REGISTRO PRESUPUESTAL

Texto del concepto

CCE-DES-FM-17

ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO – Disponibilidad presupuestal – Registro presupuestal – Deber – Suscripción de contratos

[…] es importante considerar el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto– trata del deber de contar con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) como garantía de que existen los recursos necesarios para abrir procedimientos de selección e iniciar procesos de suscripción de contratos, en armonía con el numeral 6° del artículo 25 de la Ley 80 de 1993. De igual manera, conforme al artículo 41 de la Ley 80 de 1993, el Registro Presupuestal es necesario para iniciar la ejecución del contrato, una vez se tenga definido el valor y el plazo.

REGISTRO PRESUPUESTAL – Definición – Recursos

[…] el Registro Presupuestal consiste en la certificación de apropiación de presupuesto con destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del contrato. En este, se comprometen los recursos públicos necesarios para concretar un contrato estatal, de acuerdo con los bienes y servicios que una Entidad Pública vaya a adquirir. En consecuencia, es un instrumento mediante el cual se busca prevenir erogaciones que superen el monto autorizado en el correspondiente presupuesto, con el objeto de evitar que los recursos destinados a la financiación de un determinado compromiso se desvíen a una finalidad distinta.

REGISTRO PRESUPUESTAL – Expedición – Oportunidad ­– Requisito de ejecución

[…] a partir del año 2006 el Consejo de Estado, con apoyo en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, modificó la primera posición jurisprudencial que consideró al Registro Presupuestal como requisito de perfeccionamiento. Así las cosas, en adelante se ha considerado que se trata de un requisito de ejecución.

En consecuencia, el Registro Presupuestal, al ser un requisito de ejecución del contrato, normalmente se expide después de celebrado el contrato, tal como se desprende de lo establecido en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993. En todo caso, esta Agencia considera que lo importante es que se hubiere expedido antes del inicio de la ejecución contractual, por lo que su expedición previa no afecta la validez del contrato estatal.

REGISTRO PRESUPUESTAL – Omisión – Consecuencias – Responsabilidad personal

[…] el Consejo de Estado, en sentencia del 12 de agosto de 2014, determinó, al analizar la responsabilidad del Estado cuando se compromete sin contar con Registro Presupuestal, que de conformidad con el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, “[l]a sanción por la violación a esta norma es clara: el funcionario que omita el requisito responde disciplinaria, penal y fiscalmente, incluso patrimonialmente -alcance personal de la conducta-, por ejecutar un contrato sin respaldo presupuestal […]”

[…]

De conformidad con lo anterior, es claro que la sanción por omitir la obligación de contar con el Registro Presupuestal no afecta el acto o contrato mismo, sino que es de tipo personal, esto es, responde el funcionario que omita dicho requisito, y el modo de responsabilidad en la que podría incurrir es de carácter disciplinaria, penal y fiscal, incluso patrimonial –en consideración al alcance personal de la conducta–.

REGISTRO PRESUPUESTAL – Cesión del contrato – Modificación

Ahora bien, respecto a las modificaciones que se deban realizar al Registro Presupuestal cuando se produce una cesión del contrato al cual respalda, debe señalarse que, en cada caso, la Entidad Estatal deberá analizar la forma en la cual se expidió inicialmente el Registro Presupuestal, con el fin de desplegar las acciones tendientes a garantizar la apropiación de presupuesto con destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del contrato y asegurándose que el instrumento coincida con las modificaciones que se hayan surtido en el contrato.

Bogotá D.C., 12 de junio de 2024.

Señora

Tatiana Lorena Bustacara Silva

Ciudad

Concepto C–090 de 2024

Estimada señora Bustacara Silva:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8° del artículo 11 y el numeral 5° del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 29 de abril de 2024.

1. Problema planteado

Usted formula las siguientes preguntas:

“UN CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS CELEBRADO CON ENTIDAD ESTATAL, TIENE EL RP CORRESPONDIENTE E INICIA SU EJECUCIÓN, SE REALIZA CESIÓN DE DERECHOS ECONÓMICOS Y DE EJECUCIÓN, YA QUE NO SE REALIZA NINGÚN COBRO DE HONORARIOS. ATENDIENDO A LA NATURALEZA DE LA CESIÓN EN LA CUAL SE SUSTITUYE AL CEDENTES, ASUMIENDO LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES YA ESTABLECIDOS, REALIZÓ LOS SIGUIENTES CUESTIONAMIENTOS:

1. ¿SE DEBE NORMATIVAMENTE PEDIR UN NUEVO RP PARA ESA CESIÓN?

2. LA NATURALEZA DEL RP ES RESPALDAR LOS RECURSOS Y PLAZO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO O AL CONTRATISTA?

3. ¿EN CASO DE NECESITAR UN NUEVO RP DE LA CESIÓN Y ESTE NO SE HAYA SOLICITADO, NO ES POSIBLE CONTINUAR CON LA EJECUCIÓN DE LA CESIÓN?

4. ES POSIBLE REALIZAR PAGOS AFECTANDO EL RP INICIAL DEL CONTRATO A FAVOR DEL CESIONARIO”.

1. Consideraciones

En ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3, numeral 5° y 11, numeral 8° del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente resuelve las consultas sobre los asuntos de su competencia, esto es, sobre las temáticas de la contratación estatal y compras públicas relacionadas en los artículos citados. Es necesario tener en cuenta que esta entidad solo tiene competencia para responder solicitudes sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes de la contratación estatal.

La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública^[1]. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. Esto en la medida en que, para resolver una consulta de carácter particular, además de conocer un sinnúmero de detalles de la actuación administrativa, es necesario acceder al expediente y a los documentos del procedimiento contractual donde surge la inquietud. Por lo anterior, previo concepto de sus órganos asesores, la solución de estos temas corresponde a la entidad que adelanta el procedimiento de selección y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Sin perjuicio de lo anterior, la Subdirección de Gestión Contractual – dentro de los límites de sus atribuciones, esto es, haciendo abstracción del caso expuesto por el peticionario – resolverá la consulta conforme a las normas generales en materia de contratación estatal. Con este objetivo se analizarán los siguientes temas: i) Registro Presupuestal; ii) oportunidad y consecuencias de omitir el Registro Presupuestal y; iii) cesión de contrato y modificación del Registro Presupuestal.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, analizó el tema del Registro Presupuestal y la oportunidad para expedirlo en los siguientes conceptos: 4201913000005594 del 30 de septiembre de 2019, 4201913000006907 del 23 de octubre de 2019, C-110 de 2020, C-291 de 2020, C-075 del 16 de marzo del 2021 y C-047 del 1 de junio de 2023^[2]. Las tesis expuestas en estos conceptos se reiteran a continuación y se complementan en lo pertinente, teniendo en cuenta los interrogantes planteados.

2.1. Registro presupuestal. Reiteración de línea

El presupuesto de una Entidad Estatal está compuesto por los recursos públicos en dinero y su distribución efectiva para viabilizar el cumplimiento de las funciones que la ley le ha señalado a cada organismo del Estado. Para la debida asignación y distribución de los recursos públicos, las Entidades deben cumplir los procedimientos señalados en las normas para su correcta ejecución, observando la regulación presupuestal, donde se establecen diferentes requisitos que comportan deberes ineludibles que tienen como finalidad el control del gasto. Una forma de ejecutar el presupuesto consiste en la celebración de contratos estatales, con la finalidad de adquirir o ejecutar bienes, obras o servicios requeridos para satisfacer las necesidades de las Entidades Estatales.

En ese sentido, la Ley 80 de 1993, respecto del principio de economía, que establece directrices relacionadas con las diferentes etapas de un Proceso de Contratación, refleja dos aspectos que ocurren en la actividad contractual: i) la apertura del proceso y la suscripción de contratos estatales que requieren la disponibilidad presupuestal pertinente^[3], y ii) la ejecución del contrato que exige de la Entidad Estatal contar con un Registro Presupuestal, como se profundizará en acápite siguiente de este concepto. En todo caso, tanto la disponibilidad como el compromiso presupuestal tienen como antecedente el estudio del sector relativo a los bienes, obras o servicios que adquirirá la Entidad mediante el proceso contractual, lo cual permite conocer el mercado respecto de los proveedores, cadenas de producción, costos, calidad, entre otros, para lograr que el presupuesto que se comprometa al proceso corresponda al valor real, y así se cumpla el deber de la entidad de planear y conocer las adquisiciones que pretende realizar, particularmente para estimar el valor del contrato^[4].

Previo al cumplimiento de las obligaciones presupuestales, la Entidad debe indicar en el Pliego de Condiciones el presupuesto oficial del proceso, para que los interesados en presentar una oferta no hagan ofrecimientos que superen el valor con el que cuenta la entidad para pagarle al contratista por el respectivo bien, obra o servicio. Ahora bien, es importante considerar el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto– trata del deber de contar con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) como garantía de que existen los recursos necesarios para abrir procedimientos de selección e iniciar procesos de suscripción de contratos, en armonía con el numeral 6° del artículo 25 de la Ley 80 de 1993. De igual manera, conforme al artículo 41 de la Ley 80 de 1993, el Registro Presupuestal es necesario para iniciar la ejecución del contrato, una vez se tenga definido el valor y el plazo. En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado expresó respecto de la disponibilidad y el compromiso presupuestal, que:

“En virtud de la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal la entidad imprime fe de que existen los fondos necesarios para contraer determinadas obligaciones. Sin embargo, en virtud del certificado no se afecta de manera inmediata la respectiva apropiación, simplemente la aparta de forma transitoria mientras se lleva a cabo el perfeccionamiento del compromiso presupuestal, lo cual se logra a través del registro presupuestal. En otras palabras, el registro presupuestal es el mecanismo mediante el cual se afecta la apropiación de forma definitiva, acto que si bien a su turno se traduce en el perfeccionamiento del compromiso presupuestal no es lo mismo que el perfeccionamiento del contrato en tanto el registro se obtiene luego de que el contrato nace a la vida jurídica y no antes y además no consulta un consenso entre las partes.

[…]

Conviene recordarse que el certificado de disponibilidad presupuestal, en el terreno de lo contratos estatales sometidos al imperio de la Ley 80, no corresponde a un requisito de perfeccionamiento del negocio jurídico, pues su exigencia se circunscribe a una etapa previa a su ocurrencia, esto es, debe obtenerse con anterioridad a la apertura al procedimiento de selección que habrá de dar origen a la relación contractual. Lo mismo puede decirse del registro presupuestal en el ámbito de cobertura del Estatuto de Contratación Estatal, habida consideración de que su implementación constituye una exigencia para la ejecución del contrato y no para su existencia”^[5].

De esta manera, con el fin de dar respuesta a su pregunta número 2, el Registro Presupuestal consiste en la certificación de apropiación de presupuesto con destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del contrato. En este, se comprometen los recursos públicos necesarios para concretar un contrato estatal, de acuerdo con los bienes y servicios que una Entidad Pública vaya a adquirir. En consecuencia, es un instrumento mediante el cual se busca prevenir erogaciones que superen el monto autorizado en el correspondiente presupuesto, con el objeto de evitar que los recursos destinados a la financiación de un determinado compromiso se desvíen a una finalidad distinta.

2.2. Oportunidad y consecuencias de omitir el Registro Presupuestal. Reiteración de línea

De acuerdo con el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, y este se eleve a escrito. En este sentido, la existencia y perfeccionamiento del contrato se produce cuando se cumplen los elementos y solemnidades del mismo, es decir, cuando existe un acuerdo de voluntades exento de vicios sobre el objeto, la contraprestación, y este conste por escrito. Adicionalmente, el inciso segundo del precitado artículo establece que “[p]ara la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes […]”, de forma que, el Registro Presupuestal, al ser un acto mediante el cual se comprometen los recursos, se constituye como un requisito necesario para dar inicio a la ejecución del contrato, tal como se explicará a continuación.

Para efectos de resolver su consulta número 2, es necesario reconstruir las posiciones jurisprudenciales que ha tenido el Consejo de Estado respecto del Registro Presupuestal como requisito del procedimiento de contratación, pues han existido cambios en los lineamientos que lo definen, las consecuencias de su omisión y la etapa en la cual es obligatorio tener dicho registro^[6]. En primer lugar, en el año 2000^[7], esta Alta Corte sostuvo que el Registro Presupuestal era un requisito de perfeccionamiento, de acuerdo con el citado artículo 71 del Decreto 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto– que en el inciso tercero indica que el Registro Presupuestal “es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos”, lo que provocó que en ese momento se considerara que esa norma había modificado el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, que diferenciaba claramente, en el inciso primero, los requisitos de perfeccionamiento, es decir, que exista acuerdo sobre el objeto, el precio, y que sea elevado a escrito; y en el inciso segundo los requisitos de ejecución, específicamente la “existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes”^[8].

No obstante, muy pronto se advirtió el error de la anterior consideración, porque al observar con detenimiento la norma, se encontró que el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto se refiere a actos administrativos y no a contratos estatales. De esta manera, a partir del año 2006^[9] el Consejo de Estado, con apoyo en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, modificó la primera posición jurisprudencial que consideró al Registro Presupuestal como requisito de perfeccionamiento. Así las cosas, en adelante se ha considerado que se trata de un requisito de ejecución^[10].

En consecuencia, el Registro Presupuestal, al ser un requisito de ejecución del contrato, normalmente se expide después de celebrado el contrato, tal como se desprende de lo establecido en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993. En todo caso, esta Agencia considera que lo importante es que se hubiere expedido antes del inicio de la ejecución contractual, por lo que su expedición previa no afecta la validez del contrato estatal.

Por otro lado, de conformidad con el artículo 71 del Decreto 111 de 1996^[11], los compromisos económicos del Estado deben contar con Registro Presupuestal y “cualquier compromiso que se adquiera con violación a estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones”.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia del 12 de agosto de 2014, determinó, al analizar la responsabilidad del Estado cuando se compromete sin contar con Registro Presupuestal, que de conformidad con el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, “[l]a sanción por la violación a esta norma es clara: el funcionario que omita el requisito responde disciplinaria, penal y fiscalmente, incluso patrimonialmente -alcance personal de la conducta-, por ejecutar un contrato sin respaldo presupuestal […]”^[12].

En sentido similar, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa respecto a las consecuencias de no contar con el Registro Presupuestal. La Sección Tercera del Consejo de Estado reiteró que la omisión del Registro Presupuestal no genera ni la inexistencia ni la invalidez del contrato estatal^[13], sino que se trata de una “irregularidad administrativa” que puede comprometer la responsabilidad penal y patrimonial del servidor público que tiene a su cargo el contrato.

De conformidad con lo anterior, es claro que la sanción por omitir la obligación de contar con el Registro Presupuestal no afecta el acto o contrato mismo, sino que es de tipo personal, esto es, responde el funcionario que omita dicho requisito, y el modo de responsabilidad en la que podría incurrir es de carácter disciplinaria, penal y fiscal, incluso patrimonial –en consideración al alcance personal de la conducta–.

2.3. Cesión de un contrato estatal y la necesidad de modificación del Registro Presupuestal

En atención a las preguntas planteadas en los numerales 1, 3 y 4 de su consulta, es menester indicar que, la celebración de la cesión en los contratos estatales se encuentra regulada en el inciso tercero del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, el cual señala que: “los contratos estatales son intuito personae y, en consecuencia, una vez celebrados no podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante”.

En relación a la cesión de los contratos estatales, el Consejo de Estado ha señalado:

“En lo que concierne a los efectos de la cesión respecto del otro extremo del contrato cedido, es importante mencionar que, si bien en los contratos regidos por el derecho privado la regla general es que, salvo pacto en contrario, pueden cederse sin autorización del contratante cedido, cuando se ceden contratos intuitu personae sí requieren de su aquiescencia, condición que se le aplica a los contratos regidos por la Ley 80 de 1993, pues éstos se celebran bajo esa misma consideración, en tanto que, por los fines propios del contrato estatal, quien ostente la calidad de contratista debe ser idóneo en atención a sus calidades técnicas, profesionales, económicas y financieras, condiciones que deben mantenerse tanto para el cedente como para el cesionario que lo sustituye; por ello, en estos casos la cesión solo producirá efectos respecto de la entidad pública en tanto medie su autorización expresa. En ese sentido, el inciso tercero del artículo 41 de esa ley prevé que los contratos estatales son intuito [sic] personae y, en consecuencia, una vez celebrados no podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante”^[14]. (Negrilla fuera del texto)

Conforme a lo expuesto, es posible hacer la cesión de un contrato estatal – como el contrato de prestación de servicios al que hace referencia en su escrito – siempre que la Entidad Estatal la autorice previamente. La normativa del sistema de compra pública no contempla expresamente un procedimiento para hacer la cesión de un contrato, pero basta con que exista un acuerdo entre el cedente y el cesionario y que la Entidad Estatal acepte esa cesión.

Ahora bien, respecto a las modificaciones que se deban realizar al Registro Presupuestal cuando se produce una cesión del contrato al cual respalda, debe señalarse que, en cada caso, la Entidad Estatal deberá analizar la forma en la cual se expidió inicialmente el Registro Presupuestal, con el fin de desplegar las acciones tendientes a garantizar la apropiación de presupuesto con destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del contrato y asegurándose que el instrumento coincida con las modificaciones que se hayan surtido en el contrato.

En ese sentido, si el Registro Presupuestal que fue expedido inicialmente para el contrato tenía relacionado el nombre y demás datos del contratista, como el número de cedula, será necesario modificar el Registro Presupuestal, en virtud de la cesión, cómo quiera que hay un cambio de contratista. En ese caso, será menester ajustar el Registro Presupuestal pues este deberá contener el nombre del cesionario y el saldo del contrato con cargo a la apropiación inicialmente afectada. Igualmente, el Registro Presupuestal deberá ser ajustado frente a otro tipo de modificaciones del contrato como, por ejemplo, si en el Registro Presupuestal expedido para el contrato objeto de cesión se relacionaban determinadas obligaciones y alguna(s) fueron modificadas deberá producirse la adecuación del Registro Presupuestal para incluir esas modificaciones en las obligaciones. Lo importante es que el contenido del Registro Presupuestal que garantiza las apropiaciones presupuestales coincida con el contenido del contrato objeto de la cesión.

Dado que el Registro Presupuestal es un requisito de ejecución del contrato, esta Agencia considera que las modificaciones a las que haya lugar producto de la cesión deben realizarse como requisito para que el cesionario inicie con la ejecución del contrato cedido.

Bajo estas consideraciones, corresponde a cada Entidad Pública, en ejercicio de su competencia y previa valoración de los elementos jurídicos, realizar los ajustes que sean pertinentes para garantizar las apreciaciones presupuestales en aquellos casos en los cuales se surtió una cesión del contrato.

3. Respuesta

“[…] 2. LA NATURALEZA DEL RP ES RESPALDAR LOS RECURSOS Y PLAZO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO O AL CONTRATISTA? […]”

Conforme a lo expuesto, el Registro Presupuestal consiste en la certificación de apropiación de presupuesto con destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del contrato. En este, se comprometen los recursos públicos necesarios para concretar un contrato estatal, de acuerdo con los bienes y servicios que una Entidad pública vaya a adquirir. En consecuencia, es un instrumento mediante el cual se busca prevenir erogaciones que superen el monto autorizado en el correspondiente presupuesto, con el objeto de evitar que los recursos destinados a la financiación de un determinado compromiso se desvíen a una finalidad distinta.

que el registro presupuestal es un requisito de ejecución, esto significa que una vez se conozca el adjudicatario del procedimiento contractual, resulta viable expedir el registro presupuestal, siendo el término máximo para su expedición el inicio de la ejecución del contrato, lo cual ocurre una vez este firmado y se cumplan con las condiciones pactadas. Ahora bien, la omisión de su expedición no genera ni la inexistencia, ni a la invalidez del contrato, ya que se trata de una irregularidad de carácter administrativo, y en este sentido no sería procedente dar aplicación a las disposiciones contenidas en el artículo 49 de la ley 80 de 1993.

“1. ¿SE DEBE NORMATIVAMENTE PEDIR UN NUEVO RP PARA ESA CESIÓN?

[…]

3. ¿EN CASO DE NECESITAR UN NUEVO RP DE LA CESIÓN Y ESTE NO SE HAYA SOLICITADO, NO ES POSIBLE CONTINUAR CON LA EJECUCIÓN DE LA CESIÓN?

4. ES POSIBLE REALIZAR PAGOS AFECTANDO EL RP INICIAL DEL CONTRATO A FAVOR DEL CESIONARIO”.

En atención a lo indicado previamente, es posible hacer la cesión de contrato estatal – como el contrato de prestación de servicios al que hace referencia en su escrito – siempre que la Entidad Estatal la autorice previamente. La normativa del sistema de compra pública no contempla expresamente un procedimiento para hacer la cesión de un contrato, pero basta con que exista un acuerdo entre el cedente y el cesionario y que la Entidad Estatal acepte esa cesión.

Ahora bien, respecto a las modificaciones que se deban realizar al Registro Presupuestal cuando se produce una cesión del contrato al cual respalda, debe señalarse que, en cada caso, la Entidad Estatal deberá analizar la forma en la cual se expidió inicialmente el Registro Presupuestal, con el fin de desplegar las acciones tendientes a garantizar la apropiación de presupuesto con destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del contrato y asegurándose que el instrumento coincida con las modificaciones que se hayan surtido en el contrato.

En ese sentido, si el Registro Presupuestal que fue expedido inicialmente para el contrato tenía relacionado el nombre y demás datos del contratista, como el número de cedula, será necesario modificar el Registro Presupuestal, en virtud de la cesión, cómo quiera que hay un cambio de contratista. En ese caso, será menester ajustar el Registro Presupuestal pues este deberá contener el nombre del cesionario y el saldo del contrato con cargo a la apropiación inicialmente afectada. Igualmente, el Registro Presupuestal deberá ser ajustado frente a otro tipo de modificaciones del contrato como, por ejemplo, si en el Registro Presupuestal expedido para el contrato objeto de cesión se relacionaban determinadas obligaciones y alguna(s) fueron modificadas deberá producirse la adecuación del Registro Presupuestal para incluir esas modificaciones en las obligaciones. Lo importante es que el contenido del Registro Presupuestal que garantiza las apropiaciones presupuestales coincida con el contenido del contrato objeto de la cesión.

Dado que el Registro Presupuestal es un requisito de ejecución del contrato, esta Agencia considera que las modificaciones a las que haya lugar producto de la cesión deben realizarse como requisito para que el cesionario inicie con la ejecución del contrato cedido.

Bajo estas consideraciones, corresponde a cada Entidad Pública, en ejercicio de su competencia y previa valoración de los elementos jurídicos, realizar los ajustes que sean pertinentes para garantizar las apreciaciones presupuestales en aquellos casos en los cuales se surtió una cesión del contrato.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. La Agencia Nacional de Contratación Pública ‒ Colombia Compra Eficiente fue creada por el Decreto Ley 4170 de 2011. Su objetivo es servir como ente rector de la política de compras y contratación del Estado. Para tales fines, como órgano técnico especializado, le corresponde formular políticas públicas y normas y unificar los procesos de contratación estatal, con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado. El artículo 3 ibidem señala, de manera precisa, las funciones de Colombia Compra Eficiente. Concretamente, el numeral 5º de este artículo establece que le corresponde a esta entidad: “[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general y expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública”. Seguidamente, el numeral 8º del artículo 11 ibidem señala que es función de la Subdirección de Gestión Contractual: “[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general”. ↑

2. Los conceptos referenciados, así como otros expedidos por la Subdirección se encuentran disponibles para consulta pública en el portal de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos ↑

3. Ley 80 de 1993: “Artículo 25. En virtud de este principio:

   [...]

   6. Las entidades estatales abrirán licitaciones o concursos e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales.

   [...]

   13. Las autoridades constituirán las reservas y compromisos presupuestales necesarios, tomando como base el valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato y el estimativo de los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de actualización de precios.

   [...]”. ↑

4. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2011. Exp. 18.293. C.P. Ruth Stella Correa Palacio: “Además, en la construcción del estudio de mercado por la entidad respectiva para la estimación del valor del contrato, entran en juego múltiples variables como el objeto a contratar, el tipo de contrato, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que deban ejecutarse las prestaciones, los costos asociados a la producción y comercialización de los bienes y servicios, el valor de la mano de obra, la distancia de acarreo de los materiales, los fletes, seguros y demás gastos de transporte y entrega de los productos, las condiciones de pago, volúmenes, la administración, los imprevistos, la carga impositiva, la utilidad o provecho económico del contratista, la especialidad de la labor, los riesgos trasladados, etc.

   [...] Sea lo que fuere, es digno de señalar por la Sala que la Administración debe tener presente que al celebrar los contratos está obligada a “...obtener, sino el menor precio, por lo menos uno razonable...” y justificado, no exagerado o con sobreprecios ni tampoco artificialmente bajo, lo que le evitará pagar más o menos de lo que realmente cuesta el bien o servicio, como lo señala algún sector de la doctrina, lo que sólo se garantiza con unos estudios previos de costos que consulten el mercado y que estén a disposición de los interesados[...]”. ↑

5. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del del 24 de febrero de 2016. Exp. 46.185. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. ↑

6. La reconstrucción de la jurisprudencia del Consejo de Estado, respecto del registro presupuestal, se hace con apoyo en la Sentencia del 12 de agosto de 2014, de la Sección Tercera, Subsección C –Exp. 28.565. C.P. Enrique Gil Botero–. ↑

7. A continuación, se enlistan las sentencias con la primera posición del Consejo de Estado respecto del registro presupuestal, esto es, que es un requisito de perfeccionamiento: Sala de Consulta y Servicio Civil. Auto del 27 de enero de 2000. Exp. 14.935. C.P. Edgar González López; Sección Tercera. Sentencia del 3 de febrero de 2000. Exp. 10.399. C.P. Ricardo Hoyos Duque; y Sección Tercera. Sentencia del 6 de abril de 2000. Exp. 12.775. C.P. Ricardo Hoyos Duque. ↑

8. Ley 80 de 1993: “Artículo 41. Del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.

   Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. El proponente y el contratista deberán acreditar que se encuentran al día en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda.

   Los contratos estatales son intuito personae y, en consecuencia, una vez celebrados no podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante.

   En caso de situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el artículo 42 de esta ley que no permitan la suscripción de contrato escrito, se prescindirá de éste y aún del acuerdo acerca de la remuneración, no obstante, deberá dejarse constancia escrita de la autorización impartida por la entidad estatal contratante.

   A falta de acuerdo previo sobre la remuneración de que trata el inciso anterior, la contraprestación económica se acordará con posterioridad al inicio de la ejecución de lo contratado. Si no se lograre el acuerdo, la contraprestación será determinada por el justiprecio objetivo de la entidad u organismo respectivo que tenga el carácter de cuerpo consultivo del Gobierno y, a falta de éste, por un perito designado por las partes”. ↑

9. A continuación, se enlistan las sentencias con la segunda posición del Consejo de Estado respecto del registro presupuestal, esto es, que es un requisito de ejecución: Sección Tercera. Sentencia del 28 de septiembre de 2006. Exp. 15.307. C.P. Ramiro Saavedra Becerra; y Sección Tercera. Sentencia del 7 de junio de 2007. Exp. 14.669. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. ↑

10. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 14 de febrero de 2019. Exp. 60.049. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico: “Toda obligación de pago emanada de un contrato en la que se comprometan recursos del presupuesto nacional o de los presupuestos de las entidades territoriales en su caso, requiere para su ejecución, primero, de la previa disponibilidad presupuestal, la cual debe existir desde el momento en que se abre la convocatoria para la contratación, se aprueba la modificación al contrato respectivo o se realiza la contratación directa en que se afectan los recursos. [...] La Corte Constitucional ha detallado que, por su naturaleza, las disponibilidades presupuestales deben ser entendidas como un requisito para la ejecución del gasto público. [...] Con posterioridad a la celebración del contrato se requiere un registro presupuestal (RP) que se efectúa por la propia entidad contratante, por el monto de los compromisos asumidos en el contrato, con cargo a la referida disponibilidad presupuestal. [...] [L]a norma citada [artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto] no contiene una referencia al perfeccionamiento del contrato, sino a los actos de registro y control del presupuesto, que se exigen respecto de todo gasto, independientemente de que se origine en un contrato, un acto unilateral o una afectación de las cuentas de funcionamiento.

    [...]

    A partir del año 2006, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha reiterado en múltiples oportunidades que la disponibilidad y el registro presupuestal son requisitos de legalidad del gasto y no de validez del contrato y, con mayor razón, lo ha previsto de esa manera tratándose de contratos que se rigen por el derecho privado. En el mismo sentido, en la jurisprudencia referida a los contratos que se rigen por la Ley 80 de 1993, con apoyo en los artículos 25 y 41 de la citada ley, se ha advertido que el gasto no puede ejecutarse por parte de la entidad pública en el supuesto de la ausencia de disponibilidades presupuestales y que la conducta omisiva en la observancia de los requisitos presupuestales configura el incumplimiento del contrato”. ↑

11. Decreto 111 de 1996: “Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. 

    Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. 

    En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. 

    En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. 

    [...]

    Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (Ley 38/89, artículo 86, Ley 179/94, artículo 49)”. ↑

12. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 12 de agosto de 2014. Exp. 28.565. C.P. Enrique Gil Botero. ↑

13. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 13 de abril de 2015. Exp. 30.685. C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz: “En conclusión, la Sala confirma y consolida, incluso con razones adicionales a las citadas en las sentencias mencionadas, que la ausencia de disponibilidad y con mayor de registro presupuestal no producen ni inexistencia ni nulidad del contrato estatal. No obstante, las siguientes razones se suman a las expresadas hasta ahora.

    [...]

    Lo expresado hasta ahora significa que no cualquier defecto o irregularidad en la contratación estatal produce la nulidad el contrato, ni siquiera la relativa. De hecho, hay que distinguir los defectos que se presentan en las distintas etapas: proceso de selección, perfeccionamiento del contrato, ejecución y liquidación. Esta distinción facilita entender que las causales de nulidad del contrato –absoluta o relativa- se configuran en las etapas de selección del contratista o en la de perfeccionamiento del contrato; pero no en las etapas de ejecución o liquidación. Basta observar las causales legales que las constituyen para admitir esta conclusión. Esta razón, adicional a las expresadas, refuerza que los defectos en que incurra la administración y/o el contratista para ejecutar un contrato o para liquidarlo, no inciden en la validez del negocio”. ↑

14. Consejo De Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera Subsección A. Consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez. Bogotá, D.C., 10 de septiembre de 2021. Radicación número: 13001-23-33-000-2012-00162-01(50130) ↑