MÍNIMA CUANTÍA, ACEPTACIÓN DE LA OFERTA, REVOCACIÓN DIRECTA, IRREVOCABILIDAD

Texto del concepto

MÍNIMA CUANTÍA – Generalidades – Ley 1150 de 2007

La mínima cuantía es una modalidad de selección en virtud de la cual la entidad estatal realiza una convocatoria pública para recibir ofertas de bienes, obras o servicios cuyo valor no excede el diez por ciento –10%– de la menor cuantía. Esta modalidad de selección fue creada en el 2011 por la Ley 1450, modificada por el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 –que adicionó el numeral 5º al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007– y posteriormente por la Ley 2069 de 2020, estableciendo que el factor determinante para llevar a cabo tal procedimiento es la cuantía –calculada como presupuesto oficial a partir del estudio del sector–, “independientemente de su objeto”.

Dicho de otro modo, la mínima cuantía es un procedimiento de selección “especial”, porque es una excepción a la regla general constituida por la licitación pública. Aunque ambas modalidades implican un llamado general a presentar ofertas, efectuado por la entidad estatal interesada en contratar, la mínima cuantía es distinta de la licitación en otros aspectos, como su conducencia y su procedimiento: lo primero, porque solo procede por razón de una cuantía específica, y lo segundo, porque sus requisitos, etapas y términos son especiales.

MÍNIMA CUANTÍA – Normas reglamentarias – Decreto 1082 de 2015 – Procedimiento

Por su parte, el 31 de diciembre de 2020 fue expedida la Ley 2069 de 2020 –conocida como Ley de Emprendimiento–, cuyo artículo 30 modificó el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, el cual regula la mínima cuantía. Esta norma dispuso aspectos del procedimiento como: i) el término mínimo para publicar la invitación, ii) el plazo mínimo de recepción de las ofertas, iii) el factor de evaluación que define la selección del proponente y iv) el perfeccionamiento del contrato.

Adicionalmente, se expidió el Decreto 1860 del 24 de diciembre de 2021, “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, con el fin de reglamentar los artículos 30, 31, 32, 34 y 35 de la Ley 2069 de 2020, en lo relativo al sistema de compras públicas y se dictan otras disposiciones”. Entre los aspectos reglamentados por el decreto indicado se encuentra el procedimiento de mínima cuantía. De esta manera, el artículo 2 modifica la Subsección 5 de la Sección 1 del Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, que se titula mínima cuantía, por lo que reglamenta esta modalidad de selección con fundamento en lo establecido en el artículo 30 de la Ley 2069 de 2020.

Teniendo en cuenta lo anterior, la nueva Subsección 5 a que se hizo referencia contiene los siguientes artículos: i) 2.2.1.2.1.5.1. que se ocupa de desarrollar el contenido de los estudios previos para la contratación de mínima cuantía. ii) 2.2.1.2.1.5.2. que contiene el procedimiento general de la mínima cuantía, señalando el contenido mínimo de la “invitación” y las distintas etapas y reglas que estructuran esta modalidad de selección, incluyendo la forma en que procederán las convocatorias limitadas a mipymes, de acuerdo con el mandato del parágrafo 1 del artículo 30 de la Ley 2069 de 2020. iii) 2.2.1.2.1.5.3. que regula un procedimiento especial para las adquisiciones en grandes almacenes cuando se trate de mínima cuantía. iv) 2.2.1.2.1.5.4. el cual establece la posibilidad de que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente cree y establezca las reglas para la utilización de Instrumentos de agregación de demanda en la Tienda Virtual del Estado Colombiano para adquisiciones hasta el monto de la mínima cuantía con Mipyme y con grandes almacenes. Y v) 2.2.1.2.1.5.5. el cual establece que la entidad estatal es libre de exigir o no garantías en el proceso de selección de mínima cuantía y en la adquisición de “grandes almacenes”.

ACEPTACIÓN DE LA OFERTA – Perfeccionamiento del contrato

En este sentido, el legislador estableció que en los procesos de mínima cuantía no habría un “acto de adjudicación”, sino que en aras de la celeridad y economía que se busca con esta modalidad, la selección de la mejor oferta se realiza mediante una “comunicación de aceptación de la oferta”, y dicha comunicación, junto con la oferta presentada por el oferente seleccionado, constituyen el contrato. Así, la comunicación de aceptación de la oferta hace las veces del acto de adjudicación, en el entendido de que bajo dicha actuación la entidad selecciona a su contratista; solo que en estos casos mediante dicho acto además se perfecciona el contrato.

REVOCACIÓN DIRECTA – Acto Administrativos – Momentos

Ahora bien, en torno a la posibilidad de revocar actos administrativos diferentes al de adjudicación en los procesos de contratación, se destaca el acto de apertura, que del proceso de licitación agota sus efectos con la adjudicación o la declaratoria de desierta del proceso, según lo previsto en el Estatuto General de Contratación. En la actualidad el Decreto 1082 de 2015, no reguló la revocatoria del acto de apertura, quedando el tema en estado de incertidumbre. De acuerdo a lo descrito, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha distinguido 2 momentos para efectos de examinar la posibilidad de revocar de manera unilateral el acto de apertura:

a. El primer momento es antes de que se presenten ofertas, en el cual hay unanimidad de criterio respecto a la posibilidad de revocarlo unilateralmente, porque no se ha configurado ninguna situación particular.

b. El segundo momento cuando se presentan las ofertas en el proceso de selección […]

REVOCACIÓN DIRECTA – Acto de Apertura – Tesis

[…] El segundo momento cuando se presentan las ofertas en el proceso de selección, evento en el cual la jurisprudencia ha planteado las siguientes tesis:

Tesis 1: Antes de adjudicar un proceso de contratación, es revocable de manera unilateral el acto de apertura, siempre que concurra alguna causal prevista en el artículo 93 del CPACA, por remisión del artículo 77 de la Ley 80 de 1993. Sin embargo, en la medida en que esté más avanzado el proceso de selección se irán consolidando “expectativas” jurídicas y económicas de los participantes, y en esa misma medida se incrementan los riesgos de causar daños ciertos y personales, que en caso de proferirse una revocatoria, podrán ser objeto de indemnización por parte de la administración, siempre y cuando exista prueba de su configuración.

Tesis 2. No es posible revocar unilateralmente el acto de apertura, por cuanto la administración debe iniciar la actuación y solicitar el consentimiento de quien o quienes hayan presentado ofertas dentro del plazo previsto en los pliegos de condiciones. Lo anterior por cuanto una vez los interesados presentan sus respectivas ofertas, se genera la legítima expectativa de que su propuesta sea considerada y, en ese momento, la oferta pública de la administración, contenida en el acto de apertura del proceso de selección, se particulariza y se convierte en irrevocable, salvo que haya sido obtenida por medios ilegales.

Tesis 3. Una vez se han recibido las propuestas, el acto de apertura no puede ser objeto de revocatoria directa en forma unilateral por parte de la Administración, sin el consentimiento expreso del mejor proponente, toda vez que las reglas de la propia convocatoria - no es otra que la de la oferta mercantil aceptada-, la cual se concreta en el derecho a suscribir el contrato estatal, del cual se genera dos derechos, uno para los proponentes de ser evaluados y otro para aquel que tenga la mejor propuesta el cual consiste en ser seleccionado y a ejecutar el contrato estatal que le debe ser adjudicado.

Tesis 4. Se puede revocar unilateralmente el acto de apertura del proceso de selección, si se advierte la configuración de alguna de las causales y demás requisitos que dan paso a su procedencia, toda vez que al ser un acto administrativo de carácter general se torna evidente que la Administración no está condicionada a obtener el consentimiento previo y expreso de los proponentes o del mejor proponente para revocarlo; además, no se consolidan derechos a favor de los proponentes, toda vez que hasta ese momento solo existen “meras expectativas” y, en algunas circunstancias, expectativas legítimas a favor de algún participante; conceptos jurídicos que alinderan tanto la existencia y alcance de un eventual derecho o expectativa, y el punto límite de proyección del atributo de la revocatoria del acto administrativo.

REVOCACIÓN DIRECTA – Mínima Cuantía

De esta manera, puede afirmarse que la invitación pública como un acto administrativo general que establece las condiciones del proceso de contratación puede revocarse, asumiendo que la presentación de las propuestas e incluso la publicación del informe de evaluación no transforma el carácter general que ostenta la invitación pública del proceso de selección contractual, pues quien concurre al llamado a presentar una propuesta o manifestar interés en presentarla, reconoce que de por medio está la realización de los fines de la contratación esperada, sin poder esgrimir expectativa alguna que se oponga a esa realización del interés general derivada de su participación y el cumplimiento de los requisitos que le hagan merecedor de una determinación definitiva, y a sabiendas de ello presenta la propuesta. Por tanto, la revocabilidad procede por cuanto es primordial y tiene preferencia la constatación del interés de la contratación, que no es otro que la garantía de las necesidades públicas frente a las expectativas negociales que nacieron respecto de los proponentes.

IRREVOCABILIDAD – Comunicación de Aceptación.

Si bien, como se argumenta, podría considerarse jurídicamente viable la revocación de un proceso de mínima cuantía, es importante establecer el alcance de tal posibilidad, en el escenario en el que se haya comunicado la aceptación de la oferta al oferente por parte de la Entidad Estatal. Esto comoquiera, si bien el proceso de mínima cuantía no existe un acto administrativo de adjudicación en estricto sentido, si existe de manera material. Además, es importante indicar que, en atención a lo dispuesto en el numeral 9 del art. 2.2.1.2.1.5.2, la comunicación de aceptación, así como la oferta son elementos que configuran la celebración del contrato.

En ese sentido, no es posible que se revoque un proceso de mínima cuantía en el que ya se ha comunicado la aceptación de la oferta por algún vicio, en el entendido que ya se perfeccionó el contrato, pues hacerlo significaría: i) desconocimiento de la regla de irrevocabilidad de la adjudicación del artículo 9 de la Ley 1150 de 2007; e ii) incumplimiento del contrato por parte de la entidad estatal. Ante un vicio del contrato derivado del proceso de mínima cuantía se precisa que la entidad estatal debe revisar si el contrato estatal está viciado de nulidad absoluta, de acuerdo a las causales prescritas en la Ley 80 y en las normas civiles o comerciales, o en su defecto, la nulidad relativa, teniendo en cuenta las causales y vicios dispuestas en el derecho común, las cuales pueden sanearse según lo prescrito en la Ley 80.

Bogotá D.C., 23 de agosto de 2025

Señor

Iván Darío Gutiérrez Cardozo

ivandariog@hotmail.com

Neiva, Huila

Estimado Señor Gutiérrez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de consulta del 14 de julio de 2025, en la cual pregunta: “En los procesos de minima cuantia, al no existir actos administrativos de naturaleza particular como el de adjudicacion, ante la precensia de causales de nulidad o vicios, el proceso puede ser revocado, entendiendo que el pliego de condiciones de la minima es un acto administrativo de caracter general” (sic).

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos concretos de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

Conforme al contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente revocar en cualquier momento un proceso de contratación derivado de la modalidad de selección de mínima cuantía?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. La mínima cuantía es una modalidad de selección en virtud de la cual la entidad estatal realiza una convocatoria pública para recibir ofertas de bienes, obras o servicios cuyo valor no excede el diez por ciento –10%– de la menor cuantía. Esta modalidad de selección fue creada en el 2011 por la Ley 1450, modificada por el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 –que adicionó el numeral 5º al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007– y posteriormente por la Ley 2069 de 2020, estableciendo que el factor determinante para llevar a cabo tal procedimiento es la cuantía –calculada como presupuesto oficial a partir del estudio del sector–, “independientemente de su objeto”^[1].

Dicho de otro modo, la mínima cuantía es un procedimiento de selección “especial”^[2], porque es una excepción a la regla general constituida por la licitación pública. Aunque ambas modalidades implican un llamado general a presentar ofertas, efectuado por la entidad estatal interesada en contratar, la mínima cuantía es distinta de la licitación en otros aspectos, como su conducencia y su procedimiento: lo primero, porque solo procede por razón de una cuantía específica^[3], y lo segundo, porque sus requisitos, etapas y términos son especiales.

Por su parte, el 31 de diciembre de 2020 fue expedida la Ley 2069 de 2020 –conocida como Ley de Emprendimiento–, cuyo artículo 30 modificó el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, el cual regula la mínima cuantía. Esta norma dispuso aspectos del procedimiento como: i) el término mínimo para publicar la invitación, ii) el plazo mínimo de recepción de las ofertas, iii) el factor de evaluación que define la selección del proponente y iv) el perfeccionamiento del contrato.

Adicionalmente, se expidió el Decreto 1860 del 24 de diciembre de 2021, “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, con el fin de reglamentar los artículos 30, 31, 32, 34 y 35 de la Ley 2069 de 2020, en lo relativo al sistema de compras públicas y se dictan otras disposiciones”. Entre los aspectos reglamentados por el decreto indicado se encuentra el procedimiento de mínima cuantía. De esta manera, el artículo 2 modifica la Subsección 5 de la Sección 1 del Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, que se titula mínima cuantía, por lo que reglamenta esta modalidad de selección con fundamento en lo establecido en el artículo 30 de la Ley 2069 de 2020.

Teniendo en cuenta lo anterior, la nueva Subsección 5 a que se hizo referencia contiene los siguientes artículos: i) 2.2.1.2.1.5.1. que se ocupa de desarrollar el contenido de los estudios previos para la contratación de mínima cuantía^[4]. ii) 2.2.1.2.1.5.2. que contiene el procedimiento general de la mínima cuantía, señalando el contenido mínimo de la “invitación” y las distintas etapas y reglas que estructuran esta modalidad de selección, incluyendo la forma en que procederán las convocatorias limitadas a mipymes, de acuerdo con el mandato del parágrafo 1 del artículo 30 de la Ley 2069 de 2020^[5]. iii) 2.2.1.2.1.5.3. que regula un procedimiento especial para las adquisiciones en grandes almacenes cuando se trate de mínima cuantía. iv) 2.2.1.2.1.5.4. el cual establece la posibilidad de que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente cree y establezca las reglas para la utilización de Instrumentos de agregación de demanda en la Tienda Virtual del Estado Colombiano para adquisiciones hasta el monto de la mínima cuantía con Mipyme y con grandes almacenes. Y v) 2.2.1.2.1.5.5. el cual establece que la entidad estatal es libre de exigir o no garantías en el proceso de selección de mínima cuantía y en la adquisición de “grandes almacenes”.

De esta manera, el artículo 2 del Decreto 1860 de 2021, que modifica los artículos del Decreto 1082 de 2015 expuestos en el párrafo anterior, constituye la reglamentación del artículo 30 de la Ley 2069 de 2020, al desarrollar las reglas aplicables a esta modalidad de selección.

Ahora bien, vistas las anteriores vicisitudes normativas que rodean la modalidad de selección de mínima cuantía, y con fundamento en los artículos 2.2.1.2.1.5.1. al 2.2.1.2.1.5.4 del Decreto 1082 de 2015 modificados, como se ha venido exponiendo, por el artículo 2 del Decreto 1860 de 2021, resulta imperante sintetizar los requisitos en el procedimiento de esta modalidad de selección de la siguiente forma:

i) La entidad estatal debe hacer los estudios previos en los que señale cuál es la necesidad que pretende satisfacer, el objeto del contrato, sus condiciones técnicas, el valor estimado, el plazo de ejecución y el certificado de disponibilidad presupuestal.

ii) Luego de los trámites previos, la entidad debe publicar en el SECOP una invitación, señalando el objeto, las condiciones técnicas y el valor estimado del contrato, expresando además las razones que justifican el cálculo de la cuantía. Asimismo, puede exigir o no una capacidad financiera mínima. Igualmente, esta Agencia ha recomendado “incluir en la invitación el cronograma, el plazo o condiciones de pago a cargo de la Entidad Estatal, la indicación del requerimiento de garantías (cuya exigencia es discrecional de la Entidad Estatal) y los demás aspectos que considere necesarios para la satisfacción de la necesidad”^[6].

iii) La invitación se debe hacer por un término no inferior a un (1) día hábil.

iv) Las observaciones que presenten los interesados a la invitación deben responderse a más tardar antes del vencimiento del término para presentar las ofertas.

v) Presentadas las propuestas, la entidad estatal debe revisar las ofertas económicas y verificar que la del menor precio cumpla los requisitos de participación. Si no los satisface debe revisar la oferta económica inmediatamente inferior, y así sucesivamente. Esto significa que en la mínima cuantía el precio es el único factor de calificación^[7].

vi) El informe de evaluación se debe publicar por lo menos un (1) día hábil.

vii) El contrato se perfecciona con la comunicación de aceptación de la oferta que envía la entidad estatal al proponente que presentó la oferta económica de menor precio, no requiriéndose, entonces, la suscripción de una minuta. En la comunicación de aceptación de la oferta la entidad estatal le debe informar al proponente ganador quién será el supervisor del contrato.

viii) De existir empate debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 2069 de 2020.

De conformidad con lo expuesto, y con fundamento en lo previsto en el numeral 9 del artículo 2.2.1.2.1.5.2. del Decreto 1082 del 2015 según el cual “la oferta y su aceptación constituyen el contrato estatal”, es claro que la comunicación de la aceptación de la oferta por parte de la entidad al proponente perfecciona los requisitos de existencia del contrato. Esta particularidad en relación con el procedimiento de mínima cuantía se deriva de lo establecido en el literal d) del numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 que de manera expresa dispone que "la comunicación de aceptación junto con la oferta constituye para todos los efectos el contrato celebrado, con base en lo cual se efectuará el respectivo registro presupuestal". Esto implica que, en este tipo de procedimientos, el contrato se entiende perfeccionado en el momento en que se produce dicha comunicación, sin necesidad de cumplir con requisitos adicionales.

En este sentido, el legislador estableció que en los procesos de mínima cuantía no habría un “acto de adjudicación”, sino que en aras de la celeridad y economía que se busca con esta modalidad, la selección de la mejor oferta se realiza mediante una “comunicación de aceptación de la oferta”, y dicha comunicación, junto con la oferta presentada por el oferente seleccionado, constituyen el contrato. Así, la comunicación de aceptación de la oferta hace las veces del acto de adjudicación, en el entendido de que bajo dicha actuación la entidad selecciona a su contratista; solo que en estos casos mediante dicho acto además se perfecciona el contrato.

Sobre este aspecto, el Manual de la Modalidad de Selección de Mínima Cuantía expedido por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente^[8], señaló que “la Entidad Estatal debe aceptar la oferta del oferente que haya cumplido con los requisitos establecidos en la invitación y que haya ofrecido el precio más bajo, mediante documento electrónico o físico. En el documento de aceptación, la Entidad Estatal debe indicar el supervisor del contrato.^[9]” (Énfasis por fuera de texto). De esta manera, desde el momento en que se efectúa dicha comunicación, ya sea mediante documento electrónico o físico, se entiende que el contrato ha quedado perfeccionado y tiene plena existencia, sin que sea necesario cumplir con ningún otro requisito adicional.

ii. Ahora bien, en torno a la posibilidad de revocar los procesos de contratación derivados de la Modalidad de Selección de Mínima Cuantía es pertinente tener presente la revocación directa puede definirse como una de las especies de extinción de los actos administrativos en sede administrativa^[10]. Esta especie de extinción se diferencia de otras, pues “se trata de un mecanismo de extinción del acto administrativo y de sus efectos que opera por la voluntad de la propia administración. […] Esta figura debe distinguirse […] de la anulación, que es la desaparición o extinción del acto por decisión de autoridad jurisdiccional”^[11]. Adicionalmente, sobre la particular manera en que el legislador ha reglamentado la revocación directa en Colombia, debe decirse que se trata de un mecanismo unilateral de la administración, otorgado por el legislador para que esta revise sus propias decisiones.

De acuerdo con lo anterior, puede afirmarse que la revocación de los propios actos es una de las prerrogativas otorgadas en el ordenamiento jurídico a las administraciones públicas para lograr el cumplimiento de sus finalidades. En ese marco conceptual es preciso señalar que una de las labores fundamentales del legislador cuando reconoce o crea una prerrogativa es compatibilizar su uso y ejercicio con los derechos de los administrados potencialmente involucrados o afectados. Por lo anterior, en las normas generales sobre procedimiento administrativo, o en otras normas especiales de derecho administrativo que contemplan la institución de la revocatoria directa, existe una decisión particular del legislador que da cuenta de la armonización que se ha hecho, para el caso particular, entre los derechos de los administrados y los intereses públicos en juego.

El derogado Código de lo Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, preveía en su artículo 74 que cuando un acto administrativo hubiese creado o modificado una situación de carácter particular y concreto o reconocido un derecho, este no podría ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Ello era así, salvo cuando esos actos resultasen como consecuencia de la aplicación del silencio administrativo positivo y se evidenciaba una de las causales de revocación, o si fuese evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. Es decir, que los actos administrativos de contenido particular eran en general irrevocables sin consentimiento del titular, salvo cuando se verificara alguna de las dos condiciones recién mencionadas que permitían su revocación, según lo normado por el artículo 74 del CCA.

De otro lado, las disposiciones que regulaban la contratación estatal contenían una norma especial sobre la posibilidad de revocar el acto de adjudicación. El numeral 11 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, hoy derogado, disponía que “El acto de adjudicación es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario”. Nótese cómo la norma citada, sin lugar a duda, contiene un régimen de revocabilidad mucho más estricto que aquel contenido en las normas sobre procedimiento administrativo general vigente para ese entonces. Lo anterior es así, pues mientras el CCA admitía la revocación en dos casos –silencio administrativo y obtención por medios ilegales–, la Ley 80 de 1993 no permitía la revocación ni si quiera en esos casos, pues claramente postulaba la irrevocabilidad del acto de adjudicación en términos absolutos.

La Ley 1150 de 2007, particularmente su artículo 9, reemplazó esta regla absoluta de irrevocabilidad y estableció dos excepciones. La primera, cuando entre la adjudicación y la suscripción del contrato sobreviene una inhabilidad o incompatibilidad y, la segunda, cuando se demuestra que el acto se obtuvo por medios ilegales. En estos casos, la norma prescribe que “este podrá ser revocado”^[12]. Sobre esta nueva regla de origen legal, el Consejo de Estado considera que:

Como se observa, el cambio principal que trajo esta norma, frente al numeral 11 del artículo 30 de la Ley 80, consiste en prever dos excepciones a la irrevocabilidad del acto de adjudicación, que antes estaba consagrada en términos absolutos. Tales salvedades son: (i) cuando el adjudicatario incurre en una inhabilidad o incompatibilidad sobreviniente, esto es, posterior a la adjudicación y anterior a la celebración del contrato, y (ii) cuando pueda demostrarse que la adjudicación “se obtuvo por medios ilegales”^[13].

Con base en lo dicho puede afirmarse que las normas vigentes en materia de contratación estatal prevén que el acto de adjudicación es por regla general irrevocable, salvo en las dos situaciones previstas por el artículo 9 de la Ley 1150 de 2007, en cuyo caso la entidad estatal podrá revocarlo. Se considera importante hacer énfasis en el hecho de que la norma utiliza el verbo podrá, sin indicación de ningún requisito adicional para el ejercicio de la prerrogativa de revocación del acto de adjudicación.

Ahora bien, en torno a la posibilidad de revocar actos administrativos diferentes al de adjudicación en los procesos de contratación, se destaca el acto de apertura, que del proceso de licitación agota sus efectos con la adjudicación o la declaratoria de desierta del proceso, según lo previsto en el Estatuto General de Contratación. En la actualidad el Decreto 1082 de 2015, no reguló la revocatoria del acto de apertura, quedando el tema en estado de incertidumbre. De acuerdo a lo descrito, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha distinguido 2 momentos para efectos de examinar la posibilidad de revocar de manera unilateral el acto de apertura:

a. El primer momento es antes de que se presenten ofertas, en el cual hay unanimidad de criterio respecto a la posibilidad de revocarlo unilateralmente, porque no se ha configurado ninguna situación particular.

b. El segundo momento cuando se presentan las ofertas en el proceso de selección, evento en el cual la jurisprudencia ha planteado las siguientes tesis:

Tesis 1: Antes de adjudicar un proceso de contratación, es revocable de manera unilateral el acto de apertura, siempre que concurra alguna causal prevista en el artículo 93 del CPACA^[14], por remisión del artículo 77 de la Ley 80 de 1993^[15]. Sin embargo, en la medida en que esté más avanzado el proceso de selección se irán consolidando “expectativas” jurídicas y económicas de los participantes, y en esa misma medida se incrementan los riesgos de causar daños ciertos y personales, que en caso de proferirse una revocatoria, podrán ser objeto de indemnización por parte de la administración, siempre y cuando exista prueba de su configuración.

Tesis 2. No es posible revocar unilateralmente el acto de apertura, por cuanto la administración debe iniciar la actuación y solicitar el consentimiento de quien o quienes hayan presentado ofertas dentro del plazo previsto en los pliegos de condiciones. Lo anterior por cuanto una vez los interesados presentan sus respectivas ofertas, se genera la legítima expectativa de que su propuesta sea considerada y, en ese momento, la oferta pública de la administración, contenida en el acto de apertura del proceso de selección, se particulariza y se convierte en irrevocable, salvo que haya sido obtenida por medios ilegales^[16].

Tesis 3. Una vez se han recibido las propuestas, el acto de apertura no puede ser objeto de revocatoria directa en forma unilateral por parte de la Administración, sin el consentimiento expreso del mejor proponente, toda vez que las reglas de la propia convocatoria - no es otra que la de la oferta mercantil aceptada-, la cual se concreta en el derecho a suscribir el contrato estatal, del cual se genera dos derechos, uno para los proponentes de ser evaluados y otro para aquel que tenga la mejor propuesta el cual consiste en ser seleccionado y a ejecutar el contrato estatal que le debe ser adjudicado^[17].

Tesis 4. Se puede revocar unilateralmente el acto de apertura del proceso de selección, si se advierte la configuración de alguna de las causales y demás requisitos que dan paso a su procedencia, toda vez que al ser un acto administrativo de carácter general se torna evidente que la Administración no está condicionada a obtener el consentimiento previo y expreso de los proponentes o del mejor proponente para revocarlo; además, no se consolidan derechos a favor de los proponentes, toda vez que hasta ese momento solo existen “meras expectativas” y, en algunas circunstancias, expectativas legítimas a favor de algún participante; conceptos jurídicos que alinderan tanto la existencia y alcance de un eventual derecho o expectativa, y el punto límite de proyección del atributo de la revocatoria del acto administrativo^[18].

Esta Subdirección mediante Concepto C-896 del 17 de enero de 2023 expresó que la interpretación que mejor se ajusta al cumplimiento de los fines de la contratación estatal es la tesis 4, en tanto que la presentación de las propuestas e incluso la publicación del informe de evaluación no modifica el carácter general que ostenta el acto de apertura del proceso de selección contractual, pues quien concurre al llamado a presentar una propuesta o manifestar interés en presentarla, reconoce que de por medio está la realización de los fines de la contratación esperada, sin poder esgrimir expectativa alguna que se oponga a esa realización del interés general derivada de su participación y el cumplimiento de los requisitos que le hagan merecedor de una determinación definitiva, y a sabiendas de ello presenta la propuesta. En consecuencia, la revocabilidad procede por cuanto es primordial y tiene preferencia la constatación del interés de la contratación, que no es otro que la garantía de las necesidades públicas frente a las expectativas negociales que nacieron respecto de los proponentes. De igual modo, la Doctrina expresa:

Para la revocatoria del acto de apertura, no se requiere contar con el conseniimiento previo, expreso y escrito de los posibles interesados u oferentes toda vez que se trata de un acto administrativo de contenido general, como expresamente lo reconoce el artículo 2.2.1.1_2.1.5 del Decreto 1082 de 2015 y también lo adujo el Consejo de Estado en varias providencias; sin embargo, si se realiza después de la presentación de propuestas, en criterio del máximo tribunal de lo contencioso administrativo, si se requeriría manifestación expresa de los proponentes, salvo que el acto se haya obtenido por medios ilegales, lo cual no compartimos por las razones más adelante expuestas^[19].

De acuerdo a lo expuesto, es menester analizar la posibilidad de revocar un proceso de contratación cuya modalidad de selección es la mínima cuantía, la cual caracteriza porque no cuenta con un acto administrativo de apertura, ni puede aludirse al acto de adjudicación, como si ocurre en las demás modalidades de selección –Licitación Pública, Selección Abreviada y Concurso de Méritos-. En el caso de la Mínima Cuantía se caracteriza por un proceso competitivo simplificado, que se estructura a partir de una invitación pública asimilable al acto administrativo de apertura, así como al pliego de condiciones de dicho proceso, constituyéndose en la hoja de ruta o plan^[20] sobre el cual se diseña, estructura y concreta el procedimiento de selección de contratistas. En este sentido, la invitación pública adquiere la naturaleza de ser un acto jurídico mixto, que comienza como un acto administrativo general que establece las condiciones del Proceso de Contratación, y que con la comunicación de aceptación se configura la adjudicación y suscripción del contrato estatal en un mismo momento, en la que algunos de los contenidos de la Invitación se transforman para incorporarse en cláusulas vinculantes del contrato. En el marco de su discrecionalidad, cada entidad debe establecer la forma cómo se estructura la invitación pública, que está condicionado a la proporcionalidad de las decisiones, en aras de garantizar la pluralidad de oferentes y la selección objetiva.

De esta manera, puede afirmarse que la invitación pública como un acto administrativo general que establece las condiciones del proceso de contratación puede revocarse, asumiendo que la presentación de las propuestas e incluso la publicación del informe de evaluación no transforma el carácter general que ostenta la invitación pública del proceso de selección contractual, pues quien concurre al llamado a presentar una propuesta o manifestar interés en presentarla, reconoce que de por medio está la realización de los fines de la contratación esperada, sin poder esgrimir expectativa alguna que se oponga a esa realización del interés general derivada de su participación y el cumplimiento de los requisitos que le hagan merecedor de una determinación definitiva, y a sabiendas de ello presenta la propuesta. Por tanto, la revocabilidad procede por cuanto es primordial y tiene preferencia la constatación del interés de la contratación, que no es otro que la garantía de las necesidades públicas frente a las expectativas negociales que nacieron respecto de los proponentes.

En ese orden de ideas las Entidades Estatales no están condicionadas a obtener el consentimiento previo y expreso de los proponentes o del mejor proponente para revocar el Proceso de Mínima Cuantía como la facultad que tiene la Administración, de oficio o a petición de parte, de modificar, reformar, sustituir o extinguir los efectos jurídicos del acto con miras a su enmienda o corrección, en tanto se advierta que la decisión administrativa representada en el acto trasgrede el ordenamiento jurídico o va en contra del interés general, de conformidad con los requisitos dispuestos en el artículo 97 del CPACA, haciendo prevalecer el imperio de la ley, el interés público y la protección de los derechos.

Si bien, como se argumenta, podría considerarse jurídicamente viable la revocación de un proceso de mínima cuantía, es importante establecer el alcance de tal posibilidad, en el escenario en el que se haya comunicado la aceptación de la oferta al oferente por parte de la Entidad Estatal. Esto comoquiera, si bien el proceso de mínima cuantía no existe un acto administrativo de adjudicación en estricto sentido, si existe de manera material. Además, es importante indicar que, en atención a lo dispuesto en el numeral 9 del art. 2.2.1.2.1.5.2, la comunicación de aceptación, así como la oferta son elementos que configuran la celebración del contrato.

En ese sentido, no es posible que se revoque un proceso de mínima cuantía en el que ya se ha comunicado la aceptación de la oferta por algún vicio, en el entendido que ya se perfeccionó el contrato, pues hacerlo significaría: i) desconocimiento de la regla de irrevocabilidad de la adjudicación del artículo 9 de la Ley 1150 de 2007; e ii) incumplimiento del contrato por parte de la entidad estatal. Ante un vicio del contrato derivado del proceso de mínima cuantía se precisa que la entidad estatal debe revisar si el contrato estatal está viciado de nulidad absoluta, de acuerdo a las causales prescritas en la Ley 80 y en las normas civiles o comerciales, o en su defecto, la nulidad relativa, teniendo en cuenta las causales y vicios dispuestas en el derecho común, las cuales pueden sanearse según lo prescrito en la Ley 80.

Dentro de este tema, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad establecerá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente validarla.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Subdirección de Gestión Contractual de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha analizado particularidades de la modalidad de selección de mínima cuantía en los conceptos con radicado No. 2201913000006236 de 26 de agosto de 2019, C–108 del 3 de marzo de 2020, C–121 del 3 de marzo de 2020, C–122 del 25 de marzo de 2020 y C–160 del 3 de abril de 2020, C-465 del 27 de julio de 2020, C-557 del 21 de agosto de 2020, C-734 del 16 de diciembre de 2020, C-123 del 12 de mayo de 2023, C-069 del 26 de febrero de 2025, C-069 del 26 de febrero de 2025, entre otros. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Te informamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017".

Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Esto lo ratifica el artículo 2.2.1.2.1.5.2. del Decreto 1082 de 2015. ↑

2. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. 3ª ed. Bogotá: Legis, 2016. p. 463. ↑

3. La contratación de mínima cuantía es aquella que no excede el 10% de la menor cuantía, o sea, que no supera el 10% de los topes definidos en el artículo 2, numeral 2, literal b) de la Ley 1150 de 2007, que dispone: “Se entenderá por menor cuantía los valores que a continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades públicas expresados en salarios mínimos legales mensuales.

   “Para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 1.000 salarios mínimos legales mensuales.

   “Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 850.000 salarios mínimos legales mensuales e inferiores a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 850 salarios mínimos legales mensuales.

   “Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 400.000 salarios mínimos legales mensuales e inferior a 850.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 650 salarios mínimos legales mensuales.

   “Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 120.000 salarios mínimos legales mensuales e inferior a 400.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 450 salarios mínimos legales mensuales.

   “Las que tengan un presupuesto anual inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 280 salarios mínimos legales mensuales”. ↑

4. Este artículo fue modificado por el artículo 5 del Decreto 142 de 2023 en los siguientes términos: "Artículo 2.2.1.2.1.5.1. Estudios previos para la contratación de mínima cuantía. La Entidad Estatal debe elaborar unos estudios previos que deben contener, como mínimo, lo siguiente: 

   1. La descripción de la necesidad que pretende satisfacer con la contratación. 

   2. La descripción del objeto a contratar identificado con el cuarto nivel del Clasificador de Bienes y Servicios, de ser posible, o de lo contrario con el tercer nivel. 

   3. Las condiciones técnicas exigidas.

   4. El valor estimado del contrato y su justificación.

   5. El plazo de ejecución del contrato. 

   6. El certificado de disponibilidad presupuesta! que respalda la contratación.

   Parágrafo. Dentro de las condiciones técnicas exigidas se podrán incluir aspectos ambientales y sociales en los términos establecidos en el parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.2. del presente Decreto."

     ↑

5. PARÁGRAFO 1o. Las particularidades del procedimiento aquí previsto, así como la posibilidad que tengan las entidades de realizar estas adquisiciones a Mipymes o establecimientos que correspondan a la definición de "gran almacén" señalada por la Superintendencia de Industria y Comercio, se determinarán en el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional. ↑

6. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Manual de la Modalidad de Selección de Mínima Cuantía En: https://www.colombiacompra.gov.co/manuales-guias-y-pliegos-tipo/manuales-y-guias ↑

7. Como lo indica la doctrina, en la mínima cuantía “El precio es el factor de selección del proponente. Es decir, la entidad estatal debe adjudicar el proceso de contratación al oferente que cumpla con todas las condiciones exigidas por la entidad estatal en los documentos del proceso (estudios previos e invitación a participar), y que ofrezca el menor valor. No hay lugar a puntajes para evaluar las ofertas sobre las características del objeto a contratar, su calidad o condiciones” (DÁVILA, Op.cit., p. 515). ↑

8. Manual de la Modalidad de Selección de Mínima Cuantía de Colombia Compra Eficiente, numeral 5.

   ↑

9. Ibídem. ↑

10. SANTOS RODRÍGUEZ. Jorge Enrique. Construcción doctrinaria de la revocación del acto administrativo ilegal. Universidad Externado de Colombia, 2005. p. 27. ↑

11. RODRÍGUEZ. Libardo. Derecho Administrativo General y colombiano. Vigésima Edición. Tomo II. Editorial Temis, 2017. p. 85. ↑

12. El citado artículo 9 de la Ley 1150 de 2007 dispone: “ARTÍCULO 9o. DE LA ADJUDICACIÓN. En el evento previsto en el artículo 273 de la Constitución Política y en general en los procesos de licitación pública, la adjudicación se hará de forma obligatoria en audiencia pública, mediante resolución motivada, que se entenderá notificada al proponente favorecido en dicha audiencia.

    Durante la misma audiencia, y previamente a la adopción de la decisión definitiva de adjudicación, los interesados podrán pronunciarse sobre la respuesta dada por la entidad contratante a las observaciones presentadas respecto de los informes de evaluación.

    El acto de adjudicación es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario. No obstante lo anterior, si dentro del plazo comprendido entre la adjudicación del contrato y la suscripción del mismo, sobreviene una inhabilidad o incompatibilidad o si se demuestra que el acto se obtuvo por medios ilegales, este podrá ser revocado, caso en el cual, la entidad podrá aplicar lo previsto en el inciso final del numeral 12 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993.

    Sin perjuicio de las potestades a que se refiere el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, en aquellos casos en que la entidad declare la caducidad del contrato y se encuentre pendiente de ejecución un porcentaje igual o superior al cincuenta por ciento (50%) del mismo, con excepción de los contratos de concesión, se podrá contratar al proponente calificado en el segundo lugar en el proceso de selección respectivo, previa revisión de las condiciones a que haya lugar”. ↑

13. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 15 de agosto de 2017. Radicación: 2346. C.P. Álvaro Namén Vargas. ↑

14. Artículo 93. Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 

    1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 

    2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 

    3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.  ↑

15. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 26 de marzo de 2014. C.P. Enrique Gil Botero. Exp. 25.750. ↑

16. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 26 de noviembre de 2014. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Exp. 31.297. ↑

17. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 27 de abril de 2016. C.P. Martha Nubia Velásquez Rico. Exp. 46818. ↑

18. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 2 de julio de 2021. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Exp. 58372. ↑

19. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. 3° ed. Bogotá: Legis. 2016. p. 405. Al respecto, Covilla Martínez expresa: “La revocatoria del acto de apertura es un mecanismo que otorga el ordenamiento jurídico para que la Administración Pública pueda dejar sin efectos sus propios actos. Es, entonces, un mecanismo legal por el cual la entidad estatal puede revisar sus actos y que permite desaparecer de la vida jurídica actos administrativos cuando encuentre un error o situación imprevista (COVILLA MARTÍNEZ, Juan Carlos. La revocación del acto de apertura del procedimiento de selección de contratistas y la responsabilidad del Estado. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2019. p. 233). ↑

20. OSPINA MENA, Jesús Marino. Régimen de la Contratación Estatal. Un salto a la contratación líquida. Bogotá: Ed. 1ª. Diké, 2020. p. 383. ↑