La CCE (Concepto C-533 de 2025) explica el deber de control y vigilancia en la ejecución de los contratos estatales, a partir de los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 de la Ley 80 de 1993. La entidad debe velar por el cumplimiento correcto y oportuno de las prestaciones, especificaciones y calidades ofrecidas, obligación que recae inicialmente en el jefe o representante legal y también en los servidores públicos que intervienen. Además, enmarcada en el principio de moralidad administrativa, la Ley 1474 de 2011 exige vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto mediante supervisor o interventor, según corresponda. La supervisión siempre existe para cualquier contrato estatal (incluidos los de prestación de servicios) e implica seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico. La interventoría opera como vigilancia contingente, se justifica cuando se requieren conocimientos especializados o por complejidad/extensión, y en general se contrata con experto. Finalmente, el concepto desarrolla el régimen para el uso de medios electrónicos, con base en la Ley 527 de 1999 y la Ley 1150 de 2007, que permiten que la información enviada por sistemas de información (mensajes de datos) tenga eficacia y validez en actuaciones contractuales.
CONTRATOS ESTATALES − Deber de control y vigilancia − Funciones de control y vigilancia
[…] los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 de la Ley 80 de 1993 consagran normas relacionadas con el control y vigilancia de la ejecución del contrato.
Las normas en cita establecen, entre otras cuestiones, la obligación de la entidad estatal de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios objeto del mismo, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella.
En ese sentido, las entidades estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir el adecuado cumplimiento.
SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA – Concepto – Finalidad
[…] la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”.
SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Características
[…] de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión –; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.
INTERVENTORÍA – Artículo 83, parágrafo 1° – Necesidad – Contratos con valor superior a menor cuantía
De este modo, la interventoría puede caracterizarse de la siguiente manera: i) es un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública –art. 32, numeral 1; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifique” –art, 83, Ley 1474 de 2011–; ii) es un mecanismo de vigilancia que exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados; iii) por lo anterior, la entidad contrata un experto, por regla general, mediante la modalidad de selección de concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría –art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993 ‒, de manera que la interventoría es realizada por “una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” –art. 83, Ley 1474–; iv) le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico; v) en caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” –art. 83, inciso 3–, y finalmente, vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad –art. 23, inciso 4–.
USO DE MEDIOS ELECTRÓNICOS – Contratación estatal – Régimen jurídico
[…] la Ley 527 de 1999 establece en el artículo 10º que, “En toda actuación administrativa o judicial, no se negará eficacia, validez o fuerza obligatoria y probatoria a todo tipo de información en forma de un mensaje de datos, por el sólo hecho que se trate de un mensaje de datos o en razón de no haber sido presentado en su forma original”. De igual manera, define el “mensaje de datos” como “La información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de Datos (EDI), Internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax” y “sistema de información” como “todo sistema utilizado para generar, enviar, recibir, archivar o procesar de alguna otra forma mensajes de datos”. Bajo este entendido, las aplicaciones web, que posibilitan el envío de mensajes de datos escritos o audiovisuales, como Skype, Facetime, Whatsapp, Teams, entre otras, constituyen sistemas de información, permitidos por el legislador en las actuaciones administrativas.
Adicionalmente, la Ley 1150 de 2007 incorporó la posibilidad de utilizar dichos sistemas de información y en general los medios electrónicos en las actuaciones contractuales. Así se infiere del artículo 3, […].
Como se observa, este enunciado normativo introduce en la contratación estatal la regulación contenida en la Ley 527 de 1999, permitiendo que el trámite de los procedimientos contractuales se realice por medios electrónicos; medios en los que cabe, como ya se indicó, el uso de sistemas de información para el envío de mensajes de datos.
Texto del concepto
CONTRATOS ESTATALES − Deber de control y vigilancia − Funciones de control y vigilancia
[…] los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 de la Ley 80 de 1993 consagran normas relacionadas con el control y vigilancia de la ejecución del contrato.
Las normas en cita establecen, entre otras cuestiones, la obligación de la entidad estatal de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios objeto del mismo, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella.
En ese sentido, las entidades estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir el adecuado cumplimiento.
SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA – Concepto – Finalidad
[…] la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”.
SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Características
[…] de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión –; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.
INTERVENTORÍA – Artículo 83, parágrafo 1° – Necesidad – Contratos con valor superior a menor cuantía
De este modo, la interventoría puede caracterizarse de la siguiente manera: i) es un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública –art. 32, numeral 1; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifique” –art, 83, Ley 1474 de 2011–; ii) es un mecanismo de vigilancia que exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados; iii) por lo anterior, la entidad contrata un experto, por regla general, mediante la modalidad de selección de concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría –art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993 ‒, de manera que la interventoría es realizada por “una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” –art. 83, Ley 1474–; iv) le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico; v) en caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” –art. 83, inciso 3–, y finalmente, vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad –art. 23, inciso 4–.
USO DE MEDIOS ELECTRÓNICOS – Contratación estatal – Régimen jurídico
[…] la Ley 527 de 1999 establece en el artículo 10º que, “En toda actuación administrativa o judicial, no se negará eficacia, validez o fuerza obligatoria y probatoria a todo tipo de información en forma de un mensaje de datos, por el sólo hecho que se trate de un mensaje de datos o en razón de no haber sido presentado en su forma original”. De igual manera, define el “mensaje de datos” como “La información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de Datos (EDI), Internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax” y “sistema de información” como “todo sistema utilizado para generar, enviar, recibir, archivar o procesar de alguna otra forma mensajes de datos”. Bajo este entendido, las aplicaciones web, que posibilitan el envío de mensajes de datos escritos o audiovisuales, como Skype, Facetime, Whatsapp, Teams, entre otras, constituyen sistemas de información, permitidos por el legislador en las actuaciones administrativas.
Adicionalmente, la Ley 1150 de 2007 incorporó la posibilidad de utilizar dichos sistemas de información y en general los medios electrónicos en las actuaciones contractuales. Así se infiere del artículo 3, […].
Como se observa, este enunciado normativo introduce en la contratación estatal la regulación contenida en la Ley 527 de 1999, permitiendo que el trámite de los procedimientos contractuales se realice por medios electrónicos; medios en los que cabe, como ya se indicó, el uso de sistemas de información para el envío de mensajes de datos.
Bogotá D.C., 12 de Junio de 2025.
JOSÉ ALEJANDRO MARTÍNEZ NOVOA
josealejandromartineznova@gmail.com
Bogota D.C.
Concepto C- 533 de 2025 | |
Temas: | CONTRATOS ESTATALES − Deber de control y vigilancia − Funciones de control y vigilancia- SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA – Concepto – Finalidad / SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Características / INTERVENTORÍA – Artículo 83, parágrafo 1° – Necesidad – Contratos con valor superior a menor cuantía- USO DE MEDIOS ELECTRÓNICOS – Contratación estatal – Régimen jurídico |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250430004131. |
Estimado señor Martínez;
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde a su solicitud trasladada por competencia por la Contaduría General de la Nación radicada en esta entidad el 30 de abril de 2025, mediante las cuales manifiesta lo siguiente:
(…)
1. ¿Cuáles son las características y requisitos necesarios para que proceda una interventoría y supervisión simultánea en un contrato de obra pública?
2. En caso de no estipularse la concurrencia de interventoría y supervisión en un contrato de obra pública, ¿la entidad contratante debe resolver cualquier duda a través de la interventoría o puede formular requerimientos directamente al contratista de obra pública?
3.¿El requerimiento que realice directamente la entidad contratante al contratista de obra pública, sin haberse estipulado una interventoría y supervisión simultánea, puede efectuarse a través de la aplicación WhatsApp utilizando las nuevas tecnologías?
4. ¿La interventoría puede realizar los requerimientos de información mediante la aplicación WhatsApp o debe preferirse el uso de medios más formales y adecuados para efectos de archivo, como el correo electrónico?
5. En términos generales, ¿en qué casos las actuaciones realizadas directamente por la entidad contratante frente al contratista de obra pública se entenderían como una supervisión compartida con la interventoría?
6. En caso de que la entidad contratante realice directamente funciones o actuaciones de supervisión
(…)
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las Entidades Estatales o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá sus consultas dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en sus peticiones, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de sus consultas.
- Problemas jurídicos planteados:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídico:
- ¿Es jurídicamente viable que concurran simultáneamente la interventoría y la supervisión en un contrato de obra pública, y en caso de no estipularse dicha concurrencia, puede la entidad contratante realizar directamente requerimientos al contratista sin que ello implique una supervisión compartida o una indebida injerencia en las funciones del interventor?
- ¿Es jurídicamente válido el uso de aplicaciones de mensajería instantánea, como WhatsApp, para la formulación de requerimientos por parte de la entidad contratante o la interventoría al contratista de obra pública, o deben utilizarse medios formales como el correo electrónico para efectos de trazabilidad y archivo?
- Respuesta:
Con el propósito de responder los planteamientos hechos en la consulta, a la luz de los anteriores problemas jurídicos, de manera preliminar es pertinente indicar que la supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados, esta debe ser asumida o delegada en cabeza única y exclusivamente de funcionarios de la misma entidad. Por su parte, la interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica, que sea contratada específicamente para ello por la entidad estatal. Asi las cosas, la necesidad de contar con la interventoría depende de si se requiere o no, los conocimientos especializados y si la complejidad del contrato, así lo justifica.
Ahora bien, la Ley 1474 de 2011, en su artículo 83, parágrafo 4 señala que "por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría, Sin embargo, la entidad puede dividir la vigilancia del contrato principal, caso en el cual, en el contrato respectivo de interventoría, se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor.". Esto significa que la entidad estatal debe elegir entre una u otra figura para la vigilancia del contrato principal acorde con los parámetros legales propios de una y otra figura. De esta manera, de conformidad con lo establecido en la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos suscritos por las Entidades Estatales”[1] la concurrencia de interventoría y supervisión en contratos de obra pública es una excepción a la regla general, esta solo es posible si la entidad contratante la justifica detalladamente en sus estudios previos y define claramente las responsabilidades de cada figura en los respectivos contratos, evitando duplicidades y garantizando un control efectivo y eficiente de la ejecución de la obra. Ahora bien, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, establece que los contratos de obra pública adjudicados mediante licitación deberán contar con una interventoría externa, la cual debe ser contratada por la misma entidad estatal. Asimismo, dispone que la entidad contratante debe indicar en los pliegos de condiciones las características y condiciones de dicha interventoría, con el fin de garantizar un adecuado seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico a la ejecución del contrato. De otra parte y en virtud de que el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 establece que las entidades estatales: “vigilarán permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado”, y que la entidad contratante es titular del proyecto y la responsable de asegurar que el contrato se ejecute de manera adecuada, esta puede realizar requerimientos directamente al contratista sin que esto se entienda como una forma de supervisión compartida ni como una indebida injerencia, sino como el ejercicio natural de sus facultades como parte contractual y garante del interés público. Asimismo, el ordenador del gasto, como responsable de la gestión contractual y del adecuado uso de los recursos públicos, tiene deberes de dirección y control en todas las fases del contrato. Según el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, le corresponde velar por el cumplimiento de los principios que rigen la contratación estatal, lo que legitima su intervención para adoptar medidas orientadas a garantizar la correcta ejecución del contrato, sin que ello implique interferencia en las funciones del supervisor o interventor. Por su parte y en relación con uso de aplicaciones de mensajería instantánea, como WhatsApp, para la formulación de requerimientos es de precisar que la Ley 527 de 1999 establece que un mensaje de datos puede tener efectos jurídicos, siempre que se garantice su autenticidad, integridad, conservación y accesibilidad posterior (artículos 6, 7 y 11). No obstante lo anterior, es de precisar que a la luz de los principios de transparencia y responsabilidad previstos en la Ley 80 de 1993 y el deber de control y vigilancia que tienen los servidores públicos y lo previsto en el artículo 32 de la citada norma, las instrucciones del interventor deben ser formuladas por escrito, lo que impone una obligación formal que no puede ser sustituida por otros medios. Así las cosas y en línea con lo anterior, la Ley 1437 de 2011, establece que las entidades públicas deben documentar adecuadamente sus comunicaciones oficiales y dejar constancia en el expediente, lo que hace que el correo electrónico institucional o los sistemas oficiales sean los medios preferidos y más seguros jurídicamente. De igual manera, se recomienda consultar la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos suscritos por las Entidades Estatales”, elaborada por Colombia Compra Eficiente. Esta guía ofrece orientaciones prácticas sobre las responsabilidades del supervisor e interventor en los contratos de obra pública. Finalmente debe advertirse, que el análisis para resolver problemas específicos en torno a los procesos de contratación debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones. |
la obligatoriedad de que las comunicaciones sean por escrito a los interventores conforme la ley 80 de 1993 |
- Razones de la respuesta:
La Ley 80 de 1993 establece en sus artículos 4, 5, 12, 14 y 26, entre otros aspectos, la obligación de las Entidades Estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios de este, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las Entidades Estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir su adecuado cumplimiento.
Las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, complementan el régimen jurídico de la obligación de vigilar la correcta ejecución de los contratos estatales. En dichas normas se impone el debido proceso como principio rector en materia sancionatoria contractual, entre otros, para la imposición de multas y la decisión de hacer efectiva la cláusula penal, principio que se debe respetar en el ejercicio del control y vigilancia de la ejecución contractual[2]. También se establecen los límites de la responsabilidad del representante legal ante la delegación de sus funciones en materia contractual[3] y se regula la supervisión y la interventoría de los contratos estatales[4].
La jurisprudencia contencioso-administrativa, por su parte, ha considerado que la obligación de vigilar la correcta ejecución del objeto contractual es una función de la entidad contratante, en los siguientes términos:
“La función de vigilancia y control del contrato estatal supone el cuidado y la supervisión, de forma tal que en ejercicio de esa función, quien administra la adecuada y oportuna ejecución del contrato no sólo debe velar por que las partes den cumplimiento a las obligaciones contractuales, sino que el contrato se ejecute en el tiempo y la forma convenidos, para de esta forma garantizar la satisfacción de las necesidades que la administración buscaba alcanzar con la celebración del respectivo contrato”[5].
En este punto, esta Agencia de Contratación Colombia Compra Eficiente ha sostenido que: “el seguimiento de la ejecución del contrato para su dirección, control y vigilancia del correcto cumplimiento del objeto es un deber legal que permite a las entidades estatales tomar medidas orientadas a la satisfacción de los fines de la contratación, dentro de las cuales, se encuentra la posibilidad de pactar y ejercer las cláusulas exorbitantes, la designación de una supervisión o la contratación de una interventoría para vigilar la ejecución del contrato y la facultad de pactar e imponer multas, cláusula penal o hacer efectivas las garantías del contrato, previa declaratoria de incumplimiento de las obligaciones del contrato, en aras de lograr la satisfacción de las necesidades de bienes, obras o servicios que se pretenden suplir con la celebración de los contratos estatales”.
Particularmente, respecto de la supervisión de los contratos estatales, materia sobre la que trata su inquietud, es bueno decir que la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 ibidem establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”. El legislador además definió las nociones de supervisión e interventoría, como mecanismos que pueden usar las entidades estatales para vigilar el contrato, en estos términos:
“La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.
La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría”.
De lo conceptos que han sido expuestos según lo expresado por esta entidad[6], se extractan las siguientes características:
- La labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal (a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión[7]).
- No requiere conocimientos especializados.
- Se ejerce por la entidad estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función.
- Puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contrato de prestación de servicios.
En relación con las definiciones de supervisión e interventoría, doctrinariamente se ha establecido la diferencia entre una y otra, de la siguiente manera:
“La supervisión (…) es ejercida por la propia entidad contratante cuando no requiere conocimientos técnicos especializados. Por contraste, a la interventoría se le concibe alrededor de la necesidad de tales conocimientos. Esa diferenciación entonces nos permite decir que entre una y otra figuras hay una comunidad de propósito con una diferencia de grado: en la interventoría se acude a un consultor especializado con un grado de conocimiento técnico superior a aquel del que disponga la entidad, a propósito de que se constituya en “sus ojos” en frente de la ejecución del contrato. Es por ello que a la interventoría se le hace consistir de acuerdo con la definición legal, “en el seguimiento técnico” del cumplimiento del contrato, cuando el mismo “suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen”. En su propósito de hacer evidente esta diferenciación, el proyecto de ley que condujo al Estatuto Anticorrupción buscaba enmarcar a la interventoría en la función técnica exclusivamente, intención que se vio frustrada cuando a la definición propuesta, y hoy contenida en el citado artículo 83, vino a agregarse una frase final que aclara que la misma podrá extenderse a “otros aspectos del contrato” en adición a aquellos de naturaleza técnica”[8].
Quien ejerza la vigilancia de la ejecución del contrato, ya sea mediante la supervisión o mediante la interventoría, puede hacer uso de las facultades previstas en el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011 para hacer el seguimiento al cumplimiento obligacional del contrato y estará sometido a los deberes y responsabilidades que implica el ejercicio de dicha actividad. En principio las funciones de estas dos instituciones no son concurrentes para evitar criterios o posiciones que sean contrarias a la forma y ejecución del contrato. Sin embargo, por expresa permisión legal, la entidad puede dividir la vigilancia del contrato principal, en las que se delimite las actividades de ambas instituciones. Al respecto, el inciso 4, del artículo 83 del Estatuto Anticorrupción, dispone: «Por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría. Sin embargo, la entidad puede dividir la vigilancia del contrato principal, caso en el cual, en el contrato respectivo de interventoría, se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor». (Énfasis fuera de texto).
De esta manera, la concurrencia de interventoría y supervisión en contratos de obra pública es una excepción a la regla general, esta solo es posible si la entidad contratante la justifica detalladamente en sus estudios previos y define claramente las responsabilidades de cada figura en los respectivos contratos, evitando duplicidades y garantizando un control efectivo y eficiente de la ejecución de la obra.
De otra parte y en virtud de que el mismo artículo 83 establece que las entidades estatales: “vigilarán permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado”, y que la entidad contratante es la dueña del proyecto y la responsable última de asegurar que el contrato se ejecute de manera adecuada, esta puede realizar requerimientos directamente al contratista sin que esto se entienda como una forma de supervisión compartida ni como una indebida injerencia, sino como el ejercicio natural de sus facultades como parte contractual y garante del interés público.
Por su parte y en relación con uso de aplicaciones de mensajería instantánea, como WhatsApp, para la formulación de requerimientos es de precisar que la Ley 527 de 1999 establece en el artículo 10º que, “En toda actuación administrativa o judicial, no se negará eficacia, validez o fuerza obligatoria y probatoria a todo tipo de información en forma de un mensaje de datos, por el sólo hecho que se trate de un mensaje de datos o en razón de no haber sido presentado en su forma original”. De igual manera, define el “mensaje de datos” como “La información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de Datos (EDI), Internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax” y “sistema de información” como “todo sistema utilizado para generar, enviar, recibir, archivar o procesar de alguna otra forma mensajes de datos”. Bajo este entendido, las aplicaciones web, que posibilitan el envío de mensajes de datos escritos o audiovisuales, como Skype, Facetime, Whatsapp, Teams, entre otras, constituyen sistemas de información, permitidos por el legislador en las actuaciones administrativas”
No obstante, la Ley 1437 de 2011, establece que las entidades públicas deben documentar adecuadamente sus comunicaciones oficiales y dejar constancia en el expediente, lo que hace que el correo electrónico institucional o los sistemas oficiales sean los medios preferidos y más seguros jurídicamente.
De igual manera se recomienda consultar la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos suscritos por las Entidades Estatales”[9], elaborada por Colombia Compra Eficiente. Esta guía ofrece orientaciones prácticas sobre las responsabilidades del supervisor e interventor en los contratos de obra pública.
Finalmente debe advertirse, que el análisis para resolver problemas específicos en torno a los procesos de contratación debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones
Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre la obligación de controlar y vigilar la ejecución de los contratos estatales, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos radicado 4201913000004799 del 30 de agosto de 2019, 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019, C-064 del 28 de febrero de 2020, C-071 del 4 de marzo de 2020, C–077 del 18 de marzo de 2020, C–150 del 18 de marzo de 2020, C–134 del 30 de marzo de 2020, C–180 del 13 de abril de 2020, C-344 del 26 de mayo de 2020, C-414 del 30 de junio de 2021, C-506 de 3 de agosto de 2022, C-579 del 9 de septiembre de 2022, C-577 del 15 de septiembre de 2022, C-620 del 27 de septiembre de 2022, C-650 del 27 de septiembre de 2022, C-679 de 24 de octubre de 2022, C-818 del 28 de noviembre de 2022, C-830 de 28 de noviembre de 2022, C-800 de 29 de noviembre de 2022, C-930 de 30 de diciembre de 2022, C-932 de 30 de diciembre de 2022, C-975 de 8 de marzo de 2032, C-191 de 27 de abril de 2023, C-089 de 2024 de 17 de julio de 2024, C-255 de 14 de agosto de 2024,C-600 del 7 de octubre de 2024, entre otros, estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:
https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Nos complace informarte que ya están disponibles las nuevas versiones de los Documentos Tipo para Infraestructura de Transporte, recuerda que es de obligatoria observancia por todas las entidades sometidas al EGCAP y entidades de régimen especial, con las excepciones de ley:
- Documentos tipo para los procesos de selección de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3: 03. Documentos tipo para los procesos de selección de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3 | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
- Documentos tipo para los procesos de selección de consultoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 2: 02. Documentos tipo para los procesos de selección de consultoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 2. | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
También, te contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Karol Andrea González Marín. Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan Carlos González. Contratista Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Ganchará. Subdirectora de Gestión Contratual ANCP – CCE |
https://operaciones.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_para_el_ejercicio_de_las_funciones_de_supervision_e_interventoria_de_los_contratos_del_estado.pdf, Pàg.6 ↑
Artículo 17 de la Ley 1150 de 2007. ↑
Artículo 21 de la Ley 1150 de 2007. ↑
Artículos 83 a 86 de la Ley 1474 de 2011. ↑
Consejo de Estado. Sección 3ª. Sentencia del 27 de noviembre de 2017. M.P. Jaime Orlando Santofimio. Exp. 51.802. ↑
Radicado # 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019. ↑
A excepción de la interventoría del contrato de obra adjudicado por licitación pública que es obligatoria según el numeral 1° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. ↑
SUÁREZ BELTRÁN, Gonzalo. Estudios de derecho contractual público. 1ª Ed. Legis, 2014. Bogotá. p. 256. ↑
efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://operaciones.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_para_el_ejercicio_de_las_funciones_de_supervision_e_interventoria_de_los_contratos_del_estado.pdf ↑