ORDENADOR DEL GASTO

Texto del concepto

ORDENADOR DEL GASTO – funciones – modificación contractual – cierre de expediente contractual cargue en el SECOP II

En virtud de lo previsto en el artículo 11 de la Ley 80 de 1993 el ordenador del gasto es el responsable de la dirección y compromiso de los recursos públicos de la entidad. Esta autoridad no solo tiene la facultad para iniciar y ejecutar procesos de selección de contratistas, sino que también es garante de la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado, como lo infieren los deberes de los servidores públicos del artículo 26 de la misma Ley 80. Asimismo, debe asegurar que toda erogación presupuestal se ajuste a los principios de eficacia, economía, celeridad y moralidad consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, y asumir una responsabilidad solidaria en caso de no actuar frente a incumplimientos contractuales de los que tenga conocimiento, según el parágrafo 3° del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011. Su rol, aunque susceptible de delegación bajo las condiciones del artículo 12 de la Ley 80 de 1993, mantiene la responsabilidad última de la vigilancia y control de la actividad precontractual y contractual.

Bogotá D.C., 10 de septiembre de 2025

Señor

JUAN PABLO BUSTOS

jpbustosj@dane.gov.co

Bogotá D.C.

Estimado señor Bustos;

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud radicada en esta entidad el 30 de julio de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“(…) “¿El cierre del expediente contractual en SECOP II establecido por Colombia compra eficiente en las circulares externas No 002 y 003 de 2023 se considera una modificación contractual?, teniendo en cuenta que debe realizarse a través del módulo de modificaciones en la plataforma SECOP II En caso afirmativo, ¿esta modificación debe estar firmada por el Ordenador del Gasto y el contratista? En caso negativo, ¿Cuál es la justificación normativa o funcional para que no se considere una modificación contractual?:”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las Entidades Estatales o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

Sin embargo, la respuesta relacionada con el Sistema Electrónico de Contratación Pública – SECOP fue elaborada por la Subdirección de Información y Desarrollo Tecnológico, y se adjunta a la presente comunicación.

1. Problema jurídico planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿El cierre de un expediente contractual se considera una modificación del contrato? 2. ¿El cierre de un expediente contractual debe estar firmado por el ordenador del gasto de una entidad estatal?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

De acuerdo con el artículo 2.2.1.1.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, el cierre del expediente es un acto de trámite que realiza la entidad estatal cuando han vencido, por un lado, las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o por el otro, cuando se establecieron condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes. Se trata de una constancia administrativa que culmina las actuaciones contractuales^[4]. Al negar una demanda de nulidad interpuesta contra dicha norma^[5], la Sección Tercera del Consejo de Estado resaltó que “una norma como la demandada, que impone el deber de dejar constancia del cierre de un expediente contractual, constituye una disposición de correcta y debida organización y administración de una carpeta de la Entidad pública en la esfera intraorgánica –pues opera al interior de la Administración, sin imponer obligaciones o cargas a particulares o contratistas–“^[6]. La norma objeto de análisis dispone lo siguiente:

Artículo 2.2.1.1.2.4.3. Obligaciones posteriores a la liquidación. Vencidos los términos de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes, la Entidad Estatal debe dejar constancia del cierre del expediente del Proceso de Contratación.

Es cierto que la disposición se refiere genéricamente al “debe dejar constancia del cierre del expediente del Proceso de Contratación Proceso de Contratación”. Sin embargo, también lo es que, según las definiciones contenidas en el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, el Proceso de Contratación es el “[c]onjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde la planeación hasta el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde”. Nótese que el enunciado tampoco hace referencia a las modalidades de selección de contratistas en que resulta aplicable. Incluso, se menciona la fase de planeación contractual, etapa relevante en todas las modalidades de selección. Del ámbito de aplicación del artículo referido tampoco es posible concluir que el deber de cerrar el expediente no se circunscriba a alguna modalidad o tipología contractual concreta.

De manera preliminar es pertinente indicar que de conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 80 de 1993, el ordenador del gasto es la autoridad responsable de la dirección y el compromiso de los recursos públicos de la entidad. Esta facultad no solo le otorga la potestad para iniciar y ejecutar los procesos de selección de contratistas, sino que también lo convierte en el garante de la correcta y oportuna ejecución del objeto contratado. Este deber se infiere de las responsabilidades que recaen sobre los servidores públicos, como se estipula en el artículo 26 de la misma Ley 80 de 1993 que establece lo siguiente:

Artículo 11. De la competencia.

1. La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso.

Y, en cuanto a los deberes de los servidores públicos:

Artículo 26. Del principio de responsabilidad. En virtud de este principio:

1. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato.
2. Los contratistas responderán también por la acción o la omisión en que incurran y que lesione los intereses de la administración. (...)

Asimismo, el ordenador del gasto debe asegurar que cada erogación presupuestal se ajuste estrictamente a los principios de eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y moralidad, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política. Dicho artículo establece:

Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno de gestión y resultados.

Adicionalmente, el ordenador del gasto asume una responsabilidad solidaria en aquellos casos en que, teniendo conocimiento de incumplimientos contractuales, no actúa para subsanarlos. Esta crucial obligación se detalla en el parágrafo 3° del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011 (Estatuto Anticorrupción):

Artículo 84. Responsabilidad de la supervisión e interventoría. (...) Parágrafo 3°. El ordenador del gasto o quien tenga la competencia para la ordenación del gasto, al ser informado de un incumplimiento por parte del supervisor o interventor, que sin justa causa no actúe, será solidariamente responsable con el contratista por los perjuicios que se causen a la entidad.

Es importante destacar que, si bien el rol del ordenador del gasto es susceptible de delegación bajo las condiciones establecidas en el artículo 12 de la Ley 80 de 1993, que menciona:

Artículo 12. De la delegación.

Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar la facultad de celebrar contratos en los funcionarios del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes, de conformidad con las reglas sobre la materia.

La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política.

En ningún caso las entidades estatales quedarán exoneradas de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual.

Esta delegación no exime a la entidad de su responsabilidad última en la vigilancia y el control de las actividades precontractuales y contractuales.

De acuerdo con el artículo 40 de la Ley 80 de 1993^[7], las partes, en virtud de la autonomía de la voluntad, pueden, de común acuerdo, establecer las modificaciones a los contratos estatales, siempre que el contrato se encuentre en ejecución y estas no contravengan disposiciones de orden público. En todo caso, las modificaciones deben corresponder a los principios de la función administrativa. Ahora bien, la modificación del contrato, en principio, es de carácter excepcional; sin embargo, siempre que la misma sea necesaria para el cumplimiento de los fines estatales y sus reformas no impliquen un cambio radical en el contrato, será procedente. De esta manera lo ha manifestado la jurisprudencia del Consejo de Estado^[8]:

“La contratación estatal responde de múltiples maneras a ese mandato y, en cuanto al concepto que se emite, se resalta que la posibilidad de modificar los contratos estatales es una especial forma de hacer prevalecer la finalidad del contrato sobre los restantes elementos de este. Por mutabilidad del contrato estatal se entiende el derecho que tiene la administración de variar, dadas ciertas condiciones, las obligaciones a cargo del contratista particular, cuando sea necesario para el cumplimiento del objeto y de los fines generales del Estado.”

Finalmente, debe advertirse que el análisis para resolver problemas en torno a un proceso de contratación especifico debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones.

Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

4. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre la obligación de controlar y vigilar la ejecución de los contratos estatales, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos radicado 4201913000004799 del 30 de agosto de 2019, 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019, C-064 del 28 de febrero de 2020, C-071 del 4 de marzo de 2020, C–077 del 18 de marzo de 2020, C–150 del 18 de marzo de 2020, C–134 del 30 de marzo de 2020, C–180 del 13 de abril de 2020, C-344 del 26 de mayo de 2020, C-414 del 30 de junio de 2021, C-506 de 3 de agosto de 2022, C-579 del 9 de septiembre de 2022, C-577 del 15 de septiembre de 2022, C-620 del 27 de septiembre de 2022, C-650 del 27 de septiembre de 2022, C-679 de 24 de octubre de 2022, C-818 del 28 de noviembre de 2022, C-830 de 28 de noviembre de 2022, C-800 de 29 de noviembre de 2022, C-930 de 30 de diciembre de 2022, C-932 de 30 de diciembre de 2022, C-975 de 8 de marzo de 2032, C-191 de 27 de abril de 2023, C-089 de 2024 de 17 de julio de 2024, C-255 de 14 de agosto de 2024,C-600 del 7 de octubre de 2024, C-972 de 22 de enero de 2025 y C-091 del 13 de febrero de 2025, entre otros; estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 8 de marzo de 2017, radicado No. 2.298, y con ponencia del Consejero Édgar González, manifestó respecto del trámite del cierre del expediente del Proceso de Contratación que: “[…] procede cuando se ha efectuado la liquidación del contrato, a efectos de dejar las constancias sobre el vencimiento de las garantías y la condición de los bienes y obras desde la perspectiva ambiental, y también en los casos en los cuales no se haya efectuado dicha liquidación, a efectos de dejar constancia sobre el punto final de la actuación contractual”. ↑

2. En términos generales, se concluyó: “[…]8.4.- En el caso concreto se concluyó que el precepto reglamentario no desconocía, trasgredía o modificaba el inciso cuarto del artículo 60 de la Ley 80 de 1993. Se determinó que la exigencia establecida en el artículo demandado se dirige únicamente a la Administración, no compromete o afecta situaciones jurídicas de terceros ajenos a la Administración e implica el deber de dejar constancia o atestiguar una situación o estado de cosas ocurrido en el iter posterior a la liquidación.

   […]

   “8.5.- Concluyó la Sala que la norma enjuiciada comprendía una regulación propia de la esfera intraorgánica que, inclusive, no demandaba regulación expresa, y no afectaba, alteraba o modificaba ninguna cuestión propia de la etapa liquidatoria. En consecuencia, no se encontró probado un exceso de competencia del Gobierno Nacional en el sub judice.” ↑

3. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección “C”. Radicado No. 11001-03-26-000-2015-00165-00. Número interno 55.813. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia del 10 de octubre de 2016. ↑

4. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 8 de marzo de 2017, radicado No. 2.298, y con ponencia del Consejero Édgar González, manifestó respecto del trámite del cierre del expediente del Proceso de Contratación que: “[…] procede cuando se ha efectuado la liquidación del contrato, a efectos de dejar las constancias sobre el vencimiento de las garantías y la condición de los bienes y obras desde la perspectiva ambiental, y también en los casos en los cuales no se haya efectuado dicha liquidación, a efectos de dejar constancia sobre el punto final de la actuación contractual”. ↑

5. En términos generales, se concluyó: “[…]8.4.- En el caso concreto se concluyó que el precepto reglamentario no desconocía, trasgredía o modificaba el inciso cuarto del artículo 60 de la Ley 80 de 1993. Se determinó que la exigencia establecida en el artículo demandado se dirige únicamente a la Administración, no compromete o afecta situaciones jurídicas de terceros ajenos a la Administración e implica el deber de dejar constancia o atestiguar una situación o estado de cosas ocurrido en el iter posterior a la liquidación.

   […]

   “8.5.- Concluyó la Sala que la norma enjuiciada comprendía una regulación propia de la esfera intraorgánica que, inclusive, no demandaba regulación expresa, y no afectaba, alteraba o modificaba ninguna cuestión propia de la etapa liquidatoria. En consecuencia, no se encontró probado un exceso de competencia del Gobierno Nacional en el sub judice.” ↑

6. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección “C”. Radicado No. 11001-03-26-000-2015-00165-00. Número interno 55.813. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia del 10 de octubre de 2016. ↑

7. Artículo 40. Del contenido del contrato estatal. Las estipulaciones de los contratos serán las que, de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza”. “Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales ”. “En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta ley y a los de la buena administración”. ↑

8. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, consejero Ponente: Enrique José Arboleda Perdomo, en concepto con radicado 1952del 13 de agosto de 2009 ↑