PLIEGO DE CONDICIONES

Texto del concepto

PLIEGO DE CONDICIONES – Concepto

El pliego de condiciones es la hoja de ruta o plan sobre el cual se diseña, estructura y concreta el procedimiento de selección de contratistas. El mismo ha sido definido como un “acto jurídico mixto, que nace como un acto administrativo de contenido general y que, con la adjudicación y suscripción del contrato estatal, algunos de sus contenidos se transforman para incorporarse al texto del negocio jurídico y, por consiguiente, se convierten en cláusulas vinculantes del mismo”. En este sentido, en el marco de su discrecionalidad, cada entidad debe establecer la forma cómo se estructura el pliego de condiciones, el cual está condicionado a la proporcionalidad de las decisiones que toma en aras de garantizar la pluralidad de oferentes y la selección objetiva.

PLIEGO DE CONDICIONES – Naturaleza Jurídica - Acto administrativo general

En ese orden de ideas, el Consejo de Estado ha reiterado que el pliego de condiciones ostenta una doble naturaleza jurídica, pues, por un lado, antes de la celebración del contrato y de la expedición del acto administrativo de adjudicación se considera como un acto administrativo de carácter general que rige el desarrollo del proceso de selección. Sin embargo, una vez se celebre el contrato, el pliego de condiciones pasa hacer parte del marco jurídico de la relación contractual determinando el contenido y el alcance del negocio jurídico.

PLIEGO DE CONDICIONES – Acto administrativo – Control – Objeto – Jurisdicción de lo contencioso administrativo

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto del 14 de febrero de 2012, señaló que la jurisprudencia de dicha Corporación es pacífica en sostener que el pliego de condiciones es un acto administrativo de carácter general, en tanto manifestación unilateral de voluntad de la administración que crea situaciones jurídicas generales, impersonales, abstractas y objetivas, susceptible de ser objeto de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En esta providencia, siguiendo el precedente de la Sección Tercera, se reiteró que el pliego de condiciones es un acto administrativo que, cuando contiene cláusulas que violan la ley, ya sea por restringir la participación de los oferentes o por constituir un obstáculo para la selección objetiva, siendo susceptible de demandarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante el medio de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, como forma de garantizar la legalidad que debe fundamentar toda actuación de la administración.

PLIEGO DE CONDICIONES – Acto precontractual - Medio de control – Jurisprudencia – Consejo de Estado

Conforme a lo sostenido por la jurisprudencia, cuando se acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el propósito exclusivo de proteger la legalidad de la actuación administrativa y preservar el ordenamiento jurídico, mediante pretensiones que no versan sobre una situación concreta o individualizada, sino que se limitan a confrontar objetivamente el acto administrativo con las normas a las que debía sujetarse, el mecanismo procesal procedente es el medio de control de nulidad simple. En contraste, cuando la controversia no se orienta únicamente a la defensa de la legalidad en abstracto, sino que pretende verificar la posible vulneración de un derecho subjetivo amparado por una norma superior, el debate adquiere una naturaleza particular y concreta, caso en el cual el instrumento procesal adecuado es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

La Subsección A de la Sección Tercera, en sentencia del 27 de octubre de 2023, señaló que, si bien el pliego de condiciones es un acto administrativo de carácter general, bajo ciertos supuestos resulta procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no únicamente el de simple nulidad. Precisó que, cuando se asiste ante la jurisdicción exhibiendo un interés subjetivo en el proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como finalidad restaurar un derecho subjetivo que se encuentra amparado en el ordenamiento jurídico y que ha sido afectado por un acto administrativo.

PLIEGO DE CONDICIONES – Oportunidad – Caducidad – Jurisprudencia

Sobre este aspecto, la jurisprudencia también ha precisado que el término de caducidad previsto por la ley tiene carácter perentorio, preclusivo, improrrogable, irrenunciable y de orden público. En consecuencia, su vencimiento, implica la extinción del derecho de acción, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. En el mismo sentido, ha señalado que la suspensión del término de caducidad únicamente se configura en los eventos previstos en la ley, que sucede con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial o en situaciones especiales que se establecen por mandato legal. Por ello, para contar el término de caducidad plantea que se debe tener en cuenta la regla establecida en el literal c) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, la cual dispone que la demanda se deberá interponerse dentro los cuatro (4) meses siguientes de la publicación del acto administrativo cuya nulidad se solicita. Esto implica que no se tenga en cuenta lo previsto en el literal a) del numeral 1 del mencionado artículo, relacionado con que en cualquier tiempo se podrá presentar la demanda cuando se pretenda la nulidad, puesto que, si bien se trata de un acto administrativo de carácter general, lo cierto es que por tener naturaleza precontractual tiene reglamentación expresa.

Bogotá D.C., 11 de junio de 2026

Señor

Pablo Andrés Argoty Caicedo

pabloargoty@hotmail.com

Pasto, Nariño

Concepto C–719 de 2026

Estimado Señor Argoty:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde la solicitud de consulta del 29 de abril de 2026, en la cual manifiesta:

“i) si el pliego de condiciones es un acto administrativo de control judicial

ante la jurisdicción contencioso administrativo, ii) si la respuesta es afirmativa, determinar cual es el medio de control judicial procedente para demandarlo ante la jurisdicción contencioso administrativo y iii) verificar y/o analizar si ese medio de control procedente esta sometido o no a un plazo de caducidad”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

I. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿El pliego de condiciones, en cuanto acto precontractual, constituye un acto administrativo sujeto a control ante la jurisdicción contencioso‑administrativa y cuál es su medio de control?; ii) ¿Cuál es el término u oportunidad judicial para demandar el pliego de condiciones como acto precontractual?

II. Respuesta:

III. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. El pliego de condiciones es la hoja de ruta o plan^[1] sobre el cual se diseña, estructura y concreta el procedimiento de selección de contratistas. El mismo ha sido definido como un “acto jurídico mixto, que nace como un acto administrativo de contenido general y que, con la adjudicación y suscripción del contrato estatal, algunos de sus contenidos se transforman para incorporarse al texto del negocio jurídico y, por consiguiente, se convierten en cláusulas vinculantes del mismo”^[2]. En este sentido, en el marco de su discrecionalidad, cada entidad debe establecer la forma cómo se estructura el pliego de condiciones, el cual está condicionado a la proporcionalidad de las decisiones que toma en aras de garantizar la pluralidad de oferentes y la selección objetiva.

De este modo, el pliego de condiciones es un instrumento en el cual se materializa el principio de transparencia, pues en ese documento se fijan las reglas de escogencia del contratista del Estado, para la selección objetiva de la mejor oferta, la adjudicación y la posterior celebración y ejecución del contrato, lo cual lo convierte en una reglamentación de todo el iter contractual. Su contenido^[3] está previsto en el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, que establece algunas directrices que se deben tenerse en cuenta en su elaboración:

“[…] 5o. En los pliegos de condiciones:

• • 1. Se indicarán los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección.
    2. Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten las declaratorias de desierta de la licitación.
    3. Se definirán con precisión las condiciones de costo y calidad de los bienes, obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato.
    4. No se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren.
    5. Se definirán reglas que no induzcan a error a los proponentes y contratistas y que impidan la Formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad.
    6. Se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía.
    7. Serán ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos y de los contratos que contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan renuncias a reclamaciones por la ocurrencia de los hechos aquí enunciados”.

De conformidad con lo anterior, resulta claro que las entidades estatales, en virtud de la autonomía de la voluntad y de la amplia discrecionalidad que se les reconoce, tienen la facultad de configurar las reglas y exigencias de los pliegos de condiciones de manera libre, dentro de los parámetros y límites establecidos por el ordenamiento jurídico^[4], con fundamento en los estudios realizados en la fase de planeación^[5]. Además, tienen la carga de elaborarlos de manera idónea, objetiva, clara, precisa y completa, tal como se deduce de la disposición citada.

El pliego de condiciones puede variar sus condiciones jurídicas, técnicas o financieras, con respecto al proyecto de pliego de condiciones definitivo, pues este último es un acto previo que no genera manifestación de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos. Es decir, no constituye un acto administrativo propiamente dicho, sino que hace parte de las actuaciones previas a la expedición del acto administrativo mediante el cual se adopta el pliego de condiciones definitivo.

Para el Consejo de Estado el pliego de condiciones es ley para las partes, y en él se debe establecer la regulación del procedimiento de contratación, conforme a la ley, garantizando la selección objetiva del contratista^[6]. El artículo 2.2.1.1.2.1.3. del Decreto 1082 de 2015 establece el contenido mínimo del pliego de condiciones, de acuerdo con lo que la entidad adquirirá para satisfacer sus necesidades de bienes, obras o servicios, el cual debe tener la información desagregada, principalmente en los siguientes ítems: i) identificación detallada del objeto contractual y con el clasificador de bienes y servicios, ii) modalidad y criterios de selección, iii) valoración económica del bien, obra o servicio, iv) reglas de la presentación y manejo de las ofertas, v) riesgos y garantías, entre otros aspectos del contrato^[7].

Así las cosas, el pliego de condiciones debe establecer las etapas del proceso de selección, así como las reglas, requisitos y condiciones aplicables en cada una de ellas. Entre estos aspectos se encuentran las causales de rechazo y factores de ponderación de las ofertas, así como los documentos que debe contener y las causas que impidan una selección objetiva. En ese orden, gran parte de la importancia del pliego de condiciones está determinada por el hecho que es el documento en el que se establecen las normas que van a regular la etapa selección, a las que deberán sujetarse la administración y los oferentes a efectos de lograr una selección objetiva^[8].

En ese orden de ideas, el Consejo de Estado^[9] ha reiterado que el pliego de condiciones ostenta una doble naturaleza jurídica, pues, por un lado, antes de la celebración del contrato y de la expedición del acto administrativo de adjudicación se considera como un acto administrativo de carácter general que rige el desarrollo del proceso de selección. Sin embargo, una vez se celebre el contrato, el pliego de condiciones pasa hacer parte del marco jurídico de la relación contractual determinando el contenido y el alcance del negocio jurídico.

ii. El Consejo de Estado ha señalado que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en materia de control de los actos proferidos antes de la celebración del contrato, permite que estos sean objeto del estudio de legalidad a través del medio de control de simple nulidad -art. 137 de la Ley 1437 de 2011- o del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -art. 138 de la Ley 1437 de 2011-. Bajo esta posición, se enfatiza en que el legislador no limitó el control de legalidad solo a los actos de adjudicación o la declaratoria de desierta de la licitación pública, sino que el ordenamiento jurídico también prevé que existen actos de trámite o preparatorios, que pueden ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo^[10].

De esta manera se contempla que, si bien la mayoría de actos expedidos en la etapa de selección son preparatorios, por tener como objetivo el impulso al procedimiento precontractual, a saber, comunicaciones y decisiones que fijan fechas, cronogramas, lugares y distintos mecanismos de información. Estos actos, por regla general, no son susceptibles de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a menos que “bajo su apariencia se encubra una verdadera decisión definitiva”. No obstante, en materia de actos previos al contrato estatal, existen algunos que se identifican directamente como actos de carácter definitivo y por ende, susceptibles de control por parte de la jurisdicción, a saber, el acto de adjudicación del contrato, el que declara desierta la licitación pública, el que hace efectiva la póliza constituida para la garantía de la seriedad de la oferta y el acto que adopta el pliego de condiciones, entre otros. Tales actos, comparten como característica principal que contienen decisiones definitivas que incide de forma directa o indirecta en el proceso de selección del contratista^[11].

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto del 14 de febrero de 2012^[12], señaló que la jurisprudencia de dicha Corporación es pacífica en sostener que el pliego de condiciones es un acto administrativo de carácter general, en tanto manifestación unilateral de voluntad de la administración que crea situaciones jurídicas generales, impersonales, abstractas y objetivas, susceptible de ser objeto de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En esta providencia, siguiendo el precedente de la Sección Tercera^[13], se reiteró que el pliego de condiciones es un acto administrativo que, cuando contiene cláusulas que violan la ley, ya sea por restringir la participación de los oferentes o por constituir un obstáculo para la selección objetiva, siendo susceptible de demandarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante el medio de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, como forma de garantizar la legalidad que debe fundamentar toda actuación de la administración.

En esta misma providencia se concluyó que, por regla general, los actos de trámite no pueden demandarse, salvo dos excepciones: en primer lugar, por una regla general aplicable a los actos preparatorios y de trámite, que sostiene que sólo podrán impugnarse tales actos cuando pongan fin al procedimiento; en segundo lugar, una excepción a la regla general, desde la cual se contempla específicamente que los actos de apertura de licitaciones, serán susceptibles de demandarse únicamente cuando contengan decisiones sobre el fondo de asunto o que puedan directamente generar afectaciones a los principios de la contratación estatal. Bajo esta perspectiva, señaló que, aunque las decisiones de la administración contenidas en un acto de apertura de un proceso de selección o en un pliego de condiciones son actos de contenido general, al ser los primeros un acto de trámite, solamente, podrán ser objeto de control jurisdiccional si contienen decisiones definitivas o crean una situación jurídica nueva. Esta postura ha sido precisada en otras sentencias del Consejo de Estado, en las que se establece que un eventual control jurisdiccional del acto de apertura es excepcional y procede cuando dicho acto no se limita solo a extender la invitación para la participación en el proceso de selección, sino que contiene otras disposiciones que pueden restringir de forma indebida o ilegal la participación en condiciones, que desconocen los principios que rigen la contratación estatal^[14].

Particularmente, frente al pliego de condiciones, el Consejo de Estado ha señalado que este es un acto administrativo de carácter definitivo que contiene tanto reglas generales que guían el proceso de selección, así como condiciones propias del negocio jurídico que se espera celebrar. En ese sentido, es un acto que está llamado a establecer el objeto y las condiciones que guían el negocio jurídico^[15] y por la diversidad de aspectos que regula, se convierte en un acto que no sólo estructura un aspecto netamente contractual, en el marco de reglas y principios del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sino que también que constituye un “eje de la decisión pública”, en la medida en que debe estar sustentado en la realización de los fines que persigue la contratación estatal.

La Sección Tercera del Consejo de Estado^[16], ha señalado que los pliegos de condiciones son actos administrativos susceptibles de ser objeto de control a través del medio de control de simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho. En tal sentido, se sostiene que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene plena competencia para pronunciarse frente la legalidad del acto administrativo que contiene el pliego de condiciones, en la medida en que este acto, comprende “una triple función disciplinar” pues prevé los lineamientos para la escogencia del contratista, la ejecución contractual y la interpretación del contrato, decisiones de fondo que tienen incidencia directa tanto en el proceso de selección como en la ejecución del contrato.

Frente al medio de control para enjuiciar la legalidad del pliego de condiciones, esta sentencia reitera que también es procedente el medio de control de simple nulidad, lo que lo diferencia de los actos administrativos de adjudicación o de declaración de desierta, frente a los cuales la Sección Tercera ha establecido que solo procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho^[17]. Particularmente, en auto del 3 de septiembre de 2025^[18], la subsección B de la Sección Tercera, aclaró que el criterio jurisprudencial mayoritario de la Corporación “ha establecido que los pliegos de condiciones son pasibles de control jurisdiccional a través del medio de control de nulidad simple”^[19]. En esa misma línea, ha recalcado que los pliegos de condiciones no constituyen simples decisiones de impulso de la actividad precontractual, habida cuenta de que contienen determinaciones sustanciales y de alcance general en relación con el procedimiento de selección. Si bien no ponen fin al procedimiento precontractual, se considera que hacen parte de la etapa precontractual, revistiendo efectos definitivos al fijar las reglas de participación y las condiciones del futuro contrato^[20].

Conforme a lo sostenido por la jurisprudencia^[21], cuando se acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el propósito exclusivo de proteger la legalidad de la actuación administrativa y preservar el ordenamiento jurídico, mediante pretensiones que no versan sobre una situación concreta o individualizada, sino que se limitan a confrontar objetivamente el acto administrativo con las normas a las que debía sujetarse, el mecanismo procesal procedente es el medio de control de nulidad simple. En contraste, cuando la controversia no se orienta únicamente a la defensa de la legalidad en abstracto, sino que pretende verificar la posible vulneración de un derecho subjetivo amparado por una norma superior, el debate adquiere una naturaleza particular y concreta, caso en el cual el instrumento procesal adecuado es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

La Subsección A de la Sección Tercera, en sentencia del 27 de octubre de 2023^[22], señaló que, si bien el pliego de condiciones es un acto administrativo de carácter general, bajo ciertos supuestos resulta procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no únicamente el de simple nulidad. Precisó que, cuando se asiste ante la jurisdicción exhibiendo un interés subjetivo en el proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como finalidad restaurar un derecho subjetivo que se encuentra amparado en el ordenamiento jurídico y que ha sido afectado por un acto administrativo.

Ahora bien, es claro que pueden existir controversias relacionadas con la consideración del pliego de condiciones como susceptible o no de control jurisdiccional. Por ejemplo, la Subsección B de la Sección Tercera, en auto del 26 de marzo de 2025^[23] revocó una providencia que había rechazado de plano una demanda de nulidad simple al considerar que el asunto no era susceptible de control jurisdiccional. En este auto, se aclaró que “el pliego de condiciones no es una simple decisión de impulso, sino que contiene determinaciones sustanciales en relación con el procedimiento de selección contractual, por lo cual, es susceptible de ser enjuiciado jurisdiccionalmente”.

Adicionalmente, el Consejo de Estado ha destacado que con la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011 se introdujeron modificaciones sustanciales al control judicial de los actos previos a la celebración del contrato estatal, pues el artículo 141 ibidem otorgó autonomía a su impugnación al suprimir la disposición que condicionaba su debate, una vez celebrado el contrato, a su invocación exclusiva como fundamento de la solicitud de nulidad absoluta del negocio jurídico (art. 32 de la Ley 446 de 1998). En consecuencia, aun en el escenario de suscripción del contrato, el debate sobre los actos previos procede a través de los medios de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, según corresponda; y si se pretende la nulidad del contrato con fundamento en dichos actos, lo procedente es la acumulación de pretensiones en los términos del artículo 165 ibídem^[24].

A partir de la Ley 1437 de 2011 el legislador conservó la posibilidad de controvertir dichos actos mediante los medios de control de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual no limitó el examen de legalidad exclusivamente a los actos de adjudicación o de declaratoria de desierta de la licitación pública. Asimismo, el mismo Consejo de Estado ha indicado que el ordenamiento jurídico reconoce la posibilidad de demandar determinados actos precontractuales, incluso aquellos de carácter preparatorio o de trámite, como ocurre con el acto de apertura y los pliegos de condiciones, cuya legalidad puede cuestionarse a través del medio de control de nulidad simple^[25].

Ahora bien, el Consejo de Estado también ha señalado que este tipo de controversias relacionadas con actos precontractuales, en algunas ocasiones, han sido tramitadas por el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, justamente cuando la intención que se persigue es la protección de derechos colectivos, buscando cesar su peligro, amenaza o vulneración. La diferencia radica en que, en el marco de la nulidad y el restablecimiento del derecho, se desarrolla un juicio de legalidad del acto administrativo que generó una afectación a un derecho subjetivo, donde se confronta específicamente dicho acto con las causales de nulidad que están consagradas en la ley. Por su parte, en el marco del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos el juicio tiene alcances distintos, en tanto no se enmarca en un análisis exclusivo de legalidad, sino que también desarrolla un juicio de ponderación y razonabilidad teniendo en cuenta la posible afectación de los derechos colectivos involucrados, que no dependen de un sujeto únicamente considerado en forma individual sino de la comunidad^[26].

Vale la pena aclarar que, si bien es posible interponer el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos como es la acción popular, teniendo como fundamento la afectación producida por actos administrativos y/o contratos, la misma jurisprudencia del Consejo de Estado, ha establecido que el juez popular no puede declarar la nulidad del acto administrativo, aunque bien puede adoptar medidas tendientes para cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. En ese sentido, el análisis propio de legalidad que podría derivar eventualmente en la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que adopta el pliego de condiciones sería a través del medio de control de nulidad o el de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto depende de los intereses buscados, la competencia, la legitimación y la oportunidad.

iii. Con respecto a la caducidad la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que es posible pronunciarse sobre la legalidad de un pliego de condiciones, inclusive después de la adjudicación^[27]. Sin embargo, frente a la caducidad del medio de control^[28], la jurisprudencia también ha precisado que el literal c) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, específicamente establece la posibilidad de ejercer el medio de control de nulidad simple contra actos precontractuales de contenido general: “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: c) Cuando se pretenda la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebración del contrato, el término será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso”. De esta norma, se infiere que el término de caducidad para ejercer ya sea el medio de control de nulidad simple o el nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses, plazo que se cuenta específicamente, frente a los actos de contenido general desde el momento de su publicación y para aquellos de contenido particular desde el momento de su notificación o comunicación.

Sobre este aspecto, la jurisprudencia también ha precisado que el término de caducidad previsto por la ley tiene carácter perentorio, preclusivo, improrrogable, irrenunciable y de orden público. En consecuencia, su vencimiento, implica la extinción del derecho de acción, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. En el mismo sentido, ha señalado que la suspensión del término de caducidad únicamente se configura en los eventos previstos en la ley, que sucede con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial o en situaciones especiales que se establecen por mandato legal. Por ello, para contar el término de caducidad plantea que se debe tener en cuenta la regla establecida en el literal c) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, la cual dispone que la demanda se deberá interponerse dentro los cuatro (4) meses siguientes de la publicación del acto administrativo cuya nulidad se solicita. Esto implica que no se tenga en cuenta lo previsto en el literal a) del numeral 1 del mencionado artículo, relacionado con que en cualquier tiempo se podrá presentar la demanda cuando se pretenda la nulidad, puesto que, si bien se trata de un acto administrativo de carácter general, lo cierto es que por tener naturaleza precontractual tiene reglamentación expresa^[29].

Conforme a lo anterior, los actos que proceden a la celebración del contrato pueden estar sometidos al ejercicio de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, con un término de caducidad de 4 meses, donde la expresión “según el caso”, se refiere directamente “al tipo de acto enjuiciado (general o particular) que define el momento a partir del cual se cuenta el término para demandar: al día siguiente de su comunicación, notificación, ejecución o publicación, conforme a la naturaleza del acto y la posición jurídica de quien demanda”^[30].

No obstante, tal como lo ha explicado la jurisprudencia la procedencia de un medio de control frente al pliego de condiciones, no hace, bajo ningún motivo, que los proyectos de pliego de condiciones sean susceptibles de control jurisdiccional. En ese sentido, ha señalado que los proyectos de pliegos de condiciones no son susceptibles de control jurisdiccional, en tanto “no producen efectos jurídicos particulares ni generales, en la medida en que no crean, extinguen, ni modifican situaciones jurídicas o contienen normas jurídicas”, por lo que someter tales proyectos al control judicial generaría inseguridad jurídica sobre las decisiones posteriores que lleva a cabo la administración, así como de las decisiones judiciales^[31] .

iv. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la procedencia de la expedición de adendas en etapas de la licitación debe realizarse por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad pública definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

IV. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

V. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Esta Subdirección se ha pronunciado sobre el Pliego de Condiciones en los siguientes conceptos con radicado No. 2201913000006236 de 26 de agosto de 2019, C–465 del 27 de julio de 2020, C–500 del 3 de agosto de 2020, C–557 del 21 de agosto de 2020, C-674 del 18 de noviembre de 2020, C-419 del 12 de agosto de 2021, C-744 del 4 de febrero de 2022, C-647 del 5 de octubre de 2022, C-788 de 2022, C-888 del 21 de diciembre de 2022, C-393 del 9 de septiembre de 2024. C-782 del 18 de noviembre de 2025 y C-607 del 26 de junio de 2025, C-1541 del 27 de noviembre de 2025, C-554 del 22 de mayo de 2026, entre otros. Esto, sin perjuicio de las consideraciones especiales que se exponen sobre el medio de control al pliego de condiciones como acto precontractual. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. OSPINA MENA, Jesús Marino. Régimen de la Contratación Estatal. Un salto a la contratación líquida. Bogotá: Ed. 1ª. Diké, 2020. p. 383. ↑

2. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia de 30 de noviembre de 2006. Exp. 18.059. M.P. Alier Hernández Enríquez. ↑

3. Sin perjuicio de los dispuesto en el artículo 2.2.1.1.2.1.3. del Decreto 1082 de 2015 sobre el contenido del pliego de condiciones, donde se desarrolla de forma más exhaustiva cada uno de sus componentes mínimos. ↑

4. Lo anterior, sin perjuicio de los casos en que resulten aplicables los documentos tipo –o pliegos tipo– de que trata el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020. ↑

5. Sin perjuicio de lo que ocurre en los procedimientos de selección regidos por los documentos tipo, donde se reduce, en buena medida, dicha discrecionalidad. ↑

6. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 24 de julio de 2013. Exp. 25.642. C.P. Enrique Gil Botero: “Concreta o materializa los principios de planeación contractual y de trasparencia, comoquiera que su adecuada formulación permite o garantiza la selección objetiva del contratista de acuerdo con los parámetros de calificación correspondientes para cada tipo de procedimiento (v.gr. licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos, etc.), de acuerdo con el marco establecido en la ley (art. 29 de la ley 80 de 1993, derogado por el artículo 32 de la ley 1150 de 2007, y este último, modificado por el artículo 88 de la ley 1474 de 2011 (Estatuto Anticorrupción). En esa perspectiva, el pliego de condiciones constituye la ley tanto del procedimiento administrativo de selección del contratista, como del contrato a celebrar”. ↑

7. DECRETO 1082 DE 2015: “Artículo 2.2.1.1.2.1.3. Pliegos de condiciones. Los pliegos de condiciones deben contener por lo menos la siguiente información:

   1. La descripción técnica, detallada y completa del bien o servicio objeto del contrato, identificado con el cuarto nivel del Clasificador de Bienes y Servicios, de ser posible o de lo contrario con el tercer nivel del mismo.

   2. La modalidad del proceso de selección y su justificación.

   3. Los criterios de selección, incluyendo los factores de desempate y los incentivos cuando a ello haya lugar.

   4. Las condiciones de costo y/o calidad que la Entidad Estatal debe tener en cuenta para la selección objetiva, de acuerdo con la modalidad de selección del contratista.

   5. Las reglas aplicables a la presentación de las ofertas, su evaluación y a la adjudicación del contrato.

   6. Las causas que dan lugar a rechazar una oferta.

   7. El valor del contrato, el plazo, el cronograma de pagos y la determinación de si debe haber lugar a la entrega de anticipo, y si hubiere, indicar su valor, el cual debe tener en cuenta los rendimientos que este pueda generar.

   8. Los Riesgos asociados al contrato, la forma de mitigarlos y la asignación del Riesgo entre las partes contratantes.

   9. Las garantías exigidas en el Proceso de Contratación y sus condiciones.

   10. La mención de si la Entidad Estatal y el contrato objeto de los pliegos de condiciones están cubiertos por un Acuerdo Comercial.

   11. Los términos, condiciones y minuta del contrato.

   12. Los términos de la supervisión y/o de la interventoría del contrato.

   13. El plazo dentro del cual la Entidad Estatal puede expedir Adendas.

   14. El Cronograma”. ↑

8. GONZÁLEZ LÓPEZ, Edgar. El pliego de condiciones en la contratación. La reforma consagrada en la Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios. Universidad Externado de Colombia. Primera edición, 2010, pp. 64. ↑

9. CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 1 de junio de 2022, Exp. 60248; 29 de julio de 2015, Exp. 40660; y, del 26 de abril de 2006, Exp. 16041. ↑

10. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de única instancia de 19 de agosto de 2025. Exp. 66.633. C.P. (E.) Fredy Ibarra Martínez; CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B, auto del 26 de marzo de 2025, Exp. 71.869. C P. Fredy Ibarra Martínez. ↑

11. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 17 de septiembre de 2018, exp. 42747 (M.P. Ramiro Pazos Guerrero) y Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de abril de 2021, exp. 57875 (M.P. José Roberto Sáchica Méndez). ↑

12. CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 14 de febrero de 2012. Rad. 11001-03-26-000-2010-0036-01 (IJ). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑

13. Para tales efectos se señalaron las siguientes sentencias: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Sentencia de 24 de junio de 2004. Exp: 15.235. CP Ricardo Hoyos Duque y la sentencia del 11 de diciembre de 2003, Exp: 15.796. C.P. Ricardo Hoyos Duque. ↑

14. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 27 de octubre de 2023. Exp. 60291. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. ↑

15. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de única instancia de 27 de octubre de 2023. Exp. 60291. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. ↑

16. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 18 de noviembre de 2024. Exp. 66750. C.P. María Adriana Marín. ↑

17. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de única instancia de 19 de agosto de 2025. Exp. 66.633. C.P. (E.) Fredy Ibarra Martínez y Sección Tercera, Subsección B, auto del 26 de marzo de 2025, expediente 71.869, M. P. Fredy Ibarra Martínez. ↑

18. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Auto de 3 de septiembre de 2025. Exp. 72.599. C.P. Fredy Ibarra Martínez. ↑

19. Para estos efectos, se citan las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 14 de febrero de 2012, expediente no. 11001-03-26-000-2010-00036-01 (IJ), CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 30 de noviembre de 2006, expediente no. 18.059, CP Alier E. Hernández Enríquez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 30 de noviembre de 2023, expediente no. 69.108, CP Fredy Ibarra Martínez. ↑

20. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de segunda instancia de 19 de mayo de 2025. Exp. 69.503. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. ↑

21. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de única instancia de 27 de octubre de 2023. Exp. 60291. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. ↑

22. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de única instancia de 27 de octubre de 2023. Exp. 60291. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. ↑

23. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B, auto de 26 de marzo de 2025. Exp. 71.869. CP Fredy Ibarra Martínez. ↑

24. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de segunda instancia de 19 de mayo de 2025. Exp. 69.503. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. ↑

25. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B, auto de 26 de marzo de 2025. Exp. 71.869. CP Fredy Ibarra Martínez, ↑

26. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de única instancia de 27 de octubre de 2023. Exp. 60291. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. ↑

27. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de única instancia de 19 de agosto de 2025. Exp. 66.633. C.P. (E.) Fredy Ibarra Martínez; CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección B, auto del 26 de marzo de 2025, expediente 71.869, M. P. Fredy Ibarra Martínez. ↑

28. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de única instancia de 19 de agosto de 2025. Exp. 66.633. C.P. (E.) Fredy Ibarra Martínez y Sección Tercera, Subsección B, auto del 26 de marzo de 2025, expediente 71.869, C. P. Fredy Ibarra Martínez; CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 18 de noviembre de 2024. Exp. 66750. C.P. María Adriana Marín. ↑

29. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Auto de 22 de mayo de 2024. Exp. 65994. C.P. Nicolás Yepes Corrales. ↑

30. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de única instancia de 20 de mayo de 2024. Exp. 65.008. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. ↑

31. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Auto de 10 de diciembre de 2025. Exp. 72.337. C.P. Alberto Montaña Plata. ↑