El Concepto C-539 de 2025 de Colombia Compra Eficiente explica el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 sobre convenios solidarios entre entidades públicas y Organismos de Acción Comunal. Establece que estos convenios se celebran de forma directa y que el objeto permitido es únicamente la ejecución de obras. Además, indica que la entidad solo puede celebrar convenios solidarios hasta la menor cuantía (tomando el tope previsto en el literal b) del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007). Para ejecutar las obras, la norma impone el deber de contratar con habitantes de la comunidad, sin exigir que todo el personal sea de la comunidad, ni que sean mano de obra no calificada, ni que estén vinculados al Organismo de Acción Comunal.
LEY 2166 DE 2021 – Organismos de Acción Comunal – Artículo 95 – Convenios solidarios – Contratación directa – Contratos de obra – Menor cuantía
La Ley 2166 de 2021 desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los Organismos de Acción Comunal y establece lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los Organismos de Acción Comunal y de sus afiliados.
[…] En desarrollo de lo anterior, el artículo 95 contempla la celebración directa de convenios solidarios […] el artículo establece las siguientes reglas para la celebración directa de los convenios solidarios: (1) Los sujetos que pueden celebrar los convenios solidarios allí establecidos son, por un lado, las entidades del orden Nacional, Departamental, Distrital y Municipal, y por otro, los Organismos de Acción Comunal. […] (2) La modalidad de selección de los convenios solidarios establecidos en el artículo 95 es la contratación directa. (3) La Ley 2166 de 2021 amplió la cuantía para estos convenios solidarios, pues el artículo anterior limitaba su celebración a la mínima cuantía. Bajo el artículo 95, las entidades podrán celebrar convenios solidarios siempre que no excedan la menor cuantía de la entidad. Este límite implica que los sujetos señalados en la norma están facultados para celebrar estos convenios por la mínima o la menor cuantía de la entidad. Para determinar el tope de la menor cuantía de la Entidad Estatal se atenderá lo previsto en el literal b) del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. (4) En cuanto al objeto, las normas son claras en señalar que únicamente puede ser la ejecución de obras. Esto significa que no pueden desarrollarse otros objetos distintos a la obra con fundamento en el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021[…]
LEY 2166 DE 2021 – Organismos de Acción Comunal – Artículo 95 – Convenios solidarios – Contratación habitantes de la comunidad – Alcance
[…] Para la ejecución de las obras se establece el deber de contratar con los habitantes de la comunidad. Teniendo en cuenta su consulta sobre esta obligación, es importante aclarar que el legislador no estableció criterios o restricciones adicionales para acreditar el cumplimiento de este requisito. En consecuencia, no es necesario que la totalidad del personal contratado para la ejecución de la obra deba estar conformado por habitantes de la comunidad. La norma tampoco exige que los habitantes de la comunidad contratados para la ejecución tengan el carácter de mano de obra no calificada, de modo que podrán ser contratados para de otras actividades o componentes del convenio, siempre que estén relacionados con la ejecución del objeto. De igual forma, la norma tampoco impuso que los habitantes de la comunidad se encuentren vinculados o hagan parte del Organismo de Acción Comunal, por lo cual no es necesario que acrediten esta condición.
Texto del concepto
LEY 2166 DE 2021 – Organismos de Acción Comunal – Artículo 95 – Convenios solidarios – Contratación directa – Contratos de obra – Menor cuantía
La Ley 2166 de 2021 desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los Organismos de Acción Comunal y establece lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los Organismos de Acción Comunal y de sus afiliados.
[…] En desarrollo de lo anterior, el artículo 95 contempla la celebración directa de convenios solidarios […] el artículo establece las siguientes reglas para la celebración directa de los convenios solidarios: (1) Los sujetos que pueden celebrar los convenios solidarios allí establecidos son, por un lado, las entidades del orden Nacional, Departamental, Distrital y Municipal, y por otro, los Organismos de Acción Comunal. […] (2) La modalidad de selección de los convenios solidarios establecidos en el artículo 95 es la contratación directa. (3) La Ley 2166 de 2021 amplió la cuantía para estos convenios solidarios, pues el artículo anterior limitaba su celebración a la mínima cuantía. Bajo el artículo 95, las entidades podrán celebrar convenios solidarios siempre que no excedan la menor cuantía de la entidad. Este límite implica que los sujetos señalados en la norma están facultados para celebrar estos convenios por la mínima o la menor cuantía de la entidad. Para determinar el tope de la menor cuantía de la Entidad Estatal se atenderá lo previsto en el literal b) del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. (4) En cuanto al objeto, las normas son claras en señalar que únicamente puede ser la ejecución de obras. Esto significa que no pueden desarrollarse otros objetos distintos a la obra con fundamento en el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021[…]
LEY 2166 DE 2021 – Organismos de Acción Comunal – Artículo 95 – Convenios solidarios – Contratación habitantes de la comunidad – Alcance
[…] Para la ejecución de las obras se establece el deber de contratar con los habitantes de la comunidad. Teniendo en cuenta su consulta sobre esta obligación, es importante aclarar que el legislador no estableció criterios o restricciones adicionales para acreditar el cumplimiento de este requisito. En consecuencia, no es necesario que la totalidad del personal contratado para la ejecución de la obra deba estar conformado por habitantes de la comunidad. La norma tampoco exige que los habitantes de la comunidad contratados para la ejecución tengan el carácter de mano de obra no calificada, de modo que podrán ser contratados para de otras actividades o componentes del convenio, siempre que estén relacionados con la ejecución del objeto. De igual forma, la norma tampoco impuso que los habitantes de la comunidad se encuentren vinculados o hagan parte del Organismo de Acción Comunal, por lo cual no es necesario que acrediten esta condición.
Bogotá D.C., 22 Mayo 2025
Señor
Felipe Heras Montes
herasnotificaciones@gmail.com
Barranquilla, Atlántico
Concepto C-539 de 2025 | |
Temas: | LEY 2166 DE 2021 – Organismos de Acción Comunal – Artículo 95 – Convenios solidarios – Contratación directa – Contratos de obra – Menor cuantía / LEY 2166 DE 2021 – Organismos de Acción Comunal – Artículo 95 – Convenios solidarios – Contratación habitantes de la comunidad – Alcance |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250502004175 |
Estimado Señor Heras:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta del 02 de mayo de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“[…] 1) Desde el punto de vista jurídico, ¿resulta procedente la suscripción de convenios solidarios con las Juntas de Acción Comunal que se encuentren debidamente registradas, siempre que el valor de los mismos no exceda el límite establecido para la Mínima Cuantía, conforme a la normatividad vigente en materia de contratación estatal?
2) ¿Resulta jurídicamente procedente la celebración de convenios solidarios con Juntas de Acción Comunal debidamente registradas, cuyo valor se encuentre dentro el rango correspondiente a la Mayor Cuantía, conforme a lo establecido por el régimen legal aplicable en materia de contratación estatal?
3) ¿Es jurídicamente viable la celebración de convenios solidarios con Juntas de Acción Comunal debidamente registradas, siempre que su cuantía no supere el umbral correspondiente a la Menor Cuantía, conforme a lo dispuesto en la normativa vigente en materia de contratación pública?
4) ¿En el marco de los convenios solidarios suscritos con las Juntas de Acción Comunal, es obligatorio que el personal vinculado para la ejecución de las actividades provenga exclusivamente de la misma organización comunal?
5) En el evento en que la Junta de Acción Comunal no disponga del recurso humano requerido para la ejecución de las actividades previstas en el convenio solidario, ¿resulta jurídicamente procedente la contratación de personal externo a dicha organización comunal? […]”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero exponiendo algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Bajo qué cuantías pueden los Organismos de Acción Comunal suscribir convenios solidarios? y (ii) ¿Cuál es el alcance de la obligación de contratar habitantes de la comunidad para la ejecución de estos convenios?
- Respuesta:
(i) En virtud del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 las entidades del orden nacional, departamental, distrital y municipal pueden celebrar directamente convenios solidarios con los Organismos de Acción Comunal para la ejecución de obras. La Ley 2166 de 2021 amplió la cuantía para estos convenios solidarios, pues el parágrafo 4 del artículo 3 de la Ley 136 de 1994, hoy derogado, limitaba su celebración a la mínima cuantía. Bajo el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, las entidades señaladas podrán celebrar convenios solidarios siempre que no excedan la menor cuantía de la entidad. Este límite implica que los sujetos señalados en la norma están facultados para celebrar estos convenios por la mínima o la menor cuantía de la entidad. Para determinar el tope de la menor cuantía de la Entidad Estatal se atenderá lo previsto en el literal b) del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. (ii) Adicionalmente, el referido artículo 95 establece el deber de contratar con los habitantes de la comunidad para la ejecución de las obras. Teniendo en cuenta su consulta sobre esta obligación, es importante aclarar que el legislador no estableció criterios o restricciones adicionales para acreditar el cumplimiento de este requisito. En consecuencia, no es necesario que la totalidad del personal contratado para la ejecución de la obra deba estar conformado por habitantes de la comunidad. La norma tampoco exige que los habitantes de la comunidad contratados para la ejecución tengan el carácter de mano de obra no calificada, de modo que podrán ser contratados para la ejecución de otras actividades o componentes del convenio, siempre que estén relacionados con la ejecución del objeto. Finalmente, la norma tampoco impuso que los habitantes de la comunidad se encuentren vinculados o hagan parte del Organismo de Acción Comunal, por lo cual no será necesario exigir que acrediten esta condición. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
La Ley 2166 de 2021 desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los Organismos de Acción Comunal y establece lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los Organismos de Acción Comunal y de sus afiliados. Esta norma derogó lo dispuesto en la Ley 743 de 2002 sobre la celebración directa de convenios solidarios, estableciendo cambios importantes en relación con los sujetos, la cuantía del contrato y la ejecución de dichos convenios.
El artículo primero de la Ley 2166 de 2021 señala que su objeto es “promover, facilitar, estructurar y fortalecer la organización democrática, moderna, participativa y representativa de la acción comunal en sus respectivos grados asociativos y, a la vez, pretende establecer un marco jurídico para sus relaciones con el Estado y con los particulares, así como para el cabal ejercicio de derechos y deberes”.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 95 –derogado parcialmente por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 en lo que respecta a la expresión “territoriales”– contempla la celebración directa de convenios solidarios entre Organismos de Acción Comunal y “los entes territoriales del orden Nacional, Departamental, Distrital y municipal” en los siguientes términos:
“Artículo 95. Convenios Solidarios. Se autoriza a los entes del orden Nacional, Departamental, Distrital y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con los Organismos de Acción Comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la menor cuantía. Para la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad.
Parágrafo 1. Los entes territoriales podrán incluir en el monto total de los Convenios Solidarios los costos directos, los costos administrativos y el Subsidio al dignatario representante legal para transportes de que trata la (SIC) el literal c) del artículo 38 de la presente ley.
Parágrafo 2. Adicional del monto del Convenio Solidario, los entes territoriales deberán contar o disponer de personal técnico y administrativo-contable, para supervisar y apoyar a los Organismos de Acción Comunal en la ejecución de las obras”[1].
De esta manera, el artículo establece las siguientes reglas para la celebración directa de los convenios solidarios:
(1) Los sujetos que pueden celebrar los convenios solidarios allí establecidos son, por un lado, las entidades del orden Nacional, Departamental, Distrital y Municipal, y por otro, los Organismos de Acción Comunal.
Es decir, podrán celebrar convenios solidarios directamente no solo los entes territoriales del orden departamental, municipal y distrital, como lo señalaba anteriormente parágrafo 4 del artículo 3 de la Ley 136 de 1994, sino también las entidades del orden nacional. Adicionalmente, se podrán celebrar con todos los Organismos de Acción Comunal y no únicamente con las Juntas de Acción Comunal. Frente a estos últimos, debe tenerse en cuenta la clasificación que realiza el artículo 7 de la Ley 2166 de 2021 de los Organismos de Acción Comunal, de manera que la celebración de estos convenios puede realizarse con cualquiera de los allí contemplados, pues la norma se refiere de forma general a los mismos[2].
Con respecto a los sujetos, es importante aclarar que no existe restricción alguna que impida que el convenio solidario se suscriba con más de una entidad pública, sino que, por el contrario, esto resulta plenamente compatible con la naturaleza y el objeto de este tipo de instrumentos, especialmente a la luz del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021.
Dicho artículo establece expresamente que los convenios solidarios tienen como finalidad la cooperación entre Entidades Estatales y los organismos de acción comunal para la ejecución de obras o proyectos comunitarios de interés social. La norma no impone limitaciones en cuanto al número de entidades públicas que pueden concurrir en calidad de cooperantes o financiadoras del convenio, siempre que se cumplan los principios de planeación, transparencia, economía y responsabilidad, y que se respete el tope individual de la cuantía respecto de la entidad que formaliza la relación contractual.
En este contexto, resulta jurídicamente viable que varias entidades públicas concurran de manera articulada a la financiación o cofinanciación de un mismo convenio solidario, ya sea mediante aportes monetarios, en especie o logísticos, con el fin de potenciar el impacto territorial del proyecto y fortalecer la capacidad de ejecución de las comunidades organizadas. Esta cooperación interinstitucional se enmarca además en los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que rigen la función administrativa (señalados en el artículo 209 de la Constitución Política) y se alinea con los fines del Estado de promover la participación ciudadana y el desarrollo comunitario.
(2) La modalidad de selección de los convenios solidarios establecidos en el artículo 95 es la contratación directa.
(3) La Ley 2166 de 2021 amplió la cuantía para estos convenios solidarios, pues el artículo anterior limitaba su celebración a la mínima cuantía. Bajo el artículo 95, las entidades podrán celebrar convenios solidarios siempre que no excedan la menor cuantía de la entidad. Este límite implica que los sujetos señalados en la norma están facultados para celebrar estos convenios por la mínima o la menor cuantía de la entidad. Para determinar el tope de la menor cuantía de la Entidad Estatal se atenderá lo previsto en el literal b) del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.
(4) En cuanto al objeto, las normas son claras en señalar que únicamente puede ser la ejecución de obras. Esto significa que no pueden desarrollarse otros objetos distintos a la obra con fundamento en el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021.
(5) El parágrafo primero del citado artículo 95 establece que las entidades podrán incluir en el monto total de los convenios solidarios, entre otros, los costos administrativos. Así las cosas, los gastos que pueden incluirse en el rubro de administración en los convenios solidarios son aquellos directamente relacionados con la gestión, seguimiento y administración del convenio. De esta manera, si los costos de honorarios de un contador, así como los costos de legalización e impuestos están directamente relacionados con la ejecución del convenio, podrían incluirse dentro del rubro de administración.
De igual manera, en el valor total del convenio la entidad podrá incluir los costos directos, los costos administrativos y el subsidio al dignatario representante legal para transportes de que trata el literal c) del artículo 38 de la Ley 2166 de 2021. Estos costos deberán incluirse en el ejercicio de planeación que realice la entidad y estar debidamente justificados.
(6) Las entidades deberán contar con personal técnico y administrativo-contable para apoyar y supervisar a los Organismos de Acción Comunal durante la ejecución de las obras. De acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, para garantizar este personal de apoyo, las Entidades Estatales deben contar con unos recursos adicionales a los comprendidos dentro del valor del convenio solidario.
(7) Para la ejecución de las obras se establece el deber de contratar con los habitantes de la comunidad. Teniendo en cuenta su consulta sobre esta obligación, es importante aclarar que el legislador no estableció criterios o restricciones adicionales para acreditar el cumplimiento de este requisito. En consecuencia, no es necesario que la totalidad del personal contratado para la ejecución de la obra deba estar conformado por habitantes de la comunidad. La norma tampoco exige que los habitantes de la comunidad contratados para la ejecución tengan el carácter de mano de obra no calificada, de modo que podrán ser contratados para de otras actividades o componentes del convenio, siempre que estén relacionados con la ejecución del objeto. De igual forma, la norma tampoco impuso que los habitantes de la comunidad se encuentren vinculados o hagan parte del Organismo de Acción Comunal, por lo cual no es necesario que acrediten esta condición.
Además de los parámetros expuestos, se resalta que el artículo 50 de la Ley 789 de 2002 exige que la verificación de las obligaciones relacionadas con el Sistema de Seguridad Social Integral se efectúe en todos los contratos que celebren las Entidades Estatales, independientemente de su naturaleza o modalidad de selección. Sin embargo, para que exista la obligación de cotizar al sistema de seguridad social en pensiones, salud y riesgos laborales, debe mediar una retribución económica o ingreso. En este orden de ideas, si no se tiene una retribución de esta naturaleza, no existe la obligación de aportar al sistema de seguridad social por esa actividad específica dentro del convenio solidario.
Por su parte, el representante legal de la organización comunal, si actúa como dignatario sin recibir salario ni honorario, tampoco adquiere la obligación de cotizar a la seguridad social. Solo en caso de recibir algún tipo de compensación económica derivada del convenio o de su rol, tendría la obligación de afiliarse y realizar aportes.
En conclusión, de acuerdo con el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, las entidades del orden nacional, departamental, distrital y municipal podrán celebrar de manera directa convenios solidarios para la ejecución de obras con los Organismos de Acción Comunal, siempre que no excedan la menor cuantía de la entidad contratante. Para la ejecución de estos acuerdos, deberán contratar con los habitantes de la comunidad, sin que para ello la ley exija que representen un porcentaje específico, que tengan el carácter de mano de obra calificada, o que cuenten con algún tipo de vinculación específica con el Organismo de Acción Comunal.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha analizado el alcance de los convenios solidarios y su régimen contractual en los conceptos C-971 del 28 de febrero de 2023, C-972 del 8 de febrero de 2023, C-068 del 9 de marzo de 2023, C-040 del 24 de marzo de 2023, C-052 del 21 de abril de 2023, C-0117 del 21 de abril de 2023, C-094 del 4 de mayo de 2023, C-209 del 21 de junio de 2023, C-287 del 9 de octubre de 2023, C-469 del 5 de febrero de 2024, C-020 del 23 de febrero de 2024, C-051 del 3 de mayo de 2024, C- 214 del 05 de agosto de 2024, C-261 del 03 de octubre del 2024, C-722 del 26 de noviembre del 2024, C-703 del 20 de noviembre del 2024, C-666 del 31 de noviembre del 2024, C-605 del 10 de diciembre de 2024, C-027 del 30 de enero de 2025, C-210 del 06 de marzo de 2025, C-428 del 7 de mayo de 2025, entre otros. Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Anamaría Bonilla Prieto Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Alejandro Sarmiento Cantillo Gestor T1 – 15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Texto tomado de la ley sancionada y publicada en la página web https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Leyes/30043742 ↑
“Artículo 7. Organismos de la Acción Comunal.
a) Son organismos de acción comunal de primer grado las juntas de acción comunal y las juntas de vivienda comunal. La junta de acción comunal es una organización cívica, social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa;
b) La junta de vivienda comunal es una organización cívica sin ánimo de lucro, integrada por familias que se reúnen con el propósito de adelantar programas de mejoramiento o de autoconstrucción de vivienda. Una vez concluido el programa, la junta de vivienda comunal se podrá asimilar a la Junta de Acción Comunal definida en el presente artículo, siempre y cuando cumpla los requisitos dispuestos en la ley;
c) Es organismo de acción comunal de segundo grado la asociación de juntas de acción comunal. Tienen la misma naturaleza jurídica de las juntas de acción comunal y se constituye con los organismos de primer grado fundadores y los que posteriormente se afilien;
d) Es organismo de acción comunal de tercer grado la federación de acción comunal, tiene la misma naturaleza jurídica de las juntas de acción comunal y se constituye con los organismos de acción comunal de segundo grado fundadores y que posteriormente se afilien;
e) Es organismo de acción comunal de cuarto grado, la confederación nacional de acción comunal, tiene la misma naturaleza jurídica de las juntas de acción comunal y se constituye con los organismos de acción comunal de tercer grado fundadores y que posteriormente se afilien.
PARÁGRAFO 1o. Cada organismo de acción comunal, se dará su propio reglamento conforme al marco brindado por esta ley enunciado en el artículo 1 y las normas que le sucedan.
PARÁGRAFO 2o. Dentro del año siguiente a la expedición de la presente Ley en concertación con la organización social de la Acción Comunal, el Gobierno nacional expedirá una reglamentación para las Juntas de Vivienda Comunal”. ↑