La liquidación del contrato estatal es la etapa en la que, concluido el contrato, las partes efectúan el ajuste de cuentas para determinar el balance económico, técnico y jurídico del negocio. Se rige, principalmente, por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, con reglas sustantivas y procedimentales. En la liquidación bilateral (mutuo acuerdo), la entidad puede fijar en el pliego o documento equivalente el plazo, o las partes pueden acordarlo. Si no hay pacto, opera un término supletivo de 4 meses. Si no se logra en ese periodo, la entidad puede liquidar unilateralmente dentro de los 2 meses siguientes, y luego la liquidación puede hacerse en cualquier tiempo dentro de los 2 años posteriores, de mutuo acuerdo, unilateralmente o solicitada judicialmente.
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Concepto
La liquidación del contrato estatal es el momento en el cual, una vez concluido el contrato las partes efectúan el ajuste de cuentas para determinar el balance económico, técnico y jurídico del negocio.
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Normatividad
Las disposiciones legales que regulan la etapa de liquidación de los contratos estatales son el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012 y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos se refiere al alcance sustantivo de la liquidación, mientras que el segundo contiene reglas procedimentales para su realización. De acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuyo cumplimiento o ejecución se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran “serán objeto de liquidación”. El mismo artículo prescribe que no será obligatoria la liquidación en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. El artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 contiene las reglas de tipo procedimental para liquidar los contratos estatales, que se pasan a explicar.
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Bilateral – Mutuo acuerdo
En primer lugar, en ejercicio de la autonomía de la voluntad y de conformidad con la naturaleza, el objeto y el plazo del contrato, la entidad estatal puede definir en el pliego de condiciones o el documento equivalente el plazo para efectuar la liquidación de mutuo acuerdo. Al respecto, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 señala que la liquidación por mutuo acuerdo se deberá realizar dentro del plazo previsto en “los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto”. De otro lado, cuando el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 hace referencia al término que “acuerden las partes” para la liquidación de mutuo acuerdo, claramente está habilitando a las partes para que, en ejercicio de la autonomía de la voluntad que les asiste, prevean de común acuerdo un plazo para la liquidación bilateral, el cual, en principio, debe estar recogido en el contrato, al ser este el acto jurídico bilateral en el que se consigna originalmente la voluntad de las partes.
En segundo lugar, en ausencia de pacto, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 dispone un término supletivo de cuatro (4) meses contados desde: i) el vencimiento del plazo previsto para la ejecución del contrato, ii) la expedición del acto administrativo que ordene la terminación del contrato o iii) la fecha del acuerdo que disponga la terminación del contrato. Ahora bien, el término de cuatro (4) meses previstos en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, dado su carácter supletivo, solo resulta aplicable ante la ausencia de regulación de este en el pliego de condiciones –documento equivalente– y ante la falta de acuerdo entre las partes en torno al plazo de liquidación bilateral. Durante este término el contratista puede solicitar que se adelante el trámite de liquidación.
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Liquidación unilateral
Por lo tanto, si no se logra la liquidación bilateral del contrato en el término convencional o subsidiario, la entidad estatal tiene la facultad de liquidarlo unilateralmente durante el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo que acuerden las partes para liquidar bilateralmente, o ante el silencio de estas, del vencimiento de los cuatro (4) meses establecidos por la ley. Finalmente, transcurridos estos dos (2) meses, sin que se haya efectuado, la liquidación podrá realizarse en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término referido. Durante estos dos años la liquidación podrá hacerse de mutuo acuerdo, unilateralmente por la entidad, o podrá ser solicitada judicialmente.
Texto del concepto
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Concepto
La liquidación del contrato estatal es el momento en el cual, una vez concluido el contrato las partes efectúan el ajuste de cuentas para determinar el balance económico, técnico y jurídico del negocio.
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Normatividad
Las disposiciones legales que regulan la etapa de liquidación de los contratos estatales son el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012 y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos se refiere al alcance sustantivo de la liquidación, mientras que el segundo contiene reglas procedimentales para su realización. De acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuyo cumplimiento o ejecución se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran “serán objeto de liquidación”. El mismo artículo prescribe que no será obligatoria la liquidación en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. El artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 contiene las reglas de tipo procedimental para liquidar los contratos estatales, que se pasan a explicar.
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Bilateral – Mutuo acuerdo
En primer lugar, en ejercicio de la autonomía de la voluntad y de conformidad con la naturaleza, el objeto y el plazo del contrato, la entidad estatal puede definir en el pliego de condiciones o el documento equivalente el plazo para efectuar la liquidación de mutuo acuerdo. Al respecto, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 señala que la liquidación por mutuo acuerdo se deberá realizar dentro del plazo previsto en “los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto”. De otro lado, cuando el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 hace referencia al término que “acuerden las partes” para la liquidación de mutuo acuerdo, claramente está habilitando a las partes para que, en ejercicio de la autonomía de la voluntad que les asiste, prevean de común acuerdo un plazo para la liquidación bilateral, el cual, en principio, debe estar recogido en el contrato, al ser este el acto jurídico bilateral en el que se consigna originalmente la voluntad de las partes.
En segundo lugar, en ausencia de pacto, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 dispone un término supletivo de cuatro (4) meses contados desde: i) el vencimiento del plazo previsto para la ejecución del contrato, ii) la expedición del acto administrativo que ordene la terminación del contrato o iii) la fecha del acuerdo que disponga la terminación del contrato. Ahora bien, el término de cuatro (4) meses previstos en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, dado su carácter supletivo, solo resulta aplicable ante la ausencia de regulación de este en el pliego de condiciones –documento equivalente– y ante la falta de acuerdo entre las partes en torno al plazo de liquidación bilateral. Durante este término el contratista puede solicitar que se adelante el trámite de liquidación.
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Liquidación unilateral
Por lo tanto, si no se logra la liquidación bilateral del contrato en el término convencional o subsidiario, la entidad estatal tiene la facultad de liquidarlo unilateralmente durante el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo que acuerden las partes para liquidar bilateralmente, o ante el silencio de estas, del vencimiento de los cuatro (4) meses establecidos por la ley. Finalmente, transcurridos estos dos (2) meses, sin que se haya efectuado, la liquidación podrá realizarse en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término referido. Durante estos dos años la liquidación podrá hacerse de mutuo acuerdo, unilateralmente por la entidad, o podrá ser solicitada judicialmente.
Bogotá D.C., 05 mayo de 2026
Señor
Hanner Palacios Cañizales
Apartadó, Antioquia
Concepto C-463 de 2026 | |
Temas: | LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Concepto / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Normatividad / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Bilateral – Mutuo acuerdo – Términos / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Liquidación unilateral |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado 1_2026_03_20_003904 |
Estimado señor Palacios:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 20 de marzo de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:
1. ¿Tiene competencia la entidad pública para liquidar de forma unilateral su antes de que transcurran los 4 meses de los que habla el artículo 11 de la ley 1150 de 2007, las partes no se ponen de acuerdo?
2. ¿Si el contratista manifiesta no querer asistir a las reuniones o diligencias con el objetivo de liquidar de común acuerdo durante los 4 meses de los que habla el artículo 11 de la ley 1150 de 2007 o no se presentan ni asiste a las distintas invitaciones a liquidar de común acuerdo, es imperativo a la entidad esperar que transcurra ese lapso para liquidar unilateralmente?
3. ¿Es competente la entidad pública para liquidar de común acuerdo aun dentro del lapso de los 2 meses de los que habla el artículo 11 de la ley 1150 de 2007 para liquidar de forma unilateral?” (SIC).
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.
1. Problema planteado
De acuerdo con el contenido de sus solicitudes, la Agencia procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Puede la entidad estatal liquidar unilateralmente un contrato antes del plazo legal cuando no es posible la liquidación bilateral?; ii) ¿Puede la entidad estatal liquidar de común acuerdo un contrato dentro del término previsto para la liquidación unilateral? Y iii) ¿Cuáles son los tipos de liquidación del contrato y en que oportunidad pueden adelantarse?
2. Respuesta:
i) La Entidad Estatal tiene la facultad de liquidar unilateralmente el contrato, para lo cual dispone de un plazo de dos meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido por las partes para practicarla o en su defecto, de los cuatro (4) meses siguientes previstos por la ley para efectuar la liquidación voluntaria o de común acuerdo. Para que proceda la liquidación unilateral, es necesario que se presente una de las siguientes situaciones: i) que el contratista no se haya presentado al trámite de liquidación por mutuo acuerdo, a pesar de haber sido convocado o notificado o; ii) si las partes intentan liquidar el contrato de común acuerdo, pero no llegan a un acuerdo.
Por último, una vez vencido el plazo para liquidar unilateralmente del contrato, la ley permite que el contrato sea objeto de liquidación, dentro de los dos años siguientes al vencimiento de dicho plazo. Este término corresponde a la posibilidad de interponer las acciones judiciales contra el contrato. Esta liquidación puede darse de común acuerdo o de manera unilateral por la Entidad Estatal.
Ahora bien, los plazos para llevar a cabo la liquidación son preclusivos, por lo cual si no tiene lugar en ellos, la Entidad Estatal pierde la competencia para liquidar el contrato.
Es importante precisar, que el tramite de liquidación que se realice por fuera de los términos legales para efectuarla por mutuo acuerdo o unilateralmente es ilegal por falta de competencia de la Entidad Estatal para realizarla, así como la petición de liquidación judicial presentada por fuera de los términos previstos en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y lo de lo Contencioso Administrativo del término de caducidad.
ii) La liquidación de los contratos puede llevarse a cabo de tres maneras i) bilateral, ii) unilateral o, iii) judicial. Durante la liquidación la Entidad Estatal puede exigir o ampliación, si es del caso de la garantía del contrato para los amparos de cumplimiento, buen manejo e inversión del anticipo o pago anticipado y calidad del bien o servicio.
El procedimiento de la liquidación de mutuo acuerdo inicia con la finalización de la etapa de ejecución del contrato y puede terminar i) con la suscripción del acta de liquidación o que contenga salvedades; ii) con el documento donde conste que no fue posible llegar a un acuerdo acerca del contenido o iii) con el documento donde conste que el contratista no se presentó tras la convocatoria o notificación.
iii) De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, existen tres (3) tipos de liquidación: i) bilateral, ii) unilateral y iii) judicial. En términos generales, la primera, que puede ser total o parcial, debe hacerse en el término que estipulen las partes o, en su defecto, dentro del término supletivo de cuatro (4) meses. La segunda se debe practicar dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término que acuerden las partes, o ante el silencio de estas, luego de los cuatro (4) meses para realizar la liquidación bilateral, sin que esta se efectúe. Finalmente, la tercera la realiza la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o un tribunal de arbitramento dentro de un proceso judicial de controversias contractuales, y puede darse con ocasión de una demanda del interesado solicitando dicha liquidación. Para ello, existe un plazo máximo de dos (2) años contados a partir de los dos meses establecidos en la Ley para realizar la liquidación unilateral.
Así las cosas, posterior a los términos referenciados en el párrafo precedente sin que se hubiese liquidado el contrato, ésta no podrá adelantarse dado que los plazos referidos son perentorios. Esto significa que con su vencimiento fenece la oportunidad de efectuarla ante la pérdida de competencia de la entidad para realizar el balance final del acuerdo de voluntades pactado. Esta Subdirección, en el Concepto 4201913000006142 de 7 de octubre de 2019, señaló que con la caducidad del medio de control de controversias contractuales las entidades pierden la competencia para liquidar el contrato, ya que el fenómeno procesal constituía la preclusión de la oportunidad para reclamar las sumas de dinero adeudadas por las partes.
Finalmente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos a la liquidación de los contratos estatales debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
3. Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
i) Desde el punto de vista jurídico, se tiene que, la liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. Por tanto, su objetivo, es determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si, por el contrario, existen aún obligaciones por cumplir, para acordar la forma en que deben ser finalizadas[1]. En armonía con lo anterior, la doctrina ha definido la liquidación de la siguiente manera:
“[…] la liquidación del contrato estatal corresponde al arreglo o ajuste económico, técnico y jurídico al que se llega de forma bilateral (por las partes del negocio), unilateralmente (por la administración), por el juez o por el árbitro, según el caso, para determinar el estado final de la relación contractual, no solo en cuento al cumplimiento del objeto acordado y al recibo a satisfacción de los productos contratados (bienes y servicios), sino, además, para definir la situación en la que quedan los contratantes, luego de la ejecución del contrato, en el sentido de disponer cuánto se adeudan, de qué manera y en qué plazos se han de efectuar los pagos pendientes y las condiciones para el establecimiento del respectivo paz y salvo. En otras palabras, la liquidación es el acto jurídico bilateral, administrativo o judicial, en el que se plasma y formaliza la situación financiera y jurídica de las partes, al término de la relación contractual (aspecto subjetivo) y el grado de cumplimiento del objeto contratado (aspecto objetivo); de ahí que pueda hablarse, en términos amplios, de un doble contenido, que debe estar presente en toda liquidación. En efecto, el corte de cuentas realizado en ella tiene un doble alcance: (i) hacer un balance definitivo del negocio, en sus aspectos técnicos, financieros y jurídicos (aspecto objetivo o material) y ii) definir la situación jurídica de las partes, estableciendo si pueden constituirse o no a paz y salvo; lo que exige, en la práctica, que los negociantes dialoguen e intenten ponerse de acuerdo (aspecto subjetivo)”[2].
Según la jurisprudencia, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado en la sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que “liquidar” supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la “liquidación” debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio[3]. En ese sentido, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 dispone que en la etapa de liquidación del contrato estatal las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. Por lo que, la misma norma, señala que será en el acta de liquidación el documento donde “constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declarase a paz y salvo”.
El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 1082 de 2015 y demás normas que lo modifiquen o complementen–, aplicable para las Entidades Estatales sujetas a este, establece las disposiciones legales que regulan la etapa de liquidación de los contratos estatales, particularmente en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos regula el alcance sustantivo de la liquidación y los contratos en que procede, mientras que el segundo señala las reglas procedimentales para su realización.
De esta forma, se tiene que, las Entidades Estatales sujetas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, deben liquidar, conforme al artículo 60 de la Ley 80 de 1993: a) los contratos de tracto sucesivo, esto es aquellos cuyas obligaciones se ejecuten de manera periódica o difieren en el tiempo o sucesivamente a medida que se van causando; b) aquellos contratos cuya ejecución o cumplimiento se prolonguen en el tiempo, ya sea por la naturaleza periódica de las prestaciones o por las vicisitudes que se presenten en su ejecución que lo dilaten o prorroguen y; c) los demás que lo requieran, con fundamento en su naturaleza, objeto y plazo, así como su importancia o relevancia o por la eventualidad de discrepancias y controversias en torno a su ejecución; salvo, en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, pues en estos no es obligatoria la liquidación.
De esta forma, se aclara que, si se cumplen con las condiciones antes señaladas, la entidad contratante deberá determinar sobre cada caso particular y concreto, si procede la liquidación y la forma en la que la adelantará, obedeciendo claramente, a las reglas procedimentales señaladas en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Con fundamento en lo estableciendo en el artículo 11 ibidem, las Entidades Estatales en el ejercicio de la autonomía de la voluntad y de conformidad con los criterios de la naturaleza, objeto y plazo del contrato, podrán definir en el pliego de condiciones o en el contrato el plazo para efectuar la liquidación de mutuo acuerdo. Sin embargo, en ausencia de pacto contractual, la referida norma prevé un término supletivo de cuatro (4) meses contados desde: i) el vencimiento del plazo previsto para la ejecución del contrato; ii) la expedición del acto administrativo que ordene la terminación del contrato; o iii) la fecha del acuerdo que disponga la terminación del contrato.
Durante dichos términos, el contratista puede solicitar que se adelante el trámite de liquidación. Sin embargo, es responsabilidad de la Entidad Estatal convocarlo para adelantar la liquidación de común acuerdo o notificarlo para que se presente a realizarla[4], de manera que el contrato pueda ser liquidado bilateralmente, bien sea en el plazo previsto en el pliego de condiciones, el acordado por las partes, o el supletivo de cuatro (4) meses señalados en la ley, según corresponda. Esta liquidación bilateral puede ser total o parcial[5], y el documento que la contiene presta mérito ejecutivo, siempre que se satisfagan los elementos para considerarlo como tal. Si no es posible efectuar la liquidación de manera bilateral, el ordenamiento jurídico prevé de facultad, de manera subsidiaria, a la Entidad Estatal para que realice la liquidación unilateralmente.
Si no es posible efectuar la liquidación de manera bilateral, el ordenamiento jurídico prevé una facultad, de carácter subsidiario, para que la Entidad Estatal realice la liquidación unilateralmente. En relación con este aspecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 28 de junio de 2016, manifestó que:
“[…] se debe tener en cuenta que la liquidación unilateral es subsidiaria o supletoria frente a la bilateral, dado que el contratista tiene derecho a acordar la liquidación, debidamente reconocido por el ordenamiento jurídico. Para tal efecto, el contratista debe ser convocado o citado por la entidad contratante con el fin de intentar la liquidación bilateral, puesto que en el supuesto caso de que no sea así, la (.liquidación unilateral posterior que llegase a practicar la administración resultaría inválida, dado que no tendría competencia material para hacerla y por cuanto su adopción con tal omisión vulneraría el derecho del contratista al debido proceso y sus corolarios de defensa y contradicción y, además, configuraría un abuso de poder”[6].
Si no se logra la liquidación bilateral del contrato, la entidad estatal tiene la facultad de liquidarlo unilateralmente dentro del término de 2 meses contados a partir del vencimiento del plazo que acuerden las partes para liquidar bilateralmente o, ante el silencio de estas, del vencimiento de los 4 meses supletivo establecido por la ley. Finalmente, transcurridos estos meses, la liquidación podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término referido, de mutuo acuerdo o unilateralmente, salvo que el contratista haya presentado la demanda con la cual pretenda la liquidación judicial del contrato. De esta manera, durante estos dos años la liquidación podrá hacerse de mutuo acuerdo, unilateralmente por la entidad, o podrá ser solicitada judicialmente por el interesado. En este sentido, en decisión de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 1 de agosto de 2019, se expresó:
“Como pudo apreciarse, este precepto legal permite que la liquidación bilateral se acuerde después del vencimiento del término pactado en el contrato o previsto en los documentos antepuestos, o, del término supletorio que para la concertación de la liquidación establece la ley, e incluso, después de haber pasado los dos meses subsiguientes a dicho vencimiento sin que la administración lo hubiera liquidado unilateralmente, bajo condición de que el acuerdo liquidatorio se logre dentro del lapso de dos años contados a partir del vencimiento del término legalmente conocido para la liquidación unilateral, pues ese es el lapso que el ordenamiento ha fijado para el ejercicio oportuno de la acción” [7].
A su turno, la liquidación judicial hace parte de una de las pretensiones que admite el medio de control de controversias contractuales. Al respecto, el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 dispone que “[…] el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley”. Bajo esta perspectiva, para la entidad cesa la facultad de liquidar bilateral o unilateralmente, ya que el tema pasa de la administración a la jurisdicción.
En suma, de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, existen tres (3) tipos de liquidación: i) bilateral, ii) unilateral y iii) judicial. En términos generales, la primera, que puede ser total o parcial, debe hacerse en el término que estipulen las partes o, en su defecto, dentro del término supletivo de cuatro (4) meses. La segunda se debe practicar dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término que acuerden las partes, o ante el silencio de estas, luego de los cuatro (4) meses para realizar la liquidación bilateral, sin que esta se efectúe. Finalmente, la tercera la realiza la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o un tribunal de arbitramento dentro de un proceso judicial de controversias contractuales, y puede darse con ocasión de una demanda del interesado solicitando dicha liquidación. Para ello, existe un plazo máximo de dos (2) años contados a partir de los dos meses establecidos en la Ley para realizar la liquidación unilateral.
Así las cosas, posterior a los términos referenciados en el párrafo precedente sin que se hubiese liquidado el contrato, ésta no podrá adelantarse dado que los plazos referidos son perentorios. Esto significa que con su vencimiento fenece la oportunidad de efectuarla ante la pérdida de competencia de la entidad para realizar el balance final del acuerdo de voluntades pactado. Esta Subdirección, en el Concepto 4201913000006142 de 7 de octubre de 2019, señaló que con la caducidad del medio de control de controversias contractuales las entidades pierden la competencia para liquidar el contrato, ya que el fenómeno procesal constituía la preclusión de la oportunidad para reclamar las sumas de dinero adeudadas por las partes. Asimismo, la doctrina señala que:
“Suele argüirse, en la práctica, que es factible efectuar la liquidación del contrato, así haya operado la caducidad de la acción, con base en la existencia de una obligación natural, que fundamentaría pagarle al contratista lo que se le debe. Sin embargo, se trata de una posición equivocada, pues si bien el artículo 1527 del Código Civil establece que las obligaciones naturales son ‘las que no confieren derecho para exigir su cumplimiento, pero que cumplidas autorizan para retener lo que se ha dado o pagado, en razón de ellas’, los servidores públicos no puede reconocer acreencias inexigibles, sino cuentan con la competencia expresa para hacerlo, pues estaría desbordando el marco de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias. Además, del concepto mismo de obligación natural no se deduce la consagración de la competencia para liquidar el contrato estatal, luego de expirado el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales”[8].
En consecuencia, dentro de los límites previstos en el literal j) del artículo 164.2 de la Ley 1437 de 2011, es posible liquidar bilateral o unilateralmente siempre que no haya caducado medio de control de controversias contractuales. Lo anterior, aunque haya pasado el término previsto en los documentos del proceso o el supletivo de cuatro (4) meses –tratándose de la liquidación bilateral–, así como el plazo de dos (2) meses –tratándose de la liquidación unilateral–. Cualquier liquidación efectuada después de la caducidad del medio de control implica la pérdida de competencia temporal, por lo que está viciada de nulidad.
Finalmente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos a la liquidación de los contratos estatales debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre la liquidación de los contratos estatales, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos C-416 de 06 de septiembre de 2024, C-442 del 10 de septiembre de 2024, C- 407 del 11 de septiembre de 2024, C-414 del 11 de septiembre de 2024, C-559 del 11 de septiembre de 2024, C-425 del 13 de septiembre de 2024, C-446 del 18 de septiembre de 2024, C-458 del 20 de septiembre de 2024, C-968 del 16 de diciembre de 2024, C-1865 del 01 de diciembre de 2025, C-1818 del 13 de enero de 2026, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/.
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: |
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Revisó: | Juan David Cárdenas Cabezas Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual | |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
“La última formalidad que deben cumplir los contratos de la Administración dentro del marco jurídico de la contratación estatal se refiere a la liquidación, definida, en principio, como un negocio jurídico bilateral cuyo objeto es la realización del corte de cuentas entre las partes contratantes, en el cual queda establecida la relación directa entre las prestaciones ejecutaras, el valor cobrado por las mismas y su cancelación por parte del deudor de estas, sin perjuicio de los descuentos económicos a que haya lugar con motivo de la aplicación de estipulaciones contractuales específicas” (EXPOSITO, Juan Carlos. Forma y contenido del contrato estatal. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, p. 89 y 90). ↑
DÍAZ DÍEZ, Cristian Andrés. La liquidación. Serie: Las Cláusulas del Contrato Estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2013. pp. 53-54. ↑
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. 20 de octubre de 2014, M.P: Enrique Gil Botero. Exp. 27.777. Allí se dijo: “[…] liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes. En cuanto a lo primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y el balance económico dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para finiquitar una relación jurídica contractual”. ↑
COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Guía para la Liquidación de los Procesos de Contratación. página 5, disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_liquidacion_procesos.pdf ↑
Conviene recordar que es válida la liquidación bilateral parcial, debido a que las partes no logran ponerse de acuerdo en todos los asuntos referentes al contrato. En este evento, se debe hacer uso de las glosas o salvedades, y únicamente sobre tal glosa o salvedad girará el debate judicial que se da con ocasión de la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. ↑
CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 28 de Junio de 2016. Radicación: 2253. C.P. Álvaro Namén Vargas. ↑
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sala Plena. Auto del 1 de agosto de 2019. Exp. 62009. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. ↑
DÍAZ DÍEZ, La liquidación… Op. cit., pp. 255-256. ↑