PRECIOS UNITARIOS, APU, AIU, ANÁLISIS DE PRECIOS UNITARIOS

Texto del concepto

PRECIOS UNITARIOS – APU – AIU – Diferencias

[…] en los contratos cuyo precio se estructura a partir del sistema de precios unitarios, ha hecho parte de la práctica de los negocios que el contratante le solicite al potencial contratista que separe en su propuesta los costos directos –es decir, los que están directamente implicados en la ejecución del objeto–, de los costos indirectos –que equivalen a los rubros que no tienen que ver de manera inmediata con la ejecución de las actividades contractuales, pero que integran también el precio, bien porque constituyen erogaciones administrativas o contingentes para el contratista o bien porque se dirigen a salvaguardar su ganancia–. En tal sentido, mientras que los costos directos se evidencian en el análisis de precios unitarios –APU–, como la sumatoria de los valores de los ítems según su unidad de medida, los costos indirectos se suelen abreviar en las variables que integran el acrónimo AIU –Administración, Imprevistos y Utilidad–.

AIU – Costos indirectos – Finalidad – Ejecución del contrato

Lo usual, que se advierte en la práctica de las entidades estatales, es que acuden al AIU con la finalidad de establecer un precio más estable, de manera que el valor del contrato consistirá en lo que resulte de afectar los costos directos por el porcentaje, en principio, invariable del AIU, de manera que al valor de los costos directos se le sume el AIU. Así las cosas, las partes asumen los riesgos inherentes a esta forma de pactar el precio, entendiendo aceptados los áleas normales que se presenten en la ejecución del contrato, de manera que, aunque el contratista incurra en mayores costos de los ítems incluidos en la Administración o en más gastos de Imprevistos al presentar su oferta, o que estos disminuyan, aparezcan algunos nuevos o desaparezcan algunos de ellos, el valor se mantenga invariable. De este modo, las partes optan por darle estabilidad al negocio, asumiendo cada una de ellas lo que le favorezca o desfavorezca, lo que evita, además, incurrir en costos de transacción relacionados con la necesidad de acreditar y verificar cada costo o gasto específico asociado a la Administración o los Imprevistos, lo que generaría más gastos tanto para la entidad como para el contratista.

AIU – Componentes – Discrecionalidad

[…] las entidades cuentan con discrecionalidad para establecer en el pliego de condiciones o en su documento equivalente, así como en el contrato, el sistema de precios unitarios y la figura del AIU. De este modo, teniendo en cuenta el concepto de AIU, ni la forma de calcularlo son aspectos que cuenten con una regulación normativa en materia contractual del Estado, la determinación de los componentes del AIU dependerá del análisis particular que realice la entidad en relación con el presupuesto estimado del valor de la ejecución del contrato que, a su vez, sirve de guía para que los proponentes formulen sus ofertas.

En consecuencia, tanto las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, como las excluidas de este –es decir, las que tienen un régimen especial– gozan de autonomía para configurar el precio y para establecer el sistema de pago más apropiado para satisfacer los fines de la contratación, respetando los límites previstos en el ordenamiento. En tal perspectiva, cuentan con discrecionalidad para establecer en el pliego de condiciones o en su documento equivalente, así como en el contrato, el sistema de precios unitarios y la figura del AIU; modelo que, como se indicó, es más pertinente para los contratos de tracto sucesivo, como el de obra. Por ende, la decisión de incluir el AIU, al igual que la metodología de delimitación de sus variables –ítems y porcentajes– debe obedecer a un juicioso análisis de oportunidad y conveniencia, que consulte las reglas de la experiencia, así como los aspectos particulares de cada negocio. Lo anterior en armonía con la garantía de los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, dentro de los cuales se halla el principio de economía, postulado que exige la optimización de los recursos públicos.

PRECIOS UNITARIOS – APU – Obras adicionales – ítems no previstos

La incorporación de obras adicionales o de ítems no contemplados en el contrato de obra implica la modificación del objeto contractual, lo que general para la Entidad la obligación de establecer precios unitarios correspondientes a dichos nuevos elementos. En estos casos, la Entidad contratante deberá definir tales precios con base en un análisis técnico-económico que refleje la estructura de costos vigentes, manteniendo la coherencia con los criterios aplicados en la contratación inicial. Para ello la administración cuenta con autonomía técnica y administrativa para fijar los precios unitarios, siempre que se respeten los principios de economía, transparencia y responsabilidad, sin que ello implique la imposición arbitraria de condiciones económicas ajenas a la realidad del mercado o a los costos razonables de la ejecución.

En este sentido, para la determinación de los precios unitarios correspondientes a obras adicionales o ítems no previstos, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente considera que, dado que este procedimiento no cuenta con una regulación normativa específica en materia contractual, el primer paso que debe seguir la Entidad consiste en remitirse al texto contractual. Ello con el fin de verificar si las partes establecieron un procedimiento aplicable para fijar el valor de actividades o ítems no contemplados inicialmente. Con base en esta revisión, se podrá elaborar el correspondiente análisis de precios unitarios y, proceder con la celebración de un contrato adicional o modificatorio del inicial.

El procedimiento señalado, se ha establecido con base en la práctica contractual observada en algunas entidades del sector, funcionando como guía operativa para la inclusión y fijación de obras adicionales o ítems no previstos. Sin embargo, es importante aclarar que dicho procedimiento no constituye norma jurídica de carácter obligatorio, por lo que las partes contratantes conservan plena autonomía para acordar mecanismos distintos conforme a su voluntad, pudiendo adoptar procedimientos alternativos.

ANÁLISIS DE PRECIOS UNITARIOS – Documentos tipo – Infraestructura de transporte – Licitación Pública – Alcance

El numeral 4.1 del Documento base de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 4, en específico, sobre la escogencia de precios unitarios -y a efectos de la tercera pregunta planteada en el problema jurídico-, en este se establece que aquel análisis publicado por la entidad es únicamente de referencia y constituye una guía para la preparación de la oferta por parte de los interesados. Así, se establece también que, si existe alguna duda o interrogante sobre estos Análisis de Precios Unitarios y el precio de estudios publicados por la entidad, es deber de los proponentes hacerlos conocer dentro del plazo establecido en el Anexo 2 - Cronograma para la presentación de observaciones al proyecto de pliego de condiciones, para que la entidad los pueda estudiar. Es decir, no se trata de una oportunidad dentro del procedimiento de selección para que la entidad estatal solicite algún tipo de información a los proponentes sobre la estructuración de la oferta y de los precios unitarios.

A su turno, el numeral 8.1 del Documento Base de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 4 regula lo relativo a la “información para el control de la ejecución de la obra” y, al respecto, establece la obligación del contratista de presentar al interventor de obra dentro del término previsto por la entidad estatal algunos documentos, diligenciados de conformidad con el pliego de condiciones, dentro de los cuales se encuentra el “3. Análisis de precios unitarios correspondientes a la propuesta económica”. Se trata, en esta oportunidad, del análisis de precios unitarios efectuado, no por la entidad estatal, sino por el contratista en el momento de elaborar su propuesta económica. En estricto sentido, esta información es la contenida en la hoja número 2 del Formulario 1 de los documentos tipo, con fundamento en la cual se elabora la “Propuesta económica” del proponente.

(…)

Adicionalmente, el numeral 8.2 del Documento Base establece los aspectos que debe considerar en proponente para la estructuración de los Análisis de Precios Unitarios. De acuerdo con este numeral, el proponente no debe aportar con la oferta económica el Análisis de Precios Unitarios, corresponde al contratista seleccionado presentarlo para cada uno de los ítems requeridos en el “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” en la oportunidad señalada en el numeral 8.1. del “Documento Base”, es decir en el número de días hábiles siguientes a la orden de iniciación del contrato de interventoría que estime la entidad, con el fin que el interventor realice su revisión y aprobación. En esta etapa, el interventor verifica que el proponente presente el análisis de precios unitarios para la totalidad de ítems enunciados en el “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial”, por los valores que fueron objeto de evaluación.

Bogotá D.C., 21 octubre 2025

Señor

Andrés Hernández

Ciudad

Estimado señor Hernández:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de consulta de fecha 11 de septiembre de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“Si se van a incluir ítems no previstos en un contrato de obra que se encuentra en ejecución, se deben aportar las cotizaciones que sustentan los precios nuevos dentro de los APU o unicamente los APU y el acta de pactación de esos nuevos precios?

Con la anterior pregunta surge una duda, si en caso de ser obligatorio aportar las cotizaciones, se tendrían que aportar también entonces al entregar los APU al resultar adjudicatario en un proceso de pliego tipo previo al inicio de la ejecución?

Cual es el debido proceso si la entidad no está de acuerdo con un APU o una cotización si ya seleccionó contratista y este los entrega posteriormente como lo indica pliego tipo? Se consulta porque los valores no están detallados en la propuesta pero si se conocen y ya fueron aceptados y contratados, entonces como podría despues la entidad al conocer un APU o una cotización, indicar que el valor no corresponde si ya fue aceptado y contratado?” (sic).

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas que menciona en las preguntas de la solicitud, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, depurada la competencia consultiva de la entidad, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Cuál es el marco jurídico del Análisis de Precios Unitarios en los contratos de obra?, ii) ¿Cuál es el procedimiento para establecer el análisis de precios unitarios cuando se incorporen obras adicionales o ítems no previstos en el contrato de obra? y iii) en los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 4, ¿cómo se dispone el análisis de precio unitarios? ¿cuáles son las obligaciones del oferente y contratista en relación con este aspecto?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

1. Como es sabido, uno de los elementos más comunes en los contratos estatales es el precio, también conocido como valor. Aunque no todo contrato lo incluye –pues también existen negocios gratuitos– lo usual es que los contratos estatales se perfeccionen como onerosos y, la mayoría de las veces, como conmutativos. Adicionalmente, el precio suele ser el elemento más importante para el contratista, porque equivale a la remuneración que la entidad contratante le pagará por la ejecución del objeto contractual.

Desde la etapa de planeación, en la fase precontractual, las entidades estatales deben calcular el presupuesto oficial, mediante la realización del análisis del sector –que incluye el estudio del mercado– y definir la metodología con la cual estructurarán el precio del contrato. Dicho de otro modo, hace parte de los estudios previos la definición del esquema que la Administración usará para estipular el precio. Tal metodología generalmente depende del tipo de contrato, pues hay algunas modalidades más comunes en los de obra pública; otras más utilizadas en los de prestación de servicios y otras más indicadas para los de concesión, por mencionar algunos ejemplos^[1]. No hay, pues, una sola metodología para pactar el precio y, en gran medida, la manera de hacerlo ha obedecido a la costumbre mercantil y a la influencia de disciplinas técnicas, como la ingeniería o la administración de empresas, en la contratación estatal. Dentro de tales esquemas de establecimiento del precio pueden citarse, entre otros: i) los precios unitarios –calculados de acuerdo con las unidades que componen el objeto del contrato–, ii) el precio global –que equivale al monto total, sin discriminar unidades–, y iii) la administración delegada de recursos –en la que se distinguen los costos de inversión de los honorarios del administrador–.

Pues bien, en los contratos cuyo precio se estructura a partir del sistema de precios unitarios, ha hecho parte de la práctica de los negocios que el contratante le solicite al potencial contratista que separe en su propuesta los costos directos –es decir, los que están directamente implicados en la ejecución del objeto–, de los costos indirectos –que equivalen a los rubros que no tienen que ver de manera inmediata con la ejecución de las actividades contractuales, pero que integran también el precio, bien porque constituyen erogaciones administrativas o contingentes para el contratista o bien porque se dirigen a salvaguardar su ganancia–. En tal sentido, mientras que los costos directos se evidencian en el análisis de precios unitarios –APU–, como la sumatoria de los valores de los ítems según su unidad de medida, los costos indirectos se suelen abreviar en las variables que integran el acrónimo AIU –Administración, Imprevistos y Utilidad–.

La jurisprudencia ha señalado que “[…] en la conformación de dichos precios unitarios, se tienen en cuenta todos los gastos que se requieren para realizar la unidad de medida respectiva –el metro lineal, el metro cúbico, el metro cuadrado, etc.-. Y lo que comúnmente se denomina análisis de precios unitarios, corresponde a la descomposición de los mismos para determinar los costos que los conforman: la maquinaria que se utilizará, calculando el valor por el tiempo que se requiera; la mano de obra, teniendo en cuenta el costo hora-hombre, y cuántas personas se requieren para la ejecución de esa unidad de medida; la cantidad de los materiales necesarios, etc.”^[2]. En concordancia, la doctrina explica que en la estructuración de los precios unitarios se tendrán en cuenta todos los costos directos necesarios para la ejecución del objeto contractual que se multiplicará por al AIU, lo que determina el valor unitario:

“Cada uno de los valores unitarios resultan de un análisis de los componentes requeridos para su elaboración, estudio que se denomina comúnmente ‘análisis de precios unitarios’. Así, se examinará, por ejemplo, que para la construcción de un metro cuadrado de muro se requieren 50 ladrillos, que tienen un valor de $50.000; 15 kilos de cemento, que tienen un valor de $5.000; 30 kilos de arena, que tienen un valor de $500; 5 litros de agua, que tienen un valor de 100, y la mano de obra que tiene un valor de $5.000. La sumatoria de cada uno de estos insumos básicos arroja el costo directo que debe cancelar el contratista para la construcción de un metro de muro.

El costo directo se multiplica por el AIU, es decir, por los gastos de administración, que incluye los gastos de personal que dirige la obra; los gastos de imprevistos, que pretende cubrir imprevistos y la utilidad. El resultado de la multiplicación anterior determina el valor unitario que deberá cancelar la entidad estatal. Dentro del valor unitario, entonces, están incorporados la totalidad de los gastos en los que incurre el contratista y la utilidad que espera recibir”^[3].

Por su parte, de acuerdo con la Sección Tercera del Consejo de Estado, el AIU, concepto de común utilización en los contratos de tracto sucesivo –entre ellos, los contratos de obra– no cuenta con una definición normativa, pero hay elementos que permiten precisar su alcance, así:

“[…] el AIU propuesto para el contrato, corresponde a:

i) los costos de administración o costos indirectos para la operación del contrato, tales como los gastos de disponibilidad de la organización del contratista, esto es: A;

ii) los imprevistos, que es el porcentaje destinado a cubrir los gastos con los que no se contaba y que se presenten durante la ejecución del contrato, esto es, el álea normal del contrato: I;

iii) la utilidad o el beneficio económico que pretende percibir el contratista por la ejecución del contrato, esto es: U.

Ahora, teniendo en cuenta que no existe ninguna reglamentación que establezca porcentajes mínimos o máximos para determinar el A.I.U., cada empresa o comerciante de acuerdo con su infraestructura, experiencia, las condiciones del mercado, la naturaleza del contrato a celebrar, entre otros factores, establece su estructura de costos conforme a la cual se compromete a ejecutar cabalmente un contrato en el caso de que le sea adjudicado”^[4].

A su turno, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sostuvo en concepto del 5 de septiembre de 2018^[5] que “el concepto del A.I.U. comprende la Administración (costos indirectos) imprevistos y utilidades, y en algunos contratos este valor aparece cuantificado en forma independiente al valor de la obra y como un porcentaje de la misma^[6], sin perjuicio que en otros contratos este valor no aparezca discriminado y se incorpore en el valor de los precios unitarios”^[7].

Así pues, ni el sistema de precios unitarios –como metodología de estipulación del valor contractual–, ni el concepto de AIU, ni mucho menos la forma de calcularlo –es decir, su porcentaje–, son aspectos regulados en el conjunto de las disposiciones legales y reglamentarias que integran la normativa contractual del Estado: “La justificación de esta manera de cotizar el precio procede, incluso, de la formación universitaria que reciben los ingenieros, a quienes les enseñan esta metodología para elaborar las ofertas. En fin, lo que se quiere indicar con estos comentarios es que la necesidad de presentar una propuesta desglosando en forma intensa su precio no procede de la ley, ni del reglamento, sino de la costumbre, […]”^[8]. De otro lado, quien define el valor de cada letra –AIU– es el proponente, pues goza de libertad empresarial para hacerlo en la elaboración de su oferta^[9].

De esta manera, usualmente en los contratos cuyo valor se estructura bajo el sistema de precios unitarios y con el desglose del AIU, el precio se paga con base en el valor de los costos directos incrementados por el porcentaje del AIU, forma de pago que pueden incluir las entidades estatales en virtud de la autonomía de la voluntad a que remiten los artículos 13, 32 y 40 del EGCAP.

Así las cosas, las entidades cuentan con discrecionalidad para establecer en el pliego de condiciones o en su documento equivalente, así como en el contrato, el sistema de precios unitarios y la figura del AIU. De este modo, teniendo en cuenta que el análisis de precios unitarios no cuenta con una regulación normativa en materia contractual del Estado, la determinación de estos y de los componentes del AIU dependerá del análisis particular que realice la entidad en relación con el presupuesto estimado del valor de la ejecución del contrato que, a su vez, sirve de guía para que los proponentes formulen sus ofertas.

En este contexto, es pertinente señalar que, en caso de que los precios unitarios establecidos en los pliegos de condiciones presenten alguna inconsistencia, el proponente podrá realizar las observaciones correspondientes en los plazos señalados para el efecto.

En consecuencia, tanto las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, como las excluidas de este –es decir, las que tienen un régimen especial– gozan de autonomía para configurar el precio y para establecer el sistema de pago más apropiado para satisfacer los fines de la contratación, respetando los límites previstos en el ordenamiento. Por ende, la decisión de determinar el sistema de precios unitarios y el AIU, al igual que la metodología de delimitación de sus variables –ítems y porcentajes– debe obedecer a un juicioso análisis de oportunidad y conveniencia, que consulte las reglas de la experiencia, así como los aspectos particulares de cada negocio. Lo anterior en armonía con la garantía de los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, dentro de los cuales se halla el principio de economía, postulado que exige la optimización de los recursos públicos.

1. El Consejo de Estado ha definido las obras adicionales como “aquellas obras distintas de las inicialmente previstas en el objeto contractual, o ítems no previstos pero cuya ejecución se torna necesaria para cumplirlo a cabalidad, en tal sentido su reconocimiento implica variación del contrato”^[10]. Igualmente, la mencionada Corporación ha señalado que, cuando las partes estimen necesario incluir una obra adicional o extra que comprenda aumentar el valor del contrato, se deberá suscribir un contrato adicional, que formalice tal modificación, dado que, de lo contrario, no podrá reconocerse su pago^[11].

El contrato adicional consiste esencialmente en la inclusión de nuevos elementos (bienes, obras, servicios o suministros) al objeto del negocio jurídico, que pese a no estar previstos en él, guardan una estrecha relación y se requieren para lograr la correcta ejecución del acuerdo de voluntades pactado. En este sentido, este instrumento es una herramienta que permite adaptar el negocio a las necesidades administrativas e implica la inclusión de nuevas obras, bienes, servicios o suministros en el negocio original, los cuales son indispensables para que el objeto contractual cumpla la finalidad buscada por la entidad estatal contratante^[12].

El contrato adicional puede tener lugar cuando, durante la etapa de ejecución, se reconoce la necesidad de incorporar una o varias prestaciones a la relación obligacional, para colmar el interés colectivo que justifica la existencia misma del acuerdo de voluntades. En este sentido, las prestaciones adicionales, pueden incidir en la modificación del precio global del contrato y de los precios unitarios, siempre que no se trate de la aplicación de fórmulas o cálculos de actualización^[13]. En este sentido, el Consejo de Estado en relación con las obras adicionales, precisó que se trata de “(…) aquellas carentes de consagración en el contrato y para las cuales resulta necesario establecer nuevos precios unitarios (…)”^[14], por lo tanto, la ejecución de obras adicionales o ítems no previstos implica fijar nuevos precios unitarios para poder reconocer y pagar esos trabajos.

La incorporación de obras adicionales o de ítems no contemplados en el contrato de obra implica la modificación del objeto contractual, lo que general para la Entidad la obligación de establecer precios unitarios correspondientes a dichos nuevos elementos. En estos casos, la Entidad contratante deberá definir tales precios con base en un análisis técnico-económico que refleje la estructura de costos vigentes, manteniendo la coherencia con los criterios aplicados en la contratación inicial. Para ello la administración cuenta con autonomía técnica y administrativa para fijar los precios unitarios, siempre que se respeten los principios de economía, transparencia y responsabilidad, sin que ello implique la imposición arbitraria de condiciones económicas ajenas a la realidad del mercado o a los costos razonables de la ejecución.

En este sentido, para la determinación de los precios unitarios correspondientes a obras adicionales o ítems no previstos, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente considera que, dado que este procedimiento no cuenta con una regulación normativa específica en materia contractual, el primer paso que debe seguir la Entidad consiste en remitirse al texto contractual. Ello con el fin de verificar si las partes establecieron un procedimiento aplicable para fijar el valor de actividades o ítems no contemplados inicialmente. Con base en esta revisión, se podrá elaborar el correspondiente análisis de precios unitarios y, proceder con la celebración de un contrato adicional o modificatorio del inicial.

Sin perjuicio de lo anterior, es pertinente señalar que esta Agencia considera que, para la determinación de esos “nuevos precios”, además de atender lo previsto en el contrato -y en caso de que este no contemple un procedimiento específico-, pueden tenerse en cuenta los siguientes aspectos:

1. La interventoría o supervisión del contrato debe identificar el ítem no previsto y justificar técnicamente la necesidad de establecer el o los precios unitarios adicionales que se requieran pactar.
2. Para la elaboración del Análisis de Precios Unitarios (APU), el contratista debe presentar el desglose de los costos directos —materiales, mano de obra, herramienta menor, transporte, equipos, entre otros— con su respectivo soporte técnico, así como los costos indirectos, aplicando la metodología establecida en el contrato o en los manuales de contratación, en los cuales se define el procedimiento interno para la fijación de precios unitarios de ítems no previstos.
3. El interventor, y posteriormente la entidad contratante, deben revisar que los valores y cantidades presentados por el contratista para los precios unitarios adicionales sean razonables y se ajusten a las condiciones del mercado. Asimismo, deberán solicitar los soportes que consideren necesarios para respaldar los nuevos precios. Entre estos soportes se puede requerir la presentación de cotizaciones de mercado que justifiquen los valores de materiales, equipos o insumos no contemplados inicialmente.
4. La exigencia de cotizaciones surge como una medida de garantía por parte de la interventoría o la supervisión, con el fin de mantener el equilibrio económico del contrato, asegurar la transparencia, la razonabilidad de los costos y, al mismo tiempo, garantizar que el contratista reciba un pago justo por las obras adicionales pactadas, evitando sobrecostos o pagos sin soporte.
5. Las partes deben suscribir el “Acta de fijación de precios no previstos”, la cual deberá estar firmada por la entidad contratante, el contratista y contar con el aval del interventor o supervisor.

Debe indicarse que, el interventor tiene la responsabilidad de verificar y controlar la correcta ejecución de las actividades pactadas en el contrato. Sin embargo, no le está permitido modificar el clausulado del contrato, ya que dicha facultad recae exclusivamente en las partes que celebraron el negocio jurídico. En este sentido, según lo señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado:

“(…) al interventor no le corresponde concertar modificación a las estipulaciones del acuerdo de voluntades objeto de su control y vigilancia, como lo es, ciertamente, convenir el precio de actividades no previstas. En otras palabras, el interventor del contrato no puede obligar a la entidad, porque no ostenta su representación para suscribir contratos adicionales”^[15].(énfasis fuera del texto original)

En la misma línea, otras providencias del Consejo de Estado señalaron que, salvo que las partes del contrato de interventoría establezcan de manera expresa un alcance distinto para su objeto, no le corresponde al interventor “(…) concertar modificación a la normativa del contrato objeto de su control o fiscalización, como, por ejemplo (…) convenir el precio de actividades no previstas”^[16].

Bajo los supuestos previamente expuestos, corresponde a las partes del contrato, de común intención, pactar el precio de cada uno de los ítems de obra no previstos, dentro del respectivo contrato adicional o modificatorio del contrato inicial. Para ello, deberán incorporar de manera detallada los ítems acordados, especificando, en relación con cada uno de ellos, la descripción de la actividad correspondiente, la unidad de medida y el valor unitario, este último determinado conforme con al procedimiento que las partes hayan previsto para tal efecto.

El procedimiento señalado, se ha establecido con base en la práctica contractual observada en algunas entidades del sector, funcionando como guía operativa para la inclusión y fijación de obras adicionales o ítems no previstos. Sin embargo, es importante aclarar que dicho procedimiento no constituye norma jurídica de carácter obligatorio, por lo que las partes contratantes conservan plena autonomía para acordar mecanismos distintos conforme a su voluntad, pudiendo adoptar procedimientos alternativos.

iii)Para responder el tercer problema jurídico planteado en este concepto, debe indicarse que, teniendo en cuenta que en su solicitud, no hace mención expresa a algún documentos tipo en particular adoptado por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, este se atenderá teniendo como fundamento los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 4, adoptados por esta Agencia mediante la Resolución 465 del 10 de septiembre de 2024.

En los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 4, adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente mediante la Resolución 465 del 10 de septiembre de 2024, se incluye el “Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial”, empleado por la entidad para elaborar y presentar el presupuesto oficial, y mediante el cual el proponente estructura la oferta económica.

Este formulario lo prepara la entidad en la etapa de planeación y le permite definir el valor oficial estimado del proceso de contratación. Por tanto, las entidades estatales para su elaboración deben tener en cuenta diferentes variables^[17], como el objeto, alcance, obras a ejecutar, actividades, cantidades, particularidades de la zona de ejecución del proyecto, disponibilidad y distancia de fuentes de materiales, entre otros.

En los documentos tipo para los procesos de licitación pública de obra de infraestructura de transporte versión 4, el “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” tiene dos connotaciones: i) por un lado, es el formulario sobre el cual la entidad estructura y presenta el presupuesto oficial del procedimiento de contratación; y ii) por el otro, es el formulario sobre el cual los proponentes elaboran y presentan su oferta económica. El propósito de esto es evitar la duplicidad de información y permitir que las propuestas económicas sean evaluadas con las variables, cantidades, unidades de medida y reglas consideradas por la entidad al estructurar su presupuesto oficial.

En ese contexto, se tiene, que en la primera hoja del Formulario 1, que corresponde al presupuesto oficial, la entidad debe enlistar los ítems de pago de los bienes, obras o servicios que se requieren para la ejecución de la obra pública de infraestructura de transporte. Además, es posible establecer: i) sus especificaciones generales y particulares, ii) la descripción, iii) la unidad de medida, iv) la cantidad, v) el valor unitario y vi) el valor total de los ítems.

En el marco del ejercicio de planeación, la entidad podrá determinar la necesidad de establecer algunos valores topes para algunos ítems, los cuales no podrán ser excedidos por los proponentes al presentar sus ofertas. La inclusión que hace la entidad de valores que no deben ser excedidos por los proponentes al presentar sus ofertas no es una práctica generalizada ni obligatoria para todas las entidades, por cuanto la inclusión de estos ítems debe estar justificada en situaciones y eventos particulares de determinados procedimientos de contratación. Cuando las entidades estructuran el Formulario 1, incluyendo este tipo de ítems y justificando su decisión, los proponentes deben incluirlos dentro de la oferta económica sin exceder el valor que la entidad ha definido, so pena del rechazo de la propuesta^[18].

De igual manera, en la primera hoja del “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto oficial” se señala que en los procesos de contratación estructurados por precios unitarios aplican las notas 1, 2 y 3 de dicho formato y, por tanto, se diligencian las casillas de “Descripción”, “Porcentaje” de la Administración, Imprevistos, Utilidad y total del A.I.U resaltados en color amarillo. En otras palabras, las entidades estatales incluirán de manera obligatoria el porcentaje de la: i) administración, ii) imprevistos y iii) utilidad, cuando el proceso de contratación sea por precios unitarios.

Al respecto, en la “Nota 1” se establece que el precio unitario incluye el valor de A.I.U. Por su parte, la “Nota 2” indica la regla que cuando la fracción decimal del peso sea igual o superior a 5 se aproximará por exceso al número entero siguiente del peso y cuando la fracción decimal del peso sea inferior a 5 se aproximará por defecto al número entero del peso. Finalmente, en la “Nota 3” se indica que el A.I.U y su discriminación debe ser en porcentaje.

De la redacción de estas notas se infiere que las entidades obligatoriamente aplicarán las notas definidas en el “Formulario 1 – Formulario del presupuesto oficial”, cuando el proceso de contratación es estructurado por precios unitarios y, por ende, se incluirá el porcentaje respectivo a la: i) administración, ii) imprevistos y iii) utilidad. En consecuencia, las entidades no podrán omitir alguno de sus componentes y lo definirán de acuerdo con el estudio de mercado y el sector, incluyendo el valor que consideren procedente. Además, el “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” señala los espacios en los cuales se incluirán estos porcentajes. Así se determina en los siguientes términos:

En este sentido, en virtud del principio de inalterabilidad, las entidades solo pueden modificar aquello que el documento tipo permita. Por ello, debido a que la primera hoja del Formulario 1 – Formulario del Presupuesto Oficial parcialmente impide su modificación en los procesos estructurados por precios unitarios, no será posible omitir alguno de los componentes del A.I.U. Bajo ese entendido, las entidades no podrán eliminar o modificar la fila correspondiente al imprevisto, ni eliminar o modificar las “Nota 1 a 3” que versan sobre el uso de precios unitarios con componentes del A.I.U.

De otra parte, en los documentos tipo para procesos de licitación pública de obras de infraestructura de transporte – versión 4, el “Formulario 1” en su segunda pestaña en Excel, titulada “Formulario 1 propuesta económica” señala en la parte superior derecha: “[La entidad puede utilizar este formulario de presentación de propuesta económica de forma detallada, sin perjuicio que la entidad pueda modificarlo o establecer la presentación de la oferta económica con un formulario distinto al indicado.]”. Igualmente, se indica que los proponentes emplearán el formulario establecido por la entidad para determinar su propuesta económica conforme al Formulario 1 - Presupuesto Oficial publicado por la Entidad. Esto significa que las entidades pueden diseñar un formulario para que los proponentes presenten su oferta económica, sin que sea obligatorio sujetarse al formulario que los documentos tipo proponen para el efecto. En todo caso, el proponente deberá emplear el formulario que establezca la entidad.

Lo anterior es concordante con lo dispuesto en el numeral 4.1 del Documento Base, que establece que la entidad “debe configurar el formato de oferta económica que se encuentra en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, para que sea diligenciado por los proponentes”. En tales términos, la presentación de la oferta económica por parte del proponente se realizará teniendo en cuenta el formato determinado por la entidad, sea el que configure de acuerdo con el Formulario 1 o aquel que disponga sobre el particular. Adicionalmente, los proponentes al presentar su oferta deberán ceñirse a las reglas para la presentación de oferta establecidas en los numerales 2.3 y 4.1 del Documento Base, así como observar el análisis de precios unitarios, procurando no ofertar por encima de los valores tope establecidos por la entidad para algunos de los ítems, en caso de que se opte por dicha regulación.

Así las cosas, los oferentes deben usar la segunda pestaña del “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” puesta a disposición en formato Excel por la respectiva entidad, titulada “propuesta económica”, sin perjuicio de que las entidades estatales modifiquen o establezcan la presentación de la oferta económica en un formulario distinto o que realicen modificaciones parciales al mismo, dentro de las posibilidades que admite el mismo Formulario.

En línea con lo anterior, cabe precisar que consideraciones similares a las realizadas frente a la primera pestaña de Excel, donde la entidad elabora el presupuesto oficial, son aplicables a la segunda pestaña donde la entidad configura el formulario mediante el cual los proponentes presentarán sus ofertas económicas, lo anterior debido a que ambas pestañas tienen instrucciones similares respecto a su configuración por parte de las entidades estatales. En efecto, es posible, como se señaló anteriormente, que la entidad configure un formulario distinto para la presentación de las ofertas económicas o que lo modifique. Sin embargo, la segunda pestaña de Excel tiene la instrucción consistente en que: “cuando el proceso de contratación es estructurado por precios unitarios, la Entidad debe aplicar las notas 1, 2 y 3 del presente formato y las casillas de "Descripción", "Porcentaje" de la Administración, Imprevisto, Utilidad y total A.I.U. resaltadas en color amarillo”. En este sentido, cuando se trate de un proceso estructurado por precios unitarios, la entidad obligatoriamente debe mantener y aplicar las notas 1, 2 y 3; además de mantener las casillas de "Descripción", "Porcentaje" de la Administración, Imprevisto, Utilidad y total A.I.U. Por ende, se incluirá el porcentaje respectivo a la: i) administración, ii) imprevistos y iii) utilidad.

Sin perjuicio de las restricciones anteriores, respecto a la modificación del formulario que las entidades pondrán a disposición de los oferentes para la presentación de las ofertas económicas, que aplican cuando el proceso se estructura por precios unitarios, es posible, como se desprende de las instrucciones del formulario, que se realicen modificaciones al mismo, lo que permitiría, por ejemplo, incluir notas adicionales. En todo caso, las eventuales modificaciones que se realicen al formulario deben respetar las demás reglas establecidas en los documentos tipo, por lo que no sería posible incluir notas o modificaciones que impliquen alterar otras reglas dispuestas en dichos documentos.

Ahora bien, cuando el proponente estructure su oferta económica haciendo uso del “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” debe tener en cuenta las reglas definidas en el Documento Base, particularmente las establecidas en los numerales “4.1. OFERTA ECONÓMICA” y 8.2 “Análisis de precios unitarios” en los términos que a continuación se señalan.

El numeral 4.1 del Documento base de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 4 establece lo siguiente en relación con la oferta económica:

“[La entidad debe indicar si la forma de pago es por precio global, llave en mano, precios unitarios, administración delegada o reembolso de gastos. El Anexo 1 – Anexo Técnico y el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial debe ser concordante con la modalidad de pago seleccionada]

[Cuando el presupuesto del proceso de contratación es estructurado por precios unitarios, la entidad debe aplicar las notas señaladas en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto oficial. Cuando se estructura a través de otra modalidad de pago, la entidad debe definir las notas que debe tener en cuenta el proponente para presentar su oferta económica]

Para calificar este factor se tendrá en cuenta el valor total indicado en la propuesta económica o el obtenido de la corrección aritmética. La propuesta económica deberá ser allegada en el Sobre No. 2.

[La entidad debe configurar el formato de oferta económica que se encuentra en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, para que sea diligenciado por los proponentes.

La entidad debe incluir el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial y la oferta económica en formato Excel]

El valor de la propuesta económica debe presentarse en pesos colombianos y contemplar todos los costos directos e indirectos para la completa y adecuada ejecución de la obra del presente proceso, los riesgos y la administración de estos.

Al formular la oferta, el proponente acepta que estarán a su cargo todos los impuestos, tasas y contribuciones establecidos por las diferentes autoridades nacionales, departamentales o municipales y dentro de estos mismos niveles territoriales, los impuestos, tasas y contribuciones establecidos por las diferentes autoridades.

Los estimativos técnicos que hagan los proponentes para la presentación de sus ofertas deben tener en cuenta que la ejecución del contrato se regirá íntegramente por lo previsto en los documentos del proceso y que en sus cálculos económicos deben incluir todos los aspectos y requerimientos necesarios para cumplir con todas las obligaciones contractuales y asumir los riesgos previstos en dichos documentos.

[Incluir en el evento en el que el proceso de contratación sea por precios unitarios] El desglose de los Análisis de Precios Unitarios publicados por la entidad es únicamente de referencia, constituye una guía para la preparación de la oferta. Si existe alguna duda o interrogante sobre la presentación de estos Análisis de Precios Unitarios y el precio de estudios publicados por la entidad, es deber de los Proponente hacerlos conocer dentro del plazo establecido en el Anexo 2 - Cronograma para la presentación de observaciones al proyecto de pliego de condiciones para que la Entidad los pueda estudiar.

[La entidad estatal en esta sección o en el “Formulario 1 – Formulario del presupuesto oficial” discriminará los impuestos, tasas o contribuciones que aplican al proceso de contratación. Los oferentes tendrán en cuenta está información al presentar su oferta]”.

Los párrafos que están en corchetes son notas aclaratorias o instrucciones para la entidad contratante, que deben ser seguidas sin vulnerar el carácter obligatorio y la regla de inalterabilidad de los documentos tipo. En específico, sobre la escogencia de precios unitarios como modalidad de pago del contrato, según el texto transcrito, se tiene que:

1. La entidad debe aplicar las notas señaladas en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto oficial. Sin embargo, cuando se estructura a través de otra modalidad de pago, la entidad debe definir las notas que debe tener en cuenta el proponente para presentar su oferta económica.
2. El valor de la propuesta económica debe presentarse en pesos colombianos y contemplar todos los costos directos e indirectos para la completa y adecuada ejecución de la obra, los riesgos y la administración de estos.
3. Al formular la oferta, el proponente acepta que estarán a su cargo todos los impuestos, tasas y contribuciones establecidos por las diferentes autoridades nacionales, departamentales o municipales y dentro de estos mismos niveles territoriales, los impuestos, tasas y contribuciones establecidos por las diferentes autoridades.

Por su parte, en relación con el análisis de precios unitarios, y a efectos de algunas de las preguntas del peticionario, en el Documento Base se establece que aquel análisis publicado por la entidad es únicamente de referencia y constituye una guía para la preparación de la oferta por parte de los interesados. Así, se establece también que, si existe alguna duda o interrogante sobre estos Análisis de Precios Unitarios y el precio de estudios publicados por la entidad, es deber de los proponentes hacerlos conocer dentro del plazo establecido en el Anexo 2 - Cronograma para la presentación de observaciones al proyecto de pliego de condiciones, para que la entidad los pueda estudiar.

Por lo tanto, los Análisis de Precios Unitarios presentado por la entidad con el presupuesto oficial es un referente para que el proponente conozca la forma como la entidad definió su presupuesto, y a partir de esta información elabore su ofrecimiento económico y estructure los análisis de precios unitarios que justifican cada uno de los valores ofertados.

Así mismo, esta última previsión del Documento Base se refiere a la posibilidad dada a los proponentes para que, mediante las observaciones al proyecto de pliego de condiciones y en los tiempos previstos en el Anexo 2 – Cronograma, pongan en conocimiento de la entidad contratante las dudas o interrogantes que tengan sobre el Análisis de Precios Unitarios, con el fin de que sean estudiadas. Es decir, no se trata de una oportunidad dentro del procedimiento de selección para que la entidad estatal solicite algún tipo de información a los proponentes sobre la estructuración de la oferta y de los precios unitarios.

A su turno, y también a efectos de otra de sus preguntas, el numeral 8.1 del Documento Base de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 4 regula lo relativo a la “información para el control de la ejecución de la obra” y, al respecto, establece la obligación del contratista de presentar al interventor de obra dentro del término previsto por la entidad estatal algunos documentos, diligenciados de conformidad con el pliego de condiciones, dentro de los cuales se encuentra el “3. Análisis de precios unitarios correspondientes a la propuesta económica”. Se trata, en esta oportunidad, del análisis de precios unitarios efectuado, no por la entidad estatal, sino por el contratista en el momento de elaborar su propuesta económica. En estricto sentido, esta información es la contenida en la hoja número 2 del Formulario 1 de los documentos tipo, con fundamento en la cual se elabora la “Propuesta económica” del proponente.

De este modo, es en la propuesta económica del oferente en donde se encontrará reflejado el análisis de precios unitarios hecho por el mismo oferente –hoja número 2 del Formulario 1 de los documentos tipo–, el cual debe ser presentado con la propuesta y estructurado con base en el análisis de precios unitarios efectuado por la entidad, el cual, según lo contenido en el numeral 4.1 del Documento Base, constituye una referencia o guía para la preparación de la oferta. En todo caso, dicho análisis de precios unitarios reflejado en la oferta económica presentada por el proponente en el Sobre No. 2 deberá hacerse a partir del debido diligenciamiento del Formulario 1, teniendo en cuenta la configuración del mismo que haya determinado la entidad estatal.

Distinta es la obligación que se deriva del numeral 8.1 del Documento base, que a efectos del control de la ejecución de la obra establece que el contratista debe presentar al interventor de la obra cierta información, dentro de la cual se encuentra el “análisis de precios unitarios correspondientes a la propuesta económica”, es decir, la información que fue objeto de análisis por parte de la entidad para evaluar la propuesta, que corresponde a aquella información contenida en la hoja número 2 del Formulario 1 de los documentos tipo, con fundamento en la cual se elabora la oferta económica.

Adicionalmente, el numeral 8.2 del Documento Base establece los aspectos que debe considerar en proponente para la estructuración de los Análisis de Precios Unitarios, en los siguientes términos:

“8.2 ANÁLISIS DE PRECIOS UNITARIOS

El contratista deberá diligenciar para cada uno de los ítems enunciados en el Formulario 1 – Formulario del presupuesto oficial, el análisis de precios unitarios (costos directos más indirectos), de acuerdo con el formato que se presenta en el respectivo Formulario 1 – Formulario del presupuesto oficial, y entregarlos en el plazo establecido en el numeral 8.1. Los precios unitarios resultantes de los análisis no podrán ser diferentes a los consignados en el Formulario 1 – Formulario del presupuesto oficial toda vez que estos últimos fueron utilizados en la evaluación de las propuestas; si se presentare alguna discrepancia, el contratista deberá ajustar el precio unitario obtenido en el análisis consignado en el formulario de la propuesta.

El contratista deberá tener en cuenta dentro de cada uno de los análisis de precios unitarios todo lo necesario y suficiente para llevar a cabo el ítem de acuerdo con las normas y especificaciones técnicas contractuales, en relación con: el equipo (con sus rendimientos), materiales (cantidades, rendimientos), transportes, mano de obra (con sus rendimientos), AIU. Los equipos deberán tener la capacidad y rendimientos que requiera la ejecución de cada ítem de obra. Cualquier error u omisión del contratista en los costos directos o indirectos considerados en su análisis de precios unitarios para los ítems de obra, es de exclusiva responsabilidad del contratista y por lo tanto no podrá reclamar a la entidad reconocimiento alguno adicional al valor de los precios unitarios consignados en el formulario de su propuesta. El contratista acepta que los precios unitarios por él ofertados constituyen su propuesta económica autónoma”.

En consecuencia, el proponente no debe aportar con la oferta económica el Análisis de Precios Unitarios, corresponde al contratista seleccionado presentarlo para cada uno de los ítems requeridos en el “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial” en la oportunidad señalada en el numeral 8.1. del “Documento Base”, es decir en el número de días hábiles siguientes a la orden de iniciación del contrato de interventoría que estime la entidad, con el fin que el interventor realice su revisión y aprobación. En esta etapa, el interventor verifica que el proponente presente el análisis de precios unitarios para la totalidad de ítems enunciados en el “Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial”, por los valores que fueron objeto de evaluación.

Adicionalmente, el proponente debe presentar los Análisis de Precios Unitarios de acuerdo con el formato que se presenta en el “Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial” y en las condiciones señaladas en el numeral 8.2 del “Documento Base”. Además, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con el numeral señalado, los precios unitarios resultantes de los análisis no podrán ser diferentes a los consignados en el Formulario 1 – Formulario del presupuesto oficial toda vez que estos últimos fueron utilizados en la evaluación de las propuestas. En este sentido, si se presenta alguna diferencia, el contratista deberá ajustar el precio unitario obtenido en el análisis consignado en el formulario de la propuesta.

Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno al análisis de precios unitarios debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. De esta manera, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el análisis de precios unitarios en los Conceptos 4201714000005136 del 14 de noviembre de 2017; 4201714000006401 del 23 de noviembre de 2017; 4201813000004155 del 9 de mayo de 2018; 4201814000008069 del 27 de septiembre de 2018; 4201814000007383 del 18 de octubre de 2018; 4201814000008069 del 13 de noviembre de 2018; 4201912000004214 del 26 de junio de 2019; 4201912000006455 y 4201912000006463 del 19 de septiembre de 2019; 4201912000007375 del 28 de octubre de 2019; 4201912000007092 del 29 de noviembre de 2019; 4202012000000093, C–037 del 28 de enero de 2020, 4202012000000664 del 30 de enero de 2020, C-191 del 16 de marzo de 2020, C-211 del 8 de abril de 2020, C-714 del 9 de diciembre de 2020, C-059 del 10 de marzo de 2021, C-613 del 6 de octubre de 2022, C-716 de 15 de noviembre de 2022, C-802 de 23 de noviembre de 2022, C-854 del 9 de diciembre de 2022, C-914 del 27 de diciembre de 2022, C-361 de septiembre de 2023, C-401 del 27 de septiembre de 2023, C-455 del 18 de septiembre de 2024, C-1000 del 14 de enero de 2025 y C-248 del 3 de abril de 2025.

Por otra parte, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre el alcance del análisis de precios unitarios en los documentos tipo, entre otros en los siguientes conceptos: C-067 del 2 de marzo de 2025, C-356 del 6 de julio de 2025, C-593 del 13 de septiembre de 2022 y C-445 del 5 de diciembre de 2023.

Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/ .

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente le informa que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017"

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. “La manera como las ofertas presentan el precio varía demasiado, incluso por razón de la costumbre que se impone en determinados negocios. Por ejemplo, tratándose de la compraventa, del suministro o la prestación de servicios profesionales –entre otros contratos, que de hecho son la mayoría– el valor que se ofrece no se desglosa para revelar al destinatario su estructura de costos. El proponente se limita a establecer una cifra por la que está dispuesto a asumir ciertas obligaciones, pero el comprador desconoce cómo se compone internamente, es decir, no sabe –ni usualmente le interesa conocerlo– qué parte del valor corresponde a gastos de mano de obra, de transporte, de energía, cuál es la utilidad esperada, entre otros conceptos. En estos casos se limita a conocer con claridad absoluta cuánto le costará el bien o el servicio, porque es lo que pagará.

   Sin embargo, en otros negocios, como la obra pública, la concesión y la consultoría, el Estado está acostumbrado a que se desglosen intensamente los costos, exigiendo no sólo el precio total sino una distinción entre los costos directos y los costos indirectos. Los primeros son los gastos imprescindibles para ejecutar la obra, entre los que se encuentra: la adquisición de materiales, insumos y suministros, la inversión en equipos, el pago de la mano de obra de las cuadrillas de trabajadores obreros y otros gastos afines –representados en los ítems que componen el contrato–. Los costos indirectos aluden a los gastos que también son necesarios para la obra, pero que no hacen parte de los elementos mismos con los que se construye, es decir, se trata de los costos de administración de la obra, los imprevistos que se presentan durante su ejecución y la utilidad esperada” (MARÍN CORTÉS, Fabián. El precio. Serie: Las cláusulas del contrato estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2012. pp. 63-64). ↑

2. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 29 de febrero de 2012. Exp. 16371, C.P. Danilo Rojas Betancourth. ↑

3. PINO RICCI, Jorge. El régimen jurídico de los contratos estatales. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2005. pp. 416. ↑

4. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 14 de octubre de 2011. Exp. 20811, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ↑

5. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de septiembre de 2018, radicado No. 11001-03-06-000-2018-00124-00 C.P. Édgar González López. ↑

6. “Los costos indirectos incorporados en el A, corresponden como regla general a gastos de la oficina central, honorarios del director de obra, y de personal especializado. Generalmente estos costos pueden estar compartidos con los diversos contratos de obra que en forma simultánea esté ejecutando el contratista. Un ejemplo corresponde a los costos de la oficina central, y de los asesores de proyectos”. ↑

7. “[…] la utilidad es el beneficio económico que pretende percibir el contratista por la ejecución del contrato y por costos de administración se han tenido como tales los que constituyen costos indirectos para la operación del contrato, tales como los gastos de disponibilidad de la organización del contratista; el porcentaje para imprevistos, como su nombre lo indica, está destinado a cubrir los gastos con los que no se contaba y que se presenten durante la ejecución del contrato” (Consejo de Estado. Sección Tercera. Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra. Sentencia del 28 de agosto de 2003. Radicado: 17.554). ↑

8. MARÍN, Op. Cit., pp. 64-65. ↑

9. Ibíd., p. 66. ↑

10. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. C.P.: Ramiro Pazos Guerrero. Sentencia del 4 de junio de 2019. Radicación número: 73001-23-31-000-2008-00741-01 (39.974). ↑

11. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. C.P.: Alberto Montaña Plata. Sentencia del 18 de noviembre de 2021. Radicación número.: 47001-23-33-001-2013-00363-01 (61.641). ↑

12. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1920 del 9 de septiembre de 2008 y ponencia de Enrique José Arboleda Perdomo. ↑

13. Véase al respecto el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 23 de agosto de 2013, radicado 2148 y ponencia de William Zambrano Cetina. ↑

14. Ibidem ↑

15. Ibidem ↑

16. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. C.P.: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Sentencia del 1 de julio de 2020. Radicación número.: 05001-23-31-000-2000-03439-01(47101) ↑

17. Artículo 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto 1082 de 2015. ↑

18. En efecto, la causal de rechazo del literal O de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 4 establece: “[Incluir solo cuando la forma de pago sea por precios unitarios] Superar el valor unitario de alguno o algunos de los siguientes ítems ofrecidos con respecto al valor establecido para cada ítem del presupuesto oficial: [La entidad debe incluir esta causal cuando la forma de pago sea por precios unitarios y cuando considere necesario establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el proponente. Cuando decida incluirla, identificará en este espacio los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo].

    Para la aplicación de esta causal la entidad debe tener en cuenta que el valor unitario establecido en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial incluye el valor de AIU]” ↑