SELECCIÓN OBJETIVA, REQUISITOS HABILITANTES DE LA LEY 1150 DE 2007, CERTIFICACIONES DE SISTEMAS DE GESTIÓN DE CALIDAD, ADENDAS, EXPEDICIÓN EXTEMPORANEA, NULIDAD DEL CONTRATO, SANEAMIENTO, REQUISITOS HABILITANTES, EXPERIENCIA, CRONOGRAMA, PARTICIPACIÓN CIUDADANA, VEEDURIAS CIUDADANAS

Texto del concepto

SELECCIÓN OBJETIVA ― Noción y factores de escogencia

El artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 establece que se considera “objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva”. En ese contexto, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, deberán tener en cuenta, entre otras cuestiones, los criterios establecidos en los numerales 1 a 4 del mencionado artículo 5, así como los 5 parágrafos de dicha norma.

Lo anteriormente dicho, claro está, sin perjuicio de las prohibiciones legales. Por ejemplo, en el caso de los requisitos habilitantes, el artículo 5, parágrafo 2, de la Ley 1150 de 2007 establece que las “certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para participar en licitaciones o concursos”. Es del caso precisar que, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, tal prohibición no se restringe a la exigencia de la certificación o el documento como tal, sino que debe entenderse en relación con la implementación de un sistema de gestión de calidad en sí mismo. En ese sentido, lo que prohíbe el legislador es que la entidad les exija a los proponentes, a título de requisito habilitante o calificable, la implementación de un sistema de gestión de calidad. Ese es el efecto útil de la norma sub examine, pues, aceptar una lectura exegética del parágrafo, implicaría asumir que una entidad está autorizada para exigir como requisito habilitante el cumplimiento de normas que hacen parte de sistemas de gestión de la calidad, verbi gracia ISO o ICONTEC, entre otras, sin pedir expresamente el documento o certificado que se expide al verificar estos estándares de calidad, lo cual, por un lado, le resta efectos prácticos a la prohibición establecida por el legislador y, por el otro, desconoce la finalidad perseguida por la norma.

REQUISITOS HABILITANTES DE LA LEY 1150 DE 2007 ― Carácter enunciativo

Conforme lo ha sostenido esta Agencia en distintos conceptos, los requisitos habilitantes, establecidos en el numeral 1° del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, son de carácter enunciativos y no taxativos. Esta interpretación legal se resume en los siguientes argumentos: Esta norma no contiene una expresión como “únicamente” o “solo”, al referirse a los requisitos habilitantes y, además, debido a que la lectura integral de las normas que regulan la contratación estatal permite concluir que existen otras condiciones que deben cumplirse para la contratación con una Entidad Pública, como pasa, por ejemplo, con la capacidad residual a la que se refiere el artículo 6º, parágrafo 1, de la Ley 1150 de 2007.

Además, la intención del legislador, de la cual dan cuenta los antecedentes legislativos de la norma sub examine, también justifica la interpretación propuesta por esta Agencia, ya que fue hasta el cuarto debate legislativo en donde se incluyó parágrafo 2 del mismo artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, lo que deja ver la necesidad que tenía el Congreso de aclarar que unos documentos no podrían ser tenidos como requisitos habilitantes, lo que asimismo evidencia el reconocimiento tácito de la existencia de otros requisitos habilitantes, distintos a los cuatro que establece el artículo 5, numeral 1, de la Ley 1150 de 2007.

CERTIFICACIONES DE SISTEMAS DE GESTIÓN DE CALIDAD – No se pueden exigir como requisito habilitante o puntuable

En el caso de los requisitos habilitantes, el artículo 5, parágrafo 2, de la Ley 1150 de 2007 establece que las “certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para participar en licitaciones o concursos”. Es del caso precisar que, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, tal prohibición no se restringe a la exigencia de la certificación o el documento como tal, sino que debe entenderse en relación con la implementación de un sistema de gestión de calidad en sí mismo. En ese sentido, lo que prohíbe el legislador es que la entidad les exija a los proponentes, a título de requisito habilitante o calificable, la implementación de un sistema de gestión de calidad. Ese es el efecto útil de la norma sub examine, pues, aceptar una lectura exegética del parágrafo, implicaría asumir que una entidad está autorizada para exigir como requisito habilitante el cumplimiento de normas que hacen parte de sistemas de gestión de la calidad, verbi gracia ISO o ICONTEC, entre otras, sin pedir expresamente el documento o certificado que se expide al verificar estos estándares de calidad, lo cual, por un lado, le resta efectos prácticos a la prohibición establecida por el legislador y, por el otro, desconoce la finalidad perseguida por la norma.

[…]

ADENDAS – Límites materiales – Límites temporales – EXPEDICIÓN EXTEMPORANEA – Vulnera principios de transparencia y economía NULIDAD DEL CONTRATO – Causales – SANEAMIENTO – Vicios – Procedimiento de forma – Requisitos

[…] el plazo mínimo para la expedición de adendas conforme al artículo 30.5 del EGCAP y el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 tiene carácter perentorio y preclusivo como indica el artículo 25.1 de la Ley 80 de 1993. De esta manera, como explica la doctrina, “[…] al establecer el legislador una prohibición de expedir adendas dentro de los tres días anteriores a la fecha prevista para el cierre de la licitación, cualquier modificación que se haga a los pliegos de condiciones goza de absoluta nulidad […]”. Como consecuencia de la naturaleza del vicio, es inaplicable el artículo 49 del Estatuto General de Contratación, por lo que es irrelevante cualquier efecto garantista sobre el procedimiento de selección, especialmente, cuando la norma citada sólo permite el saneamiento de vicios procedimentales o de forma que no constituyan causales de nulidad.

REQUISITOS HABILITANTES – Concepto – EXPERIENCIA – Forma de acreditación – Discrecionalidad – Proporcionalidad

[…] Indicar como primera medida que corresponde a las entidades estatales, durante la etapa de planeación del contrato estatal, estudiar y determinar de forma adecuada y proporcional los requisitos habilitantes que establecerán en los pliegos de condiciones y/o documento equivalente. Esto último, según se deriva de la lectura del artículo 2.2.1.1.1.6.2 del Decreto 1082 de 2015, debe hacerse de acuerdo con la naturaleza, el valor del contrato, la forma de pago, los riesgos asociados al contrato, el plazo y la complejidad de ejecución del objeto.

Adicionalmente, para efectos de configurar requisitos habilitantes, la Entidad Estatal tiene la carga de justificar en los estudios previos y análisis del sector del proceso de selección su procedencia, de conformidad con el artículo 2.2.1.1.1.6.2 del Decreto 1082 de 2015 y el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011 –aplicable en los procedimientos contractuales en virtud del artículo 77 de la Ley 80 de 1993–.

En virtud de lo anterior los requisitos habilitantes que determine la entidad deben: 1) medir verdaderamente la aptitud del proponente para cumplir con el contrato; 2) ser proporcionales y adecuados al objeto del contrato; y 3) no limitar la participación en el Proceso de Selección convirtiéndose en barreras para la libre competencia. En ese sentido, las entidades tienen autonomía para estructurar los requisitos habilitantes en los procesos que adelantan, pero tal facultad no puede ejercerse de forma arbitraria, caprichosa y, mucho menos, con el ánimo de direccionar el Proceso de Contratación o favorecer a alguno de los proponentes. Tampoco puede suceder que el ejercicio de dicha atribución desconozca los límites impuestos por la normativa vigente

CRONOGRAMA – Definición – Importancia

El artículo 2.2.1.1.1.3.1, literal 11 del Decreto 1082 de 2015, define el cronograma como aquel documento en el cual la Entidad Estatal establece las fechas, horas y plazos para las actividades propias del proceso de contratación y el lugar en el que estas deben llevarse a cabo, de esto se deriva que, los procesos deben realizarse en los tiempos estipulados sin que haya lugar a observaciones ni interpretaciones sobre las fechas establecidas.

PARTICIPACION CIUDADANA – Fundamentos legales y constitucionales – VEEDURIAS CIUDADANAS – Naturaleza – Obligación

Resulta pertinente determinar el marco de aplicación del control social en la actividad contractual, así como las etapas del proceso de contratación en las cuales puede ejercerse la vigilancia y control de la gestión pública por parte de la ciudadanía y, por ende, de las veedurías ciudadanas.

Es por ello que, como primera medida, el Decreto 1082 de 2015, en su artículo 2.2.1.1.2.1.5., hace referencia a las convocatorias de las veedurías ciudadanas en relación con el acto administrativo de apertura del proceso de selección.

El citado Decreto específicamente establece que “la Entidad Estatal debe ordenar la apertura del proceso de selección, mediante acto administrativo de carácter general, sin perjuicio de lo dispuesto en las Disposiciones Especiales para las modalidades de selección, previstas en el capítulo 2 del presente título”. Dicho acto deberá señalar, entre otros aspectos, la convocatoria a las veedurías ciudadanas, en virtud de la cual se invita a estas a participar en el proceso de selección que se inicia, con el propósito de que realicen el control social a la actividad contractual.

En lo concerniente a la contratación directa, el Decreto 1082 de 2015 estableció unos procedimientos especiales que no contemplan la expedición de un acto administrativo de apertura, ni el aviso de convocatoria establecido en el artículo 2.2.1.1.2.1.2 del mismo cuerpo normativo. Por ende, en atención al principio de economía en los procesos de contratación, por medio del cual no es posible adelantar procedimientos o etapas que no estén expresamente previstos en las normas, en esta modalidad de selección no se expide un acto administrativo de apertura y, en consecuencia, no hay convocatoria a las veedurías ciudadanas en los términos del artículo 2.2.1.1.2.1.5 del Decreto 1082 de 2015.

Sin embargo, ello no impide que los ciudadanos individualmente considerados, o las organizaciones constituidas para tal fin, por ejemplo, las veedurías ciudadanas, puedan participar y ejercer el control social respecto de los procesos de selección. Ello, se reitera, por cuanto todos los contratos que celebren las entidades del Estado están sujetos a la vigilancia y control ciudadano.

Bogotá D.C., 25 mayo de 2026

Señor

Luis Anibal Duque López

luisanibalduquelopez@gmail.com;

Ciudad

Concepto C- 599 de 2026

Estimado señor Duque López:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud recibida en esta Agencia el pasado 13 de abril de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“[…] Pregunta 1 — Certificaciones ISO expedidas a personas naturales como requisitos habilitantes o factores de puntuación

¿Es jurídicamente procedente que una entidad estatal exija, ya sea como requisito habilitante o como factor de puntuación dentro de un proceso de selección, la presentación de certificaciones de sistemas de gestión bajo normas ISO (v.g., ISO 9001, ISO 28000, ISO 45001) cuando dichas certificaciones se exigen a personas naturales integrantes del equipo de trabajo del proponente, en lugar de exigirlas a la persona jurídica u organización que ostenta la condición de proponente?.

En particular, se solicita pronunciamiento sobre si tal exigencia: (i) desconoce la naturaleza y alcance de las certificaciones ISO, que por definición son expedidas a organizaciones y no a individuos, conforme a los estándares de la ISO y los criterios de los organismos de certificación acreditados ante el ONAC; (ii) constituye una barrera de acceso irrazonable que vulnera el principio de libre concurrencia; (iii) viola el Parágrafo 2° del artículo 5° de la Ley 1150 de 2007, que de manera expresa y categórica dispone que las certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para participar en licitaciones o concursos, norma que resulta directamente aplicable cuando la exigencia recae sobre personas naturales del equipo de trabajo, pues si la prohibición opera frente al proponente mismo, con mayor razón debe operar frente a integrantes individuales de su equipo; y (iv) desconoce el artículo 4° del Decreto 1082 de 2015, que prohíbe imponer condiciones de participación que limiten injustificadamente la concurrencia.

Pregunta 2 — Consecuencias jurídicas de una adenda expedida fuera del término legal

De acuerdo con el numeral 4 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 (modificado por el artículo 89 de la Ley 1474 de 2011) y el artículo 2.2.1.1.2.1.6 del Decreto 1082 de 2015, las adendas modificatorias de los pliegos de condiciones en licitación pública deben expedirse, a más tardar, tres (3) días hábiles antes del cierre del proceso; para selección abreviada y concurso de méritos, el plazo es distinto según la modalidad.

En ese contexto, se solicita concepto sobre: (i) cuál es la consecuencia jurídica de una adenda expedida con posterioridad al vencimiento de dicho término legal —v.g., el mismo día del cierre o después del cierre—; (ii) si tal irregularidad afecta la validez del proceso de selección o únicamente la eficacia de la adenda; (iii) si procede la nulidad absoluta del proceso al amparo del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 y del artículo 87 del CPACA; y (iv) cuáles son los mecanismos administrativos y judiciales disponibles para los proponentes que resulten afectados por esta irregularidad, incluyendo la procedencia de recursos, acciones de tutela o acciones contractuales.

Pregunta 3 — Proporcionalidad de la exigencia de vinculación mínima de cinco (5) años del personal con el proponente

Algunas entidades estatales incluyen en sus pliegos de condiciones la exigencia de que el personal clave o el equipo de trabajo propuesto por el proponente acredite una vinculación laboral o contractual mínima de cinco (5) años con el mismo proponente al momento de la presentación de la oferta.

Se solicita pronunciamiento sobre si dicha exigencia: (i) resulta proporcional, adecuada y razonable en los términos del artículo 5° de la Ley 1150 de 2007; (ii) constituye una barrera de acceso que restringe injustificadamente la libre concurrencia al proceso y favorece a proponentes de gran trayectoria en detrimento de empresas medianas y pequeñas; (iii) es compatible con el principio de selección objetiva consagrado en el artículo 5° ibídem y con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el carácter instrumental de los requisitos habilitantes; y (iv) si la misma debería limitarse a acreditar que el profesional cuenta con la experiencia requerida para ejecutar el contrato, con independencia del empleador o contratante ante quien fue adquirida.

De manera complementaria, se solicita que esa Agencia indique si, a su criterio, exigir una vinculación mínima superior a un (1) año con el proponente puede considerarse desproporcionada per se, o si existe un umbral razonable que haya sido fijado en guías, documentos tipo o conceptos previos de Colombia Compra Eficiente.

Pregunta 4 — Realización de audiencias de adjudicación fuera del horario hábil (antes de las 7:00 a.m. o después de las 7:00 p.m.)

El numeral 9 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 establece la obligatoriedad de la audiencia de adjudicación en la licitación pública, y el artículo 2.2.1.1.2.1.7 del Decreto 1082 de 2015 regula su contenido. Adicionalmente, el artículo 62 del CPACA (Ley 1437 de 2011) establece que las actuaciones de las autoridades se adelantarán, en principio, en días y horas hábiles, salvo que exista norma especial o habilitación legal que autorice lo contrario.

En ese marco, se consulta: (i) si una audiencia de adjudicación que comience o se desarrolle después de las 7:00 p.m. o antes de las 7:00 a.m. —es decir, fuera de las horas hábiles según el Decreto 1430 de 1994 y las normas concordantes— resulta jurídicamente válida; (ii) si la realización de dicha audiencia en horas inhábiles constituye una violación del derecho al debido proceso de los proponentes, al limitar su posibilidad real de participar, controvertir y ejercer su derecho a la contradicción; y (iii) cuáles son las consecuencias jurídicas de dicha irregularidad, incluyendo la posible nulidad del acto de adjudicación o su vulnerabilidad en sede de acción contractual o de tutela.

Pregunta 5 — Intervención de no proponentes en la audiencia de adjudicación

En las audiencias de adjudicación previstas en el artículo 30 de la Ley 80 de 1993, es frecuente que asistan personas u organizaciones que no ostenten la calidad de proponentes dentro del respectivo proceso (v.g., ciudadanos interesados, veedores ciudadanos, representantes de la sociedad civil, periodistas o representantes de otros proponentes no habilitados).

Se solicita concepto sobre: (i) si las personas o entidades no proponentes tienen derecho a intervenir formalmente en la audiencia de adjudicación, ya sea con voz o con la posibilidad de formular observaciones; (ii) cuál es el sustento normativo de dicha participación o de su restricción; (iii) si la intervención de no proponentes se circunscribe al ejercicio del control social consagrado en la Ley 850 de 2003 (veedurías ciudadanas), con las particularidades de dicho régimen; (iv) si la entidad estatal puede limitar o denegar la participación oral de no proponentes sin violación del principio de publicidad; y (v) cómo deben registrarse en el acta de audiencia las intervenciones de terceros no proponentes.

Se solicita concepto sobre: (i) si las personas o entidades no proponentes tienen derecho a intervenir formalmente en la audiencia de adjudicación, ya sea con voz o con la posibilidad de formular observaciones; (ii) cuál es el sustento normativo de dicha participación o de su restricción; (iii) si la intervención de no proponentes se circunscribe al ejercicio del control social consagrado en la Ley 850 de 2003 (veedurías ciudadanas), con las particularidades de dicho régimen; (iv) si la entidad estatal puede limitar o denegar la participación oral de no proponentes sin violación del principio de publicidad; y (v) cómo deben registrarse en el acta de audiencia las intervenciones de terceros no proponentes.[…]”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i. ¿Las certificaciones de sistemas de gestión de calidad son objeto de calificación, y podrán establecerse como documento habilitante para participar en procesos de selección?; ii) ¿cuáles son los límites materiales y temporales para modificar el pliego de condiciones a través de adendas y que consecuencias traería trasgredir dichos limites?; iii. ¿Cuáles son los criterios jurídicos y técnicos que deben observar las entidades estatales para la determinación, estructuración y configuración de los requisitos habilitantes dentro de sus procesos de contratación?; iv. ¿Cuáles son los horarios para la celebración de la audiencias?; v. ¿Pueden los ciudadanos en general y las veedurías ciudadanas realizar observaciones, control y seguimiento a los procesos de contratación?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i.El artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 establece que se considera “objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva”. En ese contexto, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, deberán tener en cuenta, entre otras cuestiones, los criterios establecidos en los numerales 1 a 4 del mencionado artículo 5, así como los 5 parágrafos de dicha norma.

Lo anteriormente dicho, claro está, sin perjuicio de las prohibiciones legales. Por ejemplo, en el caso de los requisitos habilitantes, el artículo 5, parágrafo 2, de la Ley 1150 de 2007 establece que las “certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para participar en licitaciones o concursos”. Es del caso precisar que, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, tal prohibición no se restringe a la exigencia de la certificación o el documento como tal, sino que debe entenderse en relación con la implementación de un sistema de gestión de calidad en sí mismo. En ese sentido, lo que prohíbe el legislador es que la entidad les exija a los proponentes, a título de requisito habilitante o calificable, la implementación de un sistema de gestión de calidad. Ese es el efecto útil de la norma sub examine, pues, aceptar una lectura exegética del parágrafo, implicaría asumir que una entidad está autorizada para exigir como requisito habilitante el cumplimiento de normas que hacen parte de sistemas de gestión de la calidad, verbi gracia ISO o ICONTEC, entre otras, sin pedir expresamente el documento o certificado que se expide al verificar estos estándares de calidad, lo cual, por un lado, le resta efectos prácticos a la prohibición establecida por el legislador y, por el otro, desconoce la finalidad perseguida por la norma.

Lo dicho antes no quiere decir que, durante la ejecución del contrato estatal, la entidad no pueda y deba supervisar el cumplimiento de unos estándares mínimos de calidad que exige la ley en algunos eventos específicos y determinados, como es el caso de los estándares mínimos del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo “SG-SST”, reglamentados por medio de la Resolución 0312 del 13 de febrero de 2019, expedida por el Ministerio del Trabajo. En efecto, los artículos 3, 9, 16 y 20 de esa resolución establecen exigencias mínimas que deberán cumplir las empresas, empleadores y contratantes a los que se refiere el artículo 2 de dicho acto administrativo.

El pliego de condiciones constituye la hoja de ruta o plan sobre el cual se diseña, estructura y concreta el procedimiento de selección de contratistas^[3]. Este ha sido definido como un “acto jurídico mixto que nace como un acto administrativo de contenido general, y que, con la adjudicación y suscripción del contrato estatal, algunos de sus contenidos se transforman para incorporarse al texto del negocio jurídico y, por consiguiente, se convierten en cláusulas vinculantes del mismo”^[4].

En efecto, el pliego es un instrumento en el cual se materializa el principio de transparencia, ya que en él se establecen de manera previa las reglas de escogencia del contratista del Estado, garantizando la selección objetiva de la mejor oferta, la adjudicación y la posterior celebración y ejecución del contrato. Por ello, se convierte en la reglamentación de todo el iter contractual. Sumado al desarrollo de los artículos 2.2.1.1.2.1.3 y 2.2.1.2.2.1.9 del Decreto 1082 de 2015, su contenido está previsto en el numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, que establece algunas directrices que deben tenerse en cuenta en su elaboración:

“5o. En los pliegos de condiciones:

• • 1. Se indicarán los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección.
    2. Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten las declaratorias de desierta de la licitación.
    3. Se definirán con precisión las condiciones de costo y calidad de los bienes, obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato.

No se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren.

• • 1. Se definirán reglas que no induzcan a error a los proponentes y contratistas y que impidan la formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad.
    2. Se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía.

Serán ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos y de los contratos que contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan renuncias a reclamaciones por la ocurrencia de los hechos aquí enunciados”.

De conformidad con lo anterior, la Administración tiene la facultad de configurar las reglas y exigencias de los pliegos de condiciones de manera libre, dentro de los parámetros y límites establecidos por el ordenamiento jurídico, con fundamento en los estudios realizados en la fase de planeación^[5]. Además, tiene la carga de elaborarlos de manera idónea, objetiva, clara, precisa y completa, tal como lo establece la disposición previamente citada.

Sin perjuicio de lo expuesto, puede ocurrir que surja la necesidad de efectuar correcciones, aclaraciones o modificaciones al pliego de condiciones, bien sea porque las mismas tienen origen en necesidades identificadas por la entidad contratante o como consecuencia de observaciones realizadas por los interesados en el proceso. De esta manera, a pesar de la planeación previa y del cumplimiento de las disposiciones normativas aplicables, es posible que se requiera modificar el pliego de condiciones.

De esta forma, una vez publicados los pliegos de condiciones definitivos, las entidades pueden modificar su contenido, como consecuencia de las observaciones recibidas por parte de los interesados o por iniciativa de la misma entidad, cuando quiera que evidencie la necesidad de modificar, ajustar o aclarar algún aspecto o condición. Estas modificaciones se realizan mediante adendas.

No obstante, como lo ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado, dichas modificaciones pueden realizarse por medio de cualquier otro documento que contenga la manifestación de voluntad de la entidad de aclarar, añadir, adicionar, reemplazar o cambiar un aspecto o condición, incluida en los documentos del procedimiento de contratación, independientemente que a dicho documento se le titule como adenda, siempre que mediante dicho documento se modifiquen los pliegos de condiciones^[6].

De cualquier modo, la facultad de modificar los pliegos de condiciones tiene límites materiales y temporales. Aunque los límites materiales de las modificaciones de los pliegos de condiciones no están definidos positivamente en la ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30.5 de la Ley 80 de 1993 –modificado por el artículo 89 de la Ley 1474 de 2011– y el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015, es posible identificar que las entidades pueden realizar (2) tipos de ajustes que den lugar a la expedición de adendas: i) los referidos a las condiciones técnicas, jurídicas y económicas del pliego definitivo y, en general, a cualquier contenido distinto del cronograma del procedimiento de selección, y ii) los del cronograma.

Además, es preciso advertir que las adendas únicamente pueden modificar aspectos de los pliegos que no sean sustanciales. Esto significa que pueden, por ejemplo, cambiar asuntos como el cronograma del proceso, o pueden abrir la posibilidad de que un material no previsto inicialmente sea utilizado en la elaboración de lo que la entidad requiere, siempre que no incida en el presupuesto. En consecuencia, las entidades no pueden cambiar asuntos sustanciales mediante adendas, como es el caso del objeto del contrato, el mecanismo de selección, el presupuesto y aquellos relativos a los factores de calificación. En este sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado:

“El pliego constituye un acto de carácter general que contiene la voluntad de la administración con efectos vinculantes, en orden a la realización de los principios constitucionales y legales que la actividad contractual de la administración comprende. En este panorama i) el pliego de condiciones es un acto jurídico prenegocial con carácter vinculante y obligatorio para los partícipes en el proceso de selección y ii) solo puede ser modificado en las oportunidades y con los límites previstos en el estatuto contractual, con el conocimiento e intervención de los participantes. (…) la administración tiene competencia para aclarar el contenido del pliego de condiciones, con el fin de expedir reglas claras y precisas, en tanto constituirán las premisas que gobernarán el contrato, dicha decisión, deberá consultar en cada caso los principios de igualdad, transparencia y selección objetiva, en el entendido que la administración no podrá modificar aspectos sustanciales, especialmente los relativos a los factores de calificación”^[7]. (Énfasis fuera de texto).

Si bien no es posible el uso de adendas que permitan la modificación de ciertos aspectos dentro del proceso de selección, como los aspectos sustanciales del pliego que inciden en los factores de calificación u otros aspectos cuando se ha superado el término previsto en la legislación, esto no es impedimento para que en el evento de presentarse circunstancias que no modifican sustancialmente las características del proceso, pueda acudirse a la figura de la corrección de errores, cuando se trate de un asunto netamente formal, aritmético o de digitación, en los términos del artículo 45 de la Ley 1437 de 2011^[8].

De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la entidad determinar si la modificación que se pretende introducir al pliego de condiciones versa sobre un aspecto sustancial del proceso de contratación. De esta forma, deberá evaluar en el caso concreto si la adenda modifica aspectos que materialmente impliquen una modificación del objeto del proceso, que alteren el presupuesto establecido o que modifiquen los factores de calificación correspondientes a la modalidad de selección específica. Con lo anterior, deberá determinar si la adenda no es procedente por exceder el límite material impuesto normativa y jurisprudencialmente.

Además, las Entidades Estatales deberán considerar el límite temporal para la expedición de las adendas. Al respecto, el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 estableció que este es de tres (3) días hábiles antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas en los procesos de licitación pública. Para las demás modalidades de selección, el límite será de un (1) día hábil antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas. Adicionalmente, la norma establece la posibilidad de expedir adendas modificatorias del cronograma después del vencimiento del término de presentación de ofertas y antes de la adjudicación del contrato, sin distinción frente a la modalidad de selección.

Como se indicó anteriormente, esta norma supone diferenciar entre dos (2) tipos de ajustes que pueden dar lugar a la expedición de adendas: i) los referidos a las condiciones técnicas, jurídicas y económicas del pliego definitivo y, en general, a cualquier contenido distinto del cronograma del procedimiento de selección y ii) los del cronograma. El primer tipo de adendas solo puede expedirse hasta antes del vencimiento del plazo para la recepción de ofertas. El segundo tipo – relativo al cronograma – también puede realizarse luego del cierre del proceso, hasta antes de la adjudicación del contrato, siempre que solo modifique los plazos de las etapas siguientes^[9]. Por tanto, aunque las condiciones técnicas, jurídicas y económicas no son modificables después de la presentación de las propuestas, nada obsta para que, vencido el plazo para su presentación, se amplíen o modifiquen los plazos de las siguientes etapas, de acuerdo con segundo inciso del artículo 2.2.1.1.2.2.1.

Sin embargo, existen ciertos límites temporales para la expedición y publicación de las adendas respecto de las adendas proferidas antes del cierre del proceso. En primer lugar, es necesario que se publiquen entre las 7:00 a.m. y las 7:00 p.m. de un día hábil. En segundo lugar, esta publicación debe realizarse a más tardar el día hábil anterior al vencimiento del plazo para presentar ofertas “a la hora fijada para tal presentación”. Así, a modo de ejemplo, si el plazo para presentar ofertas –cierre del proceso– venciera a las 3:00 pm del jueves 22 de octubre, el plazo para publicar adendas terminaría a las 3:00 pm del miércoles 21 de octubre. En tercer lugar, existe una regla de excepción establecida específicamente para los procesos de licitación pública en el artículo 30.5 de la Ley 80 de 1993, reiterada en la norma citada del Decreto 1082 de 2015, en los cuales las adendas no podrán expedirse dentro de los tres (3) días hábiles anteriores en que se tiene previsto el cierre del proceso de selección, de modo que deberán expedirse antes de ese momento.

En ese orden de ideas, el ordenamiento prevé dos límites temporales para la publicación de las adendas, antes del cierre del proceso de selección: i) tres (3) días hábiles antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas para la licitación pública y ii) un día hábil antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas para las demás modalidades de selección. En consecuencia, en las modalidades de selección de contratistas distintas de la licitación pública, la Entidad Estatal debe respetar el término del artículo 2.2.1.1.2.2.1 y, por ende, solo puede expedir y publicar adendas a más tardar el día hábil anterior hasta la hora fijada para la presentación de las ofertas del día hábil siguiente, como se explicó anteriormente^[10]. En armonía con lo anterior, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre la oportunidad que tienen las Entidades Estatales para modificar el pliego de condiciones en los siguientes términos:

“Las Entidades Estatales pueden modificar el pliego de condiciones mediante Adendas expedidas antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas. Así mismo, el Cronograma puede ser modificado mediante Adenda una vez vencido el término para la presentación de ofertas y antes de la adjudicación del contrato.

Cuando el Proceso de Contratación se adelanta mediante licitación pública, la publicación de las Adendas debe hacerse tres días antes de la presentación de las Ofertas. En los demás Procesos de Contratación la Entidad Estatal debe publicar las Adendas en los días hábiles, entre las 7:00 a.m. y las 7:00 p.m., a más tardar el día hábil anterior al vencimiento del plazo para presentar ofertas a la hora fijada para tal presentación”^[11].

De igual forma, la doctrina se ha pronunciado sobre la procedencia de las adendas para modificar el pliego de condiciones de la siguiente forma:

“Hasta antes de la expedición de la Ley 1474 de 2011, era posible expedir adendas el mismo día de cierre del proceso cuando su finalidad era ampliar el término para presentar ofertas y hasta un día antes del cierre para los demás casos. A partir del 12 de julio de 2011, las adendas solo pueden ser expedidas por fuera de los tres días hábiles anteriores al cierre del proceso de selección [de licitación], atendiendo lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley 1474 de 2011. Además, resalta la norma que la publicación de las adendas en la licitación pública debe efectuarse en horas y días hábiles laborales. Con esta disposición, como hasta ahora se ha referenciado, se da cumplimiento a los principios de transparencia y economía, permitiendo a los posibles oferentes disponer de un tiempo adecuado para preparar y elaborar la propuesta, garantizando que no se realizarán cambios a última hora, afectándose sustancialmente la misma.

[…]

Respecto a la modificación del pliego de condiciones estableció en el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 que este podrá modificarse por adendas, antes del vencimiento del plazo para recibir ofertas, tal como ya lo traía el Decreto 734 de 2012. Trae algo nuevo y es la facultad de expedir adendas para modificar el cronograma del proceso de selección vencido el plazo para presentar ofertas y antes de la adjudicación; cabe anotar que esto se venía realizando con autorización del Decreto 734 de 2012, pero bajo un acto administrativo diferente a la adenda.

De acuerdo con lo estipulado en el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015, tanto en las modalidades de licitación, selección abreviada como concurso de méritos, el pliego de condiciones puede ser modificado por medio de adendas y en el plazo estipulado en el pliego de condiciones, debiendo tener en cuenta los términos legales que a continuación se expresarán. Por lo anterior, las entidades interesadas en la contratación tienen el deber de prever en el cronograma del proceso de selección el plazo suficiente para que los proponentes puedan ajustar sus propuestas a las modificaciones realizadas.

La expedición y publicación de adendas en las modalidades de selección abreviada y concurso de méritos debe efectuarse a más tardar el día hábil anterior a la finalización del plazo para recibir ofertas, en día hábil y horario laboral, entendiéndose por día hábil los días no feriados de lunes a viernes y como horario laboral el comprendido entre las 7:00 am a 7:00 pm”^[12]. (Corchetes fuera de texto)

En conclusión, para las modalidades de selección de contratistas distintas de la licitación pública, la Entidad Estatal debe respetar el término del artículo 2.2.1.1.2.2.1 y, por ende, solo puede expedir y publicar adendas a más tardar el día hábil anterior, hasta la hora fijada para la presentación de las ofertas del día hábil siguiente –esto es, del cierre del proceso–. Además de lo anterior, las adendas deben publicarse en días hábiles, entre las 7:00 a. m. y las 7:00 p. m.

Ahora bien, las Entidades Estatales tienen la facultad de determinar el cronograma del proceso de contratación en el pliego de condiciones, siempre que las fechas establecidas cumplan con los límites temporales establecidos por el ordenamiento jurídico. En consecuencia, podrán fijar un término para la expedición de adendas que sea superior el límite de tres días hábiles establecidos para los procesos de licitación pública o al día hábil mínimo establecido en la normativa para otras modalidades de selección. Sin embargo, cuando la entidad opte por esta opción y fije un límite temporal para la expedición de adendas en el cronograma del pliego de condiciones deberá respetarlo.

Lo anterior encuentra sustento en el principio de economía señalado en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, cuyo numeral primero indica que se cumplirán y establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable, por lo que se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección. En virtud de este principio, las partes del proceso de contratación, así como los funcionarios públicos, se encuentran obligados a respetar y acatar tales etapas y términos, sin que puedan desconocerlos o pasarlos por alto.

De esta manera, el proceso de contratación estatal debe adelantarse dentro de unas etapas determinadas y respetando los términos procesales establecidos por la ley o el reglamento o los que determine la entidad contratante en el pliego de condiciones, sin perjuicio de la facultad de modificarlos o prorrogarlos mediante adenda antes del vencimiento del plazo señalado. No obstante, es pertinente indicar que esta facultad de modificación del cronograma no puede ser empleada de forma desproporcionada e injustificada por la entidad, de tal manera que se extiendan las etapas del proceso de contratación arbitrariamente en contravía de los principios de economía, de transparencia y de planeación.

En efecto, las adendas como expresión de la voluntad de la Entidad Estatal deberán contener la justificación clara que permita variar o complementar alguna previsión del pliego de condiciones, pues se trata de un documento institucional que emana de la entidad pública directora del procedimiento precontractual y que es dado a conocer a todos los interesados. Por lo tanto, su fuerza obligatoria se irradia a todas las partes del proceso precontractual quienes deberán acatarlo con el mismo vigor que se observa respecto de las previsiones del pliego de condiciones^[13]. En efecto, el pliego de condiciones podrá ser modificado a través de las adendas, en las oportunidades y con los límites previstos en el estatuto contractual, con el conocimiento e intervención de los participantes, por cuanto la administración tiene competencia para aclarar el contenido del pliego de condiciones, con el fin de expedir reglas claras y precisas, en tanto constituirán las premisas que gobernarán el contrato, dicha decisión, deberá consultar en cada caso los principios de igualdad, transparencia y selección objetiva^[14].

Así, el cumplimiento de las reglas dispuestas para la expedición de adendas antes del cierre del proceso de selección garantiza que las actuaciones de la Administración se ajusten y observen los principios que rigen en la gestión contractual del Estado^[15]. En este sentido, la expedición de adendas por fuera de los plazos establecidos en el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015, en el marco de un proceso de selección contractual, desconoce los principios de transparencia y economía que rigen la contratación estatal, en la medida en que introduce alteraciones en las condiciones del proceso sin garantizar condiciones objetivas, predecibles y equitativas para todos los interesados.

La expedición se las adendas deben tener en consideración el principio de transparencia contenido en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, que busca dotar de una serie de garantías la actividad contractual estatal para que ésta se lleve a cabo con plena publicidad, con respeto de la igualdad de oportunidades de quienes pretenden contratar con el Estado, de manera imparcial, y con el fin de satisfacer el interés general, todo con el objeto de que la Administración elija la oferta más favorable a sus intereses^[16]. Del mismo modo, el principio de igualdad denota el deber de la Administración y al derecho de quienes pretender contratar con el Estado a que: i) la adjudicación de los contratos de realice a la mejor propuesta; ii) el Estado garantice la mayor concurrencia de ofertas; iii) ninguno de los oferentes sufra una discriminación no justificada; iv) todos los participantes tengan el mismo plazo para presentar sus ofertas; v) las mismas se sometan por igual a los términos señalados por la Administración; vi) y el Estado justifique con criterios objetivos cuál fue la mejor propuesta; entre otros^[17].

Por su parte, el principio de economía, dispuesto en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, indica que se cumplirán y establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable, por lo que se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección. En virtud de este principio, las partes del proceso de contratación se encuentran obligadas a respetar y acatar tales etapas y términos, sin que puedan desconocerlos o pasarlos por alto.

Adicionalmente, el marco normativo vigente establece plazos perentorios para la modificación del pliego de condiciones mediante adendas, como expresión concreta de los principios de planeación, publicidad y libre concurrencia. De manera que el desconocimiento de dichos plazos, incluso cuando obedezca a razones operativas o de buena fe, puede comprometer la igualdad de oportunidades entre los oferentes y afectar la adecuada preparación de las ofertas, lo que se traduce en una afectación a la eficiencia del proceso –principio de economía– y a su integridad procedimental –principio de transparencia–.

Desde una perspectiva sistémica y axiológica, la oportunidad en la expedición de adendas no es una formalidad vacía, sino una garantía mínima del debido proceso en la contratación pública. La publicación extemporánea de modificaciones, al no permitir que todos los interesados accedan en condiciones de equidad a la nueva información, distorsiona el escenario competitivo y mina la confianza en la administración pública, contrariando así el fin último de asegurar la selección objetiva del contratista que ofrezca las mejores condiciones para el interés general. Es decir, la observancia estricta de los plazos para la expedición de adendas no solo es un requisito legal, sino también una manifestación sustancial de los principios que estructuran el régimen de contratación pública, cuya inobservancia debe analizarse con rigor, incluso cuando no haya una afectación concreta al resultado del proceso, ya que el juicio sobre su legalidad y legitimidad también se proyecta sobre su diseño y ejecución procedimental.

En este contexto, para efectos de modificar las condiciones técnicas, jurídicas y económicas del pliego definitivo, el plazo mínimo para la expedición de adendas conforme al artículo 30.5 del EGCAP y el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 tiene carácter perentorio y preclusivo como indica el artículo 25.1 de la Ley 80 de 1993. De esta manera, como explica la doctrina, “[…] al establecer el legislador una prohibición de expedir adendas dentro de los tres días anteriores a la fecha prevista para el cierre de la licitación, cualquier modificación que se haga a los pliegos de condiciones goza de absoluta nulidad […]”^[18]. Como consecuencia de la naturaleza del vicio, es inaplicable el artículo 49 del Estatuto General de Contratación, por lo que es irrelevante cualquier efecto garantista sobre el procedimiento de selección, especialmente, cuando la norma citada sólo permite el saneamiento de vicios procedimentales o de forma que no constituyan causales de nulidad.

iii. Los requisitos habilitantes se definen como exigencias de participación en los procedimientos de selección, establecidas en disposiciones normativas, de carácter legal o reglamentario, o contenidas en el acto administrativo que regula las reglas de la convocatoria, es decir, en el Pliego de Condiciones o el documento equivalente a este. Se diferencian de los criterios de evaluación –también conocidos como criterios de calificación– en que estos son los factores definidos por la Entidad Estatal para la asignación de puntaje en el momento de la comparación de las ofertas, y que, a partir de su ponderación, permiten establecer el orden de elegibilidad y, por ende, la propuesta ganadora.

A partir de lo dicho se deduce entonces que los requisitos habilitantes, si bien constituyen obligaciones que los proponentes deben cumplir y acreditar para participar en el procedimiento de selección, no se valoran con un puntaje que determine el orden de escogencia, sino que se analizan como criterios previos a la evaluación en sentido estricto, de manera que quienes no los reúnan no pueden continuar en el procedimiento de selección, o sea, incurren en causal de rechazo. Esto, sin perjuicio del derecho que tienen los oferentes de subsanar los defectos que se presenten en la prueba de tales requisitos, de conformidad con el artículo 5, parágrafos 1º al 4º, de la Ley 1150 de 2007.

Precisamente, el mencionado artículo 5° dispone que se considera “objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva”. De este modo, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los Pliegos de Condiciones o sus documentos equivalentes deberán tener en cuenta, entre otras cuestiones, los criterios establecidos en dicha disposición.

Específicamente, el numeral 1º del artículo referido establece que en los procesos de selección de contratistas serán objeto de verificación, como requisitos habilitantes, entre otros, los siguientes: i) la capacidad jurídica; ii) la experiencia; iii) la capacidad financiera y; iv) la capacidad de organización. En efecto, la normativa citada dispone:

“Artículo 5. De la Selección Objetiva.

[…]

1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación. […]”.

Conforme lo ha sostenido esta Agencia en distintos conceptos, los requisitos habilitantes, establecidos en el numeral 1° del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, son de carácter enunciativos y no taxativos. Esta interpretación legal se resume en los siguientes argumentos: Esta norma no contiene una expresión como “únicamente” o “solo”, al referirse a los requisitos habilitantes y, además, debido a que la lectura integral de las normas que regulan la contratación estatal permite concluir que existen otras condiciones que deben cumplirse para la contratación con una Entidad Pública, como pasa, por ejemplo, con la capacidad residual a la que se refiere el artículo 6º, parágrafo 1, de la Ley 1150 de 2007^[19].

Además, la intención del legislador, de la cual dan cuenta los antecedentes legislativos de la norma sub examine^[20], también justifica la interpretación propuesta por esta Agencia, ya que fue hasta el cuarto debate legislativo en donde se incluyó parágrafo 2 del mismo artículo 5 de la Ley 1150 de 2007^[21], lo que deja ver la necesidad que tenía el Congreso de aclarar que unos documentos no podrían ser tenidos como requisitos habilitantes, lo que asimismo evidencia el reconocimiento tácito de la existencia de otros requisitos habilitantes, distintos a los cuatro que establece el artículo 5, numeral 1, de la Ley 1150 de 2007^[22].

En el “Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los Procesos de Contratación” expedido por esta Agencia, en el cual se determinaron los parámetros para establecer, acreditar y subsanar los requisitos habilitantes estudiados en los párrafos precedentes, se indica que su propósito consiste en “establecer unas condiciones mínimas para los proponentes de tal manera que la Entidad Estatal sólo evalúe las ofertas de aquellos que están en condiciones de cumplir con el objeto del Proceso de Contratación”. En otras palabras, al tratarse de condiciones mínimas, significa que las entidades podrían establecer otras, según su autonomía de la voluntad, y teniendo en cuenta el objeto del contrato, los riesgos detectados en los estudios previos, el presupuesto oficial, entre otros factores.

En consecuencia, corresponde a las Entidades Estatales, durante la etapa de planeación del contrato estatal, estudiar y determinar los requisitos habilitantes que establecerán en los Pliegos de Condiciones, los cuales deben fijarse de forma adecuada y proporcional. Esto último, según se deriva de la lectura del artículo 2.2.1.1.1.6.2 del Decreto 1082 de 2015, debe hacerse de acuerdo con la naturaleza, el valor del contrato, la forma de pago, los riesgos asociados al contrato, el plazo y la complejidad de ejecución del objeto^[23].

En este punto, debe señalarse que, si bien la determinación de los requisitos habilitantes exigidos para participar en un proceso de contratación es una facultad discrecional de la Entidad Estatal, que obedece a la autonomía que le asiste para estructurar sus Procesos de Contratación, esta debe ejercerse respetando los principios que rigen en materia de contratación pública, como el selección objetiva e igualdad, y las normas de orden legal. Así, los mencionados criterios deben ser establecidos por parte de la Entidad que adelanta el proceso de contratación de manera tal que, de la ponderación de los mismos resulten requisitos que permitan medir la aptitud de los oferentes para cumplir con el contrato, y que, además de ser proporcionales y adecuados a su objeto, no limiten la participación en el proceso de selección^[24].

Que deban ser adecuados, significa que los requisitos habilitantes que se contemplen deben tener una relación directa con el objeto del contrato, de suerte que su acreditación sea efectiva para demostrar que el proponente es idóneo para ejecutar el contrato. A su vez, los requisitos que se establezcan deben ser proporcionales a las condiciones del contrato, de tal manera que los mismos no establezcan condiciones más allá de las necesarias para verificar la idoneidad requerida de los proponentes respecto del objeto ofertado, ya que lo contrario limita la libre concurrencia. Que no limiten la participación o la libre concurrencia en el proceso de selección significa que los requisitos establecidos no deben crear barreras injustificadas para el acceso a la contratación pública de los oferentes interesados, promoviendo una mayor competencia.

En ese sentido, las Entidades Estatales tienen autonomía para estructurar los requisitos habilitantes en los procesos que adelantan. Pero, la facultad de establecer los requisitos habilitantes no puede ejercerse de forma arbitraria, caprichosa y, mucho menos, con el ánimo de direccionar el Proceso de Contratación o favorecer a alguno de los proponentes, así como tampoco puede ejercerse desconociendo límites legales, como, por ejemplo, el parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, que prohíbe exigir certificaciones de sistemas de gestión de calidad como requisito habilitante.

Al respecto, en la Sentencia C-004 de 2017, la Corte Constitucional señaló que: “[l]a determinación de dichas condiciones habilitantes para participar, es competencia de la entidad que planee la celebración del contrato, a través de la valoración en concreto de las características mínimas de idoneidad, experiencia, capacidad jurídica y financiera para que la realización del objeto contractual resulte eficiente y eficaz frente a la necesidad identificada”.

Adicionalmente, considerando la discrecionalidad para establecer requisitos habilitantes, es necesario tener en cuenta que el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011 –aplicable en los procedimientos contractuales en virtud del artículo 77 de la Ley 80 de 1993– dispone que “En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”. Dado lo anterior, para efectos de configurar requisitos habilitantes, la Entidad Estatal tiene la carga de justificar en los estudios previos y análisis del sector del proceso de selección su procedencia, de conformidad con el artículo 2.2.1.1.1.6.2 del Decreto 1082 de 2015.

Así las cosas, se concluye que aunque la Ley 1150 de 2007 estableció unos requisitos habilitantes para los proponentes: la capacidad jurídica, las condiciones de experiencia, la capacidad financiera y la capacidad de organización, lo cierto es que los mismos no son taxativos. Así las cosas, los requisitos habilitantes deben ser establecidos por la Entidad Estatal en cada proceso contractual, debidamente justificados y de acuerdo con los parámetros fijados en el Decreto 1082 de 2015. Y una vez establecidos los requisitos habilitantes, quienes presenten ofertas deben acreditar que cumplen con ellos, so pena de que sus propuestas sean rechazadas. Esto sin perjuicio de la posibilidad de subsanarlas, cuando a ello haya lugar.

En todo caso, debe advertirse que es la entidad contratante, al momento de adelantar su actividad contractual, quien debe determinar lo correspondiente a la forma de acreditar la experiencia del proponente y será esta la que verifique el cumplimiento de los requisitos exigidos en el marco del proceso de contratación.

En ese sentido, resolver consultas sobre casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares, especialmente, cuando el conocimiento de estos últimos corresponde resolverlos a los partícipes del sistema de compra pública y, eventualmente, a las autoridades judiciales y a los organismos de control.

iv. El artículo 2.2.1.1.1.3.1, literal 11 del Decreto 1082 de 2015, define el cronograma como aquel documento en el cual la Entidad Estatal establece las fechas, horas y plazos para las actividades propias del proceso de contratación y el lugar en el que estas deben llevarse a cabo, de esto se deriva que, los procesos deben realizarse en los tiempos estipulados sin que haya lugar a observaciones ni interpretaciones sobre las fechas establecidas.

Ahora bien, en el ordenamiento jurídico colombiano no existen disposiciones normativas que fijan plazos mínimos y/o horarios específicos para la celebración de la audiencia de adjudicación por parte de la entidad estatal, por lo que será esta última bajo la autonomía de la voluntad la que establecerá el horario más adecuado para la celebración de dicha diligencia, lo anterior siempre salvaguardado los principios de la contratación estatal y la función administrativa que cobijan los procesos de selección de contratistas por parte de la entidad.

En consecuencia, corresponde a la entidad fijar las condiciones temporales para la ejecución de las etapas del proceso de selección, las cuales deben ser determinadas de manera clara, objetiva y previamente conocidas por los interesados, garantizando los principios de transparencia, publicidad y selección objetiva.

Dicho lo anterior, la celebración de la audiencia en horas inhábiles sí puede configurar una violación al debido proceso si esta decisión se toma de manera sorpresiva o arbitraria, limitando la posibilidad real de los oferentes de participar, controvertir los informes de evaluación y ejercer su derecho a la contradicción.

v. La participación ciudadana en Por su parte, el artículo 270 fundamento en la Constitución Política. En efecto, el artículo 2 de la Constitución dispone cuáles son los fines esenciales del Estado, entre ellos, “[...] facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación [...]”.

Por su parte, el artículo 270 de la Constitución atribuye a la Ley la organización de “[...] las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados”. Por tanto, la participación ciudadana es un elemento fundante del pacto social sobre el que se erige el Estado colombiano.

Desde el punto de vista legal, las reglas sobre la participación comunitaria en materia de contratación estatal fueron fijadas por el artículo 66 de la Ley 80 de 1993, en el que se estableció lo siguiente:

“Todo contrato que celebren las entidades estatales, estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano.

Las asociaciones cívicas, comunitarias, de profesionales, benéficas o de utilidad común, podrán denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos u omisiones de los servidores públicos o de los particulares, que constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación estatal.

Las autoridades brindarán especial apoyo y colaboración a las personas y asociaciones que emprendan campañas de control y vigilancia de la gestión pública contractual y oportunamente suministrarán la documentación e información que requieran para el cumplimiento de tales tareas.

El Gobierno Nacional y los de las entidades territoriales establecerán sistemas y mecanismos de estímulo de la vigilancia y control comunitario en la actividad contractual orientados a recompensar dichas labores.

Las entidades estatales podrán contratar con las asociaciones de profesionales y gremiales y con las universidades y centros especializados de investigación, el estudio y análisis de las gestiones contractuales realizadas.”

La norma mencionada dispuso que todo contrato que celebren las entidades estatales estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano, prescribiendo así el ámbito de aplicación de la participación ciudadana en la contratación estatal. De igual manera, dicho precepto determina, entre otros aspectos, el deber de las autoridades de brindar especial apoyo y colaboración a las personas y asociaciones que realicen el control y vigilancia de la gestión pública contractual, así como de suministrar oportunamente la documentación e información que requieran para el cumplimiento de tales tareas.

En adición a la Ley 80 de 1993, existen otras normas que regulan la participación de la ciudadanía en el control social de la gestión pública, tales como las leyes 134 de 1994, 393 de 1997, 472 de 1998 y 489 de 1998, entre otras.

En particular, la Ley 850 del 2003 reguló las veedurías ciudadanas como un mecanismo democrático de representación que le permite a la ciudadanía y a las diferentes formas de organización comunitaria ejercer vigilancia sobre la gestión pública. El artículo 4 contiene el objeto de la Ley, el cual consagra lo siguiente:

“La vigilancia de la gestión pública por parte de la Veeduría Ciudadana se podrá ejercer sobre la gestión administrativa, con sujeción al servicio de los intereses generales y la observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, y publicidad.

Será materia de especial importancia en la vigilancia ejercida por la Veeduría Ciudadana la correcta aplicación de los recursos públicos, la forma como estos se asignen conforme a las disposiciones legales y a los planes, programas, y proyectos debidamente aprobados, el cumplimiento del cometido, los fines y la cobertura efectiva a los beneficiarios que deben ser atendidos de conformidad con los preceptos antes mencionados, la calidad, oportunidad y efectividad de las intervenciones públicas, la contratación pública y la diligencia de las diversas autoridades en garantizar los objetivos del Estado en las distintas áreas de gestión que se les ha encomendado.

Las veedurías ejercen vigilancia preventiva y posterior del proceso de gestión haciendo recomendaciones escritas y oportunas ante las entidades que ejecutan el programa, proyecto o contrato y ante los organismos de control del Estado para mejorar la eficiencia institucional y la actuación de los funcionarios públicos.”

Finalmente, la Ley 1757 de 2015 “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática” regula el Control Social a lo Público e introduce algunos ajustes a ciertas disposiciones de la Ley 850 de 2003. Para tales efectos, define el control social como el derecho y el deber de los ciudadanos a participar, de manera individual o colectiva, en la vigilancia de la gestión pública y sus resultados, estableciendo un espectro más amplio de control y vigilancia, puesto que puede ser ejercido por todos los ciudadanos, siendo las veedurías uno de los múltiples actores que pueden adelantar el control social.

En ese sentido, la participación ciudadana encuentra su fundamento en la Constitución y en la Ley, constituyéndose en un pilar fundamental en la vigilancia y control de la gestión pública, en especial de la contratación estatal, con miras a la correcta inversión de los recursos públicos.

Ahora bien, dentro de este análisis, resulta pertinente determinar el marco de aplicación del control social en la actividad contractual, así como las etapas del proceso de contratación en las cuales puede ejercerse la vigilancia y control de la gestión pública por parte de la ciudadanía y, por ende, de las veedurías ciudadanas.

Así, es preciso señalar que el control social que ejerza la ciudadanía puede adelantarse en relación con todos los contratos estatales, cualquiera que sea su modalidad de contratación. Lo anterior, toda vez que, de esa manera, se garantiza una verdadera gestión de vigilancia y control de los recursos públicos y se cumplen con los objetivos establecidos en artículo 64 de la Ley 1757 de 2015^[25]. En relación con este punto, el artículo 65 de la Ley 1757 de 2015 establece lo siguiente:

“Salvo los aspectos que sean reservados, todos los niveles de la administración pública pueden ser objeto de vigilancia ciudadana.

En particular, todo contrato que celebren las instituciones del Estado estará sujeto a la vigilancia por parte de las personas, entidades y organizaciones que quieran hacerlo, de conformidad con la normatividad vigente en la materia. En tal sentido, las entidades del Estado y las entidades privadas que presten servicios públicos domiciliarios o realicen proyectos con recursos públicos deberán garantizar el ejercicio del derecho al control social. Para tal efecto, deberán entregar información relacionada con la prestación del servicio público domiciliario, el proyecto o el uso de los recursos públicos y de acuerdo con los objetivos perseguidos por el control social correspondiente, según sea el caso a los agentes de control para el ejercicio de su función y brindar las condiciones y las garantías necesarias a los ciudadanos, las organizaciones y redes para que puedan ejercer ese derecho.”

Nótese que la norma se refiere a todo contrato, sin efectuar distinción acerca del régimen jurídico o de la entidad que lo celebra. Por tanto, es claro que el control social puede ejercerse respecto de todos los contratos que celebre cualquier órgano del Estado que maneje recursos públicos, con independencia de la modalidad de selección empleada para la celebración del contrato estatal.

En lo que atañe a la oportunidad para hacer control social a la contratación pública, se resalta que las normas sobre el control social no establecen un ámbito temporal de aplicación para el ejercicio del mismo. En consecuencia, el control social puede ejercerse desde la etapa de planeación contractual, pasando por su adjudicación y ejecución, e incluso hasta después de finalizada la ejecución del contrato estatal.

En relación con lo expresado en precedencia, la Contraloría General de la República señaló que “El control social a la contratación pública puede ser (i) durante la etapa de planeación; (ii) durante la etapa de selección; (iii) durante la etapa de contratación; (iv) durante la etapa de ejecución; y (v) después de la finalización del proceso de compra y contratación”^[26].

De lo expuesto, se puede afirmar entonces que, en materia de contratación pública, el control social se ejerce por la ciudadanía de manera individual o colectiva, a través de las diferentes formas de organización comunitaria, entre las que se cuentan, las veedurías ciudadanas. Así mismo, el control social se puede ejercer respecto de todo contrato que celebren las entidades del Estado, las entidades privadas que prestan servicios públicos domiciliarios y las empresas que realizan proyectos con recursos públicos, es decir, el control social cobija a la actividad contractual tanto de las entidades estatales como de aquellas que están sometidas a un régimen jurídico especial. Finalmente, el ejercicio del control social se puede realizar en cualquier etapa del proceso de contratación.

Además de las normas que regulan la participación de las veedurías ciudadanas en el marco de la vigilancia de la gestión pública y el control social, el Decreto 1082 de 2015, en su artículo 2.2.1.1.2.1.5., hace referencia a las convocatorias de las veedurías ciudadanas en relación con el acto administrativo de apertura del proceso de selección.

El citado Decreto específicamente establece que “la Entidad Estatal debe ordenar la apertura del proceso de selección, mediante acto administrativo de carácter general, sin perjuicio de lo dispuesto en las Disposiciones Especiales para las modalidades de selección, previstas en el capítulo 2 del presente título”. Dicho acto deberá señalar, entre otros aspectos, la convocatoria a las veedurías ciudadanas, en virtud de la cual se invita a estas a participar en el proceso de selección que se inicia, con el propósito de que realicen el control social a la actividad contractual.

En lo concerniente a la contratación directa, el Decreto 1082 de 2015 estableció unos procedimientos especiales que no contemplan la expedición de un acto administrativo de apertura, ni el aviso de convocatoria establecido en el artículo 2.2.1.1.2.1.2 del mismo cuerpo normativo. Por ende, en atención al principio de economía en los procesos de contratación, por medio del cual no es posible adelantar procedimientos o etapas que no estén expresamente previstos en las normas^[27], en esta modalidad de selección no se expide un acto administrativo de apertura y, en consecuencia, no hay convocatoria a las veedurías ciudadanas en los términos del artículo 2.2.1.1.2.1.5 del Decreto 1082 de 2015.

Sin embargo, ello no impide que los ciudadanos individualmente considerados, o las organizaciones constituidas para tal fin, por ejemplo, las veedurías ciudadanas, puedan participar y ejercer el control social respecto de los procesos en la modalidad de contratación directa. Ello, se reitera, por cuanto todos los contratos que celebren las entidades del Estado están sujetos a la vigilancia y control ciudadano.

Esto implica que dichas organizaciones podrán efectuar la revisión de los documentos que reposan en las diferentes plataformas electrónicas como SECOP I y II y en la Tienda Virtual del Estado Colombiano. De igual forma, podrán realizar observaciones, efectuar requerimientos y, en general, adelantar cualquier actuación que materialice su derecho de participación en la revisión de los procesos precontractuales, en la etapa de ejecución de los contratos y etapa poscontractual.

En relación con este punto, las entidades públicas deberán garantizar el ejercicio del derecho al control social y facilitar el suministro de la información, como lo dispone el párrafo segundo del artículo 65 de la Ley 1757 de 2017, el cual establece:

[…] las entidades del Estado y las entidades privadas que presten servicios públicos domiciliarios o realicen proyectos con recursos públicos deberán garantizar el ejercicio del derecho al control social. Para tal efecto, deberán entregar información relacionada con la prestación del servicio público domiciliario, el proyecto o el uso de los recursos públicos y de acuerdo con los objetivos perseguidos por el control social correspondiente, según sea el caso a los agentes de control para el ejercicio de su función y brindar las condiciones y las garantías necesarias a los ciudadanos, las organizaciones y redes para que puedan ejercer ese derecho.

Por último, teniendo en cuenta que el control social es un derecho y un deber ciudadano que autoriza y exige de estos participar de manera individual o colectiva en la vigilancia de la gestión pública y sus resultados, es preciso señalar que su ejercicio opera por ministerio de la Ley. Esto significa que no es necesaria su inclusión en el contrato estatal para que pueda realizarse. Basta con que la ciudadanía tenga acceso a la información respectiva, contemplada en las herramientas dispuestas para tal fin, para que puedan ejercer las funciones establecidas en las leyes que lo regulan. La participación podrá realizarse mediante el uso de los instrumentos de acción, tales como la intervención en audiencias públicas, requerimientos, peticiones, quejas, denuncias ante autoridades competentes, acciones de tutela y las demás acciones reglamentadas en la Ley.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre la modificación de los pliegos de condiciones a través de las adendas dentro de los procesos de selección esta Subdirección se pronunció en los conceptos C-674 del 18 de noviembre de 2020, C-564 del 8 de septiembre de 2022, C-519 del 13 de septiembre de 2022, C-647 del 5 de octubre de 2022, C-705 de 25 de octubre de 2022, C-817 del 5 de diciembre de 2022, C-882 del 21 de diciembre de 2022, C-218 del 13 de julio de 2023, C- 383 del 20 de septiembre de 2023, C-299 del 21 de agosto de 2024, C-432 del 16 de septiembre de 2024, C-393 del 9 de septiembre de 2024, C-782 del 18 de noviembre de 2024, C-1020 del 27 de diciembre de 2024, entre otros. Sobre los requisitos habilitantes en la contratación pública, se pronunció esta Subdirección en los Conceptos, C-007 del 13 de febrero de 2025, C- 1002 del 30 de enero de 2025, C-662 del 29 de enero de 2025, C-1013 del 31 de diciembre de 2024, C-879 del 29 de diciembre de 2024, C-732 del 12 de noviembre de 2024, C-204 del 29 de julio de 2024, C-223 del 29 de julio de 2024,C- 277 del 16 de julio, C-246 del 16 de julio de 2024, C-278 de 31 de julio de 2024 ,C-088 del 13 de julio de 2024 del 2024, C-120 de 11 del junio de 2024, C-139 de 31 mayo del 2024, C-032 de abril de 2024, C- 450 del 3 de noviembre de 2023, C-432 del 23 de octubre de 2023, C-167 del 5 de junio de 2023, C- 124 del 12 de mayo de 2023, C-779 del 16 de noviembre de 2022, C 447 del 19 de julio de 2022, C-456 del 15 de julio de 2022, C-374 del 8 de junio de 2022, C-324 del 20 mayo de 2022, C-239 del 26 de abril de 2022, C-142 del 30 de marzo de 2022, C-144 del 28 de marzo de 2022, C-034 del 2 de marzo de 2022, C-539 del 27 de septiembre de 2021, C-429 del 17 de agosto de 2021, C-415 del 10 de agosto de 2021, C-493 de 2025 entre otros. El asunto del control social y veedurías ciudadanas ha sido abordado previamente por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en el concepto C-445 del 24 de julio de 2020, radicado No. 2202013000006599, C – 753 de 2020 y Concepto C – 886 de 2022. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos

La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718

De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo

Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes

Aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio):+57 601 7456788
• Correo de radicación de correspondencia: ventanilladeradicacion@colombiacompra.gov.co
• Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 20 de mayo de 2010. Expediente. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. ↑

2. “Artículo 2.2.1.1.1.6.2. Determinación de los Requisitos Habilitantes. La Entidad Estatal debe establecer los requisitos habilitantes en los pliegos de condiciones o en la invitación, teniendo en cuenta: (a) el Riesgo del Proceso de Contratación; (b) el valor del contrato objeto del Proceso de Contratación; (c) el análisis del sector económico respectivo; y (d) el conocimiento de fondo de los posibles oferentes desde la perspectiva comercial. La Entidad Estatal no debe limitarse a la aplicación mecánica de fórmulas financieras para verificar los requisitos habilitantes”. ↑

3. OSPINA MENA, Jesús Marino. Régimen de la Contratación Estatal. Un salto a la contratación líquida. Bogotá: Ed. 1ª. Diké, 2020. p. 383. ↑

4. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia de 30 de noviembre de 2006. Exp. 18.059. M.P. Alier Hernández Enríquez. ↑

5. Lo anterior, sin perjuicio de los casos en que resulten aplicables los documentos tipo –o pliegos tipo– de que trata el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020. ↑

6. En la sentencia de la Sección Tercera, Subsección A, del 16 de septiembre de 2013, expediente No. 30.571, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, el Consejo de Estado se pronunció sobre la fuerza vinculante que tienen las respuestas a las observaciones y solicitud de aclaración a los pliegos de condiciones:

   “5.2. De la fuerza vinculante de las respuestas a las solicitudes de aclaraciones en relación con los términos de referencia.

   […]

   Siguiendo el lineamiento expuesto, en criterio de la Sala, independientemente de que el contenido de la modificación se encuentre comprendido en un documento que no tenga el rótulo de “adenda”, la ausencia de tal formalismo en nada varía la intención que se pretendió depositar en el respectivo escrito y en tal virtud si lo que se persiguió a través de su suscripción por parte de la entidad pública era añadir, adicionar, reemplazar o cambiar una condición inicial que al mutarla derive en un supuesto distinto, así habrá de ser entendido por sus destinatarios y mucho más por la entidad de la que emana, de tal forma que lo allí se consigne será vinculante tanto para la Administración contratante como para los oferentes.

   En ese orden de ideas, sea que se llame adenda, oficio, resolución, acto administrativo, circular, comunicación, dejando de lado el formalismo de la denominación, cuya solemnidad, como se anotó, no está definida por el ordenamiento, si de su contenido esencial se extrae con precisión y claridad la finalidad de variar o complementar alguna previsión del pliego de condiciones o de los términos de referencia y a ello se suma que se trata de un documento institucional que emana de la entidad pública directora del procedimiento precontractual y que es dado a conocer a todos los interesados, entonces no queda más que concluir que su fuerza obligatoria se irradia a todas las partes del proceso precontractual quienes deberán acatarlo con el mismo vigor que se observa respecto de las previsiones del pliego de condiciones”. ↑

7. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia de 20 de febrero de 2014. Exp. 28.342. M.P Stella Conto Diaz Del Castillo. ↑

8. El artículo 45 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras. En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto. Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados, según corresponda”. ↑

9. Al respecto, la doctrina explica que: “Las adendas deben hacerse sobre las modificaciones que sean necesarias para eliminar las dudas que se encuentren en el pliego de condiciones, o para corregir o adicionar condiciones necesarias para hacer la selección objetiva, o para aclarar, modificar o adicionar aspectos técnicos del objeto. Nunca pueden utilizarse con fines diversos pues la desviación de poder en ellas, además de generar la nulidad del acto, pueden afectar la validez de todo el procedimiento de selección. Dichas adendas no pueden utilizarse para afectar el principio de igualdad de los proponentes, favoreciendo la posición de cualquiera de ellos” (Cfr. PALACIO HINCAPÉ, Juan Ángel. La contratación de las entidades estatales. Novena. Edición. Medellín: Librería Jurídica Sánchez, 2025. p. 311). ↑

10. Cabe precisar que la conclusión anterior también aplica para los procesos de mínima cuantía, toda vez que como lo establece el numeral 4 del artículo 2.2.1.2.1.5.2 del Decreto 1082 de 2015 –modificado por el Decreto 1860 de 2021–, en los procesos de mínima cuantía: “4. La Entidad Estatal incluirá un cronograma en la invitación que deberá tener en cuenta los términos mínimos establecidos en este artículo. Además de lo anterior, en el cronograma se establecerá: i) el término dentro del cual la Entidad Estatal responderá las observaciones de que trata el numeral anterior. ii) El término hasta el cual podrá expedir adendas para modificar la invitación, el cual, en todo caso, tendrá como límite un día hábil antes a la fecha y hora prevista para la presentación de ofertas de que trata el último plazo de este numeral, sin perjuicio que con posterioridad a este momento pueda expedir adendas para modificar el cronograma del proceso; en todo caso, las adendas se publicarán en el horario establecido en el artículo 2.2.1.1.2.2.1. del Decreto 1082 de 2015. iii) El momento en que publicará un aviso en el SECOP precisando si el proceso efectivamente se limitó a Mipyme o si podrá participar cualquier otro interesado. iv) Finalmente, se dispondrá un término adicional dentro del cual los proponentes podrán presentar sus ofertas, el cual será de mínimo un (1) día hábil luego de publicado el aviso en que se informe si el proceso se limita o no a Mipyme”. ↑

11. Concepto C-564 del 8 de septiembre de 2022. ↑

12. ROSERO MELO. Bertha Cecilia. Contratación Estatal. Ediciones de la U. Págs. 39 y 64. ↑

13. CONSEJO DE ESTADO. Sección tercera. Subsección A. Sentencia del cuatro (4) de julio de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 250002336000201800853 01 (69280) ↑

14. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia de 20 de febrero de 2014. Exp. 28.342. M.P Stella Conto Diaz Del Castillo. ↑

15. Artículo 23. De Los Principios En Las Actuaciones Contractuales De Las Entidades Estatales. Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo.  ↑

16. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil trece (2013) Radicación número: 1001-03-26-000-2010-00037-00 (39005). ↑

17. Ibidem. ↑

18. MATALLANA CAMACHO, Hernesto. La licitación pública. Aplicación del principio de proporcionalidad a la selección objetiva de contratistas. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2021. p. 114. ↑

19. “Para poder participar en los procesos de selección de los contratos de obra, la capacidad residual del proponente o K de contratación deberá ser igual o superior al que la entidad haya establecido para el efecto en los pliegos de condiciones.

    Para establecer la capacidad residual del proponente o K de contratación, se deberán considerar todos los contratos que tenga en ejecución el proponente al momento de presentar la oferta. El desarrollo y ejecución del contrato podrá dar lugar a que los valores que sean cancelados al contratista se consideren para establecer el real K de contratación, en cada oportunidad. El Gobierno Nacional reglamentará la materia”. ↑

20. Gaceta 096 de 2007. Pág. 9. Allí se lee: “Parágrafo 2°. Nuevo. Se adiciona un parágrafo nuevo para establecer de manera concreta que las certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para participar en licitaciones o concursos, con el fin de evitar la exclusión de aquellas personas o empresas principalmente en regiones apartadas que carecen de tal requisito. Dejando sin embargo a la administración la posibilidad de fijar la implementación de planes de calidad” (Cursivas propias). ↑

21. Según este parágrafo las certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para participar en licitaciones o concursos. ↑

22. Artículo 2.2.1.1.1.5.3. Requisitos habilitantes contenidos en el RUP. “Las cámaras de comercio, con base en la información a la que hace referencia el artículo anterior, deben verificar y certificar los siguientes requisitos habilitantes:

    1. Experiencia – Los contratos celebrados por el interesado para cada uno de los bienes, obras y servicios que ofrecerá a las Entidades Estatales, identificados con el Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel y su valor expresado en smmlv.

    Los contratos celebrados por consorcios, uniones temporales y sociedades en las cuales el interesado tenga o haya tenido participación, para cada uno de los bienes, obras y servicios que ofrecerá a las Entidades Estatales, identificados con el Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel y su valor expresado en smmlv.

    2. Capacidad Jurídica – La capacidad jurídica del proponente para prestar los bienes, obras, o servicios que ofrecerá a las Entidades Estatales y la capacidad del representante legal de las personas jurídicas para celebrar contratos y si requiere, autorizaciones para el efecto con ocasión de los límites a la capacidad del representante legal del interesado en relación con el monto y el tipo de las obligaciones que puede adquirir a nombre del interesado.

    3. Capacidad Financiera – los siguientes indicadores miden la fortaleza financiera del interesado:

    3.1. Índice de liquidez: activo corriente dividido por el pasivo corriente.

    3.2. Índice de endeudamiento: pasivo total dividido por el activo total.

    3.3. Razón de cobertura de intereses: utilidad operacional dividida por los gastos de intereses.

    4. Capacidad Organizacional – los siguientes indicadores miden el rendimiento de las inversiones y la eficiencia en el uso de activos del interesado:

    4.1. Rentabilidad del patrimonio: utilidad operacional dividida por el patrimonio.

    4.2. Rentabilidad del activo: utilidad operacional dividida por el activo total”. ↑

23. “Artículo 2.2.1.1.1.6.2. Determinación de los Requisitos Habilitantes. La Entidad Estatal debe establecer los requisitos habilitantes en los pliegos de condiciones o en la invitación, teniendo en cuenta: (a) el Riesgo del Proceso de Contratación; (b) el valor del contrato objeto del Proceso de Contratación; (c) el análisis del sector económico respectivo; y (d) el conocimiento de fondo de los posibles oferentes desde la perspectiva comercial. La Entidad Estatal no debe limitarse a la aplicación mecánica de fórmulas financieras para verificar los requisitos habilitantes”. ↑

24. Sobre el particular el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, dispone: “Decisiones Discrecionales. En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”. ↑

25. ARTÍCULO 64. OBJETIVOS DEL CONTROL SOCIAL. Son objetivos del control social de la gestión pública y sus resultados:

    a). Fortalecer la cultura de lo público en el ciudadano;

    b). Contribuir a mejorar la gestión pública desde el punto de vista de su eficiencia, su eficacia y su transparencia;

    c). Prevenir los riesgos y los hechos de corrupción en la gestión pública, en particular los relacionados con el manejo de los recursos públicos;

    d). Fortalecer la participación ciudadana para que esta contribuya a que las autoridades hagan un manejo transparente y eficiente de los asuntos públicos;

    e). Apoyar y complementar la labor de los organismos de control en la realización de sus funciones legales y constitucionales;

    f). Propender por el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen la función pública;

    g). Promover el liderazgo y la participación con miras a democratizar la gestión pública;

    h). Poner en evidencia las fallas en la gestión pública por parte de agentes estatales y no estatales, y formular propuestas para mejorarla;

    i). Contribuir a la garantía y al restablecimiento de los derechos sociales, económicos y culturales. ↑

26. GUZMÁN SANTOS, José Camilo. Control social a la compra y la contratación pública. Fase de focalización. Módulo III. Contraloría General de la República, 2018, 45. ↑

27. Ley 80 de 1993. ARTÍCULO 25. DEL PRINCIPIO DE ECONOMÍA. En virtud de este principio: […]

    2o. Las normas de los procedimientos contractuales se interpretarán de tal manera que no den ocasión a seguir trámites distintos y adicionales a los expresamente previstos o que permitan valerse de los defectos de forma o de la inobservancia de requisitos para no decidir o proferir providencias inhibitorias. ↑