El Concepto C-117 de 2025 explica que, para modificar un pliego de condiciones mediante adendas, deben diferenciarse (i) ajustes a condiciones técnicas, jurídicas y económicas del pliego definitivo —y todo lo distinto del cronograma— y (ii) ajustes al cronograma. En ambos casos, las adendas solo pueden cambiar aspectos no sustanciales. De acuerdo con la respuesta, no se pueden modificar asuntos sustanciales como el objeto del contrato, el mecanismo de selección y el presupuesto. Además, las adendas deben cumplir los requisitos de publicidad del pliego de condiciones, para que las reglas no varíen sin que los interesados puedan conocerlas oportunamente.
ADENDAS– Pliego de condiciones – Límites temporales – Límites materiales
Aun cuando los límites materiales de las modificaciones de los pliegos de condiciones no están definidos positivamente en la ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30, numeral 5, de la Ley 80 de 1993 –modificado por el artículo 89 de la Ley 1474 de 2011 y el artículo 2.2.1.1.2.2.1. del Decreto 1082 de 2015, conviene diferenciar entre dos (2) tipos de ajustes que pueden dar lugar a la expedición de adendas: i) los referidos a las condiciones técnicas, jurídicas y económicas del pliego definitivo y, en general, a cualquier contenido distinto del cronograma del procedimiento de selección y ii) los del cronograma.
Además, es preciso advertir que, las adendas solo pueden modificar aspectos de los pliegos que no sean sustanciales, lo que significa que pueden cambiar asuntos como el cronograma del proceso, o pueden abrir la posibilidad de que un material no previsto inicialmente sea utilizado en la elaboración de lo que la entidad requiere siempre que no incida en el presupuesto. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que mediante adendas no se pueden cambiar asuntos sustanciales como son el objeto del contrato, el mecanismo de selección y el presupuesto. Adicionalmente, las adendas además deben cumplir todos los requisitos de publicidad del pliego de condiciones, ya que, para garantizar seguridad jurídica en el marco del proceso, las reglas no pueden variar a espaldas de los eventuales interesados, como en efecto aplicó para la publicación del pliego inicial.
Texto del concepto
ADENDAS– Pliego de condiciones – Límites temporales – Límites materiales
Aun cuando los límites materiales de las modificaciones de los pliegos de condiciones no están definidos positivamente en la ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30, numeral 5, de la Ley 80 de 1993 –modificado por el artículo 89 de la Ley 1474 de 2011 y el artículo 2.2.1.1.2.2.1. del Decreto 1082 de 2015, conviene diferenciar entre dos (2) tipos de ajustes que pueden dar lugar a la expedición de adendas: i) los referidos a las condiciones técnicas, jurídicas y económicas del pliego definitivo y, en general, a cualquier contenido distinto del cronograma del procedimiento de selección y ii) los del cronograma.
Además, es preciso advertir que, las adendas solo pueden modificar aspectos de los pliegos que no sean sustanciales, lo que significa que pueden cambiar asuntos como el cronograma del proceso, o pueden abrir la posibilidad de que un material no previsto inicialmente sea utilizado en la elaboración de lo que la entidad requiere siempre que no incida en el presupuesto. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que mediante adendas no se pueden cambiar asuntos sustanciales como son el objeto del contrato, el mecanismo de selección y el presupuesto. Adicionalmente, las adendas además deben cumplir todos los requisitos de publicidad del pliego de condiciones, ya que, para garantizar seguridad jurídica en el marco del proceso, las reglas no pueden variar a espaldas de los eventuales interesados, como en efecto aplicó para la publicación del pliego inicial.
Bogotá D.C., [Día] de [Mes.NombreCapitalizado] de [Año]
Señor
Felipe Osorio Polanía
Armenia, Quindío
Concepto C- 117 de 2025 | |
Temas: | ADENDAS – Pliego de condiciones – Límites temporales – Límites materiales |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250204000998 |
Estimado señor Osorio:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 4 de febrero de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“Atentamente solicito concepto a ustedes como ente rector sobre:
En un proceso de licitación pública con un presupuesto superior a 1.300 millones de pesos, ¿es posible, mediante adenda, incrementar el valor del presupuesto oficial en menos del 1% (es decir, menos de 300 mil pesos), cuando a través de observaciones al pliego definitivo se evidencia un error de cálculo en alguno de los ítems o servicios? o se debe revocar el proceso e iniciar todo el trámite nuevamente?” […]
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: Ante un error de cálculo que fue evidenciado en observaciones al pliego definitivo ¿Es posible en un proceso de licitación pública modificar el presupuesto en los pliegos de condiciones a través de una adenda?
- Respuesta:
A través de adendas no se pueden modificar asuntos sustanciales de los pliegos de condiciones como son el objeto del contrato, el mecanismo de selección y el presupuesto, tal como se ha sentado vía jurisprudencial[1]. Si bien no es posible el uso de adendas que permitan la modificación de ciertos aspectos dentro del proceso de selección, como los aspectos sustanciales del pliego que inciden en los factores de calificación u otros aspectos cuando se ha superado el término previsto en la legislación, esto no es impedimento, para que en el evento de presentarse circunstancias que no modifican sustancialmente las características del proceso, se pueda acudir a la figura del saneamiento o en su defecto, cuando se trate de un asunto netamente formal, aritmético o de digitación[2], expedir el respectivo acto administrativo de corrección, dada la naturaleza del pliego de condiciones. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
En el proceso de licitación pública los principios de transparencia, planeación y selección objetiva se materializan en el procedimiento y las reglas establecidos en el pliego de condiciones que reglamentan todo el iter contractual (selección, celebración y ejecución del contrato). Su contenido debe ajustarse a lo establecido en el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 2.2.1.1.2.1.3. del Decreto 1082 de 2015.
Así, el pliego de condiciones es la base sobre la que se estructura el proceso de selección contractual y para determinar su naturaleza jurídica han sido definidos como un “un acto jurídico mixto que nace como un acto administrativo de contenido general, y que, con la adjudicación y suscripción del contrato estatal, algunos de sus contenidos se transforman para incorporarse al texto del negocio jurídico y, por consiguiente, se convierten en cláusulas vinculantes del mismo”[3]. Estos son estructurados por la administración de forma autónoma en respuesta a la necesidad que se busca satisfacer con el proceso de selección, atendiendo a los estudios realizados en la fase de planeación y conforme a los límites y parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico.
No obstante, en el proceso de selección puede surgir la necesidad de modificar, ajustar, aclarar o corregir las disposiciones contenidas en el pliego de condiciones como consecuencia de observaciones de los interesados en el proceso o por iniciativa de la entidad contratante. En principio, la figura establecida para realizar dichas modificaciones se conoce como adenda. Sin perjuicio de lo anterior, como lo ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado, dichas modificaciones pueden realizarse por medio de cualquier otro documento que se titule diferente a “adenda” siempre que contenga la manifestación de voluntad de la entidad de modificar un aspecto del pliego de condiciones[4]
Ahora bien, aun cuando los límites materiales de las modificaciones de los pliegos de condiciones no están definidos positivamente en la ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30, numeral 5, de la Ley 80 de 1993 –modificado por el artículo 89 de la Ley 1474 de 2011 y el artículo 2.2.1.1.2.2.1. del Decreto 1082 de 2015, conviene diferenciar entre dos (2) tipos de ajustes que pueden dar lugar a la expedición de adendas: i) los referidos a las condiciones técnicas, jurídicas y económicas del pliego definitivo y, en general, a cualquier contenido distinto del cronograma del procedimiento de selección y ii) los del cronograma.
Además, es preciso advertir que, las adendas solo pueden modificar aspectos de los pliegos que no sean sustanciales, lo que significa que pueden cambiar asuntos como el cronograma del proceso, o pueden abrir la posibilidad de que un material no previsto inicialmente sea utilizado en la elaboración de lo que la entidad requiere siempre que no incida en el presupuesto. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que mediante adendas no se pueden cambiar asuntos sustanciales como son el objeto del contrato, el mecanismo de selección y el presupuesto. Adicionalmente, las adendas además deben cumplir todos los requisitos de publicidad del pliego de condiciones, ya que, para garantizar seguridad jurídica en el marco del proceso, las reglas no pueden variar a espaldas de los eventuales interesados, como en efecto aplicó para la publicación del pliego inicial.
Sobre el asunto, el Consejo de Estado ha señalado que:
“El pliego constituye un acto de carácter general que contiene la voluntad de la administración con efectos vinculantes, en orden a la realización de los principios constitucionales y legales que la actividad contractual de la administración comprende. En este panorama i) el pliego de condiciones es un acto jurídico prenegocial con carácter vinculante y obligatorio para los partícipes en el proceso de selección y ii) solo puede ser modificado en las oportunidades y con los límites previstos en el estatuto contractual, con el conocimiento e intervención de los participantes. (…) la administración tiene competencia para aclarar el contenido del pliego de condiciones, con el fin de expedir reglas claras y precisas, en tanto constituirán las premisas que gobernarán el contrato, dicha decisión, deberá consultar en cada caso los principios de igualdad, transparencia y selección objetiva, en el entendido que la administración no podrá modificar aspectos sustanciales, especialmente los relativos a los factores de calificación.”[5] [Énfasis fuera de texto en cursiva].
En relación con el límite temporal para la expedición de las adendas se encuentra establecido en el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015: para la licitación pública es tres (3) días hábiles antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas y para las demás modalidades de selección un (1) día hábil antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas. Adicionalmente, sin diferenciar entre todos los procesos de selección, establece la posibilidad de expedir adendas modificatorias del cronograma después del vencimiento del término de presentación de ofertas y antes de la adjudicación del contrato. Así, se resalta que la procedencia para modificar aspectos del proceso de selección dependerá de verificar la oportunidad en que se realicen las observaciones, ya sea por terceros o por la misma entidad, por ejemplo, observaciones realizadas en prepliegos pueden ser ajustadas.
Finalmente, si bien no es posible el uso de adendas que permitan la modificación de ciertos aspectos dentro del proceso de selección, como los aspectos sustanciales del pliego que inciden en los factores de calificación u otros aspectos cuando se ha superado el término previsto en la legislación, esto no es impedimento, para que en el evento de presentarse circunstancias que no modifican sustancialmente las características del proceso, se pueda acudir a la figura del saneamiento o en su defecto, cuando se trate de un asunto netamente formal, aritmético o de digitación[6], expedir el respectivo acto administrativo de corrección, dada la naturaleza del pliego de condiciones.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre los pliegos de condiciones y sus modificaciones a través de adendas se pronunció esta Subdirección en los conceptos C-1020 del 27 de diciembre de 2024, C-782 de 18 de noviembre de 2024, C-432 de 16 de septiembre de 2024, C-383 de 19 de septiembre de 2023. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
También le informamos que ya se encuentra disponible la Cartilla para incentivar y fortalecer el acceso a las compras y contratación pública de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia. Esta cartilla es una apuesta de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para incentivar la participación de los pueblos y comunidades étnicas en las compras y contratación pública, mediante el desarrollo de los principios de igualdad, equidad e inclusión social. Puede consultar la versión actualizada en el siguiente enlace: Cartilla para incentivar y fortalecer el acceso a las compras y contratación pública de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
De otra parte, le informamos que, con el objetivo de garantizar un conocimiento adecuado de las modificaciones y/o actualizaciones realizadas a los Documentos Tipo, hemos programado una serie de capacitaciones dirigidas a todos los actores involucrados en los procesos de selección. Podrás conocer la programación y realizar tu inscripción a estas capacitaciones a través del siguiente enlace: Calendario | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
También, le contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
Twitter: @colombiacompra
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Catalina Cubides Estupiñan Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan Carlos González Vásquez Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia de 20 de febrero de 2014. Exp. 28.342. M.P Stella Conto
Diaz Del Castillo. ↑
Ley 1437 de 2011, artículo 45. ↑
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 24 de julio de 2013. Exp. 25642. C.P. Enrique Gil Botero. ↑
En la sentencia de la Sección Tercera, Subsección A, del 16 de septiembre de 2013, expediente No. 30.571, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, el Consejo de Estado se pronunció sobre la fuerza vinculante que tienen las respuestas a las observaciones y solicitud de aclaración a los pliegos de condiciones:
“5.2. De la fuerza vinculante de las respuestas a las solicitudes de aclaraciones en relación con los términos de referencia.
(…).
“Siguiendo el lineamiento expuesto, en criterio de la Sala, independientemente de que el contenido de la modificación se encuentre comprendido en un documento que no tenga el rótulo de “adendo”, la ausencia de tal formalismo en nada varía la intención que se pretendió depositar en el respectivo escrito y en tal virtud si lo que se persiguió a través de su suscripción por parte de la entidad pública era añadir, adicionar, reemplazar o cambiar una condición inicial que al mutarla derive en un supuesto distinto, así habrá de ser entendido por sus destinatarios y mucho más por la entidad de la que emana, de tal forma que lo allí se consigne será vinculante tanto para la Administración contratante como para los oferentes.
“En ese orden de ideas, sea que se llame adendo, oficio, resolución, acto administrativo, circular, comunicación, dejando de lado el formalismo de la denominación, cuya solemnidad, como se anotó, no está definida por el ordenamiento, si de su contenido esencial se extrae con precisión y claridad la finalidad de variar o complementar alguna previsión del pliego de condiciones o de los términos de referencia y a ello se suma que se trata de un documento institucional que emana de la entidad pública directora del procedimiento precontractual y que es dado a conocer a todos los interesados, entonces no queda más que concluir que su fuerza obligatoria se irradia a todas las partes del proceso precontractual quienes deberán acatarlo con el mismo vigor que se observa respecto de las previsiones del pliego de condiciones”. ↑
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia de 20 de febrero de 2014. Exp. 28.342. M.P Stella Conto Diaz Del Castillo. ↑
Ley 1437 de 2011, artículo 45. ↑