El Concepto C-061 de 2026 explica el marco normativo de los convenios solidarios con fundamento en la Ley 136 de 1994 y especialmente en el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, que regula la contratación directa para contratos de obra de menor cuantía. Establece una regla prevalente por especificidad con requisitos sobre los sujetos (entidades estatales y Organismos de Acción Comunal), el objeto (solo ejecución de obras) y el tope de menor cuantía. Adicionalmente, el concepto precisa que los Organismos de Acción Comunal solo pueden actuar como convinentes dentro del régimen de la Ley 2166 de 2021 según los sujetos delimitados en esa norma, y que no es posible celebrar estos convenios mediante estructuras plurales como consorcios o uniones temporales. La decisión sobre sujetos en otros regímenes exige consultar las normas específicas aplicables.
LEY 136 DE 1994 – Convenios Solidarios – Ámbito de aplicación – Organismos de acción comunal – Régimen jurídico
El primer régimen encuentra su fundamento en el parágrafo cuarto del artículo 3 de la Ley 136 de 1994, el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 y el artículo 15 del Decreto 142 de 2023, que adicionó el artículo 2.2.15.1.2. del Decreto 1082 de 2015. La Ley 2166 de 2021 desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los Organismos de Acción Comunal y establece lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los Organismos de Acción Comunal y de sus afiliados. Esta norma derogó lo dispuesto en la Ley 743 de 2002 sobre la celebración directa de convenios solidarios, estableciendo cambios importantes en relación con los sujetos, la cuantía del contrato y la ejecución de dichos convenios.
LEY 2166 DE 2021 – Organismos de acción comunal – Artículo 95 – Convenios solidarios – Contratación directa – Contratos de obra – Menor cuantía
En este sentido, la celebración de convenios solidarios establecida en la Ley 2166 de 2021 establece una regla de contratación prevalente por su especificidad, la cual requiere que concurran los siguientes requisitos: 1) que las partes intervinientes sean, por un lado, entidades de orden nacional, departamental, distrital o municipal y, por otro, Organismos de Acción Comunal; 2) que el objeto contractual consista únicamente en la ejecución de obras; y 3) que el contrato no supere la menor cuantía. De concurrir las anteriores circunstancias, la norma autoriza la contratación directa entre dichas entidades y el respectivo Organismo de Acción Comunal, previamente legalizado y reconocido. En todo caso, esta contratación debe tomar como personal para la ejecución de la obra a los habitantes de la comunidad.
CONVENIOS SOLIDARIOS – Consorcios y uniones temporales – Aplicación – Procedencia
[…] el régimen normativo específico de los convenios solidarios establecidos en la Ley 2166 de 2021 delimita los sujetos que podrán actuar directamente como convinentes a los Organismos de Acción Comunal definidos en el artículo 7. Esto es concordante con el artículo 95 que determina expresamente que los convenios solidarios tienen como finalidad la cooperación entre las Entidades Estatales y los Organismos de Acción Comunal para la ejecución de obras o proyectos comunitarios de interés social. Dado que la Ley no dispuso excepción o remisión alguna al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública con respecto a los sujetos, no es posible que los Organismos de Acción Comunal celebren los convenios solidarios correspondientes a este régimen mediante la constitución de estructuras plurales, como es el caso de las Uniones Temporales o los Consorcios.
Los regímenes segundo y tercero, explicados previamente en este concepto, cuentan con un marco legal distinto a la Ley 2166 de 2021. En este sentido, es preciso consultar estas normas para determinar los sujetos que se encuentran facultados para actuar como convinentes en cada caso.
Texto del concepto
LEY 136 DE 1994 – Convenios Solidarios – Ámbito de aplicación – Organismos de acción comunal – Régimen jurídico
El primer régimen encuentra su fundamento en el parágrafo cuarto del artículo 3 de la Ley 136 de 1994, el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 y el artículo 15 del Decreto 142 de 2023, que adicionó el artículo 2.2.15.1.2. del Decreto 1082 de 2015. La Ley 2166 de 2021 desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los Organismos de Acción Comunal y establece lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los Organismos de Acción Comunal y de sus afiliados. Esta norma derogó lo dispuesto en la Ley 743 de 2002 sobre la celebración directa de convenios solidarios, estableciendo cambios importantes en relación con los sujetos, la cuantía del contrato y la ejecución de dichos convenios.
LEY 2166 DE 2021 – Organismos de acción comunal – Artículo 95 – Convenios solidarios – Contratación directa – Contratos de obra – menor cuantía
En este sentido, la celebración de convenios solidarios establecida en la Ley 2166 de 2021 establece una regla de contratación prevalente por su especificidad, la cual requiere que concurran los siguientes requisitos: 1) que las partes intervinientes sean, por un lado, entidades de orden nacional, departamental, distrital o municipal y, por otro, Organismos de Acción Comunal; 2) que el objeto contractual consista únicamente en la ejecución de obras; y 3) que el contrato no supere la menor cuantía. De concurrir las anteriores circunstancias, la norma autoriza la contratación directa entre dichas entidades y el respectivo Organismo de Acción Comunal, previamente legalizado y reconocido. En todo caso, esta contratación debe tomar como personal para la ejecución de la obra a los habitantes de la comunidad.
CONVENIOS SOLIDARIOS – Consorcios y uniones temporales – Aplicación – Procedencia
[…] el régimen normativo específico de los convenios solidarios establecidos en la Ley 2166 de 2021 delimita los sujetos que podrán actuar directamente como convinentes a los Organismos de Acción Comunal definidos en el artículo 7. Esto es concordante con el artículo 95 que determina expresamente que los convenios solidarios tienen como finalidad la cooperación entre las Entidades Estatales y los Organismos de Acción Comunal para la ejecución de obras o proyectos comunitarios de interés social. Dado que la Ley no dispuso excepción o remisión alguna al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública con respecto a los sujetos, no es posible que los Organismos de Acción Comunal celebren los convenios solidarios correspondientes a este régimen mediante la constitución de estructuras plurales, como es el caso de las Uniones Temporales o los Consorcios.
Los regímenes segundo y tercero, explicados previamente en este concepto, cuentan con un marco legal distinto a la Ley 2166 de 2021. En este sentido, es preciso consultar estas normas para determinar los sujetos que se encuentran facultados para actuar como convinentes en cada caso.
Bogotá D.C., 25 de febrero de 2026
Ciudadano Anónimo
Bogotá D.C.
Concepto C-061 de 2026 | |
Temas: | LEY 136 DE 1994 – Convenios Solidarios – Ámbito de aplicación – Organismos de acción comunal – Régimen jurídico / LEY 2166 DE 2021 – Organismos de acción comunal – Artículo 95 – Convenios solidarios –Contratación directa – Contratos de obra –menor cuantía / CONVENIOS SOLIDARIOS – Consorcios y uniones temporales – Aplicación – Procedencia |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2026_01_19_000500 |
Estimado ciudadano:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 19 de enero de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:
“En el marco de los convenios solidarios, los organismos de acción comunal (OAC) pueden conformarse mediante la creación de consorcios o uniones temporales con el fin de suscribir convenios solidarios y ejecutar obras en el marco de la ley 2166 DE 2021 [SIC]”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Pueden los Organismos de Acción Comunal conformar uniones temporales o consorcios para la celebración de convenios solidarios?
- Respuesta:
El ordenamiento jurídico establece tres regímenes para la celebración de los convenios solidarios. Cada uno precisa los sujetos que pueden celebrarlos, según el objeto y el marco legal aplicable, en los siguientes términos: Los convenios solidarios del primer régimen, consagrado en la Ley 2166 de 2021, deben celebrarse entre los sujetos específicos que señala esta norma, pues se fundamenta en un criterio orgánico. Por una parte, las entidades autorizadas son aquellas del orden nacional, departamental, distrital y/o municipal; por el otro, la norma se refiere de manera expresa a la celebración directa de estos convenios con los Organismos de Acción Comunal. En consecuencia, dichas entidades pueden celebrarlos con cualquiera de los Organismos de Acción Comunal que se encuentran enlistados en el artículo 7 de la Ley 2166 de 2021, es decir, con las juntas de acción comunal y juntas de vivienda comunal, las asociaciones de juntas de acción comunal, la federación de acción comunal y la confederación nacional de acción comunal. La Ley 2166 de 2021 desarrolló el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal y estableció de manera precisa los lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los organismos de acción comunal y de sus afiliados. En atención a lo anterior, los convenios solidarios establecidos en la Ley 2166 de 2021 constituyen una medida afirmativa que impulsa la participación directa de las comunidades en la satisfacción de los intereses que las involucran, a través de los Organismos de Acción Comunal y mediante la figura de los convenios solidarios para el desarrollo de ciertos objetos, con cuantías determinadas. En esta medida, el régimen normativo específico de los convenios solidarios establecidos en la Ley 2166 de 2021 delimita los sujetos que podrán actuar directamente como convinentes a los Organismos de Acción Comunal definidos en el artículo 7. Esto es concordante con el artículo 95 que determina expresamente que los convenios solidarios tienen como finalidad la cooperación entre las Entidades Estatales y los Organismos de Acción Comunal para la ejecución de obras o proyectos comunitarios de interés social. Dado que la Ley no dispuso excepción o remisión alguna al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública con respecto a los sujetos, no es posible que los Organismos de Acción Comunal celebren los convenios solidarios correspondientes a este régimen mediante la constitución de estructuras plurales, como es el caso de las Uniones Temporales o los Consorcios. El segundo régimen se encuentra previsto en el Decreto 092 de 2017, exceptuando lo dispuesto en el artículo quinto, el cual reglamenta los convenios de asociación. Este decreto desarrolló, en términos generales, la contratación autorizada por el artículo 355 de la Constitución Política, la cual puede manifestarse a través de convenios solidarios, en concordancia con el numeral 16 y el parágrafo tercero del artículo 3 de la Ley 136 de 1994. De acuerdo con este marco jurídico, los sujetos que suscriban estos convenios deben ser, de un lado, entidades del orden nacional, departamental, distrital o municipal y, de otro, entidades privadas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad (entre las que se encuentran los Organismos de Acción Comunal). A pesar de que el Decreto 092 de 2017 no contempló la celebración de convenios entre entidades y proponentes que obedezcan a figuras asociativas, ello no significa que estos mecanismos sean inaplicables en la celebración de los convenios solidarios de este régimen. Los consorcios y uniones temporales, al ser mecanismos asociativos regulados por los artículos 6 y 7 de la Ley 80 de 1993, son figuras jurídicas aplicables en la contratación con ESALES en virtud de la remisión expresa establecida en el artículo 8 del Decreto 092 de 2017. Si bien es posible que los consorcios y uniones temporales celebren los convenios suscritos en virtud del Decreto 092 de 2017, es importante aclarar que estos deberán cumplir de manera prevalente con lo dispuesto en éste marco jurídico. En ese sentido, dado que tanto el artículo 96 de la Ley 489 como los artículos 1 y 5 del Decreto 092 aluden exclusivamente a la posibilidad de contratar con entidades privadas sin ánimo de lucro, la celebración de acuerdos para conformar consorcios o uniones temporales en el marco de estos convenios está supeditada a que los mecanismos asociativos estén integrados por ESALES, que en el supuesto de su consulta deberán tener el carácter de Organismos de Acción Comunal. Esto excluye la posibilidad de consorcios y uniones temporales conformados por estos organismos en concurrencia con otro tipo de entidades de naturaleza pública o privada. Finalmente, el tercer régimen para la suscripción de convenios solidarios encuentra su fundamento en el artículo 63 de la Ley 2166 de 2021 y el artículo 141 de la Ley 136 de 1994. En efecto, estas normas establecen de manera precisa los sujetos que podrán suscribir los convenios solidarios sujetos a este régimen, los cuales se detallan en el presente concepto. De acuerdo con lo anterior, estos convenios deberán ser suscritos, por un lado, por entidades del orden municipal, distrital, o nacional, y por otro, por los organismos comunales allí dispuestos. De esta forma, el marco jurídico aplicable a estos convenios señala los organismos que pueden actuar como convinentes en cada supuesto, sin incluir alusión alguna que permita su participación mediante la constitución de figuras asociativas, como es el caso de las uniones temporales o los consorcios. Sobre lo anterior, es importante destacar que el inciso primero del citado artículo 63 remite al artículo 141 de la Ley 136 de 1994, el cual, a su vez, señala que los contratos o convenios que se celebren en desarrollo del artículo anterior, se sujetarán a lo dispuesto por los artículos 375 a 378 del Decreto 1333 de 1986 y a la Ley 80 de 1993. Sin embargo, se encuentra que las normas especiales que fundamentan este régimen de convenios solidarios señalan de manera expresa y específica los sujetos que podrán actuar como convinentes en cada caso, de modo que dicha remisión al Estatuto no supone por sí misma la aplicación de la regulación allí establecida en materia de figuras asociativas. Dado que este aspecto está regulado expresamente en las normas especiales, no es posible la aplicación supletiva a otros sujetos distintos mencionados en la Ley 80 de 1993, como es el caso de las uniones temporales y los consorcios. Adicionalmente, sobre la referida remisión, esta Agencia considera que en el caso en que el objeto del convenio involucre únicamente la ejecución una obra por parte del organismo comunal, sin superar el monto de la menor cuantía, la entidad podrá́ aplicar el régimen previsto en el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 y cumplir con los presupuestos allí contemplados. También en este caso los sujetos convinentes serán los expresamente previstos en esta norma, es decir, los Organismos de Acción Comunal dispuestos en su artículo séptimo. En conclusión, compete a cada Entidad Estatal que considere celebrar un convenio solidario definir el régimen aplicable y los sujetos a quienes autoriza para actuar como convinentes en cada caso específico, incluyendo la posibilidad de actuar mediante figuras asociativas como las uniones temporales o consorcios. Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad establecerá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente validarla. |
- Razones de la respuesta:
i) En la actualidad el ordenamiento jurídico establece tres regímenes para la celebración de los convenios solidarios:
El primer régimen encuentra su fundamento en el parágrafo cuarto del artículo 3 de la Ley 136 de 1994, el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 y el artículo 15 del Decreto 142 de 2023, que adicionó el artículo 2.2.15.1.2. del Decreto 1082 de 2015. La Ley 2166 de 2021 desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los Organismos de Acción Comunal y establece lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los Organismos de Acción Comunal y de sus afiliados. Esta norma derogó lo dispuesto en la Ley 743 de 2002 sobre la celebración directa de convenios solidarios, estableciendo cambios importantes en relación con los sujetos, la cuantía del contrato y la ejecución de dichos convenios.
El artículo primero de la Ley 2166 de 2021 señala que su objeto es “promover, facilitar, estructurar y fortalecer la organización democrática, moderna, participativa y representativa de la acción comunal en sus respectivos grados asociativos y, a la vez, pretende establecer un marco jurídico para sus relaciones con el Estado y con los particulares, así como para el cabal ejercicio de derechos y deberes”.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 95 –derogado parcialmente por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 en lo que respecta a la expresión “territoriales”– contempla la celebración directa de convenios solidarios entre Organismos de Acción Comunal y “los entes territoriales del orden Nacional, Departamental, Distrital y municipal” en los siguientes términos:
“Artículo 95. Convenios Solidarios. Se autoriza a los entes del orden Nacional, Departamental, Distrital y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con los Organismos de Acción Comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la menor cuantía. Para la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad.
Parágrafo 1. Los entes territoriales podrán incluir en el monto total de los Convenios Solidarios los costos directos, los costos administrativos y el Subsidio al dignatario representante legal para transportes de que trata la (SIC) el literal c) del artículo 38 de la presente ley.
Parágrafo 2. Adicional del monto del Convenio Solidario, los entes territoriales deberán contar o disponer de personal técnico y administrativo-contable, para supervisar y apoyar a los Organismos de Acción Comunal en la ejecución de las obras”[1].
En este sentido, la celebración de convenios solidarios establecida en la Ley 2166 de 2021 establece una regla de contratación prevalente por su especificidad, la cual requiere que concurran los siguientes requisitos: 1) que las partes intervinientes sean, por un lado, entidades de orden nacional, departamental, distrital o municipal y, por otro, Organismos de Acción Comunal; 2) que el objeto contractual consista únicamente en la ejecución de obras; y 3) que el contrato no supere la menor cuantía. De concurrir las anteriores circunstancias, la norma autoriza la contratación directa entre dichas entidades y el respectivo Organismo de Acción Comunal, previamente legalizado y reconocido. En todo caso, esta contratación debe tomar como personal para la ejecución de la obra a los habitantes de la comunidad.
El segundo régimen o modalidad de contratación dispuesta para la celebración de convenios solidarios se encuentra previsto en el Decreto 092 de 2017. Este decreto desarrolla, en términos generales, la contratación autorizada por el artículo 355 de la Constitución Política, la cual, en concordancia con el numeral 16 y el parágrafo tercero del artículo 3 de la Ley 136 de 1994, puede manifestarse a través de convenios solidarios.
En este sentido, el régimen especial y preferente previsto en el Decreto 092 de 2017 para la celebración de convenios solidarios será aplicable cuando se reúnan los siguientes requisitos: 1) que las partes intervinientes sean, de un lado, entidades territoriales del orden nacional, departamental, distrital o municipal y, de otro, Organismos de Acción Comunal de reconocida idoneidad; 2) que el objeto del contrato esté dirigido al impulso de programas y actividades de interés público acordes con el plan de desarrollo aplicable; 3) que el contrato, no refleje relaciones conmutativas que impliquen contraprestaciones para la entidad del Estado; 4) que la entidad del Estado no imparta instrucciones precisas para la ejecución del objeto convenido; y, 5) en virtud del literal f) del artículo 16 de la Ley 2166 de 2021, su cuantía no puede ser superior a la menor cuantía.
El tercer y último régimen encuentra su fundamento en los parágrafos tercero y quinto del artículo tercero de la Ley 136 de 1994, que deben interpretarse armónicamente con lo dispuesto en el artículo 141 de la precitada ley y el artículo 63 de la Ley 2166 de 2021. En virtud de tales disposiciones normativas, los Organismos de Acción Comunal cuentan con la posibilidad de vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal y departamental, mediante la participación en el ejercicio de las funciones o la ejecución de obras. Para el caso de la vinculación en el desarrollo municipal, la norma también contempló la prestación de servicios públicos, sin embargo, hay que tener en cuenta que para que estos Organismos de Acción Comunal puedan intervenir en la prestación de servicios públicos requiere de autorización expresa de los Concejos Municipales y Asambleas Departamentales en virtud de lo consagrado en el artículo 22 del Decreto 19 de 1958.
Tal como lo establece la “Guía para la Celebración de Convenios Solidarios” expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, es posible resumir las características y el marco jurídico aplicable a cada uno de dichos regímenes así:
Regímenes | Entidad Estatal habilitada | Organismos Convinientes | Alcance del Objeto | Procedimiento de selección | Cuantía | Régimen legal |
Primer régimen | Entidades del orden Nacional, Departamental, Distrital y/o municipal. | Organismos de Acción Comunal | Ejecución de obras. | Directa | Menor cuantía | Artículo 95 de la Ley 2166 de 2021. |
Segundo régimen | Entidades del orden departamental, distrital y/o municipal | Entidades sin ánimo de lucro | Planes de Desarrollo. | Competitivo – Procedimiento del artículo 2 y 4 del Decreto 092. | Sin cuantía Excepto OAC | Artículo 355 Constitución Política y Decreto 092 de 2017 |
Tercer régimen | Entidades del orden Nacional | Organizaciones comunales, cabildos, autoridades y organizaciones indígenas, OAC y demás organizaciones civiles y asociaciones residentes en el territorio | Plan Nacional de Desarrollo y Paz | Competitivo – Procedimiento del artículo 2 y 4 del Decreto 092. | Sin cuantía Excepto OAC | Artículo 141 de esta Ley 136 de 1994 y el artículo 63 de la Ley 2166 de 2021. |
Fuente: Elaboración propia - Subdirección de Gestión Contractual, Borrador “Guía para la Celebración de Convenios Solidarios”.
ii) De esta manera, cada régimen establecido por el ordenamiento jurídico para la celebración de convenios solidarios precisa los sujetos que pueden celebrarlos, según el objeto y el marco legal aplicable.
Los convenios solidarios del primer régimen, consagrado en la Ley 2166 de 2021, deben celebrarse entre los sujetos específicos que señala esta norma, pues se fundamenta en un criterio orgánico. Por una parte, las entidades autorizadas son aquellas del orden Nacional, Departamental, Distrital y/o municipal; por el otro, la norma se refiere de manera expresa a los Organismos de Acción Comunal. En consecuencia, dichas entidades pueden celebrarlos de manera directa con cualquiera de los Organismos de Acción Comunal que se encuentran enlistados en el artículo 7 de la Ley 2166 de 2021, es decir, con las juntas de acción comunal y juntas de vivienda comunal, las asociaciones de juntas de acción comunal, la federación de acción comunal y la confederación nacional de acción comunal.
En consecuencia, únicamente los Organismos de Acción Comunal establecidos en el artículo 7 podrán suscribir este tipo de convenios para la ejecución de obras, pues no existe una autorización normativa que permita a las uniones temporales o consorcios actuar como organismos convinentes bajo este régimen. En esta línea, el Proyecto de Ley que dio origen a la Ley 2166 de 2021 reconoció́ la necesidad de incentivar la participación directa de los Organismos de Acción Comunal en el desarrollo de sus comunidades. En ese contexto, la aparición de la figura de los convenios solidarios se constituyó como una herramienta que permita el involucramiento de estas organizaciones civiles con el desarrollo y la evolución de sus comunidades, al tiempo que el Estado le brinda mayores posibilidades para su sostenibilidad[2].
El Proyecto de Ley resaltó la necesidad de brindar a los Organismos de Acción Comunal herramientas y mecanismos que garantizaran una real participación en los entes territoriales, con el fin de estimular que la ciudadanía pudiera involucrarse activamente en los órganos comunales y tomar decisiones en el desarrollo y mejoramiento de las condiciones de su territorio. En ese sentido, la justificación del Proyecto de Ley establece que: “la nueva estructuración de los artículos pretende establecer lineamientos políticos encaminados al mejoramiento del ejercicio de las organizaciones comunales en Colombia”.
Por lo anterior, la Ley 2166 de 2021 desarrolló el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los Organismos de Acción Comunal y estableció de manera precisa los lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de estos sujetos y de sus afiliados. En atención a lo anterior, los convenios solidarios establecidos en la Ley 2166 de 2021 constituyen una medida afirmativa que impulsa la participación directa de las comunidades en la satisfacción de los intereses que las involucran, a través de los Organismos de Acción Comunal y mediante la figura de los convenios solidarios para el desarrollo de ciertos objetos, con cuantías determinadas.
En esta medida, el régimen normativo específico de los convenios solidarios establecido en la Ley 2166 de 2021 delimita los sujetos que podrán actuar directamente como convinentes a los Organismos de Acción Comunal definidos en el artículo 7. Esto es concordante con el artículo 95 que determina expresamente que los convenios solidarios tienen como finalidad la cooperación entre las Entidades Estatales y los Organismos de Acción Comunal para la ejecución de obras o proyectos comunitarios de interés social. Dado que la Ley no dispuso excepción o remisión alguna al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública con respecto a estos sujetos, no es posible que los Organismos de Acción Comunal celebren los convenios solidarios correspondientes a este régimen mediante la constitución de figuras asociativas, como es el caso de las Uniones Temporales o los Consorcios.
iii) Los regímenes segundo y tercero, explicados previamente en este concepto, cuentan con un marco legal distinto a la Ley 2166 de 2021. En este sentido, es preciso consultar estas normas para determinar los sujetos que se encuentran facultados para actuar como convinentes en cada caso.
El segundo régimen se encuentra previsto en el Decreto 092 de 2017, exceptuando lo dispuesto en el artículo quinto, el cual reglamenta los convenios de asociación. Este decreto desarrolló, en términos generales, la contratación autorizada por el artículo 355 de la Constitución Política, la cual puede manifestarse a través de convenios solidarios, en concordancia con el numeral 16 y el parágrafo tercero del artículo 3 de la Ley 136 de 1994. De acuerdo con este marco jurídico, los sujetos que suscriban estos convenios deben ser, de un lado, entidades del orden nacional, departamental, distrital o municipal y, de otro, entidades privadas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad (entre las que se encuentra los Organismos de Acción Comunal).
En este caso, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública se integra a lo dispuesto en el Decreto 092 de 2017 conforme a lo establecido en el artículo 8 del Decreto 092 de 2017, el cual señala que “la contratación a la que hace referencia el presente decreto está sujeta a las normas generales aplicables a la contratación pública excepto en lo reglamentado en el presente decreto”. En consecuencia, a pesar de que el Decreto 092 de 2017 no contempló la celebración de convenios entre entidades y proponentes que obedezcan a figuras asociativas, ello no significa que estos mecanismos sean inaplicables en la celebración de los convenios solidarios de este régimen. Los consorcios y uniones temporales, al ser mecanismos asociativos regulados por los artículos 6 y 7 de la Ley 80 de 1993 , son figuras jurídicas aplicables en la contratación con ESALES en virtud de la remisión establecida en el artículo 8 del Decreto 092 de 2017.
Si bien es posible que los consorcios y uniones temporales celebren los convenios suscritos en virtud del Decreto 092 de 2017, es importante aclarar que estos deberán cumplir de manera prevalente con lo dispuesto en éste marco jurídico. En ese sentido, dado que tanto el artículo 96 de la Ley 489 como los artículos 1 y 5 del Decreto 092 aluden exclusivamente a la posibilidad de contratar entre entidades de la Rama Ejecutiva y entidades privadas sin ánimo de lucro, la celebración de acuerdos para conformar consorcios o uniones temporales en el marco de estos convenios está supeditada a que los mecanismos asociativos estén integrados por ESALES, que en el supuesto de su consulta deberán tener el carácter de Organismos de Acción Comunal. Esto excluye la posibilidad de consorcios y uniones temporales conformados por estos organismos en concurrencia con otro tipo de entidades de naturaleza pública o privada.
Por su parte, el tercer régimen para la suscripción de convenios solidarios encuentra su fundamento en el artículo 63 de la Ley 2166 de 2021[3] y el artículo 141 de la Ley 136 de 1994[4]. En efecto, el parágrafo 2 del artículo 63 permite la celebración de convenios solidarios con organismos de acción comunal con la finalidad de que estos se vinculen al desarrollo y mejoramiento municipal mediante: i) su participación en el ejercicio de sus funciones, ii) la prestación de bienes y servicios o iii) la ejecución de obras públicas a cargo de la administración central o descentralizada.
Además, dicha norma señala que las entidades del orden nacional, departamental, distrital, local y municipal y los organismos de acción comunal podrán ejecutar los proyectos incluidos en el respectivo Plan Nacional de Desarrollo o para la ejecución de los proyectos derivados del Acuerdo Final de Paz, como lo son, los Programas de Desarrollo con Enfoque territorial o los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) o la Hoja de Ruta Única de que trata el artículo 281 de la Ley 1955 de 2019. Sin embargo, este artículo fue derogado por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023.
Por su parte, el artículo 141 de la Ley 136 de 1994 dispone que las organizaciones comunitarias, cívicas, profesionales, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad común no gubernamental, sin ánimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley, pueden “vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal mediante la participación en el ejercicio de las funciones, la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas a cargo de la administración central o descentralizada”. Sobre estos, el parágrafo de la norma señala que “Los contratos o convenios que se celebren en desarrollo del artículo anterior, se sujetarán a lo dispuesto por los artículos 375 a 378 del Decreto 1333 de 1986 y la Ley 80 de 1993”.
Como se observa, el tercer régimen contempla diversos objetos para la celebración de convenios solidarios mientras que, en contraste, el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 permite solo la ejecución de obras. Adicionalmente, este régimen resulta aplicable a todos los casos no reglamentados a través de normas específicas.
Según lo expuesto hasta el momento sobre los sujetos que podrán participar en la suscripción de estos convenios, la normativa aplicable señala lo siguiente:
Norma aplicable | Sujetos señalados expresamente |
Artículo 63. Conforme con el Artículo 141 de la Ley 136 de 1994, los organismos comunales podrán vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal, mediante su participación en el ejercicio de sus funciones, la prestación de bienes y servicios o la ejecución de obras públicas a cargo de la administración central o descentralizada. Los contratos o convenios que celebren con los organismos comunales se realizarán de acuerdo con la ley y sus objetivos, se regularán por el régimen vigente de contratación para organizaciones solidarias. Parágrafo 1. Los Organismos de Acción Comunal podrán contratar con las entidades territoriales hasta por la menor cuantía de dicha entidad de conformidad con la ley. Parágrafo 2. Los denominados convenios solidarios y contratos interadministrativos de mínima, que trata el presente Artículo también podrán ser celebrados entre las entidades del orden nacional, departamental, distrital, local y municipal y los organismos de acción comunal para la ejecución de proyectos incluidos en el respectivo Plan Nacional de Desarrollo o para la ejecución de los proyectos derivados del Acuerdo Final de Paz, como lo son, los Programas de Desarrollo con Enfoque territorial o los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) o la Hoja de Ruta Única de que trata el Artículo 281 de la Ley 1955 de 2019. | Los Organismos de Acción Comunal |
Artículo 141. Vinculación al desarrollo municipal. Las organizaciones comunitarias, cívicas, profesionales, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin ánimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley, podrán vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal mediante su participación en el ejercicio de las funciones, la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas a cargo de la Administración central o descentralizada. Parágrafo. Los contratos o convenios que se celebren en desarrollo del artículo anterior, se sujetarán a lo dispuesto por los artículos 375 a 378 <376, 377> del Decreto 1333 de 1986 y la Ley 80 de 1993. | Las organizaciones comunitarias, cívicas, profesionales, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin ánimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley |
Artículo 375. Las Juntas de Acción Comunal, las Sociedades de Mejora y Ornato, las Juntas y Asociaciones de Recreación, Defensa Civil y Usuarios, constituidas con arreglo a la ley y sin ánimo de lucro, que tengan sede en el respectivo Distrito, podrán vincularse al desarrollo y mejoramiento de los Municipios mediante su participación en el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios que se hallen a cargo de éstos. Con tal fin, dichas Juntas y organizaciones celebrarán con los Municipios y sus entidades descentralizadas los convenios, acuerdos o contratos a que hubiere lugar para el cumplimiento o la ejecución de determinadas funciones u obras. Parágrafo. Para el cumplimiento de los objetivos del respectivo contrato o convenio, las entidades contratantes podrán aportar o prestar determinados bienes. Artículo 376. Los contratos que celebren los Municipios en desarrollo del artículo anterior no estarán sujetos a formalidades o requisitos distintos de los que la ley exige para la contratación entre particulares, ni requerirán de la revisión que ordena el Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, contendrán las cláusulas que la ley prevé sobre interpretación, modificación y terminación unilaterales, multas, garantías, sujeción de los pagos a las apropiaciones presupuestales y caducidad. La verificación de su cumplimiento estará a cargo del interventor que designe el Alcalde o representante legal de la entidad descentralizada, según el caso. | Las Juntas de Acción Comunal, las Sociedades de Mejora y Ornato, las Juntas y Asociaciones de Recreación, Defensa Civil y Usuarios, constituidas con arreglo a la ley y sin ánimo de lucro, que tengan sede en el respectivo Distrito |
En este sentido, tanto el artículo 63 de la Ley 2166 de 2021, como el artículo 141 de la Ley 136 de 1994 establecen de manera precisa los sujetos que podrán suscribir los convenios solidarios sujetos al tercer régimen. De acuerdo con dichos artículos, estos deberán ser suscritos, por un lado, por entidades del orden municipal, distrital, o nacional, y por otro, por los organismos comunales allí dispuestos. De esta forma se encuentra que el marco jurídico aplicable a estos convenios señala de manera expresa los organismos que pueden actuar como convinentes en cada supuesto, sin incluir alusión alguna que permita su participación mediante la constitución de figuras asociativas, como es el caso de las uniones temporales o los consorcios.
Sobre lo anterior, es importante destacar que el inciso primero del citado artículo 63 remite al artículo 141 de la Ley 136 de 1994, el cual a su vez señala que los contratos o convenios que se celebren en desarrollo del artículo anterior, se sujetarán a lo dispuesto por los artículos 375 a 378 del Decreto 1333 de 1986 y a la Ley 80 de 1993. Sin embargo, las normas especiales que fundamentan este régimen de convenios solidarios señalan de manera expresa y específica los sujetos que podrán actuar como convinentes en cada caso, de modo que la remisión al Estatuto no supone por sí misma la aplicación de la regulación allí establecida en materia de figuras asociativas. Dado que este aspecto se encuentra regulado expresamente en las normas especiales, no es posible la aplicación supletiva del régimen de estos convenios solidarios a otros sujetos distintos que se mencionen en la Ley 80 de 1993, como es el caso de las uniones temporales y los consorcios.
Adicionalmente, sobre la referida remisión, esta Agencia considera que en el caso en que el objeto del convenio involucre únicamente la ejecución una obra por parte del organismo comunal, sin superar el monto de la menor cuantía, la entidad podrá́ aplicar el régimen previsto en el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 y cumplir con los presupuestos allí contemplados. También en este caso los sujetos convinentes serán los expresamente previstos en esta norma, es decir, los Organismos de Acción Comunal dispuestos en su artículo séptimo.
En conclusión, compete a cada Entidad Estatal que considere celebrar un convenio solidario definir el régimen aplicable y los sujetos autorizados para actuar como convinentes en cada caso específico, incluyendo la posibilidad de participar mediante figuras asociativas como las uniones temporales o consorcios. En términos generales, para el primer y tercer régimen expuesto en este concepto, podrán actuar como sujetos convinentes aquellos organismos comunales que expresamente señala la norma especial aplicable. En el caso del segundo régimen, los Organismos de Acción Comunal podrán actuar mediante figuras asociativas en virtud de la remisión expresa del artículo 8 del Decreto 092 de 2017. Sin embargo, en este último supuesto, la celebración de los acuerdos para conformar consorcios o uniones temporales en el marco de estos convenios está supeditada a que los mecanismos asociativos estén integrados por ESALES, que en el supuesto de su consulta deberán tener el carácter de Organismos de Acción Comunal. Esto excluye la posibilidad de consorcios y uniones temporales conformados por estos organismos en concurrencia con otro tipo de entidades de naturaleza pública o privada.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad establecerá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente validarla.
4.Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha analizado el alcance de los convenios solidarios y su régimen contractual en los conceptos C-971 del 28 de febrero de 2023, C-972 del 8 de febrero de 2023, C-068 del 9 de marzo de 2023, C-040 del 24 de marzo de 2023, C-052 del 21 de abril de 2023, C-0117 del 21 de abril de 2023, C-094 del 4 de mayo de 2023, C-209 del 21 de junio de 2023, C-287 del 9 de octubre de 2023, C-469 del 5 de febrero de 2024, C-020 del 23 de febrero de 2024, C-051 del 3 de mayo de 2024, C–373 del 06 de mayo de 2025, C- 214 del 05 de agosto de 2024, C-261 del 03 de octubre del 2024, C-722 del 26 de noviembre del 2024, C-703 del 20 de noviembre del 2024, C-666 del 31 de noviembre del 2024, C-605 del 10 de diciembre de 2024, C-027 del 30 de enero de 2025, C-210 del 06 de marzo de 2025, C-428 del 7 de mayo de 2025, C-539 del 22 de mayo de 2025, C-1336 del 27 de octubre de 2025, entre otros. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/concept os.
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Anamaría Bonilla Prieto Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Diana Lucía Saavedra Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Texto tomado de la ley sancionada y publicada en la página web https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Leyes/30043742 ↑
En la Gaceta del Congreso No. 578 del 4 de junio de 2021, expresamente quedo consignada respecto a la justificación del Proyecto de Ley que, a pesar de ser una de las estructuras más sólidas dentro del territorio colombiano, en la actualidad las OAC se enfrentan a múltiples desafíos entre los que destaco: “[...] el marco jurídico vigente dificulta en algunos casos el ejercicio comunal en temas relacionados con resolución de conflictos, conformación de comisiones empresariales, contratación con entidades públicas para proyectos comunitarios, entre otros”. ↑
Ley 2166 del 2021, “Artículo 63. Conforme con el Artículo 141 de la Ley 136 de 1994, los organismos comunales podrán vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal, mediante su participación en el ejercicio de sus funciones, la prestación de bienes y servicios o la ejecución de obras públicas a cargo de la administración central o descentralizada. Los contratos o convenios que celebren con los organismos comunales se realizarán de acuerdo con la ley y sus objetivos, se regularán por el régimen vigente de contratación para organizaciones solidarias.
Parágrafo 1. Los organismos de Acción Comunal podrán contratar con las entidades territoriales hasta por la menor cuantía de dicha entidad de conformidad con la ley.
Parágrafo 2. Los denominados convenios solidarios y contratos interadministrativos de mínima, que trata el presente artículo también podrán ser celebrados entre las entidades del orden nacional, departamental, distrital, local y municipal y los organismos de acción comunal para la ejecución de proyectos incluidos en el respectivo Plan Nacional de Desarrollo o para la ejecución de los proyectos derivados del Acuerdo Final de Paz, como lo son, los Programas de Desarrollo con Enfoque territorial o los Planes de Acción para la Transformación Regional -PATR o la Hoja de Ruta Única de que trata el artículo 281 de la Ley 1955 de 2019.” ↑
Ley 136 de 1994, “Artículo 141. Vinculación al desarrollo municipal: Las organizaciones comunitarias, cívicas, profesionales, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin ánimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley, podrán vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal mediante su participación en el ejercicio de las funciones, la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas a cargo de la administración central o descentralizada.
Parágrafo: Los contratos o convenios que se celebren en desarrollo del artículo anterior, se sujetarán a lo dispuesto por los artículos 375 a 378 del Decreto 1333 de 1986 y la Ley 80 de 1993”. ↑