LEY 1955 DE 2019, LEY 2046 DE 2020, DECRETO 248 DE 2021, COMPETENCIA CONSULTIVA

Texto del concepto

LEY 1955 DE 2019 – Artículo 229 – Finalidad

[…] lo primero es señalar que la piedra angular que dio origen al sistema de normas que conforman la política que promueve la compra pública de alimentos a productores locales, diferentes al fundamento de rango constitucional como los mandatos del artículo 13 y 334 de la Constitución Política, es el artículo 229 de la Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022” artículo que dispuso tres medidas en favor de productores nacionales de productos de origen agropecuario en el mercado de compras públicas.

LEY 2046 DE 2020 – Finalidad – Ámbito de aplicación - Compra pública de alimentos

Como resultado de los debates, fue expedida la Ley 2046 de 2020, la cual señala en el artículo 1 su objeto que: “[…] consiste en establecer condiciones e instrumentos de abastecimiento alimentario para que todos los programas públicos de suministro y distribución de alimentos promuevan la participación de pequeños productores locales y productores locales agropecuarios cuyos sistemas productivos pertenezcan a la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria, o de sus organizaciones legalmente constituidas” [Énfasis fuera del texto original].

A su vez, el artículo 3 señala que el ámbito de aplicación de las disposiciones allí contenidas: “[…] serán obligatorias para las entidades públicas del nivel nacional, departamental, distrital, municipal, sociedades de economía mixta, y entidades privadas que manejen recursos públicos y operen en el territorio nacional, que demanden de forma directa o a través de interpuesta persona, alimentos para el abastecimiento y para suministro de productos de origen agropecuario, cumpliendo con los requisitos sanitarios que establezca la normatividad vigente”. Y, seguidamente, su inciso segundo señala que “Las disposiciones contempladas en la presente ley también aplicarán para entidades privadas que suscriban contratos con el Estado y que, en desarrollo de las labores o actividades desplegadas en el marco de aquellos, demanden de forma directa o a través de interpuesta persona alimentos para abastecimiento o para suministro de productos de origen agropecuario”.

[…]

Como se observa, parte del propósito de la norma es el de conectar la producción local con la demanda local de alimentos, con productos más frescos y nutritivos, modificando las minutas y menús con enfoque cultural, territorial y hábitos alimentarios saludables, priorizando el abastecimiento con productos locales. Del mismo modo, la norma facilita la participación de representantes de las organizaciones de la –ACFC– y de pequeños productores en la Mesa Técnica Nacional de Compras Públicas Locales de Alimentos y permite el desarrollo de planes y programas, acciones pedagógicas y de seguimiento para capacitar a funcionarios de alcandías, gobernaciones y pequeños productores locales y –ACFC–, así como también garantiza la compra de alimentos de producción local en los procesos contractuales para abastecimiento de alimentos.

LEY 2046 DE 2020 – Artículo 7 – Mínimo de Compras Públicas de Alimentos y Suministros de Productos Agropecuarios a Productores Agropecuarios Locales – Promoción de la Compra Pública de Alimentos

[…] Sin embargo, la mayor pretensión de esta Ley fue lo regulado en el artículo 7, el cual establece cuatro medidas específicas en favor de los pequeños productores locales y de productores de la agricultura campesina, familiar y comunitaria y sus organizaciones legalmente constituidas, al fijar los porcentajes mínimos de compra local a estos actores de la economía nacional.

[…]

En efecto, el artículo 7 citado establece un conjunto de medidas que pueden resumirse así: i) En primer lugar, impone a las entidades que adquieren alimentos con recursos públicos la obligación de destinar, como mínimo, el treinta por ciento (30%) del presupuesto correspondiente a la compra local a este tipo de productores y sus organizaciones. En los casos en que la oferta local no sea suficiente para cumplir con dicho porcentaje, la entidad deberá informarlo a la Mesa Técnica Nacional de Compras Públicas, instancia que certificará la situación y suministrará un listado de productores no locales para suplir el faltante.

DECRETO 248 DE 2021 – Modificación Artículo 2.20.1.1.3. Decreto 1071 de 2015 – Mínimo de Compras 30%

Como parte de lo anterior, el Decreto 248 de 2021 reglamentó el mínimo de compras de alimentos y suministro de productos agropecuarios a productores locales, previsto en el artículo 2.20.1.1.3. Esta obligación tuvo su origen en el inciso segundo del artículo 229 de la Ley 1955 de 2019, como se indicó antes, norma que estableció inicialmente el mínimo obligatorio en el 40%, y fue posteriormente precisada en el artículo 7, literal a), de la Ley 2046 de 2020, que lo estableció en el 30%.

ÁMBITO DE APLICACIÓN – Obligatoriedad de Medidas – Aplica Necesidades Misionales y Funcionales

En ese orden de ideas, y en consideración al objeto de su consulta, la interpretación que esta Subdirección hace del conjunto de normas señaladas hasta acá es que todas ellas deben ser aplicadas siempre que por cualquier razón o circunstancia, la entidad requiera adquirir alimentos sin distingos en cuanto a su naturaleza o destinación, ya que todas apuntan al apoyo en la inclusión económica de pequeños productores, de Agricultores Campesinos, familiares o Comunitarios y de las organizaciones solidarias debidamente formalizadas y conformadas por estos, de manera que facilite su participación en mercados y cadenas de abastecimiento a los que tradicionalmente no han tenido acceso directo.

[…]

De hecho, la definición que contempla el literal e) del artículo 2.20.1.1.1. del Decreto 248 de 2021 sobre Programas institucionales de servicios de alimentación, es amplia al señalar que son “[…] aquellos que se realizan con cargo a los recursos propios o cofinanciados por fuentes de recursos provenientes de cualquier sistema presupuestal de las entidades públicas descentralizadas del orden nacional o territorial, y que se dirigen a atender la demanda de alimentos, bien sea por su misionalidad y/o la necesidad funcional de las entidades”. [Énfasis por fuera de texto legal]

De manera que no puede ser interpretada dicha medida como una que solo es exigible cuando las entidades enlistadas en el artículo 3 de la Ley 2046 de 2020 adelanten programas públicos que estén orientados a la atención de necesidades misionales, mediante el suministro de alimentos, en el marco de una política de seguridad alimentaria, como es el caso del Programa Hambre Cero, liderado por el Ministerio de Igualdad; el Programa de Alimentación Escolar (PAE), gestionado por el Ministerio de Educación; y los programas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), que incluyen la entrega de alimentos de alto valor nutricional. Para esta Subdirección es clara la intención de que el mínimo del 30 % de las compras que realicen las entidades públicas del orden nacional y regional se hagan a pequeños productores y a asociaciones de Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria –ACFC–, siempre que se materialicen los supuestos del artículo 3.

[…]

En ese sentido, la suscripción de contratos que demanden productos agropecuarios para atender necesidades funcionales de las entidades obligadas, –aun cuando no respondan necesariamente a objetos contractuales que pretendan cumplir necesidades misionales–, deberá cumplir con lo consagrado en el artículo 7, literal a) de la Ley 2046 de 2020 y el artículo 2.20.1.1.3. del Decreto 1071 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 248 de 2021 que disponen la medida de compra mínima a los pequeños productores y a asociaciones de Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria –ACFC–, bajo las reglas dispuestas en las demás disposiciones que regulan la materia.

Esta obligatoriedad no se limita a la medida contenida en el artículo 2.20.1.1.3 del Decreto 1071 de 2015, sino que se extiende a todas las disposiciones del régimen aplicable, siempre que concurran los supuestos normativos exigidos. En consecuencia, corresponde a cada entidad contratante, en el marco de su autonomía, verificar los instrumentos y mecanismos para dar cumplimiento a estas medidas, orientadas a favorecer a los pequeños productores agropecuarios y a la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria.

COMPETENCIA CONSULTIVA – Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente – Límites

Finalmente, cabe precisar que, por tratarse de un análisis que requiere el examen particular de cada caso, esta Agencia no puede, vía concepto, establecer criterios vinculantes sobre la aplicación de estas disposiciones a una entidad específica, como INVEMAR. Su función consultiva se limita a brindar orientaciones generales, de conformidad con el principio de juridicidad, para que las entidades del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten las decisiones correspondientes en el marco de su gestión contractual.

Bogotá D.C., 27 de agosto de 2025

Señora

Valery Patricia Valderrama Cantillo

Profesional de Apoyo – Grupo de Gestión Contractual

INVEMAR

valery.valderrama@invemar.org.co

Magdalena, Santa Marta

Estimada señora Valderrama Cantillo:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta remitida a esta entidad el 16 de julio de 2025, reiterada el 20 de agosto, en la cual pretende que se establezca el ámbito de aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley 2046 de 2020, reglamentado por el Decreto 248 de 2021. La solicitud se presentó en los siguientes términos:

“[…] es imperativo aclarar la aplicabilidad a nuestro instituto respecto lo indicado en la LEY 2046 DE 2020 “Por la cual se establecen mecanismos para promover la participación de pequeños productores locales agropecuarios y de la agricultura campesina, familiar y comunitaria en los mercados de compras públicas de alimentos.” considerando las particularidades de nuestro régimen jurídico y las actividades que desarrollamos.

INVEMAR es un instituto de investigación científica adscrito al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuya misión es generar conocimiento científico sobre los ecosistemas marinos y costeros del país, con el fin de apoyar la formulación de políticas públicas, la toma de decisiones y la gestión ambiental sostenible. Por lo anterior, no participamos en programas públicos de suministro y distribución de alimentos como los desarrollados por entidades como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Programa de Alimentación Escolar (PAE), bancos de alimentos u otros programas públicos de distribución de alimentos.

Las contrataciones que realiza el INVEMAR en materia de alimentos corresponden exclusivamente a servicios logísticos de apoyo institucional, tales como refrigerios o almuerzos para eventos académicos, reuniones técnicas, talleres, salidas de campo, entre otros, sin que ello implique una finalidad misional de distribución alimentaria.

En ese sentido, y conforme al artículo 3 de la Ley 2046 de 2020, que establece como sujetos obligados a aquellas entidades que demanden alimentos para el abastecimiento o suministro de productos agropecuarios en el marco de programas públicos, consideramos que la actividad contractual del INVEMAR no se enmarca dentro del ámbito de aplicación de dicha norma, ni de su decreto reglamentario.

En la revisión de la Ley 2046 de 2020, observamos que su ámbito de aplicación está orientado a entidades que, de manera directa o a través de terceros, suministran y distribuyen alimentos en el marco de programas públicos, con el fin de promover la compra a pequeños productores locales. A su vez, interpretamos que esta normatividad apunta a la actividad contractual que versa sobre programas de alimentación institucional/escolar, suministro de alimentos a beneficiarios finales como raciones alimentarias, kits nutricionales, comedores, dotaciones, es decir, programas de complementación alimentaria con cargo a recursos públicos.

Por lo anterior, solicitamos muy respetuosamente a esta Agencia su concepto sobre si, en el caso del INVEMAR, resulta obligatorio marcar afirmativamente en el SECOP II la pregunta relativa al cumplimiento de la Ley 2046 de 2020 - Decreto reglamentario 248 de 2021, o si, por el contrario, corresponde seleccionar la opción negativa, en atención a la naturaleza y objeto de nuestras contrataciones. Agradecemos de antemano su orientación, la cual será fundamental para atender adecuadamente el requerimiento de la Contraloría General de la República y para garantizar el cumplimiento normativo en el marco de nuestras funciones.”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Las entidades estatales que no desarrollan programas públicos de suministro o distribución de alimentos, sino que únicamente contratan servicios logísticos de apoyo (como refrigerios y catering para actividades institucionales), están obligadas a dar cumplimiento a las disposiciones de la Ley 2046 de 2020 y su Decreto Reglamentario 248 de 2021?; Y en ese sentido, ii) ¿Debe el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras – INVEMAR – marcar afirmativamente en el SECOP II el cumplimiento de la Ley 2046 de 2020 y el Decreto 248 de 2021 en dichos contratos, aun cuando sus contrataciones en materia de alimentos se limitan a servicios logísticos de apoyo institucional y no a programas públicos de suministro y distribución de alimentos?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

El sistema de compras públicas constituye un mercado en el que confluyen la oferta de particulares y la demanda de bienes y servicios por parte de las entidades estatales. En lo que respecta a la compra pública de alimentos, objeto de la presente consulta, esta se encuentra regulada no solo por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP), sino también por disposiciones especiales contenidas en el artículo 229 de la Ley 1955 de 2019^[1], la Ley 2046 de 2020 y el Decreto 248 de 2021, que modificó el Decreto 1071 de 2015.

Con el propósito de abordar la inquietud planteada, resulta necesario examinar el objeto, el ámbito de aplicación y la finalidad de los incentivos y obligaciones previstos en las citadas normas, de manera que sea posible establecer si las entidades estatales que no desarrollan programas públicos de suministro o distribución de alimentos, sino que únicamente contratan servicios logísticos de apoyo, como refrigerios y catering para actividades institucionales, se encuentran obligadas a dar cumplimiento a las disposiciones en cita, particularmente, la medida incorporada en el artículo 2.20.1.1.3. del Decreto 1071 de 2015, modificado por el Decreto 248 de 2021. De igual forma, a partir de dicho análisis, será posible establecer si el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras –INVEMAR– debe seleccionar afirmativamente en la plataforma SECOP II la opción relativa a la observancia de la Ley 2046 de 2020 y su reglamentación.

En ese contexto, lo primero es señalar que la piedra angular que dio origen al sistema de normas que conforman la política que promueve la compra pública de alimentos a productores locales agropecuarios y de la agricultura campesina, familiar y comunitaria en los mercados de compras públicas de alimentos, diferentes al fundamento de rango constitucional como los mandatos del artículo 13^[2] y 334^[3] de la Constitución Política, es el artículo 229 de la Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”.

Dicho artículo dispuso tres medidas en favor de productores nacionales de productos de origen agropecuario en el mercado de compras públicas y que pueden sintetizarse así: i) por un lado, la referida disposición señaló que las entidades públicas descentralizadas del orden nacional y las entidades territoriales cada vez que requieran productos de origen agropecuario para atender la demanda de los programas institucionales de servicios de alimentación, deberán establecer en sus pliegos de con­diciones puntajes adicionales y estrategias de ponderación que mejoren las calificaciones de los proponentes cuando presenten contratos de pro­veeduría suscritos con productores nacionales; ii) por otro lado, se estableció que las entidades públicas contratantes debe­rán adquirir hasta el cuarenta por ciento (40%) de alimentos procesados o sin procesar, en donde los insumos y los productos hayan sido adqui­ridos de productores agropecuarios locales. iii) Por último, la entidad contratante puede establecer un diez por ciento (10%) de puntaje adicional, a los proveedores que realicen el suministro que se pretenda contratar vinculando pequeños productores.

En los términos de la norma, se señaló:

“Las entidades públicas descentralizadas del orden nacional y las entidades territoriales cada vez que requieran productos de origen agropecuario para atender la demanda de los programas institucionales de servicios de alimentación deberán establecer en sus pliegos de condiciones puntajes adicionales y estrategias de ponderación que mejoren las calificaciones de los proponentes cuando presenten contratos de proveeduría suscritos con productores nacionales. El Gobierno nacional en un plazo máximo de no más de tres (3) meses establecerá el esquema de puntajes adicionales, previo análisis de la Agencia de Contratación Colombia Compra Eficiente.

Sin perjuicio de lo anterior, las entidades públicas contratantes deberán adquirir hasta el cuarenta por ciento (40%) de alimentos procesados o sin procesar, en donde los insumos y los productos hayan sido adquiridos de productores agropecuarios locales.

Adicionalmente, podrá establecerse un diez por ciento (10%) de puntaje adicional, a los proveedores que realicen el suministro que se pretenda contratar vinculando pequeños productores […]”.

Posteriormente, se expidió la Ley 2046 del 6 de agosto de 2020, “Por la cual se establecen mecanismos para promover la participación de pequeños productores locales agropecuarios y de la agricultura campesina, familiar y comunitaria en los mercados de compras públicas de alimentos”. Vale aclarar que, de acuerdo con el artículo 14, esta ley “rige a partir de la fecha de publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”, lo que significa que es obligatoria para sus destinatarios desde esa fecha. Esto, sin perjuicio de la facultad reglamentaria en cabeza del Gobierno Nacional prevista en el artículo 189.11 de la Constitución Política y de la que se hizo uso al expedir el decreto correspondiente –Decreto 248 de 2021– que permitiera la cumplida ejecución de la ley.

En la Ley 2046, son varios los aspectos a destacar, incluida la medida sobre la que redunda su consulta. Sin embargo, a continuación, se destacan elementos que se formularon en la exposición de motivos de la referida ley. Uno de los antecedentes relevantes es que, para el año 2017, programas de complementación alimentaria del Ministerio de Educación, ICBF y la Unidad de Servicios Penitenciarios, demandaban bienes y servicios alimentarios por alrededor de 2,5 billones de pesos con productos que podrían ser ofertados por –ACFC– y pequeños productores locales, contratados mediante procesos de selección pública, circunstancia que, según se desprende de la exposición, fomentaría la seguridad alimentaria al garantizar disponibilidad, acceso, consumo acorde con hábitos locales y calidad de los alimentos^[4].

Por su parte, la exposición de motivos también explicó, entre otras cosas, lo siguiente: “[…] los parámetros del Estatuto de Contratación, no incluyen, como regla general, la posibilidad de participación de las organizaciones campesinas, indígenas, afros y raizales productoras de alimentos, pues las exigencias técnicas, logísticas y financieras para poder responder a las condiciones contractuales y operativas definidas por las entidades públicas, solo pueden ser satisfechas por empresas intermediarias que llevan bastante tiempo en el mercado”.

Como se puede observar, el legislador advirtió que, bajo el marco general del Estatuto de Contratación, las organizaciones campesinas, indígenas, afrodescendientes y raizales productoras de alimentos enfrentaban barreras significativas para participar en los procesos de compra pública, debido a las altas exigencias técnicas, logísticas y financieras que, en la práctica, solo podían ser cumplidas por empresas intermediarias con trayectoria en el mercado, por lo que las medidas de la Ley de compras públicas locales se convertiría en un instrumento idóneo para garantizar su inclusión efectiva y promover el desarrollo económico y social de las comunidades rurales. En ese orden, es claro que, con la expedición de dicha norma, se pretendió beneficiar de manera directa y eficaz a los pequeños productores locales y de la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria –ACFC– con la posibilidad de que participen los más de 2.7 millones de productores en Colombia, según datos del DANE^[5], a través del diseño de instrumentos normativos.

Como resultado de los debates, fue expedida la Ley 2046 de 2020, la cual de acuerdo con su artículo 1, tiene como objeto: “[…] establecer condiciones e instrumentos de abastecimiento alimentario para que todos los programas públicos de suministro y distribución de alimentos promuevan la participación de pequeños productores locales y productores locales agropecuarios cuyos sistemas productivos pertenezcan a la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria, o de sus organizaciones legalmente constituidas” [Énfasis fuera del texto original].

A su vez, el artículo 3, en cuanto al ámbito de aplicación de las disposiciones allí contenidas prescribe lo siguiente: “[…] serán obligatorias para las entidades públicas del nivel nacional, departamental, distrital, municipal, sociedades de economía mixta, y entidades privadas que manejen recursos públicos y operen en el territorio nacional, que demanden de forma directa o a través de interpuesta persona, alimentos para el abastecimiento y para suministro de productos de origen agropecuario, cumpliendo con los requisitos sanitarios que establezca la normatividad vigente”. Y, seguidamente, su inciso segundo señala que “Las disposiciones contempladas en la presente ley también aplicarán para entidades privadas que suscriban contratos con el Estado y que, en desarrollo de las labores o actividades desplegadas en el marco de aquellos, demanden de forma directa o a través de interpuesta persona alimentos para abastecimiento o para suministro de productos de origen agropecuario”.

De lo anterior, se desprende que, según el ámbito de aplicación, las disposiciones de esta Ley son obligatorias para las entidades sometidas al EGCAP. Sin embargo, del texto del artículo 3 ibidem, también se puede concluir que no se limita a las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993, sino que se extiende a otro tipo de entidades públicas de los distintos órdenes, como es el caso de las sociedades de economía mixta, las entidades privadas que administren recursos públicos, así como los demás sujetos mencionados en la norma. En esta línea, dispone unas reglas que deberán cumplir para garantizar el bienestar y el fomento de la agricultura en el país. En ese sentido, las entidades obligadas a aplicar las disposiciones objeto de estudio, de conformidad con el artículo 3, son: i) las entidades públicas del orden nacional, departamental, distrital y municipal; ii) sociedades de economía mixta; iii) entidades privadas que manejen recursos públicos y iv) entidades privadas que suscriban contratos con el Estado.

Por su parte, el artículo 4 de la Ley 2046 de 2020 define algunos términos y señala unas siglas para el entendimiento e interpretación de las reglas allí establecidas. El artículo 5 crea la Mesa Técnica Nacional de Compras Públicas Locales de Alimentos, y el artículo 6 obliga al Gobierno Nacional a diseñar e implementar planes, programas y acciones pedagógicas y de seguimiento para capacitar alcaldías, gobernaciones y participantes de los espacios territoriales de articulación definidos por Mesa Técnica Nacional de Compras Públicas Locales de Alimentos, así como a pequeños productores y productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria y organizaciones en los diferentes ejes temáticos indicados en la norma.

Como se observa, parte del propósito de la norma es el de conectar la producción local con la demanda local de alimentos, con productos más frescos y nutritivos, modificando las minutas y menús con enfoque cultural, territorial y hábitos alimentarios saludables, priorizando el abastecimiento con productos locales^[6]. Del mismo modo, la norma facilita la participación de representantes de las organizaciones de la –ACFC– y de pequeños productores en la Mesa Técnica Nacional de Compras Públicas Locales de Alimentos^[7] y permite el desarrollo de planes y programas, acciones pedagógicas y de seguimiento para capacitar a funcionarios de alcandías, gobernaciones y pequeños productores locales y –ACFC–, así como también garantiza la compra de alimentos de producción local en los procesos contractuales para abastecimiento de alimentos.

Sin embargo, la mayor pretensión de esta Ley fue lo regulado en su artículo 7, el cual establece cuatro medidas específicas en favor de los pequeños productores locales y de productores de la agricultura campesina, familiar y comunitaria y sus organizaciones legalmente constituidas, al fijar los porcentajes mínimos de compra local a estos actores de la economía nacional. En este aspecto, establece las siguientes reglas:

“Artículo 7°. Porcentajes mínimos de compra local a pequeños pro­ductores y productores de la agricultura campesina, familiar y comuni­taria. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley: 

a) Las Entidades a que hace referencia el artículo 3° de la presente ley, que contraten con recursos públicos la adquisición, suminis­tro y entrega de alimentos en cualquiera de sus modalidades de atención, están en la obligación de adquirir localmente alimentos comprados a pequeños productores agropecuarios locales y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comuni­taria locales y sus organizaciones en un porcentaje mínimo del 30% del valor total de los recursos del presupuesto de cada enti­dad destinados a la compra de alimentos. 

Cuando la oferta de alimentos producidos por pequeños producto­res y/o productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comuni­taria local sea inferior al porcentaje mínimo de que trata el presente literal, las entidades deberán informar de dicha situación a la Mesa Téc­nica Nacional de Compras Públicas quien certificará dicha situación y realizará las gestiones necesarias para otorgar un listado de pequeños productores y/o productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria no locales a quienes puede acudir para suplir el porcentaje restante. 

b) Las entidades compradoras de alimentos a que hace referencia el artículo 3º deberán establecer en sus pliegos de condiciones un puntaje mínimo del 10% de los puntos asignables a la cali­ficación de las propuestas, los cuales serán asignados propor­cionalmente a aquellos proponentes que se obliguen a adquirir productos provenientes de pequeños productores agropecuarios locales y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones, en una proporción mayor al mínimo exigido por la entidad contratante. 

Estas entidades establecerán en todos los documentos de sus proce­sos de contratación, que el puntaje obtenido por los oferentes en vir­tud del porcentaje de compras públicas locales a pequeños productores agropecuarios y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria y sus organizaciones a que se comprometen será tenido en cuenta como factor de desempate entre propuestas que obtengan el mismo puntaje total de calificación. 

c) Todas las entidades a que se refiere el presente artículo, inclui­rán en sus contratos la obligación por parte de sus contratistas que ejecuten u operen los programas institucionales en que se adquieran alimentos, la obligación de estos de participar en los espacios de articulación que se definan por parte de la Mesa Téc­nica Nacional de Compras Públicas Locales de Alimentos y de participar en su rol de compradores de alimentos o de sus mate­rias primas, en las ruedas de negocios que se realicen en virtud de lo establecido en la presente ley. 

d) La entidad pública establecerá en sus estudios previos, la zona geográfica para la compra pública local de alimentos a pequeños productores agropecuarios y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales o sus organizacio­nes, con base en los siguientes criterios: (1) cobertura geográfi­ca de la oferta institucional de la entidad; (2) conectividad vial, circuitos cortos de comercialización, vocación y uso del suelo, disponibilidad de alimentos, la presencia de pequeños produc­tores agropecuarios y productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales o sus organizaciones identifica­dos y las características de los productos demandados. 

Parágrafo 1°. Las entidades públicas velarán por el adecuado cum­plimiento de las obligaciones consagradas en el presente artículo en lo referente a la adquisición de alimentos a pequeños productores locales y productores locales de la Agricultura Campesina, Familiar o Comuni­taria, o sus organizaciones. 

Parágrafo 2°. Todas las entidades descritas en el artículo 3° de la pre­sente ley que desarrollen actividades misionales en las Zomac, tendrán como prioridad la adquisición de alimentos provenientes de cada una de las Zomac en donde se encuentran ejerciendo sus actividades. 

Parágrafo. En los programas de compras públicas, se dará preferencia a las asociaciones de pequeños productores, tradicionales y artesanales del sector fiquero, y a su vez se privilegiará productos cuyo empaque esté compuesto por fibra de fique”.

En efecto, el citado artículo 7 establece un conjunto de medidas que pueden resumirse así:

i) En primer lugar, impone a las entidades que adquieren alimentos con recursos públicos la obligación de destinar, como mínimo, el treinta por ciento (30%) del presupuesto correspondiente a la compra local a este tipo de productores y sus organizaciones. En los casos en que la oferta local no sea suficiente para cumplir con dicho porcentaje, la entidad deberá informarlo a la Mesa Técnica Nacional de Compras Públicas, instancia que certificará la situación y suministrará un listado de productores no locales para suplir el faltante.

ii) Asimismo, la norma incorpora incentivos en los procesos de contratación, al exigir que en los pliegos de condiciones se asigne al menos el diez por ciento (10%) del puntaje total de evaluación a los proponentes que se comprometan a adquirir productos de pequeños productores locales en una proporción superior al mínimo exigido. Este puntaje, además, se utilizará como criterio de desempate entre ofertas que obtengan la misma calificación.

iii) De igual forma, prevé que los contratistas que ejecuten programas institucionales en los que se adquieran alimentos deberán participar en los espacios de articulación definidos por la Mesa Técnica Nacional y asistir a las ruedas de negocios destinadas a promover la vinculación de los pequeños productores.

iv) Por último, el artículo dispone que las entidades deben definir, en sus estudios previos, el área geográfica en la que realizarán las compras locales, con base en criterios como la cobertura institucional, la conectividad vial, la existencia de circuitos cortos de comercialización, la vocación y uso del suelo, la disponibilidad de alimentos y la presencia de pequeños productores identificados. Además, establece disposiciones especiales para priorizar las compras en las Zonas Más Afectadas por el Conflicto Armado (ZOMAC) y para favorecer a las asociaciones del sector fiquero, incentivando el uso de empaques elaborados en fibra de fique.

Seguidamente, los demás artículos de la Ley 2046 de 2020 tratan temas varios como: i) el diseño y adecuación de minutas alimentarias y menú –artículo 8–; ii) especificaciones técnicas de los productos –artículo 9–; iii) pago de las compras realizadas a productores de la agricultura campesina, familiar y comunitaria –artículo 10–; iv) el sistema público de información alimentaria de pequeños productores locales y de productores de la agricultura campesina, familiar y comunitaria y sus organizaciones –artículo 11–; v) informes de cumplimiento al Congreso de la República –artículo 12–; y vi) los mecanismos de monitoreo y vigilancia –artículo 13–.

En el marco de la Ley 2046 de 2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 248 del 9 de marzo de 2021, “Por el cual se adiciona la Parte 20 al Libro 2 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, relacionado con las compras públicas de alimentos”. En la memoria justificativa de este decreto se expresó:

“La importancia de las compras públicas locales para el desarrollo territorial fue también resaltada en la Reforma Rural Integral –RRI, planteada en el Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y Construcción de una Paz Estable y Duradera suscrito entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –FARC. En la RRI, en su numeral 1.3.3.4. plantea la formulación e implementación del Plan Nacional para la Promoción de la Comercialización de la Producción de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria, que contiene, una seria de medidas para estimular el mercadeo de los productos campesinos, ordenando entre otras, el diseño e implementación progresiva de un mecanismo de compras públicas para atender la demanda de las entidades y programas institucionales, que de manera descentralizada, que fomente la producción local para apoyar la comercialización y absorción de la producción de la economía campesina familiar y comunitaria”.

Es importante destacar que la exposición de motivos del Decreto 248 de 2021 tuvo en cuenta que “Las experiencias desarrolladas en la región de compras públicas a pequeños productores rurales, han mostrado que cuando los Estados deciden a quienes se les debe comprar los alimentos si los recursos son públicos, el impacto que se genera puede ser significativo. Se promueve el empleo y la generación de ingresos en poblaciones especialmente vulnerables, se impulsa el desarrollo local al lograr insertar a las comunidades en procesos económicos y sociales estables, se contribuye a una redistribución efectiva de la riqueza al generar un flujo continuo de recursos, y a la vez se impacta positivamente las políticas públicas encaminadas a garantizar la seguridad alimentaria y superar la pobreza”. En ese contexto, el Gobierno Nacional identificó la necesidad de generar acciones afirmativas que permitieran el fortalecimiento de las capacidades sociales, económicas y políticas de las familias, comunidades y organizaciones de la agricultura campesina, familiar y comunitaria.

Como parte de esa necesidad, el Decreto 248 de 2021 reglamentó el mínimo de compras de alimentos y suministro de productos agropecuarios a productores locales, previsto en el artículo 2.20.1.1.3. Como se indicó antes, esta obligación tuvo su origen en el inciso segundo del artículo 229 de la Ley 1955 de 2019, norma que estableció inicialmente el mínimo obligatorio en el cuarenta por ciento (40%), y que posteriormente fue precisada en el artículo 7, literal a), de la Ley 2046 de 2020, que lo estableció en el treinta por ciento (30%). En dicho artículo se dispone que:

“ARTÍCULO 2.20.1.1.3. Mínimo de Compras públicas de alimentos y suministros de productos agropecuarios a productores agropecuarios locales. Las entidades públicas del nivel nacional, departamental, distrital, municipal, sociedades de economía mixta, y entidades privadas que manejen recursos públicos y operen en el territorio nacional, que contraten, bajo cualquier modalidad, con recursos públicos la adquisición, suministro y entrega de alimentos en cualquiera de sus formas de atención, están en la obligación de adquirir localmente alimentos comprados a pequeños productores agropecuarios locales y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones, en un porcentaje mínimo del treinta por ciento (30%) del valor total de los recursos del presupuesto de cada entidad destinados a la compra de alimentos.

PARÁGRAFO. Cuando la oferta de alimentos producidos por pequeños productores y/o productores dé la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria local sea inferior al mínimo de que trata el presente artículo, las entidades deberán informar de dicha situación a la Secretaría Técnica de la Mesa Técnica Nacional de Compras Públicas Locales en el término máximo en los Cinco. (5) días hábiles siguientes una vez advertida la situación. Recibida la comunicación de parte de la entidad contratante, la Secretaria Técnica de la mencionada Mesa tendrá cinco (5) días hábiles para realizar las gestiones necesarias para otorgar un listado de pequeños productores y/o productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria no locales a quienes puede acudir para suplir el porcentaje restante”. [Énfasis fuera del texto original]

En ese orden, el artículo 2.20.1.1.3 del Decreto 248 de 2021 establece que todas las entidades públicas, sin importar su nivel, así como las sociedades de economía mixta y las entidades privadas que administren recursos públicos, deben destinar al menos el treinta por ciento (30%) del presupuesto destinado a la compra de alimentos a adquisiciones realizadas directamente a pequeños productores agropecuarios locales o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria y sus organizaciones.

Adicionalmente, la norma prevé que, en caso de no existir suficiente oferta local para cumplir con dicho porcentaje, la entidad contratante deberá informarlo a la Secretaría Técnica de la Mesa Técnica Nacional de Compras Públicas Locales dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la advertencia de la situación, a fin de que esta, en un término igual, gestione un listado de productores no locales para suplir el faltante, elemento que se desarrolló por parte del legislador en la 2046.

En ese orden de ideas, y en consideración al objeto de su consulta, la interpretación que esta Subdirección hace del conjunto de normas señaladas en el presente concepto es que todas ellas deben ser aplicadas siempre que por cualquier razón o circunstancia, la entidad requiera adquirir alimentos sin distingos en cuanto a su naturaleza o destinación, ya que todas apuntan al apoyo en la inclusión económica de pequeños productores, de Agricultores Campesinos, Familiares o Comunitarios y de las organizaciones solidarias debidamente formalizadas y conformadas por estos, de manera que facilite su participación en mercados y cadenas de abastecimiento a los que tradicionalmente no han tenido acceso directo.

De hecho, la definición que contempla el literal e) del artículo 2.20.1.1.1. del Decreto 248 de 2021 sobre Programas institucionales de servicios de alimentación, es amplia al señalar que son “[…] aquellos que se realizan con cargo a los recursos propios o cofinanciados por fuentes de recursos provenientes de cualquier sistema presupuestal de las entidades públicas descentralizadas del orden nacional o territorial, y que se dirigen a atender la demanda de alimentos, bien sea por su misionalidad y/o la necesidad funcional de las entidades”. [Énfasis por fuera de texto legal]

De manera que, no puede ser interpretada dicha medida como una que solo es exigible cuando las entidades enlistadas en el artículo 3 de la Ley 2046 de 2020 adelanten programas públicos que estén orientados a la atención de necesidades misionales, mediante el suministro de alimentos, en el marco de una política de seguridad alimentaria, como es el caso del Programa Hambre Cero, liderado por el Ministerio de Igualdad; el Programa de Alimentación Escolar (PAE), gestionado por el Ministerio de Educación; y los programas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), que incluyen la entrega de alimentos de alto valor nutricional.

A juicio de esta Subdirección, es clara la intención de las normas en el sentido que, el mínimo del treinta por ciento (30%) de las compras que realicen las entidades públicas del orden nacional y regional se hagan a pequeños productores y a asociaciones de Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria –ACFC–, siempre que se materialicen los supuestos del artículo 3. Es decir, que las entidades i) sean públicas del nivel na­cional, departamental, distrital, municipal, sociedades de economía mixta, y entidades privadas que manejen recursos públicos; ii) que operen en el territorio nacional; iii) que demanden de forma directa o indirecta -a través de interpuesta persona- alimentos y iv) que los demanden para el abastecimiento y para suministro de productos de origen agropecuario.

En ese sentido, la suscripción de contratos que demanden productos agropecuarios para atender necesidades funcionales de las entidades obligadas, –aun cuando no respondan necesariamente a objetos contractuales que pretendan cumplir necesidades misionales–, deberá cumplir con lo consagrado en el artículo 7, literal a) de la Ley 2046 de 2020 y el artículo 2.20.1.1.3. del Decreto 1071 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 248 de 2021 que disponen la medida de compra mínima a los pequeños productores y a asociaciones de Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria –ACFC–, bajo las reglas dispuestas en las demás disposiciones que regulan la materia. Lo anterior por cuanto el artículo 2.20.1.1.3. referido debe interpretarse de forma sistemática con la Ley 2046 de 2020, la cual, como se señaló antes, busca establecer una serie de instrumentos tendientes a que en todos los programas de adquisición, suministro y distribución de alimentos con cargo a recursos públicos se promueva la participación de pequeños productores locales agropecuarios cuyos sistemas productivos pertenezcan a la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria, o de sus organizaciones legalmente constituidas, con fundamento en los artículos 64^[8] y 65^[9] de la Constitución Política de Colombia.

Adicionalmente, el resto de las medidas como el sistema de puntajes que integró al Decreto 1071 de 2015 con la modificación del Decreto 248, los cuales se encuentran establecidos en los artículos 2.20.1.2.1, 2.20.1.2.2 y 2.20.1.2.3., también serán de obligatorio cumplimiento cuando se configuren los supuestos que contemplan las normas en estudio. A continuación, se pasa a explicar las otras medidas contenidas en el Decreto reglamentario, así:

El artículo 2.20.1.2.1. establece de manera clara los requisitos que de forma obligatoria deben incluir las entidades públicas descentralizadas del orden nacional y las entidades territoriales en todos los procesos que adelanten en los requieran productos agropecuarios para atender la demanda de los programas institucionales de servicios de alimentación definidos en el dicho decreto. En contraste, el artículo 2.20.1.2.2. señala puntajes adicionales que las entidades pueden incluir de manera facultativa en dichos procesos.

De acuerdo con la redacción de estas normas, dos aspectos son fundamentales para determinar su aplicación: la naturaleza de las entidades contratantes y el objeto del proceso de contratación que adelanten. En este sentido, los incentivos serán aplicables cuando la entidad estatal contratante cumpla con tener la naturaleza de una entidad descentralizada del orden nacional o de una entidad territorial. Además, será necesario que el proceso de contratación surja de la necesidad de adquirir productos agropecuarios para la ejecución de los programas institucionales relacionados con la prestación de servicios de alimentación. En consecuencia, los puntajes proceden en los procesos para la adquisición de alimentos para atender los Programas de Alimentación Escolar de las entidades.

De cualquier modo, cuando las entidades incluyan estos puntajes, el interesado deberá acreditar la calidad exigida en cada una de estas normas para beneficiarse del incentivo, pues estas no consagran una equivalencia entre el productor agropecuario local y nacional. En efecto, los puntajes adicionales obligatorios y facultativos aplican a los productores agropecuarios nacionales, los cuales están definidos en el literal d) del artículo 2.20.1.1.1 ibidem como las personas cuyo sistema de producción se encuentra ubicado en el territorio nacional.

Conforme a los artículos 2.20.1.2.1 y 2.20.1.2.2 del reglamento, estos acreditarán su condición con el “[…] contrato de arrendamiento o un certificado de tradición y libertad del inmueble, o los recibos de pago de los impuestos, contribuciones y valorizaciones del inmueble, que permita demostrar que los productores tienen la calidad de propietarios, poseedores, o tenedores del predio, en los que se evidencie la vereda, el municipio, el departamento o la región de ubicación donde se encuentra el sistema de producción del proveedor de los productos agropecuarios dentro del territorio nacional”.

Por otra parte, teniendo en cuenta esta promoción de compra pública de alimentos, el artículo 2.20.1.1.4. regula el contrato de promesa de proveeduría. La norma establece que las entidades que contraten con recursos públicos la adquisición, suministro y entrega de alimentos en cualquiera de sus modalidades de atención, deben solicitar a los proponentes en el pliego de condiciones una promesa de contrato de proveeduría con los pequeños productores agropecuarios locales y/o productores de la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria locales y sus organizaciones, que se encuentren en el registro de productores individuales y/u organizaciones de productores consolidado por las secretarías departamentales de agricultura o quien haga sus veces, o en el Sistema Público de Información Alimentaria, una vez entre en operación.

La promesa de contrato de proveeduría debe constar por escrito. En tal sentido, este artículo dispone que cuando se presenta la promesa de contrato de proveeduría, la entidad debe verificar que el contrato de proveeduría se haya celebrado con los pequeños productores y/o productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones.

Este requisito debe ser interpretado de forma sistemática con el artículo 2.20.1.2.3 que establece el tercer sistema de puntajes adicionales que se regulan en el Decreto 248 de 2021, cuyo tenor literal prescribe lo siguiente:

“Las entidades públicas del nivel nacional, departamental, distrital, municipal, sociedades de economía mixta, y entidades privadas que manejen recursos públicos y operen en el territorio nacional, que contraten, bajo cualquier modalidad, con recursos públicos la adquisición, suministro y entrega de alimentos en cualquiera de sus formas de atención, asignarán un puntaje mínimo del 10% del total de los puntos, en las modalidades de selección previstas en el artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, en las que se otorguen puntajes a los oferentes dentro de sus procedimientos, adicional a los puntajes de los artículos 2.20.1.2.1 y 2.20.1.2.2 del presente Título, los cuales serán asignados proporcionalmente a los oferentes que presenten promesas de contrato de proveeduría comprometiéndose con la entidad a adquirir productos provenientes de pequeños productores locales o productores locales de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria y/o sus organizaciones, en una proporción mayor al mínimo exigido por la entidad contratante”. [Énfasis fuera de texto]

A partir de la interpretación del Decreto 248 de 2021, que modifica el Decreto 1071 de 2015, se evidencia que el contrato de promesa de proveeduría tiene una naturaleza dual, pues no solo es un requisito habilitante en los procesos para la adquisición, suministro y entrega de alimentos, sino que también es documento necesario para acreditar uno de los puntajes adicionales previstos en el reglamento citado. De acuerdo con el artículo 2.20.1.1.4, la suscripción de este contrato debe solicitarse a los proponentes en el pliego de condiciones, por lo que resulta una exigencia obligatoria del procedimiento de contratación.

Incluso, una vez adjudicado, “[…] la entidad contratante deberá verificar como requisito de ejecución que el contratista haya celebrado el contrato de proveeduría con los pequeños productores y/o productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones”. Esto es congruente con el artículo 7 de la Ley 2046 de 2021 y el artículo 2.20.1.1.3. del Decreto 1071 de 2015, en la medida que, como se argumentó, un porcentaje mínimo del treinta por ciento (30%) del valor total de los recursos del presupuesto de cada entidad deben destinarse a la compra de alimentos a los sujetos mencionados.

Así mismo, también es documento necesario para acreditar un factor de evaluación. Lo anterior en la medida que el artículo 2.20.1.2.3 otorga un puntaje mínimo del diez por ciento (10%) del total de los puntos, los cuales son asignados proporcionalmente a los proveedores que presenten promesas de contrato de proveeduría comprometiéndose con la entidad a adquirir productos provenientes de pequeños productores locales o productores locales de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria y/o sus organizaciones, en una proporción mayor al mínimo exigido por la entidad. Esto significa que no podrán beneficiarse de este puntaje adicional quienes presenten contratos de proveeduría por debajo del mínimo previsto en el pliego de condiciones, de manera que únicamente se asignará a quienes superen la proporción exigida en los documentos del proceso.

A diferencia de los otros esquemas de puntajes señalados en los artículos 2.20.1.2.1 y 2.20.1.2.2, el puntaje del artículo 2.20.1.2.3 aplica a los pequeños productores agropecuarios locales o productores locales de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria Local y/o sus organizaciones. De acuerdo con el artículo 2.1.2.2.8 ibidem, los “pequeños productores” son las personas naturales que posean activos totales no superiores a los doscientos ochenta y cuatro (284) SMMLV, en el momento de la respectiva operación de crédito. Por su parte, de acuerdo con el parágrafo 1 del artículo 2.20.1.2.3 del reglamento, los “productores agropecuarios locales” son las personas “cuyo sistema de producción se encuentra ubicado en la vereda, o el municipio, o el departamento o la región en donde la entidad contratante requiere la entrega de los alimentos, esto es donde se van a consumir”.

Vale aclarar que el artículo 4 de la Ley 2046 de 2020 define la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria como el “Sistema de producción y organización gestionado y operado por mujeres, hombres, familias, y comunidades campesinas, indígenas, negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras que conviven en los territorios rurales del país. En este sistema se desarrollan principalmente actividades de producción, transformación y comercialización de bienes y servicios agrícolas, pecuarios, pesqueros, acuícolas y silvícolas; que suelen complementarse con actividades no agropecuarias. Esta diversificación de actividades y medios de vida se realiza predominantemente mediante la gestión y el trabajo familiar, asociativo o comunitario, aunque también puede emplearse mano de obra contratada. El territorio y los actores que gestionan este sistema están estrechamente vinculados y evolucionan conjuntamente, combinando funciones económicas, sociales, ecológicas, políticas y culturales”.

Por lo demás, en congruencia con el parágrafo 2 del artículo 2.20.1.2.3 del Decreto 1071 de 2015, el parágrafo 2 del artículo 2.20.1.2.1 ibidem dispone que “[…] Para acreditar la calidad de productor de la Agricultura, Campesina, Familiar y Comunitaria deberá demostrar que figuran como productor de la ACFC, en el registro general de pequeños productores y productores de la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria u otros registros oficiales, o en el Sistema de Información Alimentaria una vez entre en operación”.

Tratándose del puntaje adicional para los pequeños productores agropecuarios locales o productores locales de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria Local y/o sus organizaciones, el parágrafo 3 del artículo 2.20.1.2.3 del reglamento también dispone que “Para acreditar la calidad de productor agropecuario local, se deberá allegar contrato de arrendamiento o un certificado de tradición y libertad del inmueble, o los recibos de pago de los impuestos, contribuciones y valorizaciones del inmueble, que permita demostrar que los productores tienen la calidad de propietarios, poseedores, o tenedores del predio, en los que se evidencie la vereda, el municipio, el departamento o la región de ubicación donde se encuentra el sistema de producción del proveedor de los productos agropecuarios”. De lo anterior se desprende que ninguna de las normas citadas establece una equivalencia entre el productor agropecuario nacional y el local, pues cada calidad se demuestra conforme al marco normativo previsto en el decreto.

En conclusión, mediante una interpretación sistemática de la Ley 2046 de 2020 y de su reglamentación contenida en el Decreto 1071 de 2015, modificado por el Decreto 248 de 2021^[10], se establece que las medidas allí previstas son de obligatorio cumplimiento para todas las entidades enumeradas en el artículo 3 de la Ley: (i) entidades públicas del orden nacional, departamental, distrital y municipal; (ii) sociedades de economía mixta; (iii) entidades privadas que administren recursos públicos, y (iv) entidades privadas que, en el territorio nacional, suscriban contratos financiados con recursos públicos cuyo objeto comprenda la adquisición, suministro o entrega de alimentos, de manera directa o a través de terceros.

Esta obligatoriedad no se limita a la medida contenida en el artículo 2.20.1.1.3 del Decreto 1071 de 2015, sino que se extiende a todas las disposiciones del régimen aplicable, siempre que concurran los supuestos normativos exigidos. En consecuencia, corresponde a cada entidad contratante, en el marco de su autonomía, verificar los instrumentos y mecanismos para dar cumplimiento a estas medidas, orientadas a favorecer a los pequeños productores agropecuarios y a la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria.

Se descarta, por tanto, una interpretación restrictiva que limite la aplicación de estas normas exclusivamente a contratos con fines misionales, toda vez que la regulación es amplia al comprender cualquier contrato financiado con recursos públicos destinado a programas institucionales de alimentación, sin importar si obedecen a necesidades misionales o funcionales.

En consecuencia, si en la verificación de los supuestos, las entidades estatales contratantes definen que están obligadas al cumplimiento de las medidas contempladas en dicho marco jurídico, les corresponderá marcar afirmativamente en el SECOP II ante la pregunta: “¿Cumple con mínimo el 30% de adquisición de alimentos comprados a pequeños productores agropecuarios y de la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria locales? (decreto 248 de 2021)” en el campo habilitado para el efecto, en la edición del Proceso de Contratación que será incluido en la sección de “Configuración”, en el que la entidad estatal podrá dejar la trazabilidad sobre si el proceso que se encuentra gestionando cumple con lo establecido en el Decreto 248 de 2021, agotando el procedimiento técnico descrito en la primera página de la infografía publicada por la Subdirección de IDT, que podrá consultar en el siguiente enlace:

https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/pluginfile.php/9193/mod_folder/content/0/M%C3%B3dulo%20IV/Infografia%20-%20Campo%20Decreto%20248%20de%202021.pdf

Finalmente, cabe precisar que, por tratarse de un análisis que requiere el examen particular de cada caso, esta Agencia no puede, vía concepto, establecer criterios vinculantes sobre la aplicación de estas disposiciones a una entidad específica, como INVEMAR. Su función consultiva se limita a brindar orientaciones generales, de conformidad con el principio de juridicidad, para que las entidades del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten las decisiones correspondientes en el marco de su gestión contractual.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha analizado la promoción de las compras públicas de alimentos y los incentivos contractuales en los conceptos C-301 de 19 de junio de 2022, C-810 del 25 de noviembre de 2022, C-410 del 6 de octubre de 2023, C-077 del 26 de abril de 2024, C-570 del 29 de mayo de 2025, entre otros. Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace:

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. La Ley 1955 de 2019, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”. ↑

2. Constitución Política de 1991. Artículo 13 “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.   

   El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptara medidas en favor de grupos discriminados o marginados.   

   El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. 

   ↑

3. Constitución Política de 1991. Artículo 334 “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.   

   El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.   

   La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica.    

   El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.    

   Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.  ↑

4. Exposición de Motivos. Ley 2046 de 2020. “En la actualidad los programas de complementación alimentaria en cabeza del Ministerio de Educación Nacional, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios demandan alimentos bienes y servicios que contratan a operadores o contratistas por medio de las licitaciones públicas u otras modalidades de selección establecidas en el Estatuto General de Contratación, realizan la compra de alimentos y la distribución de las raciones de alimentos en sus diferentes modalidades contratación de acuerdo con sus lineamientos técnicos por un valor de 2.5 billones de pesos aproximadamente a 2017, con productos que pueden ser ofertados por nuestras organizaciones, contribuyendo a fortalecer la seguridad alimentaria y nutricional en cuanto: a disponibilidad de alimentos promoviendo el suministro de alimentos según los requerimientos locales de la demanda; a acceso a los alimentos fomentando la posibilidad de las personas de alcanzar una alimentación adecuada, sostenible y a mejores precios; a el consumo manteniendo los hábitos alimentarios locales según su cultura y creencias locales de la población; a calidad de los alimentos fortaleciendo mediante asistencia técnica las capacidades de las organizaciones y además como insumo para estructurar estudios de sector para las entidades que lo requieran”. Consultar en: https://www.camara.gov.co/sites/default/files/2020-03/P.L.139-2018C%20%28COMPRAS%20PUBLICAS%29.docx ↑

5. DANE. Censo Nacional Agropecuario Caracterización de los productores residentes en el área rural dispersa censada. “De acuerdo con el Censo, existen 2,7 millones de productores en Colombia, de los cuales, poco más de 725 mil son residentes en el área rural dispersa censada. A su vez, de este total, más de 527 mil son jefes de hogar, principalmente hombres”. Consultar en: https://www.dane.gov.co/files/CensoAgropecuario/entrega-definitiva/Boletin-2-Productores-residentes/2-Boletin.pdf ↑

6. Ley 2046 de 2020. Artículo 8. “Diseño y adecuación de minutas alimentarias y menús. Todos los sujetos de que trata el artículo 3º de la presente ley que desa­rrollen programas o acciones en que se ofrezcan o dispensen alimentos, sin detrimento de sus objetivos y programas misionales, están obligadas a diseñar o adecuar minutas alimentarias y menús teniendo en cuenta el enfoque cultural y los hábitos alimentarios de la población de cada zona geográfica para la compra pública local de alimentos, priorizan­do el abastecimiento con productos locales provenientes de pequeños productores locales y de productores pertenecientes a la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria y sus organizaciones, con enfoque diferencial y tomando en consideración el concepto que deberá rendir el Comité Departamental de Seguridad Alimentaria y Nutricional respec­tivo, o a falta de este, de las Secretarías Departamentales de Agricultura o quien haga sus veces. Todos los menús diseñados deben priorizar en las preparaciones o en los paquetes alimentarios distribuidos, la inclu­sión de alimentos e insumos producidos en la misma zona geográfica, sin que por ello se afecte la calidad microbiológica y el aporte nutricio­nal de la alimentación entregada a los beneficiarios de estos programas”. ↑

7. Ley 2046 de 2020. Artículo 5. Creación de la Mesa Técnica Nacional de Compras Pú­blicas locales de Alimentos. Créase la Mesa Técnica Nacional de Com­pras Públicas Locales de Alimentos, como instancia articuladora de la política de compras públicas locales de alimentos.   

   Parágrafo. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricul­tura y Desarrollo Rural, reglamentará en un término no mayor a seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley las disposiciones para la conformación y funcionamiento de la Mesa Téc­nica Nacional de Compras Públicas Locales de Alimentos.   

   La reglamentación que realice el Ministerio de Agricultura y Desa­rrollo Rural para la elección de las delegaciones que trata este parágra­fo, deberá incluir un mecanismo que garantice la participación paritaria de hombres y mujeres representantes de las organizaciones de pequeños productores, de agricultura familiar y campesinas y agrarias de carácter nacional.  ↑

8. Constitución Política 1991. Artículo 64. “Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra del campesinado y de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa.   

   El campesinado es sujeto de derechos y de especial protección, tiene un particular relacionamiento con la tierra basado en la producción de alimentos en garantía de la soberanía alimentaria, sus formas de territorialidad campesina, condiciones geográficas, demográficas, organizativas y culturales que lo distingue de otros grupos sociales.  

   El Estado reconoce la dimensión económica, social, cultural, política y ambiental del campesinado, así como aquellas que le sean reconocidas y velará por la protección, respeto y garantía de sus derechos individuales y colectivos, con el objetivo de lograr la igualdad material desde un enfoque de género, etario y territorial, el acceso a bienes y derechos como a la educación de calidad con pertinencia, la vivienda, la salud, los servicios públicos domiciliarios, vías terciarias, la tierra, el territorio, un ambiente sano, el acceso e intercambio de semillas, los recursos naturales y la diversidad biológica, el agua, la participación reforzada, la conectividad digital: la mejora de la infraestructura rural, la extensión agropecuaria y empresarial, asistencia técnica y tecnológica para generar valor agregado y medios de comercialización para sus productos.   

   Los campesinos y las campesinas son libres e iguales a todas las demás poblaciones y tienen derecho a no ser objeto de ningún tipo de discriminación en el ejercicio de sus derechos, en particular las fundadas en su situación económica, social, cultural y política.    

   Parágrafo 1°. La ley reglamentará la institucionalidad necesaria para lograr los fines del presente artículo y establecerá los mecanismos presupuestales que se requieran, así como el derecho de los campesinos a retirarse de la colectividad, conservando el porcentaje de tierra que le corresponda en casos de territorios campesinos donde la propiedad de la tierra sea colectiva.    

   Parágrafo 2°. Se creará el trazador presupuestal de campesinado como herramienta para el seguimiento del gasto y la inversión realizada por múltiples sectores y entidades, dirigida a atender a la población campesina ubicada en zona rural y rural dispersa.   ↑

9. Constitución Política 1991. Artículo 65. “El Estado garantizará el derecho humano a la alimentación adecuada, de manera progresiva, con un enfoque intercultural y territorial, y a estar protegido contra el hambre y las distintas formas de malnutrición. Así mismo, promoverá condiciones de seguridad, soberanía y autonomías alimentarias en el territorio nacional y generará acciones para minimizar la pérdida de alimentos.

   La producción y acceso a alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo sostenible e integral de las actividades agrícolas, agroalimentarias, agroindustriales, agroecológicas, pecuarias, pesqueras, acuáticas, forestales y campesinas, así como también a la adecuación de tierras, construcción de obras de infraestructura física y logística que facilite la disponibilidad de alimentos en todo el territorio nacional.

   De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de conocimiento y tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario y acuícola, con el propósito de incrementar la productividad y disponibilidad, así como proteger y salvaguardar la biodiversidad y los medios e insumos de la actividad.

   Parágrafo Transitorio. Dentro de los 6 meses siguientes a la promulgación del presente Acto Legislativo, el Gobierno nacional presentará ante el Congreso de la República para su trámite un proyecto de ley estatutaria que desarrolle y reglamente lo dispuesto en este artículo.  ↑

10. Corte Constitucional. Sentencia C-569/00 Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ. Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil (2000). INTERPRETACIÓN SISTEMATICA DE NORMA LEGAL-Integración de artículos/NORMA LEGAL-Integración por remisión: “De nada sirve el ejercicio de interpretación que se reduce a los límites de una sola disposición –v.gr. el artículo acusado-, cuando la adecuada compresión de dicho precepto depende de la integración de artículos contenidos en otras regulaciones. El ordenamiento jurídico presenta con frecuencia normas incompletas, cuyo contenido y finalidad deben articularse junto a otras reglas; sólo de este modo es posible superar supuestas incongruencias al interior de un orden normativo. La integración de normas jurídicas, por virtud de la remisión que hace una de ellas, sólo es concebible en la medida en que dicha operación completa el sentido de disposiciones que dependen mutuamente para su cabal aplicación. No se trata de una manera analógica de interpretar el derecho, o de extender el imperio de alguna disposición a asuntos no contemplados por el ordenamiento legal”. ↑