El Concepto C-356 de 2025 desarrolla el marco normativo de los convenios solidarios previstos en la Ley 136 de 1994 (modificada por la Ley 1551 de 2012), definida como la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de necesidades de las comunidades. También señala que el artículo tercero de la Ley 136 de 1994 fija alternativas para que las entidades territoriales celebren convenios con Organismos de Acción Comunal, cada una con su propio régimen para la gestión contractual. Además, el concepto precisa que, por exigencias de planeación, deben adelantarse estudios previos y análisis del sector económico. Indica que el procedimiento puede regirse por contratación directa y, según el régimen aplicable, puede ser competitivo o no competitivo. Finalmente, con base en el parágrafo cuarto del artículo 3 de la Ley 136 de 1994 y la Ley 2166 de 2021, explica los requisitos para la contratación directa para ejecución de obras con Juntas de Acción Comunal (incluida la exigencia de usar habitantes de la comunidad) y cómo se incorporan garantías y sanciones contractuales.
CONVENIOS SOLIDARIOS – Marco normativo
En concordancia con lo establecido en el artículo 355, la Ley 136 de 1994 introdujo un tipo especial de contratación cuyo objetivo consiste en la celebración de convenios solidarios. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo tercero del artículo 3 del referido cuerpo normativo, modificado por la Ley 1551 de 2012, los convenios solidarios se definen como «la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades.
LEY 136 DE 1994 – Convenios solidarios – Definición – Ámbito de aplicación – Organismos de Acción Comunal – Régimen jurídico – Gestión contractual – Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
En concordancia con lo establecido en el artículo 355, la Ley 136 de 1994 introdujo un tipo especial de contratación cuyo objetivo consiste en la celebración de convenios solidarios. En congruencia con la conceptualización del acápite precedente, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo tercero del artículo 3 del referido cuerpo normativo, los convenios solidarios se definen como “la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades”. En este sentido, reiterando la tesis expuesta por esta Agencia en el Concepto C-140 del 31 de abril de 2020, el artículo tercero de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 1551 de 2012, determinó tres (3) alternativas mediante las cuales las entidades territoriales pueden celebrar convenios solidarios con Organismos de Acción Comunal, las cuales se enlistan a continuación:
[…]
Como se observa, cada alternativa contempla su propio régimen jurídico para efectos de la gestión contractual. En este contexto, como exigencia acorde a los principios de la función administrativa, la planeación impone el deber de realizar estudios previos y análisis del sector económico, pues son los insumos para determinar desde el punto de vista técnico tanto las necesidades prioritarias como los presupuestos estimados de cada proyecto. Por otra parte, además de lo que se explicará en el próximo acápite sobre la contratación de los parágrafos tercero y quinto del artículo tercero de la Ley 136 de 1994, cada una de ellas precisa el procedimiento de selección aplicable, aclarando que este se rige por las normas de la contratación directa en el primer régimen y que, para efectos del segundo, el procedimiento será competitivo o no competitivo de acuerdo con los previsto en el artículo 4 del Decreto 092 de 2017. Por otro lado, sin perjuicio de las particularidades del supuesto previsto en el precitado artículo 141 del Ley 136 de 1994, el régimen de garantías se incorpora bien sea directamente a través del EGCAP o a través de remisiones como las previstas en el artículo 8 del Decreto 092 de 2012, aspecto que también se extiende al régimen sancionatorio contractual en caso de responsabilidad por incumplimiento.
LEY 2166 DE 2021 – Organismos de Acción Comunal – Artículo 95 – Convenios solidarios – Contratación directa – Contratos de obra – Menor cuantía
El primer régimen jurídico encuentra su fundamento en el parágrafo cuarto del artículo 3 de la Ley 136 de 1994. Como se indicó, este determina una sub-regla de contratación prevalente por su especificidad. Para la aplicabilidad de este régimen es necesario que concurran los siguientes requisitos: i) que las partes intervinientes sean, por un lado, entes territoriales del orden departamental o municipal y, por otro, Juntas de Acción Comunal; ii) que el objeto contractual consista en la ejecución de obras; y, iii) que el contrato no supere la mínima cuantía. De concurrir las anteriores circunstancias, la norma autoriza la contratación directa entre la entidad territorial y la respectiva Junta de Acción Comunal previamente legalizada y reconocida ante los organismos competentes, procedimiento contractual que se encuentra desarrollado en la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias. En todo caso, esta contratación debe tomar como personal para la ejecución de la obra a los habitantes de la comunidad, en virtud de lo consagrado en el artículo 141 de la Ley 136 de 1994.
Texto del concepto
CONVENIOS SOLIDARIOS – Marco normativo
En concordancia con lo establecido en el artículo 355, la Ley 136 de 1994 introdujo un tipo especial de contratación cuyo objetivo consiste en la celebración de convenios solidarios. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo tercero del artículo 3 del referido cuerpo normativo, modificado por la Ley 1551 de 2012, los convenios solidarios se definen como «la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades.
LEY 136 DE 1994 – Convenios solidarios – Definición – Ámbito de aplicación – Organismos de Acción Comunal – Régimen jurídico – Gestión contractual – Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
En concordancia con lo establecido en el artículo 355, la Ley 136 de 1994 introdujo un tipo especial de contratación cuyo objetivo consiste en la celebración de convenios solidarios. En congruencia con la conceptualización del acápite precedente, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo tercero del artículo 3 del referido cuerpo normativo, los convenios solidarios se definen como “la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades”. En este sentido, reiterando la tesis expuesta por esta Agencia en el Concepto C-140 del 31 de abril de 2020, el artículo tercero de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 1551 de 2012, determinó tres (3) alternativas mediante las cuales las entidades territoriales pueden celebrar convenios solidarios con Organismos de Acción Comunal, las cuales se enlistan a continuación:
[…]
Como se observa, cada alternativa contempla su propio régimen jurídico para efectos de la gestión contractual. En este contexto, como exigencia acorde a los principios de la función administrativa, la planeación impone el deber de realizar estudios previos y análisis del sector económico, pues son los insumos para determinar desde el punto de vista técnico tanto las necesidades prioritarias como los presupuestos estimados de cada proyecto. Por otra parte, además de lo que se explicará en el próximo acápite sobre la contratación de los parágrafos tercero y quinto del artículo tercero de la Ley 136 de 1994, cada una de ellas precisa el procedimiento de selección aplicable, aclarando que este se rige por las normas de la contratación directa en el primer régimen y que, para efectos del segundo, el procedimiento será competitivo o no competitivo de acuerdo con los previsto en el artículo 4 del Decreto 092 de 2017. Por otro lado, sin perjuicio de las particularidades del supuesto previsto en el precitado artículo 141 del Ley 136 de 1994, el régimen de garantías se incorpora bien sea directamente a través del EGCAP o a través de remisiones como las previstas en el artículo 8 del Decreto 092 de 2012, aspecto que también se extiende al régimen sancionatorio contractual en caso de responsabilidad por incumplimiento.
LEY 2166 DE 2021 – Organismos de Acción Comunal – Artículo 95 – Convenios solidarios – Contratación directa – Contratos de obra – Menor cuantía
El primer régimen jurídico encuentra su fundamento en el parágrafo cuarto del artículo 3 de la Ley 136 de 1994. Como se indicó, este determina una sub-regla de contratación prevalente por su especificidad. Para la aplicabilidad de este régimen es necesario que concurran los siguientes requisitos: i) que las partes intervinientes sean, por un lado, entes territoriales del orden departamental o municipal y, por otro, Juntas de Acción Comunal; ii) que el objeto contractual consista en la ejecución de obras; y, iii) que el contrato no supere la mínima cuantía. De concurrir las anteriores circunstancias, la norma autoriza la contratación directa entre la entidad territorial y la respectiva Junta de Acción Comunal previamente legalizada y reconocida ante los organismos competentes, procedimiento contractual que se encuentra desarrollado en la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias. En todo caso, esta contratación debe tomar como personal para la ejecución de la obra a los habitantes de la comunidad, en virtud de lo consagrado en el artículo 141 de la Ley 136 de 1994.
Bogotá D.C., 02 de mayo de 2025.
WILFER JAVIER CUELLAR GOMEZ
javiercuellarg@gmail.com
Concepto C- 356 de 2025 | |
Temas: | CONVENIOS SOLIDARIOS – Marco normativo -LEY 136 DE 1994 – Convenios solidarios – Definición – Ámbito de aplicación – Organismos de Acción Comunal – Régimen jurídico – Gestión contractual – Estatuto General de Contratación de la Administración Pública / LEY 2166 DE 2021 – Organismos de Acción Comunal – Artículo 95 – Convenios solidarios – Contratación directa – Contratos de obra – Menor cuantía. |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250325002847. |
Estimado señor Cuellar;
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde a su solicitud radicada en esta entidad el 25 de marzo de 2025, mediante las cuales manifiesta lo siguiente:
“(…)
- La cuantía para los convenios solidarios se establece hasta el límite de la menor cuantía de la entidad. En caso de surgir imprevistos durante el proceso de ejecución que requieran una adición de recursos que superen dicho límite, dichos recursos pueden ser adicionados con el fin de asegurar la terminación de la obra.
- Que gastos incluye la administración, establecida en el artículo 95 de la ley 2166 de 2021, dentro de los convenios solidarios.
- Los recursos del proyecto pueden destinarse a cubrir los honorarios del contador, dado que el proyecto ocasiona obligaciones tributarias y contables adicionales para los Organismos de Acción Comunal.
- Está obligado el personal aportado por el organismo de acción comunal, cumplir con la obligación del pago de los aportes a la seguridad social, dado que estos no reciben ninguna contraprestación en dinero.
- El representante legal del organismo de acción comunal quien firma el convenio está obligado a cumplir con la obligación del pago de los aportes a la seguridad social.
- El pago de impuesto de legalización de los convenios y pólizas, pueden ser sufragados con los gastos de administración establecidos en el convenio.
- Se pueden celebrar convenios solidarios, con mas de una entidad pública, para la ejecución de un proyecto con un organismo de acción comunal. (gobernación, alcaldía y JAC.)
(…)
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las Entidades Estatales o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá sus consultas dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en sus peticiones, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de sus consultas.
- Problemas jurídicos planteados:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos:
- ¿Se pueden adicionar recursos a un convenio solidario cuando los imprevistos de ejecución superan el límite de la menor cuantía?
- ¿Qué gastos de administración pueden reconocerse en los convenios solidarios, pueden incluirse dentro de estos los honorarios del contador?
y ¿Pueden sufragarse con los gastos de administración los costos de legalización e impuestos del convenio?
- ¿Están obligados a cotizar al sistema de seguridad social tanto el personal aportado por la organización comunal como su representante legal, aun cuando no reciben remuneración?
- ¿Puede un organismo comunal celebrar un convenio solidario con más de una entidad pública para ejecutar un mismo proyecto?
- Respuestas:
De manera preliminar es pertinente indicar que los convenios solidarios tienen su origen en la Ley 136 de 1994 y son un instrumento jurídico y administrativo creado para fomentar la participación comunitaria en el desarrollo local, especialmente en los municipios. Posteriormente, se expide la Ley 743 de 2002 “por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal” la cual es derogada por la Ley 2166 de 2021, que desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal estableciendo lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los organismos de acción comunal y de sus afiliados. De acuerdo con el artículo 1 de dicho cuerpo normativo esta ley tiene por objeto “promover, facilitar, estructurar y fortalecer la organización democrática, moderna, participativa y representativa de la acción comunal en sus respectivos grados asociativos y, a la vez, pretende establecer un marco jurídico para sus relaciones con el Estado y con los particulares, así como para el cabal ejercicio de derechos y deberes”.
Una vez efectuada la anterior aclaración, a continuación, se procederá a responder a los problemas jurídicos planteados en su solicitud:
Así las cosas, la estructuración de este tipo de convenios exige un análisis riguroso en materia de planeación contractual particularmente en lo que respecta a la definición del objeto del convenio y su alcance técnico, así como la verificación de que el valor total del convenio no exceda la menor cuantía de la entidad estatal correspondiente, de acuerdo con su régimen de contratación. De esta manera, la omisión en este análisis puede configurar una falla en la planeación, en tanto que, si el valor real de las obras o actividades a ejecutar supera la menor cuantía permitida, se debió haber optado por una modalidad de selección diferente, conforme al régimen de contratación aplicable. La celebración del convenio solidario en tales condiciones podría dar lugar a la configuración de faltas disciplinarias e incluso conductas de relevancia penal, como lo ha señalado la jurisprudencia y los órganos de control en relación con el principio de legalidad en la contratación estatal.
De igual manera, el valor total del convenio la entidad podrá incluir los costos directos, los costos administrativos y el subsidio al dignatario representante legal para transportes de que trata el literal c) del artículo 38 de la Ley 2166 de 2021. Estos costos deberán incluirse en el ejercicio de planeación que realice la entidad y estar debidamente justificados.
Por su parte, el representante legal de la organización comunal, si actúa como dignatario sin recibir salario ni honorario, tampoco adquiere la obligación de cotizar a la seguridad social. Solo en caso de recibir algún tipo de compensación económica derivada del convenio o de su rol, tendría la obligación de afiliarse y realizar aportes.
Dicho artículo establece expresamente que los convenios solidarios tienen como finalidad la cooperación entre entidades estatales y los organismos de acción comunal para la ejecución de obras o proyectos comunitarios de interés social, dentro del marco de la menor cuantía. La norma no introduce limitaciones en cuanto al número de entidades públicas que pueden concurrir en calidad de cooperantes o financiadoras del convenio, siempre que se cumplan los principios de planeación, transparencia, economía y responsabilidad, y que se respete el tope individual de menor cuantía respecto de la entidad que formaliza la relación contractual. En este contexto, resulta jurídicamente viable que varias entidades públicas concurran de manera articulada a la financiación o cofinanciación de un mismo convenio solidario, ya sea mediante aportes monetarios, en especie o logísticos, con el fin de potenciar el impacto territorial del proyecto y fortalecer la capacidad de ejecución de las comunidades organizadas. Esta cooperación interinstitucional se enmarca además en los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que rigen la función administrativa (art. 209 de la Constitución Política) y se alinea con los fines del Estado de promover la participación ciudadana y el desarrollo comunitario. Finalmente debe advertirse, que el análisis para resolver problemas específicos en torno a las preguntas formuladas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares, corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
Con la expedición de la Ley 2166 de 2021 se deroga la Ley 743 de 2002, se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los Organismos de Acción Comunal y se establecen lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los Organismos de Acción Comunal y de sus afiliados. De acuerdo con el artículo 1 de dicho cuerpo normativo esta ley tiene por objeto “promover, facilitar, estructurar y fortalecer la organización democrática, moderna, participativa y representativa de la acción comunal en sus respectivos grados asociativos y, a la vez, pretende establecer un marco jurídico para sus relaciones con el Estado y con los particulares, así como para el cabal ejercicio de derechos y deberes”.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 95 de dicha ley –derogado parcialmente por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 en lo que respecta a la expresión “territoriales”– contempla la celebración de directa de convenios solidarios entre Organismos de Acción Comunal y “los entes territoriales del orden Nacional, Departamental, Distrital y municipal” prescribiendo lo siguiente:
“Artículo 95. Convenios Solidarios. Se autoriza a los entes del orden Nacional, Departamental, Distrital y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con los Organismos de Acción Comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la menor cuantía. Para la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad.
Parágrafo 1. Los entes territoriales podrán incluir en el monto total de los Convenios Solidarios los costos directos, los costos administrativos y el Subsidio al dignatario representante legal para transportes de que trata la (SIC) el literal c) del artículo 38 de la presente ley.
Parágrafo 2. Adicional del monto del Convenio Solidario, los entes territoriales deberán contar o disponer de personal técnico y administrativo-contable, para supervisar y apoyar a los Organismos de Acción Comunal en la ejecución de las obras”[1].
Según se evidencia, esta norma desarrolla las siguientes reglas: i) Las “entidades del orden Nacional, Departamental, Distrital y municipal” y los Organismos de Acción Comunal podrán celebrar directamente convenios solidarios, es decir, la modalidad de contratación establecida para este caso es la contratación directa. Para el efecto, debe tenerse en cuenta la clasificación que realiza el artículo 7 de la Ley 2166 de 2021 de los Organismos de Acción Comunal, de manera que la celebración de estos convenios puede realizarse con cualquiera de los Organismos de Acción Comunal allí contemplados, pues la norma se refiere de forma general a los Organismos de Acción Comunal[2].
El artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 determina la celebración por contratación directa de convenios solidarios. Este régimen de contratación, como se explicó, ya se había contemplado inicialmente en el parágrafo 4 del artículo 3 de la Ley 136 de 1994. Sin embargo, el contenido del artículo 95 es más amplio en relación con los sujetos, la cuantía del contrato y la ejecución de dichos convenios. En efecto, el artículo 95 incluye a los “entes del orden Nacional, Departamental, Distrital y municipal” y a los “Organismos de Acción Comunal”. Es decir, conforme a esta Ley podrán celebrar convenios solidarios directamente no solo los entes territoriales del orden departamental, municipal y distrital sino también las entidades del orden nacional y se podrán celebrar con todos los Organismos de Acción Comunal y no únicamente con las juntas de acción comunal. Además, se amplía la cuantía de los convenios permitiendo que se contraten hasta por la menor cuantía y no solo por la mínima cuantía. En cuanto al objeto, las normas son claras en señalar que se trata de la ejecución de obras.
En este sentido, los convenios solidarios tienen un límite consistente en que no podrán exceder la menor cuantía de la Entidad Estatal, adicionalmente desarrollan las siguientes reglas:
- Los convenios solidarios deben tener por objeto únicamente la ejecución de obras. Esto significa que no pueden desarrollarse otros objetos distintos a la obra con fundamento en el artículo 7 de la Ley 2166 de 2021.
- El convenio solidario tiene un límite consistente en que no podrá exceder la menor cuantía de la entidad. Por tanto, los sujetos señalados en la norma están facultados para celebrar estos convenios por la mínima o la menor cuantía de la entidad, para lo cual se atenderá lo previsto en el literal b) del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 para determinar el tope de la menor cuantía de la Entidad Estatal.
- Para la ejecución de las obras se establece el deber de contratar con los habitantes de la comunidad.
- El parágrafo 1ª del citado artículo 95 habilita establece que los entes territoriales podrán incluir en el monto total de los Convenios Solidarios, entre otros, los costos administrativos, así las cosas, los gastos que pueden incluirse en el rubro de administración en los convenios solidarios son aquellos directamente relacionados con la gestión, seguimiento y administración del convenio. De esta manera, si los costos de honorarios de un contador, así como los costos de legalización e impuestos estan directamente relacionados con la ejecución del convenio, podrían incluirse dentro del rubro de administración.
De igual manera En el valor total del convenio la entidad podrá incluir los costos directos, los costos administrativos y el subsidio al dignatario representante legal para transportes de que trata el literal c) del artículo 38 de la Ley 2166 de 2021. Estos costos deberán incluirse en el ejercicio de planeación que realice la entidad y estar debidamente justificados.
- Las entidades deberán contar con personal técnico y administrativo-contable para apoyar y supervisar a los organismos de acción comunal durante la ejecución de las obras. De acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, para garantizar este personal de apoyo las Entidades Estatales deben contar con unos recursos adicionales a los comprendidos dentro del valor del Convenio Solidario.
- De conformidad con el artículo 50 de la Ley 789 de 2002, la verificación de las obligaciones relacionadas con el Sistema de Seguridad Social Integral deberá efectuarse en todos los contratos que celebren las Entidades Estatales independientemente de su naturaleza o modalidad de selección, ahora bien, para que exista la obligación de cotizar al sistema de seguridad social en pensiones, salud y riesgos laborales, debe mediar una retribución económica o ingreso, en este orden de ideas si no se tiene una retribución económica, no existe la obligación de aportar al sistema de seguridad social por esa actividad específica dentro del convenio solidario.
Por su parte, el representante legal de la organización comunal, si actúa como dignatario sin recibir salario ni honorario, tampoco adquiere la obligación de cotizar a la seguridad social. Solo en caso de recibir algún tipo de compensación económica derivada del convenio o de su rol, tendría la obligación de afiliarse y realizar aportes.
- No existe restricción alguna que impida que el convenio solidario se suscriba con más de una entidad pública, sino que, por el contrario, resulta plenamente compatible con la naturaleza y el objeto de este tipo de instrumentos, especialmente a la luz del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021.
Dicho artículo establece expresamente que los convenios solidarios tienen como finalidad la cooperación entre entidades estatales y los organismos de acción comunal para la ejecución de obras o proyectos comunitarios de interés social, dentro del marco de la menor cuantía. La norma no introduce limitaciones en cuanto al número de entidades públicas que pueden concurrir en calidad de cooperantes o financiadoras del convenio, siempre que se cumplan los principios de planeación, transparencia, economía y responsabilidad, y que se respete el tope individual de menor cuantía respecto de la entidad que formaliza la relación contractual.
En este contexto, resulta jurídicamente viable que varias entidades públicas concurran de manera articulada a la financiación o cofinanciación de un mismo convenio solidario, ya sea mediante aportes monetarios, en especie o logísticos, con el fin de potenciar el impacto territorial del proyecto y fortalecer la capacidad de ejecución de las comunidades organizadas. Esta cooperación interinstitucional se enmarca además en los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que rigen la función administrativa (art. 209 de la Constitución Política) y se alinea con los fines del Estado de promover la participación ciudadana y el desarrollo comunitario.
Finalmente debe advertirse, que el análisis para resolver problemas específicos en torno a las preguntas formuladas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones.
Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre el alcance de los convenios solidarios y su régimen contractual, esta Subdirección se ha pronunciado en los conceptos Nos. C-971 del 28 de febrero de 2023, C-972 del 8 de febrero de 2023, C-068 del 9 de marzo de 2023, C-040 del 24 de marzo de 2023, C-052 del 21 de abril de 2023, C-0117 del 21 de abril de 2023, C-094 del 4 de mayo de 2023, C-209 del 21 de junio de 2023, C-287 del 9 de octubre de 2023, C-469 del 5 de febrero de 2024, C-020 del 23 de febrero de 2024, C-051 del 3 de mayo de 2024, C- 214 del 05 de agosto de 2024, C-261 del 03 de octubre del 2024, C-722 del 26 de noviembre del 2024, C-703 del 20 de noviembre del 2024, C-666 del 31 de noviembre del 2024, C-605 del 10 de diciembre de 2024 y C-027 del 30 de enero de 2025, entre otros, estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:
https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Nos complace informarte que ya están disponibles las nuevas versiones de los Documentos Tipo para Infraestructura de Transporte, recuerda que es de obligatoria observancia por todas las entidades sometidas al EGCAP y entidades de régimen especial, con las excepciones de ley:
- Documentos tipo para los procesos de selección de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3: 03. Documentos tipo para los procesos de selección de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3 | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
- Documentos tipo para los procesos de selección de consultoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 2: 02. Documentos tipo para los procesos de selección de consultoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 2. | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
También, te contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Karol Andrea González Marín. Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan David Cardenas. Contratista Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Ganchará. Subdirectora de Gestión Contratual ANCP – CCE |
Texto tomado de la ley sancionada y publicada en la página web https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Leyes/30043742 ↑
“Artículo 7. Organismos de la Acción Comunal.
a) Son organismos de acción comunal de primer grado las juntas de acción comunal y las juntas de vivienda comunal. La junta de acción comunal es una organización cívica, social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa;
b) La junta de vivienda comunal es una organización cívica sin ánimo de lucro, integrada por familias que se reúnen con el propósito de adelantar programas de mejoramiento o de autoconstrucción de vivienda. Una vez concluido el programa, la junta de vivienda comunal se podrá asimilar a la Junta de Acción Comunal definida en el presente artículo, siempre y cuando cumpla los requisitos dispuestos en la ley;
c) Es organismo de acción comunal de segundo grado la asociación de juntas de acción comunal. Tienen la misma naturaleza jurídica de las juntas de acción comunal y se constituye con los organismos de primer grado fundadores y los que posteriormente se afilien;
d) Es organismo de acción comunal de tercer grado la federación de acción comunal, tiene la misma naturaleza jurídica de las juntas de acción comunal y se constituye con los organismos de acción comunal de segundo grado fundadores y que posteriormente se afilien;
e) Es organismo de acción comunal de cuarto grado, la confederación nacional de acción comunal, tiene la misma naturaleza jurídica de las juntas de acción comunal y se constituye con los organismos de acción comunal de tercer grado fundadores y que posteriormente se afilien.
PARÁGRAFO 1o. Cada organismo de acción comunal, se dará su propio reglamento conforme al marco brindado por esta ley enunciado en el artículo 1 y las normas que le sucedan.
PARÁGRAFO 2o. Dentro del año siguiente a la expedición de la presente Ley en concertación con la organización social de la Acción Comunal, el Gobierno nacional expedirá una reglamentación para las Juntas de Vivienda Comunal”. ↑