LEY 489 DE 1998, CONVENIOS PARA LA EJECUCIÓN DE PLANES Y PROGRAMAS, CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS

Texto del concepto

LEY 489 DE 1998 – Objeto

El objeto de la Ley 489 de 1998 es regular el ejercicio de la función administrativa, determinar la estructura y definir los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la Administración Pública. Conforme lo dispone el artículo 2, “aplica a todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública y a los servidores públicos que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de funciones administrativas, prestación de servicios públicos o provisión de obras y bienes públicos y, en lo pertinente, a los particulares cuando cumplan funciones administrativas”.

CONVENIOS PARA LA EJECUCIÓN DE PLANES Y PROGRAMAS – Artículo 107 – Marco jurídico

De conformidad con el análisis integral del artículo 107 de la Ley 489 de 1998 es posible concluir que los denominados Convenios para la Ejecución de Planes y Programas se rigen por el marco jurídico de los convenios o contratos interadministrativos. Lo anterior, debido a que estos convenios se celebran únicamente, por una parte, por la Nación o las entidades territoriales y, por otra, las entidades descentralizadas del correspondiente nivel administrativo, es decir, que están supeditados a un criterio orgánico determinado por la calidad de estas entidades.

En efecto, las partes de estos convenios tienen la naturaleza de Entidades Estatales regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo segundo de la Ley 80 de 1993. Adicionalmente, dentro de este marco jurídico, la naturaleza del negocio jurídico evidencia que se trata de un convenio interadministrativo, pues también se cumple el criterio orgánico que exige esta tipología: que quienes lo suscriben tengan la naturaleza de entidades públicas.

De esta forma, el artículo 107 de la Ley 489 de 1998 debe armonizarse con lo dispuesto por el literal c) del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 2.2.1.2.1.4.4. del Decreto 1082 de 2015, de manera que las entidades pueden celebrar estos convenios directamente, siempre que las obligaciones derivadas del negocio jurídico tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, según la ley o en sus reglamentos. Es decir, la Nación y las entidades territoriales pueden celebrar convenios directamente con entidades descentralizadas para la ejecución de los planes y programas que adopten conforme a las normas sobre planeación, siempre que las obligaciones derivadas del convenio tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora.

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Definición – Sujetos – Entidades Estatales

[…] Sobre la tipología de convenio o contrato interadministrativo, conviene señalar que esta fue creada en la Ley 80 de 1993, y aunque no la definió ni desarrolló, el Decreto 1082 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional”, califica a los convenios o contratos interadministrativos como aquella contratación entre Entidades Estatales. De acuerdo con esto, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos nominados en la Ley 80 de 1993 están determinados también por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean Entidades Estatales con competencia para celebrar dichos acuerdos.

Si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto 1082 de 2015, esto no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto. En efecto, una Entidad Estatal de la Ley 80 de 1993 puede celebrar esta clase de convenios con una Entidad Estatal de régimen especial, y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.

Bogotá D.C., 30 Mayo 2025

Señora

Jéssica Andrea Cruz Bohórquez

jessycruz465@gmail.com

Cali, Valle del Cauca

Estimada señora Cruz:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta remitida a esta entidad el 08 de mayo de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“[…] 1. Que modalidad de contratación le es aplicable a los convenios de que trata el artículo 107 de la Ley 489 de 1998?
2. Los convenios de que trata el artículo 107 de la Ley 489 de 1998 le es aplicable el procedimiento establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.4. del Decreto 1082 de 2015?

3. Cual es la tipología que corresponde a los convenios de que trata el artículo 107 de la Ley 489 de 1998?

4. Existe una tipología llamada "Convenio Plan" que se rija por el artículo 107 de la Ley 489 de 1998 o que se haya desarrollado vía doctrina o jurisprudencia?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cuál es el marco jurídico de los convenios para la ejecución de planes y programas establecidos en el artículo 107 de la Ley 489 de 1998?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

El objeto de la Ley 489 de 1998 es regular el ejercicio de la función administrativa, determinar la estructura y definir los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la Administración Pública. Conforme lo dispone el artículo 2, “aplica a todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública y a los servidores públicos que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de funciones administrativas, prestación de servicios públicos o provisión de obras y bienes públicos y, en lo pertinente, a los particulares cuando cumplan funciones administrativas”.

En este contexto, la Ley 489 de 1998 regula, entre otros, los siguientes aspectos para el ejercicio de la función administrativa: (i) las modalidades de la acción administrativa (descentralización, desconcentración y la delegación) en el Capítulo III; (ii) la estructura y administración de la organización pública, en la que se define la integración de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, las entidades y organismos sujetos a régimen especial, el consejo de ministros, las comisiones de regulación, entre otras; (iii) la creación, fusión, supresión y reestructuración de organismos y entidades en el Capítulo XII; (iv) en el Capítulo XIII se refiere a las entidades descentralizadas, dentro de las que se regula lo referente a los establecimientos públicos, a las empresas sociales del Estado, a las empresas oficiales de servicios públicos y a las empresas industriales y comerciales del Estado; (v) en el Capítulo XIV alude a las sociedades de economía mixta; y (vi) determina lo relacionado con el ejercicio de funciones administrativas por particulares.

Particularmente, el Capítulo XV –artículos del 103 al 109– establece el control administrativo que se ejercerá sobre los organismos o entidades que conforman la Administración Pública. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104, este control se orientará a constatar y asegurar que las actividades y funciones de los organismos y entidades que integran el respectivo sector administrativo se cumplan en armonía con las políticas gubernamentales, dentro de los principios de dicha ley, y de conformidad con los planes y programas adoptados.

De esta manera, el artículo 105 señala que el control administrativo sobre las entidades descentralizadas no comprenderá la autorización o aprobación de los actos específicos que expidan los órganos internos de esos organismos y entidades según su competencia. Además, el artículo 106 determina la forma en que se ejercerá el control administrativo sobre las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, el cual “se cumplirá en los términos de los correspondientes convenios, planes o programas que deberán celebrarse periódicamente con la Nación, a través del respectivo Ministerio o Departamento Administrativo”.

Por su parte, el artículo 107 se refiere a convenios que pueden celebrar las entidades del orden nacional o territorial con las entidades descentralizadas para la ejecución de sus planes y programas:

Con la periodicidad que determinen las normas reglamentarias, la Nación y las entidades territoriales podrán celebrar convenios con las entidades descentralizadas del correspondiente nivel administrativo, para la ejecución de los planes y programas que se adopten conforme a las normas sobre planeación.

En dichos convenios se determinarán los compromisos y obligaciones de las entidades encargadas de la ejecución, los plazos, deberes de información e instrumentos de control para garantizar la eficiencia y la eficacia de la gestión.

Estos convenios se entenderán perfeccionados con la firma del representante legal de la Nación, o de la entidad territorial y de la respectiva entidad o empresa y podrán ejecutarse una vez acreditada, si a ello hubiere lugar, la certificación de registro de disponibilidad presupuestal. Además de las cláusulas usuales según su naturaleza, podrá pactarse cláusula de caducidad para los supuestos de incumplimiento por parte de la entidad descentralizada o empresa industrial y comercial del Estado.

De conformidad con lo anterior, estos convenios son una herramienta para fortalecer la descentralización en la administración pública, puesto que permiten la ejecución de planes y programas de la Nación y de las entidades territoriales a través de las entidades descentralizadas del respectivo nivel administrativo. De esta manera, estos convenios actúan como un mecanismo que articula los esfuerzos del gobierno central y las entidades territoriales, asegurando que los proyectos diseñados en el ejercicio de la planeación pública se implementen de manera adecuada por parte de las entidades descentralizadas. Así mismo, constituyen un mecanismo de control administrativo en la medida que se establecen compromisos y obligaciones a cargo de las entidades descentralizadas que deben ser verificadas durante la ejecución del convenio por las entidades del orden nacional y territorial, al tiempo que asegura que las actividades y funciones de dichas entidades se cumplan en armonía con los planes y programas adoptados por las entidades en su planeación.

En este sentido, como características de estos convenios se pueden destacar las siguientes:

(i) Las partes de estos convenios son, por un lado, la Nación o entidades territoriales y, por otro, las entidades descentralizadas del correspondiente nivel administrativo. Según la definición que realiza el artículo 68 de la Ley 489 de 1998^[1] son entidades descentralizadas que pueden suscribir estos convenios: los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales, que cuenten con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.

(ii) El objeto de estos convenios es específicamente la ejecución de planes y programas que se adopten conforme a las normas sobre planeación. De esta forma, debido a que se hace referencia a las normas sobre planeación, se puede inferir que se trata de aquellos que se encuentran en los Planes de Desarrollo Nacional o Territorial, así como en las normas que los reglamenten y desarrollen^[2]. Es importante que en el convenio se establezca claramente cuales son planes y programas que serán objeto de ejecución, de manera que se evidencie una relación directa entre estos y el objeto de la entidad descentralizada que los ejecutará, como se verá más adelante.

(iii) Se deben incorporar los compromisos y obligaciones de las entidades encargadas de la ejecución, los plazos, deberes de información e instrumentos de control; de manera general, el convenio debe contemplar todas las cláusulas necesarias para su ejecución.

Con respecto a las cláusulas, la norma establece la posibilidad de que las entidades incluyan de manera facultativa la potestad de declarar la caducidad en los supuestos de incumplimientos por parte de la entidad descentralizada.

(iv) El perfeccionamiento de estos convenios se realiza con la firma del representante legal de la Nación, o de la entidad territorial, junto con la firma del representante de la respectiva entidad o empresa. Esto implica que deberán cumplir los requisitos que señala el artículo 41 de la Ley 80 de 1993. De igual forma, su ejecución dependerá del certificado de disponibilidad presupuestal.

De acuerdo con las características expuestas, es posible concluir que los convenios establecidos en el artículo 107 de la Ley 489 de 1998 denominados Convenios para la Ejecución de Planes y Programas, se rigen por el marco jurídico de los convenios o contratos interadministrativos. Lo anterior, debido a que estos convenios se celebran únicamente entre la Nación o las entidades territoriales con las entidades descentralizadas del correspondiente nivel administrativo, de modo que están supeditados a un criterio orgánico determinado por la calidad de estas entidades.

La Ley 80 de 1993 señala que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP– rige para las Entidades Estatales, esto es, aquellas previstas en los literales a) y b) del numeral 1 del artículo 2 ibidem. De esta manera, el literal a) señala entidades con personería jurídica que son consideradas como Entidades Estatales regidas por el EGCAP, como la Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. Por su parte, el literal b) otorga dicho carácter a autoridades que carecen de personería, pero a las que el ordenamiento les otorga “capacidad” para celebrar contratos estatales, como el Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, entre otras^[3].

Según lo anterior, la actividad contractual de las entidades allí establecidas se rige por el EGCAP, de modo que adelantarán los procesos de selección señalados en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. El numeral uno, inciso primero, dispone que “La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y 4 del presente artículo” (Énfasis fuera de texto). En este contexto, salvo norma especial que ordene la celebración del negocio jurídico mediante una modalidad de selección distinta, las Entidades Estatales sometidas al EGCAP deben aplicar la regla general de licitación pública^[4]. Cuando se configure alguna de las excepciones expresamente establecidas en el EGCAP, como es el caso de la suscripción de convenios interadministrativos, las Entidades podrán adelantar procesos de contratación directa.

Conforme con lo expuesto, el artículo segundo de la Ley 80 de 1993 estableció un criterio orgánico para determinar la aplicación del EGCAP. De esta manera, la actividad contractual que adelanten las Entidades Estatales señaladas en esta norma se regirá necesariamente por lo establecido en este Estatuto. En contraste, el ordenamiento jurídico determinará expresamente los sujetos u objetos que serán exceptuados de aplicar el EGCAP en sus procesos de contratación, caso en el cual se regirán por las disposiciones de la norma que crea el régimen especial, el derecho privado y lo señalado en sus manuales de contratación. Por ello, el Consejo de Estado explica que el “[…] elemento esencial para calificar de estatal un contrato, es que haya sido celebrado por una entidad estatal, es decir, una entidad pública con capacidad legal para celebrarlo”^[5] [Énfasis fuera de texto].

De esta manera, el contrato estatal es el acto jurídico creador de obligaciones a cuya celebración concurra una de las Entidades Estatales, independientemente de que se trate de contratos previstos o tipificados en el derecho privado, en disposiciones especiales o que resulten del ejercicio de la autonomía de la voluntad, como sucede con los que se clasifican como atípicos e innominados^[6]. Conforme con lo anterior, los Convenios para la Ejecución de Planes y Programas establecidos en el artículo 107 de la Ley 489 de 1998 son negocios jurídicos regidos por EGCAP, teniendo en cuenta que son suscritos por entidades que cumplen con el criterio orgánico establecido en la Ley 80 de 1993. De esta manera, a pesar de su denominación, se trata de acuerdos suscritos por Entidades Estatales regidas por este ordenamiento, de modo que se rigen por las modalidades de selección y tipologías contractuales allí establecidas.

En virtud de lo expuesto, los Convenios para la Ejecución de Planes y Programas son convenios interadministrativos en los términos señalados por el EGCAP. Sobre la tipología de convenio o contrato interadministrativo, conviene señalar que esta fue creada en la Ley 80 de 1993, y aunque no la definió ni desarrolló, el Decreto 1082 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional”, califica a los convenios o contratos interadministrativos como aquella contratación entre Entidades Estatales^[7]. De acuerdo con esto, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos nominados en la Ley 80 de 1993 están determinados también por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean Entidades Estatales con competencia para celebrar dichos acuerdos.

Si bien los contratos o convenios interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto 1082 de 2015, esto no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto. En efecto, una Entidad Estatal de la Ley 80 de 1993 puede celebrar esta clase de convenios con una Entidad Estatal de régimen especial, y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.

Así, un contrato o convenio interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 establece que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha Ley, deba adelantarse un procedimiento susceptible de pluralidad de oferentes^[8]. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.

Así las cosas, atendiendo a la literalidad de las normas enunciadas^[9], esta clase de acuerdos de voluntades se definen por un criterio orgánico, por lo que uno de sus elementos esenciales es que en los extremos de la relación jurídico negocial concurran personas de derecho público con competencia para celebrar contratos. Adicionalmente, el Consejo de Estado ha indicado, frente a los contratos o convenio interadministrativos y sus características, que:

“[…] se puede señalar que los convenios o contratos interadministrativos tienen como características principales las siguientes:

(i) constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales; (ii) tienen como fuente la autonomía contractual; (iii) son contratos nominados puesto que están mencionados en la ley; (iv) son contratos atípicos desde la perspectiva legal dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo compra venta, arrendamiento, mandato, etc. (v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y del Código de Comercio; (vi) dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles; (vii) persiguen una finalidad común a través de la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas; (viii) la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales”^[10].

En este sentido, debido a que la calidad de interadministrativo de un contrato o convenio está determinada por los sujetos que intervienen en el negocio jurídico, se concluye que los convenios contemplados en el artículo 107 de la Ley 489 de 1993 tiene la naturaleza propia de un convenio interadministrativos, comoquiera que tanto la Nación o las entidades territoriales, como las entidades descentralizadas, son entidades del Estado. En este sentido, dichos convenios se regirán por las disposiciones que establezca el EGCAP para la celebración y ejecución de los convenios interadministrativos.

Al respecto, debe precisarse que de conformidad con el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 las entidades descentralizadas son órganos del Estado que gozan de autonomía y están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas. Dentro de ellas se encuentran, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, etc. Sobre este tipo de entidades, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha manifestado que: “Son entidades descentralizadas directas aquellas cuya creación es obra de la ley, la ordenanza o el acuerdo; en tanto que las descentralizadas indirectas son las que surgen por la voluntad asociativa de los entes públicos entre sí o con la intervención de particulares, previa autorización legal”^[11]. En el mismo sentido, la doctrina nacional ha señalado que, entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado es el nombre que se ha dado en las personas jurídicas que nacen no de la ley, sino de la voluntad asociativa de los entes públicos^[12].

De esta forma, el artículo 107 de la Ley 489 de 1998 debe armonizarse con lo dispuesto por el literal c) del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 2.2.1.2.1.4.4. del Decreto 1082 de 2015, de manera que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del negocio jurídico tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos. Es decir, se podrán celebrar convenios directamente entre la Nación o entidades territoriales con entidades descentralizadas para la ejecución de planes y programas que se adopten conforme a las normas sobre planeación, siempre que las obligaciones derivadas de dicho convenio tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, según lo señalado en la ley o en sus reglamentos.

Además, se debe tener en cuenta que el inciso segundo del referido artículo establece una limitación a la contratación directa mediante la causal del literal c) –transcrito anteriormente– que se refiere a los supuestos en que las “instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras”. De manera que cuando ellas sean las ejecutoras, no se pueden celebrar contratos interadministrativos de manera directa, utilizando la causal del literal c), siempre que se trate de “contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública”. En consecuencia, esta limitación también sería aplicable a los convenios de que trata el artículo 107 de la Ley 489 de 1998.

Finalmente, es pertinente precisar que, de acuerdo con una interpretación del artículo 107 de la Ley 489 de 1998, las normas reglamentarias a las que se refiere el primer inciso de esta norma son aquellas que regulan los planes y programas que serán objeto del convenio. En armonía con lo señalado en el artículo 106 ibidem, el cual determina que el control administrativo sobre las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta se cumplirá en los términos de los correspondientes convenios, planes o programas que deberán celebrarse periódicamente con la Nación, a través del respectivo Ministerio o Departamento Administrativo. Igualmente, considerando que el objeto del convenio es la ejecución de planes y programas que se adopten conforme las normas de planeación, resulta coherente que sean estas las que determinen la periodicidad para su celebración, si corresponde. En este sentido, para determinar cuál es la periodicidad a la que se refiere el artículo 107 citado, es necesario consultar las normas específicas que reglamentan los planes y programas que serán objeto del convenio. De cualquier modo, ninguna de las normas que componen el EGCAP establecen una periodicidad que supedite la celebración de convenios interadministrativos, de manera que estos podrán celebrarse siempre que exista la necesidad por parte de las entidades estatales y se cumplan los requisitos allí señalados.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido a la noción y características de los convenios y contratos interadministrativos en los conceptos 4201913000004536 del 27 de julio del 2019, C-023 del 13 de febrero del 2020, C-220 del 13 de abril del 2020, C-681 del 19 de noviembre del 2020, C-552 del 5 de octubre del 2021, C-387 del 15 de junio de 2022, C-562 del 7 de septiembre del 2022, C-114 del 4 de mayo de 2023 y C-771 del 29 de diciembre de 2022, C–889 del 20 de diciembre de 2024, C – 095 del 4 de marzo de 2025, C–313 del 21 de abril de 2025, C–490 del 23 de mayo de 2025, entre otros. Sobre el régimen jurídico de los convenios del artículo 107 de la Ley 489 de 1998 se refirió en el concepto C–1035 del 2024. Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente invita a las Entidades Estatales, a los actores del Sistema de Compra Pública y a la ciudadanía en general a conocer y participar en la actualización de la Guía para la Elaboración de Estudios del Sector. Esta herramienta orientadora facilita el análisis del mercado del bien, obra o servicio a contratar, y tiene como propósito promover procesos de contratación más eficientes, competitivos, sostenibles e inclusivos. La guía se encuentra disponible para consulta y comentarios hasta el 30 de mayo de 2025, a través del siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/convocatoria/participacion-ciudadana-proyecto-de-la-guia-para-la-

De otra parte, te informamos que ya se encuentran disponibles los borradores de las nuevas versiones de documentos tipo del sector infraestructura social (Subsectores: institucional, vivienda, salud, educación, cultura y deporte) en las modalidades de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía para comentarios. Dichos documentos estarán publicados hasta el próximo 23 de mayo de 2025.  Puede consultar la información en el siguiente enlace: Documentos Tipo – ANCP Colombia Compra Eficiente 

También le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017"

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. “ARTÍCULO 68. Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Cómo órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cuál están adscritas”. ↑

2. De acuerdo con lo señalado con el Departamento Administrativo de la Función Pública, “El proceso de planeación en Función Pública, parte de las bases del Plan Nacional de Desarrollo vigente, definiendo de manera participativa y concertada los objetivos, las grandes estrategias y productos que se adelantarán durante el cuatrienio, en total cumplimiento y alineación con las directrices del Gobierno Nacional.

   A partir de allí, la entidad realiza la definición de los planes estratégicos e institucionales a cuatro años y el plan de acción anual, en concordancia con los objetivos institucionales, las metas estratégicas y los compromisos adquiridos previamente”. Disponible en: https://www1.funcionpublica.gov.co/sistema-de-planeacion ↑

3. En lo pertinente, la norma prescribe que “Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo, o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes.

   […]

   En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.

   En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación”. ↑

4. Sobre la articulación de los diferentes procesos de selección previstos en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, DÁVILA VINUEZA considera lo siguiente: “En las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 los demás procedimientos de selección distintos a la licitación pública, se convierten en procedimientos excepcionales y procedentes únicamente en los casos taxativamente contemplados en la ley. Pero la excepción no es respecto de los principios de transparencia, economía y responsabilidad y del deber de selección objetiva como parece lo han entendido algunas entidades estales. Estos principios que […] desarrollan los rectores de la función pública de orden constitucional y legal (art. 209 C.N., y art. 3° Cpaca) son aplicables con todo rigor a los procedimientos de excepción. Siendo ello así, la excepción de que se habla es respecto del proceso licitatorio regulado en el artículo 30 de la Ley 80 de 1993 con las variantes introducidas por el artículo 2°, numeral 1, de la ley 1150 de 2007, en concordancia con el artículo 2.2.1.2.1.1.1 del Decreto 1082 de 2015 (Presentación de la oferta de manera dinámica). Es decir, que ante la ausencia de una causal concreta para un determinado evento específico, la selección debe asumir la que el ordenamiento jurídico regula como licitación pública. Por eso es que, además, las causas excepcionales de selección son de interpretación restrictiva y no admiten analogía ni la interpretación extensiva. Genera nulidad absoluta del contrato, por abuso o desviación de poder, y nulidad del acto administrativo de selección cualquier artilugio que implique socavar la principal manifestación del principio de transparencia, cual es la selección por vía de licitación”. (DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. Tercera Edición. Bogotá: Legis, 2016. p. 463). ↑

5. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 4 de abril de 2002, C.P. Alier E. Hernández Enríquez, Rad. 1999-0290-01 (17.244). ↑

6. Consejo de Estado. Sección Tercera, auto del 30 de enero de 2008, Rad. 32.867, M.P. Mauricio Fajardo Gómez: “A partir de la vigencia de la Ley 80, expedida en el año de 1993, el ordenamiento positivo adoptó la categoría del contrato estatal, el cual -al margen de los reparos que amerita la definición contenida en la parte inicial de su artículo 32-, se encuentra legalmente definido como aquel acto jurídico creador de obligaciones a cuya celebración concurra una de las entidades estatales que menciona el artículo 2º ibídem, independientemente de que se trate de contratos previstos o tipificados en el derecho privado, en disposiciones especiales o que sencillamente resulten del ejercicio de la autonomía de la voluntad como suele suceder con los que se clasifican como atípicos e innominados (artículo 32, Ley 80). Así pues, la Ley 80 adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, esto es en atención a la naturaleza de los sujetos u órganos que intervienen en la formación del vínculo contractual, para efectos de determinar que los contratos podrán catalogarse como estatales únicamente en cuanto en uno de sus extremos, al menos, se encuentre una entidad estatal”. ↑

7. Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.1.4.4. Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la contratación entre Entidades Estatales es la contratación directa; y en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.1 del presente decreto.

   Cuando la totalidad del presupuesto de una Entidad Estatal hace parte del presupuesto de otra con ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto de la primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la capacidad contractual de las Entidades Estatales”. ↑

8. Ley 1150 de 2007: “Artículo 2, numeral 4, literal c. […] Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo”. ↑

9. Código Civil: “Artículo 27. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor a pretexto de consultar su espíritu”. ↑

10. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 23 de junio de 2010. Radicación No. 66001-23-31-000-1998-00261-01(17.860). Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. ↑

11. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Concepto 1291 de 2000. ↑

12. VIDAL PERDOMO, Jaime y MOLINA BETANCUR, Carlos. Derecho Administrativo. Decimoquinta edición. 2019, Legis Editores. pp. 168-169. ↑