El Concepto C-570 de 2025 explica cómo la normativa colombiana establece incentivos para promover proveedores nacionales y, en especial, la compra pública de alimentos a pequeños productores locales y a productores de la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria (AFC) mediante puntajes adicionales y ponderaciones en la contratación. Además, señala que la Ley 2046 de 2020 fija obligaciones de compra local (mínimo 30%) y exige incluir en el pliego un puntaje mínimo (10%) para proponentes que se comprometan a adquirir productos de pequeños productores locales o de AFC en mayor proporción. Finalmente, el Decreto 248 de 2021 incorpora un sistema de puntajes aplicable en procesos de adquisición de productos agropecuarios para Programas de Alimentación Escolar (PAE), según la naturaleza de la entidad y el objeto del proceso.
LEY 1955 DE 2019 – Artículo 229 – Finalidad
En el mercado de la compra pública se crean incentivos para fomentar el desarrollo de determinado tipo de proveedores, como ocurre con los incentivos a las Mipymes y a los emprendimientos y empresas de mujeres, entre otros. En este sentido, el artículo 229 de la Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, dispuso que las entidades públicas descentralizadas del orden nacional y las entidades territoriales, cada vez que requieran productos agropecuarios para atender la demanda en sus programas institucionales, deben asignar puntajes adicionales y estrategias de ponderación que mejoren las calificaciones de los proponentes cuando presenten contratos de proveeduría celebrados con productores nacionales.
LEY 2046 DE 2020 – Finalidad – Ámbito de aplicación – Compra pública de alimentos
En este contexto, el artículo primero señala que el objeto de la ley “[…] consiste en establecer condiciones e instrumentos de abastecimiento alimentario para que todos los programas públicos de suministro y distribución de alimentos promuevan la participación de pequeños productores locales y productores locales agropecuarios cuyos sistemas productivos pertenezcan a la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria, o de sus organizaciones legalmente constituidas” [Énfasis fuera del texto original].
En cuanto al campo de aplicación, el artículo 3 señala lo siguiente: “Las disposiciones que aquí se establecen, serán obligatorias para las entidades públicas del nivel nacional, departamental, distrital, municipal, sociedades de economía mixta, y entidades privadas que manejen recursos públicos y operen en el territorio nacional, que demanden de forma directa o a través de interpuesta persona, alimentos para el abastecimiento y para suministro de productos de origen agropecuario, cumpliendo con los requisitos sanitarios que establezca la normatividad vigente”.
En efecto, según el ámbito de aplicación, las disposiciones de esta Ley son obligatorias para las entidades sometidas al EGCAP. Adicionalmente, no se limita a las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993, sino que se extiende a otro tipo de entidades públicas de los distintos órdenes, como es el caso de las sociedades de economía mixta, las entidades privadas que administren recursos públicos, así como los demás sujetos mencionados en la norma. En esta línea, dispone unas reglas que deberán cumplir para garantizar el bienestar y el fomento de la agricultura en el país.
LEY 2046 DE 2020 – Artículo 7 – Incentivos contractuales – Puntajes adicionales – Promoción de la compra pública de alimentos
Sin embargo, la mayor pretensión de esta Ley fue lo regulado en el artículo 7, el cual establece los porcentajes mínimos de compra local a pequeños productores y productores de la agricultura campesina, familiar y comunitaria. En este aspecto, establece las siguientes reglas: i) las entidades que están sujetas al ámbito de aplicación de esta ley tienen la obligación de adquirir alimentos comprados a pequeños productores agropecuarios locales y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones en un porcentaje mínimo del treinta por ciento (30%) del valor total de los recursos del presupuesto de cada entidad destinados a la compra de alimentos. En el evento que no se cumpla este porcentaje deben informar a la Mesa Técnica Nacional de Compra Pública de Alimentos, quien certifica y realiza las gestiones para otorgar un listado de pequeños productores; ii) También deben establecer en su Pliego de Condiciones un puntaje mínimo del diez por ciento (10%) de los puntos asignables a la calificación de las propuestas, que se asignan proporcionalmente a aquellos proponentes que se obliguen a adquirir productos provenientes de pequeños productores agropecuarios locales y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones, en una proporción mayor al mínimo exigido por la entidad contratante […]
DECRETO 248 DE 2021 – Sistema de puntajes – Ámbito de aplicación – PAE
Como parte de lo anterior, el Decreto 248 de 2021 adicionó un sistema de puntajes al Decreto 1071 de 2015, los cuales se encuentran establecidos en los artículos 2.20.1.2.1, 2.20.1.2.2 y 2.20.1.2.3. En particular, el artículo 2.20.1.2.1. establece de manera clara los requisitos que de forma obligatoria deben incluir las entidades públicas descentralizadas del orden nacional y las entidades territoriales en todos los procesos que adelanten en los requieran productos agropecuarios para atender la demanda de los programas institucionales de servicios de alimentación definidos en el dicho decreto. En contraste, el artículo 2.20.1.2.2. señala puntajes adicionales que las entidades pueden incluir de manera facultativa en dichos procesos.
De acuerdo con la redacción de estas normas, dos aspectos son fundamentales para determinar su aplicación: la naturaleza de las entidades contratantes y el objeto del proceso de contratación que adelanten. En este sentido, los incentivos serán aplicables cuando la Entidad Estatal contratante cumpla con tener la naturaleza de una entidad descentralizada del orden nacional o de una entidad territorial. Además, será necesario que el proceso de contratación surja de la necesidad de adquirir productos agropecuarios para la ejecución de los programas institucionales relacionados con la prestación de servicios de alimentación. En consecuencia, los puntajes proceden en los procesos para la adquisición de alimentos para atender los Programas de Alimentación Escolar de las entidades.
Texto del concepto
LEY 1955 DE 2019 – Artículo 229 – Finalidad
En el mercado de la compra pública se crean incentivos para fomentar el desarrollo de determinado tipo de proveedores, como ocurre con los incentivos a las Mipymes y a los emprendimientos y empresas de mujeres, entre otros. En este sentido, el artículo 229 de la Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, dispuso que las entidades públicas descentralizadas del orden nacional y las entidades territoriales, cada vez que requieran productos agropecuarios para atender la demanda en sus programas institucionales, deben asignar puntajes adicionales y estrategias de ponderación que mejoren las calificaciones de los proponentes cuando presenten contratos de proveeduría celebrados con productores nacionales.
LEY 2046 DE 2020 – Finalidad – Ámbito de aplicación - Compra pública de alimentos
En este contexto, el artículo primero señala que el objeto de la ley “[…] consiste en establecer condiciones e instrumentos de abastecimiento alimentario para que todos los programas públicos de suministro y distribución de alimentos promuevan la participación de pequeños productores locales y productores locales agropecuarios cuyos sistemas productivos pertenezcan a la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria, o de sus organizaciones legalmente constituidas” [Énfasis fuera del texto original].
En cuanto al campo de aplicación, el artículo 3 señala lo siguiente: “Las disposiciones que aquí se establecen, serán obligatorias para las entidades públicas del nivel nacional, departamental, distrital, municipal, sociedades de economía mixta, y entidades privadas que manejen recursos públicos y operen en el territorio nacional, que demanden de forma directa o a través de interpuesta persona, alimentos para el abastecimiento y para suministro de productos de origen agropecuario, cumpliendo con los requisitos sanitarios que establezca la normatividad vigente”.
En efecto, según el ámbito de aplicación, las disposiciones de esta Ley son obligatorias para las entidades sometidas al EGCAP. Adicionalmente, no se limita a las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993, sino que se extiende a otro tipo de entidades públicas de los distintos órdenes, como es el caso de las sociedades de economía mixta, las entidades privadas que administren recursos públicos, así como los demás sujetos mencionados en la norma. En esta línea, dispone unas reglas que deberán cumplir para garantizar el bienestar y el fomento de la agricultura en el país.
LEY 2046 DE 2020 – Artículo 7 – Incentivos contractuales – Puntajes adicionales – Promoción de la compra pública de alimentos
Sin embargo, la mayor pretensión de esta Ley fue lo regulado en el artículo 7, el cual establece los porcentajes mínimos de compra local a pequeños productores y productores de la agricultura campesina, familiar y comunitaria. En este aspecto, establece las siguientes reglas: i) las entidades que están sujetas al ámbito de aplicación de esta ley tienen la obligación de adquirir alimentos comprados a pequeños productores agropecuarios locales y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones en un porcentaje mínimo del treinta por ciento (30%) del valor total de los recursos del presupuesto de cada entidad destinados a la compra de alimentos. En el evento que no se cumpla este porcentaje deben informar a la Mesa Técnica Nacional de Compra Pública de Alimentos, quien certifica y realiza las gestiones para otorgar un listado de pequeños productores; ii) También deben establecer en su Pliego de Condiciones un puntaje mínimo del diez por ciento (10%) de los puntos asignables a la calificación de las propuestas, que se asignan proporcionalmente a aquellos proponentes que se obliguen a adquirir productos provenientes de pequeños productores agropecuarios locales y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones, en una proporción mayor al mínimo exigido por la entidad contratante […]
DECRETO 248 DE 2021 – Sistema de puntajes – Ámbito de aplicación – PAE
Como parte de lo anterior, el Decreto 248 de 2021 adicionó un sistema de puntajes al Decreto 1071 de 2015, los cuales se encuentran establecidos en los artículos 2.20.1.2.1, 2.20.1.2.2 y 2.20.1.2.3. En particular, el artículo 2.20.1.2.1. establece de manera clara los requisitos que de forma obligatoria deben incluir las entidades públicas descentralizadas del orden nacional y las entidades territoriales en todos los procesos que adelanten en los requieran productos agropecuarios para atender la demanda de los programas institucionales de servicios de alimentación definidos en el dicho decreto. En contraste, el artículo 2.20.1.2.2. señala puntajes adicionales que las entidades pueden incluir de manera facultativa en dichos procesos.
De acuerdo con la redacción de estas normas, dos aspectos son fundamentales para determinar su aplicación: la naturaleza de las entidades contratantes y el objeto del proceso de contratación que adelanten. En este sentido, los incentivos serán aplicables cuando la Entidad Estatal contratante cumpla con tener la naturaleza de una entidad descentralizada del orden nacional o de una entidad territorial. Además, será necesario que el proceso de contratación surja de la necesidad de adquirir productos agropecuarios para la ejecución de los programas institucionales relacionados con la prestación de servicios de alimentación. En consecuencia, los puntajes proceden en los procesos para la adquisición de alimentos para atender los Programas de Alimentación Escolar de las entidades.
Bogotá D.C., 29 Mayo 2025
Señor
Nilton Javier Caicedo Vidal
nijacavi@hotmail.com
Cali, Valle del Cauca
Concepto C-570 de 2025 | |
Temas: | LEY 1955 DE 2019 – Artículo 229 – Finalidad / LEY 2046 DE 2020 – Finalidad – Ámbito de aplicación - Compra pública de alimentos / LEY 2046 DE 2020 – Artículo 7 – Incentivos contractuales – Puntajes adicionales – Promoción de la compra pública de alimentos / DECRETO 248 DE 2021 – Sistema de puntajes – Ámbito de aplicación – PAE |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250509004459 |
Estimado señor Caicedo:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta remitida a esta entidad el 9 de mayo de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“[…] ¿Los puntajes de que tratan los literales a) y b) del artículo 2.20.1.2.1. del Decreto 248 de 2021, son obligatorios o de forzosa aceptación para las entidades públicas a los procesos de selección para contratar el servicio del Plan de Alimentación Escolar - PAE?”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Los puntajes establecidos en el artículo 2.20.1.2.1. del Decreto 248 de 2021 son obligatorios en los procesos que adelanten las Entidades Estatales para la contratación de los Programas de Alimentación Escolar?
- Respuesta:
El Decreto 248 de 2021 adicionó un sistema de puntajes al Decreto 1071 de 2015, que se encuentra establecido en los artículos 2.20.1.2.1 y 2.20.1.2.2. En particular, el artículo 2.20.1.2.1. establece de manera clara los requisitos que de forma obligatoria deben incluir las entidades públicas descentralizadas del orden nacional y las entidades territoriales en todos los procesos que adelanten en los que requieran productos agropecuarios para atender la demanda de los programas institucionales de servicios de alimentación definidos en el dicho decreto, lo cual incluye a los Programas de Alimentación Escolar. En contraste, el artículo 2.20.1.2.2. señala puntajes adicionales que las entidades pueden incluir de manera facultativa en dichos procesos. De acuerdo con la redacción de estas normas, dos aspectos son fundamentales para determinar su aplicación: la naturaleza de las entidades contratantes y el objeto del proceso de contratación que adelanten. En este sentido, los incentivos serán aplicables cuando la Entidad Estatal cumpla con tener la naturaleza de una entidad descentralizada del orden nacional o de una entidad territorial. Además, será necesario que el proceso de contratación surja de la necesidad de adquirir productos agropecuarios para la ejecución de los programas institucionales relacionados con la prestación de servicios de alimentación. De esta manera, cuando una entidad descentralizada del orden nacional o una entidad territorial adelante un proceso de contratación para atender la demanda del Programa de Alimentación Escolar con productos agropecuarios, tiene la obligación de incluir los puntajes establecidos en el artículo 2.20.1.2.1, es decir, el establecido en el literal a) que exige asignar el seis por ciento (6%) de los puntos al oferente cuya mayoría de proveedores esté a paz y salvo con el pago de la respectiva cuota parafiscal, cuando se trate de productos que cuenten con fondo parafiscal; así como el referido en el literal b) correspondiente a un puntaje de seis por ciento (6%) adicional al oferente que también tenga la calidad de pequeño productor y/o productor de la Agricultura Campesina, Familiar Comunitaria y/o sus organizaciones. De cualquier modo, cuando las entidades incluyan estos puntajes, el interesado deberá acreditar la calidad exigida en cada una de estas normas para beneficiarse del incentivo, pues estas no consagran una equivalencia entre el productor agropecuario local y nacional. En efecto, los puntajes adicionales obligatorios y facultativos aplican a los productores agropecuarios nacionales, los cuales están definidos en el literal d) del artículo 2.20.1.1.1, entendidos como las personas cuyo sistema de producción se encuentra ubicado en el territorio nacional. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
El sistema de compras públicas constituye un mercado compuesto por la oferta de particulares y la demanda de las Entidades Estatales de bienes y servicios. Particularmente, la compra pública de alimentos, a la cual se refiere en su consulta, además de lo dispuesto en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP–, se encuentra regulada en la Ley 1955 de 2019, la Ley 2046 de 2020 y el Decreto 248 de 2021, que modifica el Decreto 1071 de 2015. En ese contexto, es importante referirse al contexto y finalidad de los incentivos y estímulos regulados el artículo 229 de la Ley 1955 de 2019 y en la Ley 2046 de 2020.
En el mercado de la compra pública se crean incentivos para fomentar el desarrollo de determinado tipo de proveedores, como ocurre con los incentivos a las Mipymes y a los emprendimientos y empresas de mujeres, entre otros. En este sentido, el artículo 229 de la Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, dispuso que las entidades públicas descentralizadas del orden nacional y las entidades territoriales, cada vez que requieran productos agropecuarios para atender la demanda en sus programas institucionales, deben asignar puntajes adicionales y estrategias de ponderación que mejoren las calificaciones de los proponentes cuando presenten contratos de proveeduría celebrados con productores nacionales. En lo pertinente, la norma dispone que:
“Las entidades públicas descentralizadas del orden nacional y las entidades territoriales cada vez que requieran productos de origen agropecuario para atender la demanda de los programas institucionales de servicios de alimentación deberán establecer en sus pliegos de condiciones puntajes adicionales y estrategias de ponderación que mejoren las calificaciones de los proponentes cuando presenten contratos de proveeduría suscritos con productores nacionales. El Gobierno nacional en un plazo máximo de no más de tres (3) meses establecerá el esquema de puntajes adicionales, previo análisis de la Agencia de Contratación Colombia Compra Eficiente.
Sin perjuicio de lo anterior, las entidades públicas contratantes deberán adquirir hasta el cuarenta por ciento (40%) de alimentos procesados o sin procesar, en donde los insumos y los productos hayan sido adquiridos de productores agropecuarios locales.
Adicionalmente, podrá establecerse un diez por ciento (10%) de puntaje adicional, a los proveedores que realicen el suministro que se pretenda contratar vinculando pequeños productores […]”.
Posteriormente, también se expidió la Ley 2046 del 6 de agosto de 2020, “Por la cual se establecen mecanismos para promover la participación de pequeños productores locales agropecuarios y de la agricultura campesina, familiar y comunitaria en los mercados de compras públicas de alimentos”. De acuerdo con el artículo 14, esta ley “rige a partir de la fecha de publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”, lo que significa que es obligatoria para sus destinatarios desde esa fecha. Esto, sin perjuicio de la posibilidad de que el Gobierno Nacional, en ejercicio de la potestad prevista en el artículo 189.11 de la Constitución Política, expida el decreto correspondiente que permita la cumplida ejecución de la ley.
La exposición de motivos de la Ley 2046 de 2020 explicó, entre otras cosas, lo siguiente: “[…] los parámetros del Estatuto de Contratación, no incluyen, como regla general, la posibilidad de participación de las organizaciones campesinas, indígenas, afros y raizales productoras de alimentos, pues las exigencias técnicas, logísticas y financieras para poder responder a las condiciones contractuales y operativas definidas por las entidades públicas, solo pueden ser satisfechas por empresas intermediarias que llevan bastante tiempo en el mercado”.
También agrega que “[…] el Juez constitucional ha brindado algunas soluciones de carácter jurisprudencial, que pregonan la evidente necesidad de incluir en los pliegos de condiciones de los distintos procesos de selección, las medidas o acciones afirmativas, que son mandatos con carácter imperativo, tendientes a reequilibrar a aquellas personas, poblaciones o grupos discriminados, que por razones políticas, económicas, culturales o sociales no han tenido las mismas oportunidades que otros sectores de la población”. De este modo, la Ley 2046 de 2020 pretende la creación de incentivos que beneficien a la agricultura en el territorio nacional.
En este contexto, el artículo primero señala que el objeto de la ley “[…] consiste en establecer condiciones e instrumentos de abastecimiento alimentario para que todos los programas públicos de suministro y distribución de alimentos promuevan la participación de pequeños productores locales y productores locales agropecuarios cuyos sistemas productivos pertenezcan a la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria, o de sus organizaciones legalmente constituidas” [Énfasis fuera del texto original].
En cuanto al campo de aplicación, el artículo 3 señala lo siguiente: “Las disposiciones que aquí se establecen, serán obligatorias para las entidades públicas del nivel nacional, departamental, distrital, municipal, sociedades de economía mixta, y entidades privadas que manejen recursos públicos y operen en el territorio nacional, que demanden de forma directa o a través de interpuesta persona, alimentos para el abastecimiento y para suministro de productos de origen agropecuario, cumpliendo con los requisitos sanitarios que establezca la normatividad vigente”.
Por lo demás, también dispone en su inciso segundo que “Las disposiciones contempladas en la presente ley también aplicarán para entidades privadas que suscriban contratos con el Estado y que, en desarrollo de las labores o actividades desplegadas en el marco de aquellos, demanden de forma directa o a través de interpuesta persona alimentos para abastecimiento o para suministro de productos de origen agropecuario”.
En efecto, según el ámbito de aplicación, las disposiciones de esta Ley son obligatorias para las entidades sometidas al EGCAP. Adicionalmente, no se limita a las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993, sino que se extiende a otro tipo de entidades públicas de los distintos órdenes, como es el caso de las sociedades de economía mixta, las entidades privadas que administren recursos públicos, así como los demás sujetos mencionados en la norma. En esta línea, dispone unas reglas que deberán cumplir para garantizar el bienestar y el fomento de la agricultura en el país.
El artículo 4 de la Ley 2046 de 2020 también define algunos términos y señala unas siglas para el entendimiento e interpretación de las reglas allí establecidas. El artículo 5 crea la Mesa Técnica Nacional de Compras Públicas Locales de Alimentos, y el artículo 6 obliga al Gobierno Nacional a diseñar e implementar planes, programas y acciones pedagógicas y de seguimiento para capacitar alcaldías, gobernaciones y participantes de los espacios territoriales de articulación definidos por Mesa Técnica Nacional de Compras Públicas Locales de Alimentos, así como a pequeños productores y productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria y organizaciones en los diferentes ejes temáticos indicados en la norma.
Sin embargo, la mayor pretensión de esta Ley fue lo regulado en el artículo 7, el cual establece los porcentajes mínimos de compra local a pequeños productores y productores de la agricultura campesina, familiar y comunitaria. En este aspecto, establece las siguientes reglas:
“i) las entidades que están sujetas al ámbito de aplicación de esta ley tienen la obligación de adquirir alimentos comprados a pequeños productores agropecuarios locales y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones en un porcentaje mínimo del treinta por ciento (30%) del valor total de los recursos del presupuesto de cada entidad destinados a la compra de alimentos. En el evento que no se cumpla este porcentaje deben informar a la Mesa Técnica Nacional de Compra Pública de Alimentos, quien certifica y realiza las gestiones para otorgar un listado de pequeños productores;
ii) También deben establecer en su Pliego de Condiciones un puntaje mínimo del diez por ciento (10%) de los puntos asignables a la calificación de las propuestas, que se asignan proporcionalmente a aquellos proponentes que se obliguen a adquirir productos provenientes de pequeños productores agropecuarios locales y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones, en una proporción mayor al mínimo exigido por la entidad contratante;
iii) Deben incluir en sus contratos la obligación por parte de sus contratistas que ejecuten u operen los programas institucionales en que se adquieran alimentos, de participar en los espacios de articulación que se definan por parte de la Mesa Técnica Nacional de Compras Públicas Locales de Alimentos y de participar en su rol de compradores de alimentos o de sus materias primas, en las ruedas de negocios que se realicen en virtud de lo establecido en la presente ley;
iv) Establecerá en sus estudios previos, la zona geográfica para la compra pública local de alimentos a pequeños productores agropecuarios y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales o sus organizaciones, con base en una serie de criterios definidos en la norma.
Seguidamente, los demás artículos de la Ley 2046 de 2020 tratan temas varios como: i) el diseño y adecuación de minutas alimentarias y menú –artículo 8–; ii) especificaciones técnicas de los productos –artículo 9–; iii) pago de las compras realizadas a productores de la agricultura campesina, familiar y comunitaria –artículo 10–; iv) el sistema público de información alimentaria de pequeños productores locales y de productores de la agricultura campesina, familiar y comunitaria y sus organizaciones –artículo 11–; v) informes de cumplimiento al Congreso de la República –artículo 12–; y vi) los mecanismos de monitoreo y vigilancia –artículo 13–.
En el marco de la Ley 2046 de 2020, el gobierno nacional expidió el Decreto 248 del 9 de marzo de 2021, “Por el cual se adiciona la Parte 20 al Libro 2 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, relacionado con las compras públicas de alimentos”. En la memoria justificativa de este decreto se expresó:
“La importancia de las compras públicas locales para el desarrollo territorial fue también resaltada en la Reforma Rural Integral –RRI, planteada en el Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y Construcción de una Paz Estable y Duradera suscrito entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –FARC. En la RRI, en su numeral 1.3.3.4. plantea la formulación e implementación del Plan Nacional para la Promoción de la Comercialización de la Producción de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria, que contiene, una seria de medidas para estimular el mercadeo de los productos campesinos, ordenando entre otras, el diseño e implementación progresiva de un mecanismo de compras públicas para atender la demanda de las entidades y programas institucionales, que de manera descentralizada, que fomente la producción local para apoyar la comercialización y absorción de la producción de la economía campesina familiar y comunitaria”.
Es importante destacar que la exposición de motivos del Decreto 248 de 2021 tuvo en cuenta que “Las experiencias desarrolladas en la región de compras públicas a pequeños productores rurales, han mostrado que cuando los Estados deciden a quienes se les debe comprar los alimentos si los recursos son públicos, el impacto que se genera puede ser significativo. Se promueve el empleo y la generación de ingresos en poblaciones especialmente vulnerables, se impulsa el desarrollo local al lograr insertar a las comunidades en procesos económicos y sociales estables, se contribuye a una redistribución efectiva de la riqueza al generar un flujo continuo de recursos, y a la vez se impacta positivamente las políticas públicas encaminadas a garantizar la seguridad alimentaria y superar la pobreza”. En ese contexto, el Gobierno Nacional identificó la necesidad de generar acciones afirmativas que permitieran el fortalecimiento de las capacidades sociales, económicas y políticas de las familias, comunidades y organizaciones de la agricultura campesina, familiar y comunitaria.
Como parte de lo anterior, el Decreto 248 de 2021 adicionó un sistema de puntajes al Decreto 1071 de 2015, los cuales se encuentran establecidos en los artículos 2.20.1.2.1, 2.20.1.2.2 y 2.20.1.2.3. En particular, el artículo 2.20.1.2.1. establece de manera clara los requisitos que de forma obligatoria deben incluir las entidades públicas descentralizadas del orden nacional y las entidades territoriales en todos los procesos que adelanten en los requieran productos agropecuarios para atender la demanda de los programas institucionales de servicios de alimentación definidos en el dicho decreto. En contraste, el artículo 2.20.1.2.2. señala puntajes adicionales que las entidades pueden incluir de manera facultativa en dichos procesos.
De acuerdo con la redacción de estas normas, dos aspectos son fundamentales para determinar su aplicación: la naturaleza de las entidades contratantes y el objeto del proceso de contratación que adelanten. En este sentido, los incentivos serán aplicables cuando la Entidad Estatal contratante cumpla con tener la naturaleza de una entidad descentralizada del orden nacional o de una entidad territorial. Además, será necesario que el proceso de contratación surja de la necesidad de adquirir productos agropecuarios para la ejecución de los programas institucionales relacionados con la prestación de servicios de alimentación. En consecuencia, los puntajes proceden en los procesos para la adquisición de alimentos para atender los Programas de Alimentación Escolar de las entidades.
De cualquier modo, cuando las entidades incluyan estos puntajes, el interesado deberá acreditar la calidad exigida en cada una de estas normas para beneficiarse del incentivo, pues estas no consagran una equivalencia entre el productor agropecuario local y nacional. En efecto, los puntajes adicionales obligatorios y facultativos aplican a los productores agropecuarios nacionales, los cuales están definidos en el literal d) del artículo 2.20.1.1.1 ibidem como las personas cuyo sistema de producción se encuentra ubicado en el territorio nacional.
Conforme a los artículos 2.20.1.2.1 y 2.20.1.2.2 del reglamento, estos acreditarán su condición con el “[…] contrato de arrendamiento o un certificado de tradición y libertad del inmueble, o los recibos de pago de los impuestos, contribuciones y valorizaciones del inmueble, que permita demostrar que los productores tienen la calidad de propietarios, poseedores, o tenedores del predio, en los que se evidencie la vereda, el municipio, el departamento o la región de ubicación donde se encuentra el sistema de producción del proveedor de los productos agropecuarios dentro del territorio nacional”.
Ahora bien, es importante señalar que el artículo 2.20.1.1.3. del Decreto 1071 de 2015 dispuso que las Entidades Públicas del nivel nacional, departamental, distrital, municipal, sociedades de economía mixta, y entidades privadas que manejen recursos públicos y operen en el territorio nacional, que contraten, bajo cualquier modalidad, con recursos públicos la adquisición, suministro y entrega de alimentos en cualquiera de sus formas de atención, están en el deber de adquirir alimentos comprados a pequeños productores agropecuarios locales y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones, en un porcentaje mínimo del treinta por ciento (30%) del valor total de los recursos del presupuesto de cada entidad destinados a la compra de alimentos.
Además, dispone que, en el evento de que la oferta de alimentos producidos por pequeños productores y/o productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria local sea inferior al treinta por ciento (30%) requerido, las entidades deben informar de esta situación a la Secretaría Técnica de la Mesa Técnica Nacional de Compras Públicas Locales en el término máximo de cinco (5) días hábiles siguientes una vez advertida la situación. Recibida la comunicación, la Secretaría Técnica de la Mesa tendrá cinco (5) días hábiles para realizar las gestiones necesarias para otorgar un listado de pequeños productores y/o productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria no locales a quienes puede acudir para suplir el porcentaje restante.
El artículo 2.20.1.1.3. referido debe interpretarse de forma sistemática con la Ley 2046 de 2020, la cual, como se señaló antes, busca establecer una serie de instrumentos tendientes a que en todos los programas de adquisición, suministro y distribución de alimentos con cargo a recursos públicos se promueva la participación de pequeños productores locales agropecuarios cuyos sistemas productivos pertenezcan a la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria, o de sus organizaciones legalmente constituidas, así como los artículos 64 y 65 de la Constitución Política de Colombia.
Ahora bien, teniendo en cuenta esta promoción de compra pública de alimentos, el artículo 2.20.1.1.4. regula el contrato de promesa de proveeduría. La norma establece que las entidades que contraten con recursos públicos la adquisición, suministro y entrega de alimentos en cualquiera de sus modalidades de atención, deben solicitar a los proponentes en el pliego de condiciones una promesa de contrato de proveeduría con los pequeños productores agropecuarios locales y/o productores de la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria locales y sus organizaciones, que se encuentren en el registro de productores individuales y/u organizaciones de productores consolidado por las secretarías departamentales de agricultura o quien haga sus veces, o en el Sistema Público de Información Alimentaria, una vez entre en operación.
La promesa de contrato de proveeduría debe constar por escrito. En tal sentido, este artículo dispone que cuando se presenta la promesa de contrato de proveeduría, la entidad debe verificar que el contrato de proveeduría se haya celebrado con los pequeños productores y/o productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones.
Este requisito debe ser interpretado de forma sistemática con el artículo 2.20.1.2.3 que establece el tercer sistema de puntajes adicionales que se regulan en el Decreto 248 de 2021, cuyo tenor literal prescribe lo siguiente:
“Las entidades públicas del nivel nacional, departamental, distrital, municipal, sociedades de economía mixta, y entidades privadas que manejen recursos públicos y operen en el territorio nacional, que contraten, bajo cualquier modalidad, con recursos públicos la adquisición, suministro y entrega de alimentos en cualquiera de sus formas de atención, asignarán un puntaje mínimo del 10% del total de los puntos, en las modalidades de selección previstas en el artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, en las que se otorguen puntajes a los oferentes dentro de sus procedimientos, adicional a los puntajes de los artículos 2.20.1.2.1 y 2.20.1.2.2 del presente Título, los cuales serán asignados proporcionalmente a los oferentes que presenten promesas de contrato de proveeduría comprometiéndose con la entidad a adquirir productos provenientes de pequeños productores locales o productores locales de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria y/o sus organizaciones, en una proporción mayor al mínimo exigido por la entidad contratante”. [Énfasis fuera de texto]
A partir de la interpretación del Decreto 248 de 2021, que modifica el Decreto 1071 de 2015, se evidencia que el contrato de promesa de proveeduría tiene una naturaleza dual, pues no solo es un requisito habilitante en los procesos para la adquisición, suministro y entrega de alimentos, sino que también es documento necesario para acreditar uno de los puntajes adicionales previstos en el reglamento citado. De acuerdo con el artículo 2.20.1.1.4, la suscripción de este contrato debe solicitarse a los proponentes en el pliego de condiciones, por lo que resulta una exigencia obligatoria del procedimiento de contratación.
Incluso, una vez adjudicado, “[…] la entidad contratante deberá verificar como requisito de ejecución que el contratista haya celebrado el contrato de proveeduría con los pequeños productores y/o productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones”. Esto es congruente con el artículo 7 de la Ley 2046 de 2021 y el artículo 2.20.1.1.3. del Decreto 1071 de 2015, en la medida que un porcentaje mínimo del treinta por ciento (30%) del valor total de los recursos del presupuesto de cada entidad deben destinarse a la compra de alimentos a los sujetos mencionados.
Por otra parte, también es documento necesario para acreditar un factor de evaluación. Lo anterior en la medida que el artículo 2.20.1.2.3 otorga un puntaje mínimo del diez por ciento (10%) del total de los puntos, los cuales son asignados proporcionalmente a los proveedores que presenten promesas de contrato de proveeduría comprometiéndose con la entidad a adquirir productos provenientes de pequeños productores locales o productores locales de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria y/o sus organizaciones, en una proporción mayor al mínimo exigido por la entidad. Esto significa que no podrán beneficiarse de este puntaje adicional quienes presenten contratos de proveeduría por debajo del mínimo previsto en el pliego de condiciones, de manera que únicamente se asignará a quienes superen la proporción exigida en los documentos del proceso.
A diferencia de los otros esquemas de puntajes señalados en los artículos 2.20.1.2.1 y 2.20.1.2.2, el puntaje del artículo 2.20.1.2.3 aplica a los pequeños productores agropecuarios locales o productores locales de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria Local y/o sus organizaciones. De acuerdo con el artículo 2.1.2.2.8 ibidem, los “pequeños productores” son las personas naturales que posean activos totales no superiores a los doscientos ochenta y cuatro (284) SMMLV, en el momento de la respectiva operación de crédito. Por su parte, de acuerdo con el parágrafo 1 del artículo 2.20.1.2.3 del reglamento, los “productores agropecuarios locales” son las personas “cuyo sistema de producción se encuentra ubicado en la vereda, o el municipio, o el departamento o la región en donde la entidad contratante requiere la entrega de los alimentos, esto es donde se van a consumir”.
Igualmente, el artículo 4 de la Ley 2046 de 2020 define la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria como el “Sistema de producción y organización gestionado y operado por mujeres, hombres, familias, y comunidades campesinas, indígenas, negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras que conviven en los territorios rurales del país. En este sistema se desarrollan principalmente actividades de producción, transformación y comercialización de bienes y servicios agrícolas, pecuarios, pesqueros, acuícolas y silvícolas; que suelen complementarse con actividades no agropecuarias. Esta diversificación de actividades y medios de vida se realiza predominantemente mediante la gestión y el trabajo familiar, asociativo o comunitario, aunque también puede emplearse mano de obra contratada. El territorio y los actores que gestionan este sistema están estrechamente vinculados y evolucionan conjuntamente, combinando funciones económicas, sociales, ecológicas, políticas y culturales”.
Por lo demás, en congruencia con el parágrafo 2 del artículo 2.20.1.2.3 del Decreto 1071 de 2015, el parágrafo 2 del artículo 2.20.1.2.1 ibidem dispone que “[…] Para acreditar la calidad de productor de la Agricultura, Campesina, Familiar y Comunitaria deberá demostrar que figuran como productor de la ACFC, en el registro general de pequeños productores y productores de la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria u otros registros oficiales, o en el Sistema de Información Alimentaria una vez entre en operación”.
Tratándose del puntaje adicional para los pequeños productores agropecuarios locales o productores locales de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria Local y/o sus organizaciones, el parágrafo 3 del artículo 2.20.1.2.3 del reglamento también dispone que “Para acreditar la calidad de productor agropecuario local, se deberá allegar contrato de arrendamiento o un certificado de tradición y libertad del inmueble, o los recibos de pago de los impuestos, contribuciones y valorizaciones del inmueble, que permita demostrar que los productores tienen la calidad de propietarios, poseedores, o tenedores del predio, en los que se evidencie la vereda, el municipio, el departamento o la región de ubicación donde se encuentra el sistema de producción del proveedor de los productos agropecuarios”. De lo anterior se desprende que ninguna de las normas citadas establece una equivalencia entre el productor agropecuario nacional y el local, pues cada calidad se demuestra conforme al marco normativo previsto en el decreto.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha analizado la promoción de las compras públicas de alimentos y los incentivos contractuales en los conceptos C-301 de 19 de junio de 2022, C-810 del 25 de noviembre de 2022, C-410 del 6 de octubre de 2023 y C-077 del 26 de abril de 2024, entre otros. Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Anamaría Bonilla Prieto Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Alejandro Sarmiento Cantillo Gestor T1 – 15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |