SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA

Texto del concepto

SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA – Naturaleza jurídica – Régimen de contratación

El artículo 97 de la Ley 489 de 1998 define a las sociedades de economía mixta como organismos autorizados por la ley, constituidos como sociedades comerciales, con aportes de capital público y privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley. De esta forma, los artículos 38 y 68 ibidem, clasifican a las sociedades de economía mixta como entidades descentralizadas por servicios, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, que pueden ser del orden nacional, departamental o municipal, según su órgano de creación.

[…] las sociedades de economía mixta sometidas al EGCAP son aquellas en las que el aporte del Estado es superior al cincuenta por ciento (50%) y además las actuaciones que adelantan no se encuentran en competencia con el sector privado o público, nacional o internacional, ni en mercados regulados. Por el contrario, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga una participación menor al cincuenta por ciento (50%) o en los casos que desarrollan actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional, o en mercados regulados se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, lo que implica acudir usualmente al derecho privado. La misma conclusión se aplica para aquellas en las que el capital estatal sea mayor al noventa por ciento (90%). En cualquier caso, se acuerdo con el artículo 13 del EGCAP, las entidades del Estado que cuenten con un régimen contractual privado deberán aplica los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal consagrados en los artículos 209 y 267 de la Constitución, según el caso, y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.

SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA – Actividades en competencia

Para establecer cuándo una entidad pública desarrolla actividades en competencia con el sector privado o público, es necesario analizar tanto su objeto legal o estatutario como el sector económico en el que opera. En este sentido, el criterio principal para determinar la existencia de una actividad en competencia es si la entidad actúa en un mercado abierto, no reservado exclusivamente al Estado, y realiza actividades de naturaleza comercial o empresarial reguladas por el Código de Comercio.

Cabe recordar que, de acuerdo con el principio de legalidad, las entidades públicas solo pueden ejercer las funciones y actividades expresamente asignadas por la ley. En ese marco, cuando se crea una entidad pública con facultades para desarrollar actividades de tipo empresarial o comercial, debe verificarse que estas correspondan a competencias legalmente atribuidas y que estén previstas en su objeto legal o estatutario. Por tanto, no basta con que la entidad participe en el mercado; es necesario que su participación esté autorizada por la ley y tenga sustento en su acto de creación, lo cual también delimita si su actuación es o no en competencia con otros actores.

Bogotá D.C., 26 de mayo de 2026

Señor

Alexander Villalobos Campo

financiera@granabastos.com.co

Soledad, Atlántico

Estimado señor Villalobos:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 29 de abril de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“La Gran Central de Abastos del Caribe S.A. es una sociedad de naturaleza mixta cuya composición accionaria refleja una participación pública agregada superior al cincuenta por ciento (50 %) del capital social. (tiene ima participación accionaria en entidades estatales del 79.6% pero no 90%) No obstante, en virtud del artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011, GRANABASTOS se encuentra cobijada por el régimen de excepción allí previsto, por cuanto desarrolla actividades comerciales en competencia con el sector privado, en su condición de central mayorista de abastecimiento agroalimentario. En consecuencia, su actividad contractual se rige por las disposiciones del derecho privado y por su Manual de Contratación (Resolución No. G.G.019 de 2024), con sujeción a los principios de transparencia, economía, responsabilidad y publicidad establecidos en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007. Ahora adicional a todo lo anterior Granabastos no maneja recursos públicos DE NINGUNA MANERA. los únicos recursos públicos fueron la compra de acciones al momento de su constitución como empresa privada. la consulta es ¿Pueden ayudarnos a redactar con claridad el Régimen Especial al que pertenecemos citando la normativa correcta”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cuál es el régimen jurídico aplicable a los contratos celebrados por una sociedad de economía mixta?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

En nuestro ordenamiento jurídico, el artículo 97 de la Ley 489 de 1998 define a las sociedades de economía mixta como organismos autorizados por la ley, constituidos como sociedades comerciales, con aportes de capital público y privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley. En este sentido, la misma Ley, en los artículos 38 y 68, clasifica a las sociedades de economía mixta como entidades descentralizadas por servicios, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio^[1], que pueden ser del orden nacional, departamental o municipal, según su órgano de creación^[2].

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencias C-736 del 19 de septiembre de 2007, C-118 del 14 de noviembre de 2018 y C-306 del 10 de julio de 2019, ha considerado que las sociedades estudiadas, desde una perspectiva constitucional, se caracterizan por los siguientes rasgos: i) pertenecen a la rama ejecutiva del poder público, como manifestación de la descentralización por servicios. Así mismo, ii) están sujetas al control fiscal, financiero, de gestión y de resultados en cabeza de la Contraloría General de la República. Por otra parte, iii) se someten al control político, que ejerce directamente el Congreso de la República. Además, iv) en el caso de las sociedades de economía mixta del orden nacional, le corresponde al Congreso de la República su creación o autorización mediante ley. En cambio, v) en el caso de los órdenes departamental y municipal, esta misma facultad se les reconoce a las asambleas y concejos. Adicionalmente, vi) a todas las sociedades de economía mixta les son aplicables las inhabilidades para la integración de órganos directivos a que aluden los artículos 180- 3, 292 y 323 de la Constitución Política. A lo anterior debe agregarse que, vii) en materia presupuestal, las sociedades de economía mixta quedan sujetas a las reglas de la ley orgánica del presupuesto. De otro lado, viii) en materia contable, quedan vinculadas a las reglas de contabilidad oficial. Finalmente, ix) se rigen por el derecho privado, en virtud de la naturaleza de las actividades que desarrollan.

Así mismo, esta Corporación, en sentencia C-529 del 12 de julio de 2006, hizo énfasis en que, a pesar del sometimiento al régimen jurídico de derecho privado para el desarrollo de sus actividades, las sociedades de economía mixta no pierden su carácter de expresión organizacional de la actividad estatal^[3], más precisamente de la función administrativa^[4], en virtud del aporte público en la constitución del capital social y la consiguiente pertenencia a la administración pública, en la condición de entidades descentralizadas.

En este orden de ideas, resulta importante resaltar que, en nuestro ordenamiento jurídico, las sociedades de economía mixta están sometidas a un régimen jurídico compuesto por un conjunto normativo de derecho público y de derecho privado. El primero, derivado directamente de la Constitución Política y referido a aspectos como su creación, autorización, organización y funcionamiento internos. Y el segundo, destinado a regir el desarrollo de la actividad económica de cada sociedad.

Ahora bien, en atención al problema jurídico planteado, conviene analizar el régimen aplicable para los actos y contratos que celebran estas entidades. Al respecto, el literal a) del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, señala que son entidades estatales las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%)^[5]. Esto significa que el legislador, en el año 1993, estableció que las sociedades de economía mixta donde el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%) están sujetos al EGCAP.

Frente al particular, el Consejo de Estado, en el concepto 1127 del 10 de diciembre de 2004, estableció que del análisis de esta norma se concluye que: “si la participación estatal en una sociedad de economía mixta es superior al cincuenta por ciento (50%) de su capital, ya no le aplica el derecho privado, como es la regla general, sino el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”^[6]. Es claro, entonces, que las sociedades de economía mixta con participación estatal superior al cincuenta por ciento (50%) se rigen en materia contractual por la Ley 80 de 1993, de acuerdo con la libertad de configuración del legislador en la materia.

No obstante lo anterior, actualmente, el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 – modificado por el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011 – establece el régimen contractual de las sociedades de economía mixta, en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), señalando que:

“Artículo 14. Del régimen contractual de las empresas industriales y comerciales del estado, las sociedades de economía mixta, sus filiales y empresas con participación mayoritaria del estado. Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes”.

El citado artículo, previó que las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%) y sus filiales que cuenten con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%) estarán sometidas al EGCAP, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional, o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales^[7]. En otras palabras, el legislador estableció que las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), cuando se encuentran en competencia con el sector privado o público, nacional o internacional o desarrollan su actividad en mercados regulados, estarán sometidos al derecho privado.

Ahora bien, con el fin de atender el objeto de su consulta, es necesario analizar lo dispuesto en el parágrafo único del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, el cual señala: “Los regímenes de las actividades y de los servidores de las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de la Nación, de entidades territoriales y de entidades descentralizadas, sea igual o superior al noventa (90%) del capital social es el de las empresas industriales y comerciales del Estado”. Sobre el particular, debe señalarse que, a juicio de esta Agencia, el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, en el cual se establece el régimen contractual de las sociedades de economía mixta se complementa, sin entrar en contradicción alguna, con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998.

Lo anterior, en la medida que el parágrafo citado remite al régimen de las actividades y los servidores públicos de las empresas industriales y comerciales en aquellos eventos en los que las sociedades de economía mixta tienen un aporte de la Nación, de entidades territoriales y de entidades descentralizadas, igual o superior al noventa (90%) del capital social. Tal como se infiere del artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 tratándose del régimen jurídico aplicable en materia de contratos aplican las mismas reglas tanto para empresas industriales y comerciales del Estado como para sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga una participación mayor al cincuenta por ciento (50%).

De lo expuesto, se concluye que, las sociedades de economía mixta sometidas al EGCAP son aquellas en las que el aporte del Estado es superior al cincuenta por ciento (50%) y, además, las actuaciones que adelantan no se encuentran en competencia con el sector privado o público, nacional o internacional o en mercados regulados. Por el contrario, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga una participación menor al cincuenta por ciento (50%) o aquellas que desarrollan actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional, o en mercados regulados se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, lo que implica acudir usualmente al derecho privado. La misma conclusión se aplica para aquellas en las que el capital estatal sea mayor al noventa por ciento (90%). En cualquier caso, se acuerdo con el artículo 13 del EGCAP, las entidades del Estado que cuenten con un régimen contractual privado deberán aplica los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal consagrados en los artículos 209 y 267 de la Constitución, según el caso, y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.

Para establecer cuándo una entidad pública desarrolla actividades en competencia con el sector privado o público, es necesario analizar tanto su objeto legal o estatutario como el sector económico en el que opera. En este sentido, el criterio principal para determinar la existencia de una actividad en competencia es si la entidad actúa en un mercado abierto, no reservado exclusivamente al Estado, y realiza actividades de naturaleza comercial o empresarial reguladas por el Código de Comercio.

Cabe recordar que, de acuerdo con el principio de legalidad, las entidades públicas solo pueden ejercer las funciones y actividades expresamente asignadas por la ley. En ese marco, cuando se crea una entidad pública con facultades para desarrollar actividades de tipo empresarial o comercial, debe verificarse que estas correspondan a competencias legalmente atribuidas y que estén previstas en su objeto legal o estatutario. Por tanto, no basta con que la entidad participe en el mercado; es necesario que su participación esté autorizada por la ley y tenga sustento en su acto de creación, lo cual también delimita si su actuación es o no en competencia con otros actores.

En efecto, es necesario que en cada caso la sociedad determine si según su norma de creación y su objeto social se entiende que desarrolla actividades comerciales en un sector en el que participan otras empresas privadas y/o públicas, nacionales o internacionales, en un escenario de oferta y demanda que se rige por la libre competencia económica. Por ejemplo, será necesario considerar lo que señalan sus estatutos sobre la actividad que desarrolla, es decir, si se trata de una actividad comercial o mercantil, según la definición que al respecto establece el Código de Comercio, y si sus actos se realizan compitiendo con empresas que incursionan y se dedican a esa misma actividad en el mercado^[8]. También será relevante considerar las definiciones que la Corte Constitucional ha establecido, según las cuales se entiende que hay competencia en un mercado cuando “un conjunto de empresarios, en un marco normativo de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos, factores empresariales y de producción, en la conquista de un mercado determinado, bajo el supuesto de la ausencia de barreras de entrada o de otras prácticas restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad económica lícita.”^[9]

En todo caso, la determinación del régimen contractual aplicable corresponde a cada entidad estatal, atendiendo a su naturaleza jurídica, composición accionaria, y las disposiciones legales que regulan su funcionamiento. Por lo anterior, será la entidad la que, conforme a su acto de creación, estatutos sociales y marco normativo aplicable, deba establecer y definir el régimen contractual que regula sus actuaciones, observando las disposiciones legales especiales que correspondan a su naturaleza jurídica y al porcentaje de participación pública o privada que la integre.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad establecerá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente validarla.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido previamente al régimen contractual de las sociedades de economía mixta en los conceptos C- 762 del 6 de enero de 2020, C-089 del 22 de marzo de 2022, C-458 del 15 de julio de 2022, C-1623 del 18 de diciembre de 2025, entre otros. Estos conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.   

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Ley 489 de 1998, artículo 38, numeral 2, literal f, y artículo 68, numeral 2: “Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas”. ↑

2. Así lo establece la Constitución Política, en el artículo 150, numeral 7, así como en el artículo 300, numeral 7 y en el artículo 313, numeral 6. ↑

3. Las sociedades de economía mixta son una clara manifestación organizacional de la función administrativa. Al respecto, la doctrina colombiana ha considerado que “la organización debe ocupar un lugar central en el estudio del derecho administrativo, sobre todo si se tiene en cuenta que lo estructural es consustancial a la actividad administrativa. De hecho, podemos afirmar que se trata de una verdadera dialéctica en la que se presenta una relación de medio a fin, ya que su objeto es precisamente el diseño y puesta en funcionamiento de las maneras o formas de gestión de potestades, atribuciones y competencias administrativas” (RINCÓN CÓRDOBA, Jorge Iván. Teoría de la organización administrativa en Colombia, Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2019, pp. 31-32). ↑

4. “Una función administrativa entendida entonces, como un conjunto de actividades particulares, disimiles entre sí, pero diversas de aquellas generales de Estado y particulares propias de la función judicial y legislativa, que dan desarrollo directo a las finalidades del estado, consagradas de manera positiva en la Constitución Política, que pueden ser desarrolladas por distintos sujetos de derecho, habilitados para ello, con el respeto y cumplimiento del ordenamiento jurídico superior” (MONTAÑA PLATA, Alberto. Fundamentos de derecho administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2010, p. 124). ↑

5. Ley 80 de 1993, artículo 2, literal a): “Artículo 2o. de la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley:

   1o. Se denominan entidades estatales:

   a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles

   […]”. ↑

6. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1127 del 10 de diciembre de 2004. M.P. Enrique José Arboleda Perdomo ↑

7. Ley 1150 de 2007, artículo 14: “Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes”. ↑

8. Este criterio fue considerado en la sentencia ya citada del consejo de estado para identificar el régimen de contratación aplicable a la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada - Metro de Medellín Ltda.- ↑

9. Corte Constitucional. C-228 de 2010. MP. Luis Ernesto Vargas Silva. ↑