El Concepto C-432 de 2024 explica que las entidades estatales pueden expedir adendas para modificar el cronograma, conforme al artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015: (i) antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas y (ii) una vez vencido ese término y antes de la adjudicación. En este segundo caso, las adendas solo pueden modificar los plazos de las etapas siguientes. Además, precisa que cada modalidad de selección tiene un procedimiento propio que determina sus etapas y el acto final del proceso. Por ejemplo, en mínima cuantía el acto final es la comunicación de aceptación de la oferta. También aclara el alcance de su competencia al responder consultas sobre normas generales en contratación pública.
ADENDAS – Modificación al cronograma
[…] el artículo 2.2.1.1.2.2.1 de Decreto 1082 de 2015 dispone que la entidad estatal puede expedir adendas para modificar el cronograma una vez vencido el término para la presentación de las ofertas y antes de la adjudicación del contrato. La interpretación de esta norma supone que pueden dar lugar a la expedición de adendas al cronograma del proceso de selección una vez vencido el plazo para la recepción de ofertas y antes de la adjudicación del contrato, en las que solo se permite modificar los plazos de las etapas siguientes.
De lo anterior, se puede concluir que las entidades estatales pueden modificar el cronograma mediante adendas en dos momentos: i) antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas, pues se entiende que el cronograma hace parte integral del pliego de condiciones, y ii) una vez vencido el término para la presentación de ofertas y antes de la adjudicación del contrato. Al respecto, resulta del caso precisar que cada modalidad de selección tiene establecido un procedimiento propio que rige su estructuración y, en este sentido, las etapas y el acto final del proceso de selección dependerá de cada modalidad de selección. Por ejemplo, en la mínima cuantía el acto por medio del cual se escoge al futuro contratista es la comunicación de aceptación de la oferta.
Texto del concepto
ADENDAS – Modificación al cronograma
[…] el artículo 2.2.1.1.2.2.1 de Decreto 1082 de 2015 dispone que la entidad estatal puede expedir adendas para modificar el cronograma una vez vencido el término para la presentación de las ofertas y antes de la adjudicación del contrato. La interpretación de esta norma supone que pueden dar lugar a la expedición de adendas al cronograma del proceso de selección una vez vencido el plazo para la recepción de ofertas y antes de la adjudicación del contrato, en las que solo se permite modificar los plazos de las etapas siguientes.
De lo anterior, se puede concluir que las entidades estatales pueden modificar el cronograma mediante adendas en dos momentos: i) antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas, pues se entiende que el cronograma hace parte integral del pliego de condiciones, y ii) una vez vencido el término para la presentación de ofertas y antes de la adjudicación del contrato. Al respecto, resulta del caso precisar que cada modalidad de selección tiene establecido un procedimiento propio que rige su estructuración y, en este sentido, las etapas y el acto final del proceso de selección dependerá de cada modalidad de selección. Por ejemplo, en la mínima cuantía el acto por medio del cual se escoge al futuro contratista es la comunicación de aceptación de la oferta.
Bogotá D.C., [Día] de [Mes.NombreCapitalizado] de [Año]
Señora
July Samara García Soto
Profesional Universitario
GIT Gestión Jurídica Contractual
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)
Concepto C- 432 de 2024 | |
Temas: | EXPEDICION DE ADENDAS – Límite temporal de expedición de adendas – Limite material de la expedición de adendas |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20240801007929 |
Estimada señora García:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 8 de julio de 2024, en la cual manifiesta lo siguiente:
“Con el fin de tener claridad en la fecha que se permite realizar adendas a los procesos de conformidad con la fecha de cierre establecida en el cronograma de los procesos, se realiza la siguiente consulta:
Se solicita indicar:
- Cuál es la diferencia entre:
- el día hábil anterior
- un día hábil antes
En la práctica en un proceso, ¿cómo se calcula el día hábil anterior, el día hábil antes y los tres (3) días de anticipación para licitación?
Para este este fin, si se toma la primera semana de septiembre siendo lunes 2 y el viernes 6, cuál sería el día anterior, el día antes, y para el caso de licitación cual sería el día 3 de anticipación de la licitación”.
De manera preliminar, resulta necesario resaltar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: ¿Cuáles son los días y horarios habilitados para realizar adendas en las modalidades de contratación vigentes?
- Respuesta:
Conforme a las consideraciones realizadas en este concepto, los días hábiles se determinan según la entidad, ya que “cada entidad pública establece la jornada laboral, a través de su reglamento interno, dando certeza sobre los días que atienden al público, e indirectamente definiendo qué día es hábil en determinada institución” , por lo que días hábiles son aquellos de la semana durante los cuales las entidades públicas ejercen sus funciones y prestan servicio al público, los cuales son, por regla general, todos los días de la semana, con excepción de los sábados, domingos y feriados previstos en la generalidad de entidades como días de descanso. Lo anterior sin perjuicio de que las entidades definan en sus reglamentos internos jornadas laborales distintas, que incluyan el sábado o el domingo, como “en los numerosos municipios del país donde la Administración labora los fines de semana ―sábados y domingos― normalmente para brindarle un buen servicio a la población campesina, que acostumbra ir al casco urbano en estos dos días y descansan un día de la semana ―usualmente el miércoles―” , ejemplo donde los días laborables o hábiles son todos los de la semana, con excepción del miércoles. . Finalmente, se resalta que la palabra o frase “Anterior” es sinónimo de “antes”, así las cosas, no existen diferencias toda qué vez que tienen el mismo significado. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
Conviene insistir en que el día hábil al que se refiere la ley es un tiempo mínimo, porque las entidades tienen la facultad de estructurar procesos con plazos mayores para presentar ofertas, al no establecerse en la ley un tiempo máximo, lo cual resulta recomendable para la concurrencia de oferentes, sin perjuicio de la finalidad de esta modalidad de selección, que propende por la provisión pronta y ágil de los bienes de las entidades estatales.
Debe reconocerse que no existe una acepción unívoca de día hábil, pues no existe certidumbre de cuáles son los días de la semana que pueden entenderse como hábiles, y ello en principio posibilita que las entidades regulen de manera disímil los términos de la modalidad de selección que aquí se trata.
La ausencia de definición legal de día hábil autoriza acudir al sentido natural y obvio de la palabra hábil, encontrándonos las siguientes acepciones “1. adj. Capaz de realizar con éxito una tarea manual. 2. adj. Dotado del talento para actuar adecuadamente o lograr su objetivo. 3. adj. Propio de una persona hábil. 4. adj. Apto o adecuado para algo. 5. adj. Dicho de un período de tiempo: Establecido como válido o computable para realizar una actividad, especialmente administrativa o judicial”[1]. La última acepción se ajusta al entendimiento normativo. Sin embargo, no es suficiente para absolver lo que se indaga, en la medida en que corresponde al ordenamiento jurídico establecer cuáles son los días válidos para realizar las actuaciones.
A pesar de no existir una definición legal, existen normas supletivas que tienen como función servir de pautas para el cómputo de términos previstos en la ley, cuando no ha sido regulado de forma específica por las disposiciones que consagran dichos plazos. Los artículos 59 y 62 de la Ley 4 de 1913 disponen que:
“Artículo 59. Todos los plazos de días, meses o años, del que se haga mención legal, se entenderán que terminan a la medianoche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas; pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal.
[…]
Artículo 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.
El artículo 59 establece que los plazos a los que se haga mención en la ley terminan a la medianoche, y que por día se entiende el espacio de veinticuatro horas; mientras que el artículo 62 establece que de los plazos de días señalados en la ley se entienden suprimidos los feriados, y que cuando se aluda a meses se computarán conforme al calendario, extendiéndose hasta el día hábil siguiente si el mes termina en un día feriado o vacante. Si bien las reglas establecidas en estas normas no permiten esclarecer cómo deben computarse términos de un único día hábil, ni definen los días hábiles, sí denotan cierta antonimia con los vacantes y feriados, lo cual, en línea con la definición de uso común a la que antes se hacía referencia, indica que por hábiles se entiende los días laborables[2].
En esto coincide la jurisprudencia de vieja data del Consejo de Estado, que al interpretar el contenido del artículo 62 de la Ley 4 de 1913 ha relacionado los días hábiles con conceptos como el de “Despacho Público” y “días laborables forzosos”, que implican que el entendimiento normativo de los días hábiles está relacionado con el espacio de tiempo durante el cual las entidades públicas desarrollan sus funciones administrativas y están abiertas para la atención al público. Así, por ejemplo, en la sentencia del 12 de abril de 1978 explicó lo siguiente:
Debe entenderse por otra parte, que cuando la Ley habla de la supresión en los plazos de días de los de vacancia y feriados, se está refiriendo a los actos producidos por la Administración en las dependencias en que no hay despacho público en tales días y no pueden por lo tanto expedirse actos administrativos con consecuencias legales. Es “Despacho Público” el mantenimiento de la oficina abierta al público para ejecutar los actos y despachar los asuntos que corresponden a las funciones del empleo en los términos señalados en la Ley. Por lo tanto hay despacho cuando se tiene facultad para laborar, despachar los asuntos y ejecutar los actos propios de sus atribuciones; así no se haya empleado esa facultad. Entonces, las sesiones de la Asamblea en sábados, domingos y lunes, tienen la virtud y fuerza suficientes para producir o causar todos los efectos, aunque las sesiones no se hayan realizado efectivamente[3].
Posteriormente, en el auto del 26 de febrero de 1983, manifestó que el cómputo de los días hábiles de los que trata la norma debe hacerse con relación a los “días laborables forzosos”, introduciendo un criterio para determinar lo que se entiende por día hábil en los siguientes términos:
[E]l cómputo de días hábiles de que trata el artículo 62 de la Ley 4.ª de 1913 debe realizarse con base en los días laborables forzosos, teniendo por tales todos los del año, excluidos los señalados por la ley como de descanso remunerado.
Así, el criterio que determina el carácter de hábil de los días, para el cómputo de los términos legales, es el de su laborabilidad [sic]. Ello implica que son hábiles aquellos para los que no hay disposición legal expresa que exima del deber de trabajar, vale decir, los ordinarios, días en los que deben funcionar las oficinas públicas; y no hábiles aquellos para los cuales la ley ha previsto el derecho a descanso remunerado; tales son los domingos, los previstos por el artículo 1. ° de la Ley 51 de 1983 y los señalados como vacancia para la rama jurisdiccional, el Ministerio Público y las direcciones de instrucción criminal. Cabe anotar que para algunas oficinas no son hábiles los sábados, en cuanto no funcionan en esos días por trasladarse la respectiva jornada, en extensión de la ordinaria, a los demás de la semana[4].
De esta manera, los días hábiles se determinan según la entidad, ya que “cada entidad pública establece la jornada laboral, a través de su reglamento interno, dando certeza sobre los días que atienden al público, e indirectamente definiendo qué día es hábil en determinada institución”[5], por lo que días hábiles son aquellos de la semana durante los cuales las entidades públicas ejercen sus funciones y prestan servicio al público, los cuales son, por regla general, todos los días de la semana, con excepción de los sábados, domingos y feriados previstos en la generalidad de entidades como días de descanso. Lo anterior sin perjuicio de que las entidades definan en sus reglamentos internos jornadas laborales distintas, que incluyan el sábado o el domingo, como “en los numerosos municipios del país donde la Administración labora los fines de semana ―sábados y domingos― normalmente para brindarle un buen servicio a la población campesina, que acostumbra ir al casco urbano en estos dos días y descansan un día de la semana ―usualmente el miércoles―”[6], ejemplo donde los días laborables o hábiles son todos los de la semana, con excepción del miércoles.
Esto implica, respecto del término para publicar la invitación y para la presentación de ofertas en procedimientos de mínima cuantía, así como para el cómputo de los demás términos en días hábiles propios de estos procesos de selección, que deberá transcurrir dentro de los días definidos por cada entidad estatal como laborables en su correspondiente reglamento o manual de funciones.
Lo anterior supone varias posibilidades para fijar y realizar el cómputo de dichos términos, con especial importancia cuando se fijan por el mínimo legal de un día hábil, por lo que resultan posibles las siguientes interpretaciones: i) que el plazo está comprendido por un espacio de veinticuatro (24) horas consecutivas, cuyos extremos están ubicados dentro de las horas laborables de la entidad, de tal manera que una entidad con un horario de atención entre las 8:00 y 17:00 horas, podrá fijar un término para recibir ofertas entre las 15:00 horas de un día y las 15:00 horas del siguiente; ii) que el día hábil al que hace referencia la ley está comprendido por las horas durante las cuales la entidad atiende al público durante un día fijado como laborable, por lo que si se establece un horario de atención entre las 8:00 y las 17:00 horas, para cumplir el plazo mínimo la entidad debe publicar la invitación y recibir ofertas únicamente durante dicho lapso; o iii) que el término de un día hábil está constituido por las veinticuatro horas que conforman uno de los días laborables definidos por la entidad, empezando a las 00:00 horas y terminando a las 23:59 de dicho día.
La primera interpretación supone que se tomen horas de la jornada laboral de un día y se complementen con otras del día siguiente, para completar un total de veinticuatro. No obstante, esta forma de entender el plazo para presentar ofertas no es coherente con lo establecido en la ley, que al establecer que el término deberá ser de mínimo un día hábil da a entender que la presentación de ofertas debe tener lugar durante un único día hábil determinado, y no durante veinticuatro horas fraccionadas en dos días. Por ello, esta Agencia estima que las entidades, para cumplir el plazo mínimo de un día hábil, necesariamente deben fijar los extremos de este dentro un mismo día solar laborable.
Conforme a lo anterior, la segunda interpretación resulta la más razonable, porque es la adecuada a las circunstancias prácticas propias de la presentación de ofertas, particularmente en el caso de las entidades que publican sus procesos de selección en la plataforma SECOP I, y recibiendo ofertas en medio físico, lo cual implica que durante la vigencia del término para la presentación de ofertas haya una persona disponible en las instalaciones de la entidad para recibir las ofertas y haga la correspondiente radicación, lo cual solo resulta posible en las horas laborables. A esto se suma el hecho de que las entidades no suelen tener horarios de atención al público de veinticuatro horas diarias, comoquiera que solo están obligadas a garantizar la atención durante cuarenta horas semanales[7].
Sin embargo, en los procesos de mínima cuantía adelantados a través de SECOP II, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente considera que, conforme a la tercera interpretación señalada, es necesario que las entidades extiendan el plazo para presentar ofertas hasta las 23:59 horas del día previsto para ello, por existir una herramienta tecnológica para presentar y recibirlas, que permite que se prescinda de la presencia física del personal para la recibirlas y radicarlas por fuera de la jornada laboral.
En ese sentido, el hecho de que el procedimiento de selección se lleve a cabo recibiendo ofertas en físico, publicándose la documentación contractual en SECOP I, o que se realice de manera electrónica a través de SECOP II, deviene en una regla interpretativa respecto de lo que debe entenderse por hábil en el marco de un proceso de selección de mínima cuantía. Conforme a esta regla, a las entidades que utilizan SECOP I, para cumplir con el término mínimo de un día hábil para recibir ofertas, les bastará con recibir ofertas por el lapso correspondiente a una jornada laboral diaria.
De otro lado, en el caso de las entidades que realizan sus procedimientos de selección a través de SECOP II, deberán extender el termino para la presentación de ofertas durante las veinticuatro (24) horas que conforman un día solar laborable. La aplicación de esta regla permite conciliar la inexistencia de una definición unívoca de día hábil y de un método legal para el cómputo de términos de un único día, con las implicaciones prácticas del ejercicio de la actividad precontractual, de tal forma que se da a cada situación la solución más adecuada a los medios con los que cuentan las respectivas entidades para llevar a cabo sus procesos de selección.
Finalmente, de conformidad con los mandatos derivados del principio de transparencia, consagrado en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, y lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.2.1.3 del Decreto 1082 de 2015[8], en el pliego de condiciones deben definirse “las reglas aplicables a la presentación de las ofertas, su evaluación y a la adjudicación del contrato”, así como el cronograma del proceso de selección, lo cual también es aplicable a la invitación en los procesos de mínima cuantía. Esto implica que para dar aplicación a la anterior regla las entidades deberán establecer, en la respectiva invitación, el lapso durante el cual recibirán ofertas, definiendo expresamente la hora hasta la cual recibirán las ofertas, de tal manera que este pueda ser conocido con anticipación por los interesados en participar.
Así las cosas, se puede concluir que las entidades estatales pueden modificar el cronograma mediante adendas en dos momentos: i) antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas, pues se entiende que el cronograma hace parte integral del pliego de condiciones, y ii) una vez vencido el término para la presentación de ofertas y antes de la adjudicación del contrato. Al respecto, resulta del caso precisar que cada modalidad de selección tiene establecido un procedimiento propio que rige su estructuración y, en este sentido, las etapas y el acto final del proceso de selección dependerá de cada modalidad de selección. De este modo, por ejemplo, en la mínima cuantía el acto por medio del cual se escoge al futuro contratista es la comunicación de aceptación de la oferta.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en los conceptos C- 564 del 08 de agosto de 2022, C- 519 del 13 de septiembre de 2022, C- 647 del 05 de octubre de 2022, C- 705 del 25 de octubre de 2022, C- 817 de 2022, C- 817 del 05 de diciembre de 2022, C- 282 del 21 de diciembre de 2022, C – 067 del 20 de abril de 2023, C – 218 del 13 de julio de 2023, C- 383 del 19 de septiembre de 2023, C- 299 del 21 de agosto de 2024, analizó el proceso de modificación o presentación de adendas, así como los tiempos que se deben disponer para ello.
Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/ .
Te invitamos también a revisar la tercera edición del Boletín de Relatoría de 2024 en el cual podrás consultar en detalle el marco normativo de documentos tipo: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/files_2020/boletin_de_realtoria_iii.pdf.
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
Elaboró: | Héctor Luis Quiñones Quiñones Analista T2 – 02 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Adriana Katerine López Rodríguez Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Real Academia Española de la Lengua. Diccionario de la Lengua Española. Edición Tricentenario. Disponible en: https://dle.rae.es/h%C3%A1bil ↑
MARÍN CORTÉS, Fabián G. Derecho de petición y procedimiento administrativo. 1a ed. Medellín: Librería Jurídica Sánchez R Ltda y Centro de Estudios de Derecho Administrativo, 2017. p. 417. ↑
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 12 de abril de 1978. C.P. Carlos Portocarrero Mutis. Exp. 355. ↑
Consejo de Estado. Sección Cuarta. Auto del 26 de febrero de 1983. ↑
MARÍN CORTÉS, Fabián G. Derecho de petición y procedimiento administrativo. 1a ed. Medellín: Librería Jurídica Sánchez R Ltda y Centro de Estudios de Derecho Administrativo, 2017. p. 417. ↑
Ibídem. ↑
Ley 1437 de 2011: “Artículo 7°. Deberes de las autoridades en la atención al público. Las autoridades tendrán, frente a las personas que ante ellas acudan y en relación con los asuntos que tramiten, los siguientes deberes:
[…]
2. Garantizar atención personal al público, como mínimo durante cuarenta (40) horas a la semana, las cuales se distribuirán en horarios que satisfagan las necesidades del servicio […]”. ↑
“Artículo 2.2.1.1.2.1.3. Pliegos de condiciones. Los pliegos de condiciones deben contener por lo menos la siguiente información:
[…]
5. Las reglas aplicables a la presentación de las ofertas, su evaluación y a la adjudicación del contrato.
[…]
14. El Cronograma”. ↑