PERSONERÍAS MUNICIPALES, CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS

Texto del concepto

PERSONERÍAS MUNICIPALES – Autonomía financiera y administrativa – Capacidad contractual

Las Personerías Municipales y Distritales están dotadas de autonomía administrativa y presupuestal conforme lo dispone el artículo 108 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Esta autonomía implica que cuentan con capacidad y competencia para ordenar sus propios gastos dentro de los límites que impone la Ley y la Constitución, con la finalidad de cumplir, de manera independiente a la administración local, el ejercicio de su labor de control.

[…]

En armonía con lo anterior, el artículo 110 del Estatuto Orgánico del presupuesto le otorga a las personerías municipales y distritales la competencia para celebrar contratos y “les confiere la categoría de ser una sección del presupuesto del respectivo distrito o municipio, con lo cual, además de la potestad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hacen parte (el distrito o el municipio), pueden válidamente ordenar el gasto respecto de las apropiaciones que han sido incorporadas en la Sección que les corresponde”.

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Régimen jurídico

De conformidad con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y el alcance que la jurisprudencia y conceptos del Consejo de Estado y la doctrina le han conferido al tema de la regulación de los contratos y convenios interadministrativos, esta última tipología presenta las siguientes características: (i) se celebra entre dos entidades públicas que se encuentran en pie de igualdad con el objeto de cumplir competencias de ambas entidades dirigidas a un propósito común; (ii) la modalidad para su celebración es la contratación directa; (iii) los convenios interadministrativos pueden suponer el compromiso de recursos públicos y, por consiguiente, la realización de aportes financieros. Ello, sin embargo, no supone la posibilidad de que en este tipo de relaciones jurídicas exista una remuneración en favor de uno de los co-contratantes y a cargo de otro u otros.

Bogotá D.C., 7 de mayo de 2026

Señor

Manuel Alejandro Castro Gutiérrez

Personero Municipal

personeria@paez-cauca.gov.co

Páez – Cauca

Estimado señor Castro:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta remitida por el Departamento Administrativo de la Función Pública el 26 de marzo de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“[…] La Personería Municipal de Páez no contaba con usuario institucional propio en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública – SECOP. En razón de esta circunstancia, durante el mes de enero de 2026 se adelantaron dos (2) procesos contractuales correspondientes a esta entidad, los cuales fueron publicados en la plataforma SECOP utilizando el usuario institucional de la Alcaldía Municipal de Páez, con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de publicidad y transparencia en materia contractual. Actualmente dichos contratos se encuentran en ejecución. Posteriormente, la Alcaldía Municipal informó a esta Personería la necesidad de adelantar el trámite para la creación de un usuario institucional propio en SECOP, trámite que ya fue solicitado ante la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente y que se encuentra actualmente en proceso de habilitación.

Sin embargo, ha surgido una inquietud institucional respecto a la continuidad de las actuaciones administrativas asociadas a los contratos actualmente en ejecución, teniendo en cuenta que estos fueron publicados en la plataforma SECOP mediante el usuario institucional de la Alcaldía Municipal, aunque corresponden a procesos contractuales de la Personería Municipal.

En este contexto, y considerando que el artículo 209 de la Constitución Política establece que la función administrativa debe desarrollarse con fundamento en los principios de eficacia, economía y continuidad, así como que el artículo 113 de la Constitución dispone que los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero deben colaborar armónicamente para la realización de los fines del Estado, respetuosamente solicitamos orientación frente a los siguientes aspectos:

1. Desde la perspectiva de los principios de la función administrativa, particularmente los principios de coordinación y colaboración armónica entre entidades públicas, ¿cómo debe garantizarse la continuidad de las actuaciones administrativas relacionadas con contratos que se encuentran en ejecución cuando estos han sido gestionados administrativamente con el apoyo de otra entidad pública?

2. En el marco de la colaboración armónica entre entidades estatales, ¿cuáles son las responsabilidades administrativas que deben asumir las entidades cuando, por razones operativas o administrativas, una de ellas ha apoyado a otra en la gestión de actuaciones contractuales necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones legales de publicidad y transparencia?

3. ¿Qué mecanismos administrativos o de coordinación institucional resultan adecuados para garantizar la continuidad de la gestión contractual y evitar afectaciones en la ejecución de contratos estatales en situaciones como la descrita?

[…]”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en las preguntas de la petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

En relación con los aspectos técnicos de la consulta relacionados con el SECOP, se anexa respuesta de la Subdirección de Información y Desarrollo Tecnológico sobre el trámite respectivo en dicha plataforma.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Puede una Personería Municipal celebrar un convenio interadministrativo para la coordinación y articulación de su gestión administrativa?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. Las Personerías Municipales y Distritales están dotadas de autonomía administrativa y presupuestal conforme lo dispone el artículo 108 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Esta autonomía implica que cuentan con capacidad y competencia para ordenar sus propios gastos dentro de los límites que impone la Ley y la Constitución, con la finalidad de cumplir, de manera independiente a la administración local, el ejercicio de su labor de control. Al respecto, la Corte Constitucional señaló lo siguiente:

La imposibilidad del alcalde para oficiar como ordenador del gasto de las contralorías y personerías municipales, asumiendo directamente la capacidad para contratar y comprometer las partidas presupuestales asignadas a nombre de estos órganos de control, constituye prenda de garantía de la efectividad del principio basilar del Estado Social de Derecho, que consagra el artículo 113 Fundamental y que corrobora el artículo 121, en virtud del cual los diferentes órganos estatales tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines, estándoles vedado el ejercicio de funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.

Suponer que la Carta autoriza a los alcaldes para ordenar el gasto de las contralorías y personerías municipales es desconocer el sentido y alcance de las disposiciones constitucionales que, en general, le aseguran a los órganos de control la autonomía necesaria para el ejercicio de su labor fiscalizadora, atributo que deriva diáfanamente de lo señalado en los artículos 113, 117, 118, 119, 268, 272, 277 y 313-8 del Ordenamiento Superior.

(…)

Es incuestionable, pues, que las contralorías y personerías tienen competencia para ordenar sus gastos con independencia de lo decidido por el alcalde para la administración local, lo cual constituye, incuestionablemente, una expresión de la autonomía presupuestal que les reconoce la Carta Política para la consecución de las altos propósitos que les ha trazado el Estatuto Superior^[1].

En armonía con lo anterior, el artículo 110 del Estatuto Orgánico del presupuesto le otorga a las personerías municipales y distritales la competencia para celebrar contratos y “les confiere la categoría de ser una sección del presupuesto del respectivo distrito o municipio, con lo cual, además de la potestad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hacen parte (el distrito o el municipio), pueden válidamente ordenar el gasto respecto de las apropiaciones que han sido incorporadas en la Sección que les corresponde^[2]”. Este artículo dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 110. <Artículo modificado por el artículo 337 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes.

En la sección correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la Rama Judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura igualmente en el caso de Jurisdicción Especial para la Paz serán ejercidas por la Secretaría Ejecutiva de la misma, y en el Consejo Nacional Electoral por el Presidente de este órgano.

En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades la Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las entidades territoriales, asambleas y consejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica”.

Sobre este punto, el Consejo de Estado destaca que el artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se suma y armoniza al artículo 2 de la Ley 80 de 1993, ampliando el listado de entidades públicas que tienen competencia para celebrar contratos, “De allí que, partir de 1996 las entidades relacionadas en el art. 110 citado –entre ellas las asambleas departamentales, los concejos municipales, las personerías, entre otros- adquirieron la competencia de la que carecían, y el efecto práctico de esta atribución fue que, en adelante, ellas celebraron los contratos relacionados con el cumplimiento de sus competencias^[3]”.,

En este sentido, resulta evidente que la Ley reconoce la autonomía presupuestal de las personerías municipales y distritales, lo cual significa no solo la capacidad jurídica para celebrar contratos en el marco del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sino también comprometer válidamente el gasto en desarrollo de las apropiaciones designadas en la sección presupuestal correspondiente. Esta independencia es fundamental para garantizar el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales de manera efectiva y sin interferencias indebidas, permitiendo que actúen con objetividad e imparcialidad en cumplimiento de sus funciones como Ministerio Público.

ii. Ahora bien, respecto de la consultas relacionada con las actividades de coordinación entre las entidades estatales, es pertinente señalar que en consonancia con el artículo 209 de la Constitución Política^[4], del que se desprenden los deberes de coordinación y colaboración a cargo de todas las autoridades administrativas, el artículo 95 de la Ley 489 de 1998^[5] dispone que “las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo mediante la celebración de convenios interadministrativos (…)”^[6]. De tal suerte que, si bien la Ley 80 de 1993 faculta a las entidades estatales para celebrar cualquier acto jurídico generador de obligaciones, la norma en cita regula en forma particular la figura del convenio interadministrativo y define los elementos que caracterizan a este tipo de negocio jurídico.

Sobre el alcance de los convenios interadministrativos, el Consejo de Estado ha dejado en claro lo siguiente:

“(…) i) Constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales. ii) Tienen como fuente la autonomía contractual. iii) Son contratos nominados, puesto que están mencionados por la ley. iv) Son contratos atípicos desde la perspectiva legal, dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, expliquen y desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo, compraventa, arrendamiento, mandato, etc. v) La normativa a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y el Código de Comercio. vi) Dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles. vii) Persiguen una finalidad común a través de la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas. viii) La acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales”^[7].

A su turno, la doctrina especializada en la materia, a partir de la aplicación de un criterio material que envuelve la causa tenida en cuenta para contratar, ha dejado entrever que los convenios interadministrativos son una figura autónoma e independiente de la de los contratos interadministrativos^[8]. Así “(…) es posible afirmar que el contrato es en efecto un acuerdo de voluntades que modifica las situaciones jurídicas subjetivas de las partes intervinientes, pero no se trata de cualquier clase de voluntades, sino únicamente de aquellas manifestadas por sujetos de derecho que tienen pretensiones o interés disímiles que se pueden ver como opuestos. En otras palabras, el contrato es un acuerdo de voluntades, en el cual cada uno de los participantes tiene finalidades opuestas”^[9]. Con todo, según se advierte, “(…) basta agregar un ingrediente subjetivo para poder deducir la existencia del contrato de la administración, cual es la necesaria e imprescindible presencia de un sujeto especial de derecho llamado administración pública, lo cual implica que el contrato de la administración es un acuerdo de voluntades en el cual cada uno de los participantes pretende satisfacer necesidades o finalidades opuestas, donde necesariamente una de las partes tiene que ser una administración pública”^[10].

En este punto, debe precisar que los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean entidades públicas, independientemente de las normas que regulan la relación contractual. En este sentido, los convenios interadministrativos solo pueden ser celebrados entre entidades públicas, pues a éstas corresponde la realización de los fines y tareas que el legislador les ha asignado^[11]. Por ello, bajo el criterio orgánico descrito, cualquier entidad puede contratar bajo la figura de un convenio interadministrativo, pues se trata de un acuerdo entre entidades estatales, según la definición que al respecto estableció el artículo 2 de la Ley 80 de 1993^[12]. Frente a lo anterior, resulta necesario que la entidad estatal con la cual se suscribe el contrato o convenio interadministrativo cuenten con la capacidad jurídica para ejecutar lo pactado en el mismo en los términos del el literal c) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, de manera que su objeto social les permita la ejecución de las actividades acordadas.

Visto lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y el alcance que la jurisprudencia y conceptos del Consejo de Estado y la doctrina le han conferido al tema de la regulación de los contratos y convenios interadministrativos, esta última tipología presenta las siguientes características: (i) se celebra entre dos entidades públicas que se encuentran en pie de igualdad con el objeto de cumplir competencias de ambas entidades dirigidas a un propósito común; (ii) la modalidad para su celebración es la contratación directa; (iii) los convenios interadministrativos pueden suponer el compromiso de recursos públicos y, por consiguiente, la realización de aportes financieros. Ello, sin embargo, no supone la posibilidad de que en este tipo de relaciones jurídicas exista una remuneración en favor de uno de los co-contratantes y a cargo de otro u otros.

En suma, el convenio interadministrativo es un negocio jurídico en el cual están presentes dos entidades públicas y cuyo objeto es coordinar, cooperar, colaborar o distribuir competencias en la realización de funciones administrativas de interés común y, por tanto, tienen intereses convergentes o coincidentes, sin que se reciba por alguna de ellas el pago de un precio o contraprestación; en tanto que el contrato interadministrativo, aunque es celebrado también entre dos entidades públicas, es un negocio jurídico generador de obligaciones al cual acuden estas con diversidad de intereses y en ellos existe una contraprestación directa a favor de la entidad contratista que ha entregado el bien o prestado el servicio o realizado la obra a favor de la entidad contratante.

Bajo estas consideraciones, las entidades públicas pueden celebrar se convenios interadministrativos con el propósito de articular esfuerzos en el cumplimiento de funciones administrativas o en la prestación conjunta de servicios a su cargo. En este marco, y atendiendo a la naturaleza y competencias de cada entidad, una Personería Municipal o Distrital puede válidamente suscribir un convenio con otra entidad orientado a fortalecer la gestión institucional y garantizar una actuación administrativa más eficiente, coordinada y acorde con los principios que rigen la función pública.

En este contexto, teniendo en cuenta que los contratos se fundamentan en el principio de autonomía de la voluntad^[13], lo que permite a las entidades definir, de manera concertada, las condiciones que regirán su relación de cooperación, en el convenio debe establecer con precisión los compromisos asumidos por cada parte, las actividades específicas que desarrollarán para alcanzar los objetivos propuestos, así como la delimitación clara de responsabilidades.

De igual forma, es esencial que en el convenio se incorporen mecanismos administrativos y de coordinación que faciliten la articulación interinstitucional, que permitan garantizar el cumplimiento efectivo del objeto convenido, así como también asegurar la continuidad de las actuaciones administrativas, la transparencia en la gestión y la adecuada distribución de cargas y responsabilidades entre las entidades.

En todo caso, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos debe realizarse por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio, por lo que corresponde a cada entidad verificar el mecanismo jurídico adecuado para resolver su problema particular. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad pública definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas y jurisprudenciales:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente- se ha referido previamente a la noción y características de los convenios y contratos interadministrativos en los conceptos 4201913000004536 del 27 de julio del 2019, C-023 del 13 de febrero del 2020, C-220 del 13 de abril del 2020, C-681 del 19 de noviembre del 2020, C-552 del 5 de octubre del 2021, C-387 del 15 de junio de 2022, C-562 del 7 de septiembre del 2022, C-114 del 4 de mayo de 2023, C-771 del 29 de diciembre de 2022, C-490 del 23 de mayo de 2025 y C-1729 del 22 de diciembre de 2025. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Corte Constitucional. Sentencia C-365 del 2001. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández ↑

2. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 28 de junio de 2007. Radicado No. 1828. C.P: Gustavo Aponte Santos. ↑

3. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 10 de septiembre del 2014. Radicación No. 28.079. C.P.: Enrique Gil Botero ↑

4. “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la Ley”. ↑

5. “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. ↑

6. Este artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-671 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. ↑

7. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2010, exp.17860. ↑

8. Santos Rodríguez, Jorge Enrique. “Consideraciones sobre los convenios y contratos interadministrativos”. Universidad Externado de Colombia, Revista Digital de Derecho Administrativo, Bogotá 2009. ↑

9. Sobre el concepto causalista de contrato y sus efectos respecto de la actividad negocial de la administración, cfr. Augusto Ramón Chávez Marín Los convenios de la administración: entre la gestión pública y la actividad negocial, Bogotá, Universidad del Rosario, 2008, pp. 41 y ss. ↑

10. Expósito Vélez, Juan Carlos. “La configuración del contrato de la administración pública en derecho colombiano y español”. Bogotá, universidad Externado de Colombia, 2003, p. 25. ↑

11. Consejo de Estado -Sección Tercera-. Sentencia del 21 de febrero de 2025. Radicación Número: 68.280. CP: José Roberto Sáchica Méndez. ↑

12. “1o. Se denominan entidades estatales: 

    a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles”. [Énfasis fuera del texto original] ↑

13. Artículo 32 de la Ley 80 de 1993 ↑