ARTÍCULO 43 DE LA LEY 80 DE 1993, CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS, CONCEPTO INDETERMINADO “INMEDIATAMENTE”

Texto del concepto

URGENCIA MANIFIESTA – Definición – Causal – Contratación directa

Si bien la licitación pública es la modalidad de selección que constituye la regla general para las entidades regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007 consagra algunas excepciones, que atienden a la necesidad de proteger principios como la eficiencia, la eficacia, la economía, la celeridad o la integridad de las personas. Una de las excepciones es la causal de contratación directa prevista en el literal a) del mencionado numeral, denominada por la ley como “urgencia manifiesta”. Esta causal debe leerse en concordancia con los artículos 42 de la Ley 80 de 1993, que define el concepto y establece el procedimiento para su declaratoria, así como para la celebración de los contratos que se derivan de aquella.

De esta manera, el artículo 42 de la Ley 80 define la urgencia manifiesta como una circunstancia que exige, con carácter apremiante, preservar la continuidad del servicio, cuando se afecta por situaciones de fuerza mayor, desastres, calamidades o hechos relacionados con los estados de excepción. No en vano, para la doctrina, las situaciones de urgencia manifiesta deben ser concretas, inmediatas, objetivas y probadas, pues se trata de circunstancias de hecho actuales, debidamente acreditadas y fundadas por estudios técnicos, verificadas por la autoridad competente.

En esos casos excepcionales, que comprometen fines superiores de interés colectivo, con mayor razón son de obligatoria aplicación los objetivos de la contratación administrativa, previstos en el artículo 3 de la Ley 80 de 1993. Esto en la medida que el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos, y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con entidades y organismos del Estado en la consecución de dichos propósitos confieren un fundamento adicional a esta causal de contratación directa

CALAMIDAD PÚBLICA Y DESASTRE – Declaración previa

[…] para contratar directamente no basta con la declaración de desastre o de calamidad. Es decir, se necesitan dos (2) actos administrativos concurrentes para que pueda contratarse directamente por urgencia manifiesta: i) el primero en el tiempo, la declaración de la situación de calamidad pública o la declaración de la situación de desastre, de conformidad con lo establecido en el Capítulo VI de la Ley 1523 de 2012; y ii) el segundo, la declaración propiamente dicha de “urgencia manifiesta” de que trata el artículo 42 del Estatuto General de Contratación, amparado o fundamentado en la declaración previa del desastre o calamidad.

Sin el primer acto administrativo no es posible expedir el segundo, es decir, para declarar la urgencia manifiesta es imprescindible que el presidente de la república o el gobernador o el alcalde, según el caso, hayan declarado la situación de desastre o la declaración de calamidad. Lo anterior, porque la situación de calamidad pública o la situación de desastre depende tanto de la ocurrencia de los hechos que dan lugar a las mismas como de la declaración del órgano competente, de manera que ninguna se configura a falta de alguna de estas condiciones.

Por lo tanto, como una autoridad diferente al presidente de la república, o al gobernador y el alcalde –por ejemplo, los ministros, directores o presidentes de agencias, directores de establecimientos públicos, de sociedades de economía mixta, etc.–, carece de competencia para declarar cualquiera de estas dos situaciones, deben esperar a que se dicten los actos respectivos para fundamentar la declaración de urgencia manifiesta en la situación de desastre o en la situación de calamidad. Por lo anterior, cuando el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 dispone que la urgencia manifiesta se declara –entre otras tres (3) causales– para “[…] conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas […]”, las circunstancias de calamidad y desastre deben entenderse en los términos de la Ley 1523 de 2012, en la medida que forman una unidad jurídica completa.

EGCAP – Artículo 43 – Finalidad

Declarada la urgencia manifiesta a través del acto administrativo conforme a lo explicado en el acápite 2.1 y celebrado el contrato correspondiente, debe cumplirse la exigencia del artículo 43 de la Ley 80 de 1993. La finalidad de este procedimiento es que la autoridad que ejerce el control fiscal –la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, o la Auditoría General de la República, según el caso– revise si son ciertas las razones aducidas por el representante legal de la entidad para declarar la urgencia manifiesta, si tales motivos son constitutivos de urgencia y si la gestión presupuestal adoptada fue la indicada.

ARTÍCULO 43 DE LA LEY 80 DE 1993 – Contenido – Escenarios en los que se proyecta

La norma transcrita establece varias exigencias. Para los fines de esta consulta, se resalta el deber de enviar los contratos originados en la urgencia manifiesta, así como el acto que la declaró y su respectivo expediente administrativo, al funcionario que ejerza control fiscal a la respectiva entidad contratante. Nótese que este deber se proyecta en dos (2) escenarios: uno temporal y otro material. En relación con el escenario material, el deber consiste en el envío de una serie de documentos; frente al escenario temporal, surge la exigencia de hacerlo “inmediatamente”. Así las cosas, aunque el legislador estableció un límite temporal, lo hizo a través de un concepto jurídico indeterminado, pues no estableció un término concreto en horas, días, semanas, meses o años, sino que impuso un parámetro a partir de la noción “inmediatamente”. Esto no significa la inexistencia un término o que el mismo pueda definirse al arbitrio de la entidad contratante.

CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS – Competencia determinación

A juicio del Consejo de Estado, los operadores jurídicos –entre ellos la administración y el juez– son quienes deben concretar los conceptos imprecisos y generales, es decir, deben identificar los múltiples significados del concepto, distinguiendo unos escenarios de otros. Este proceso de formación de contenidos del lenguaje jurídico, para la referida autoridad judicial, se traduce en la creación de significados en el derecho.

CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS – Determinación – Potestades discrecionales – Imposibilidad

Aunque al operador jurídico le corresponde concretar el alcance de los conceptos jurídicos indeterminados, lo cierto es que en dicha labor no ejerce ninguna potestad discrecional, ya que se trata de un “[…] proceso reglado que se agota en el proceso intelectivo de comprensión de una realidad en el sentido de que el concepto legal indeterminado ha pretendido, proceso en el que no interviene ninguna voluntad del aplicador, como es lo propio de quien ejercita una facultad discrecional”. De esta forma, a los operadores jurídicos se les impone la carga de justificar, en forma expresa y detallada, las razones que le conducen a concretar el alcance de los conceptos jurídicos indeterminados que se relacionan con el ejercicio de sus funciones, lo que descarta que dichos conceptos otorguen una “vía libre a la arbitrariedad del operador jurídico”.

CONCEPTO INDETERMINADO “INMEDIATAMENTE” – Determinación – Criterios

[…] existen varias posibilidades interpretativas frente a la noción “inmediatamente”, pues, de acuerdo con el caso específico, podrá significar uno, dos o tres días, entre otras posibilidades. El alcance que se haga estará cobijado por una presunción de acierto y, sin perjuicio del respectivo control judicial, las únicas posibilidades que se descartan prima facie son las que resultan irrazonables, como podrían serlo “en el segundo siguiente” o “dentro del año siguiente”. Lo primero, por la imposibilidad que representa el cumplimiento del deber en esos términos tan expeditos, mientras que lo segundo, porque podría sacrificar el efecto útil de la disposición normativa.

De todos modos, los operadores jurídicos deben preferir aquellas posibilidades que impliquen el menor tiempo posible. Esto es así por cuatro razones: primero, porque la palabra “inmediatamente” es un adverbio que significa “ahora, al punto o al instante”, lo que implica que la intención del legislador no era otra que descartar un lapso prolongado; segundo, por las circunstancias en las que se suscribe el contrato a revisar, particularmente, debido a que la contratación de urgencia supone una restricción de algunos de los principios que rigen la contratación estatal, como es el caso de la libre concurrencia, situación que supone y justifica la necesidad de ejercer control tan pronto como sea posible; tercero, por el riesgo que implica para los recursos públicos no adoptar a tiempo las medidas necesarias y tendientes a su protección, cuando se adviertan posibles irregularidades; y cuarto, por el objeto que persigue la norma que contiene el concepto jurídico indeterminado, esto es, ejercer control sobre la ejecución de los recursos públicos que se destinan a mitigar los hechos causantes de la urgencia manifiesta, lo cual deberá llevarse a cabo dentro de unas etapas establecidas por el mismo legislador.

También existen parámetros materiales y jurídicos que permiten establecer la razonabilidad del alcance que los operadores jurídicos le den a la expresión “inmediatamente”. Por ejemplo, criterios como la complejidad del caso medida a partir del objeto contractual, las partes que intervienen y el presupuesto, entre otros factores; la dificultad de enviar la documentación requerida, esto es, los factores de comunicación física o digital en los que se encuentre la entidad contratante; y la duración del estado de excepción que justifica la situación de urgencia manifiesta, entre otras circunstancias que deberán tenerse en cuenta, sin que ello signifique que tales parámetros puedan estandarizarse para establecer un término específico en el que la entidad debe cumplir con el deber consagrado en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993, pues, se itera, la valoración del término “inmediatamente” debe hacerse caso a caso y de acuerdo con las circunstancias específicas.

CONCEPTO INDETERMINADO “INMEDIATAMENTE” – Entidad contratante – Operador jurídico

En lo que respecta a la noción “inmediatamente” y su aplicación en el contexto del artículo 43 de la Ley 80 de 1993, si bien es cierto que la entidad contratante tiene la condición de operador jurídico, debido a que, en ejercicio de sus competencias, puede interpretar el alcance del concepto jurídico que contiene aquella normativa, dicha interpretación no excluye la que deben hacer los entes de control y los jueces de la República. La interpretación que hacen estos últimos prima facie prevalece sobre la que efectúa la entidad contratante, pues son estos últimos los que deben verificar si la entidad contratante cumplió o no con el deber que le impone el ordenamiento jurídico y, con fundamento en esto, determinar las consecuencias jurídicas de haberlo hecho fuera de términos, en caso de que esto hubiera pasado. Todo, claro está, sin perjuicio del control judicial que pueden solicitar los afectados por dicha determinación.

Bogotá D.C., 25 de Mayo de 2023

Señor

Juan Carlos Jaramillo Reyes

Yocoto, Valle del Cauca

Concepto C – 131 de 2023

Respetado señor Jaramillo:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde la consulta radicada el 23 de febrero de 2023, la cual –de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011– fue remitida por el Departamento Administrativo de la Función Pública mediante correo electrónico del 10 de abril de la presente anualidad.

1. Problemas planteados

Respecto a los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993 y, especialmente, considerando lo expresado por la Contraloría General Departamento del Magdalena en la Circular 014 del 16 de septiembre de 2016 sobre el “Control de la contratación realizada bajo la figura de calamidad pública y/o urgencia manifiesta”, usted realiza las siguientes preguntas: i) “¿Para la declaratoria de la Urgencia Manifiesta, es requisito declarar previamente la Calamidad Pública?”, ii) “¿La declaratoria de la Urgencia Manifiesta se puede efectuar con efectos Post-Temporales, como la declaratoria de Calamidad Pública, la cual se puede declarar por tiempos definidos, uno, dos, tres, etc. meses?”, iii) “¿De acuerdo al punto anterior, un alcalde declara la Urgencia Manifiesta un 1ro de noviembre, y efectúa contratación amparado en dicha declaratoria el 28 de diciembre siguiente, quebrantando el principio de inmediatez, referenciado en el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia, citado párrafos arriba, la ley lo habilita para que efectué esa contratación así?”, iv) “¿Si un alcalde incurre en esta situación referenciada en el punto anterior, que sucede con esa contratación efectuada, estaría viciada legalmente?” y v) “¿Para declarar la Urgencia Manifiesta en un Municipio, se debe de reunir el Concejo Municipal de Gestión del Riesgo, o este requisito solo es indispensable para la declaratoria de Calamidad Pública?”.

1. Consideraciones

De forma preliminar, en ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3.5 y 11.8 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente resuelve las consultas sobre los asuntos de su competencia, esto es, sobre las temáticas de la contratación estatal y compras públicas relacionadas en los artículos citados. Es necesario tener en cuenta que esta entidad solo tiene competencia para responder solicitudes sobre la interpretación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes de la contratación estatal.

La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública^[1]. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni brindar asesorías sobre casos puntuales. Por lo anterior, previo concepto de sus órganos asesores, la solución de estos temas corresponde a la entidad de adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. De esta manera, le corresponderá a cada interesado definir la viabilidad técnica, jurídica y financiera de adelantar alguna gestión contractual en específico.

En este contexto, la Subdirección –dentro de los límites de sus atribuciones, esto es, haciendo abstracción del caso particular expuesto en la solicitud– resolverá la petición conforme a las normas generales en materia de contratación estatal. Con este objetivo se abordarán los siguientes temas: i) urgencia manifiesta como causal de contratación directa, ii) situación de desastre y de calamidad pública como uno de los supuestos de la urgencia manifiesta y iii) alcance de la noción “inmediatamente” del artículo 43 de la Ley 80 de 1993.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en los Conceptos C-003 del 23 de abril de 2020, C-004 25 de abril de 2020, C-135 del 10 de abril de 2020, C-241 del 10 de abril de 2020, C-257 del 10 de abril de 2020, C-266 del 21 de mayo de 2020, C-269 del 10 de abril de 2020, C-275 del del 10 de abril de 2020, C-284 del 27 de mayo de 2020, C-300 del 25 de abril de 2020, C-301 del 25 de abril de 2020, C-333 del 19 de mayo de 2020, C-357 del 7 de julio de 2020, C-390 del 23 de junio de 2020, C-403 del 24 de junio de 2020 y C-887 del 22 de diciembre de 2022, analizó el régimen general de la urgencia manifiesta como causal de contratación directa en la Ley 80 de 1993^[2]. La tesis propuesta en estos conceptos se reitera a continuación y se complementa en lo pertinente.

2.1. Urgencia manifiesta como causal de contratación directa

Si bien la licitación pública es la modalidad de selección que constituye la regla general para las entidades regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007 consagra algunas excepciones, que atienden a la necesidad de proteger principios como la eficiencia, la eficacia, la economía, la celeridad o la integridad de las personas. Una de las excepciones es la causal de contratación directa prevista en el literal a) del mencionado numeral, denominada por la ley como “urgencia manifiesta”. Esta causal debe leerse en concordancia con los artículos 42 de la Ley 80 de 1993, que define el concepto y establece el procedimiento para su declaratoria, así como para la celebración de los contratos que se derivan de aquella. Esta norma dispone lo siguiente:

“Artículo 42. De la urgencia manifiesta. Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos.

La urgencia manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado.

Parágrafo. Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuestales internos que se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal correspondiente”.

Esta causal tiene como antecedente el derogado artículo 43.16 del Decreto-Ley 222 de 1983, que autorizaba la contratación directa “Cuando hubiere urgencia evidente calificada por el Consejo de Ministros, que no permita el tiempo necesario para la licitación o concurso”, entendiendo por tal “[…] necesidades actuales o previsibles de orden público, seguridad nacional o calamidad pública”; razón por la cual, los controles para su utilización eran tan evidentes que al declarase por un órgano distinto, el juez debía declarar la nulidad absoluta del contrato, por la falta de competencia^[3]. En contraste, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, interpretando de manera más realista las necesidades de la Administración, autoriza al jefe o representante legal de la entidad estatal para declarar la urgencia, siempre que tenga el carácter de manifiesta^[4].

De esta manera, el artículo 42 de la Ley 80 define la urgencia manifiesta como una circunstancia que exige, con carácter apremiante, preservar la continuidad del servicio, cuando se afecta por situaciones de fuerza mayor, desastres, calamidades o hechos relacionados con los estados de excepción. No en vano, para la doctrina, las situaciones de urgencia manifiesta deben ser concretas, inmediatas, objetivas y probadas, pues se trata de circunstancias de hecho actuales, debidamente acreditadas y fundadas por estudios técnicos, verificadas por la autoridad competente^[5].

En esos casos excepcionales, que comprometen fines superiores de interés colectivo, con mayor razón son de obligatoria aplicación los objetivos de la contratación administrativa, previstos en el artículo 3 de la Ley 80 de 1993. Esto en la medida que el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos, y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con entidades y organismos del Estado en la consecución de dichos propósitos confieren un fundamento adicional a esta causal de contratación directa^[6].

En esta medida, el precitado artículo 42 del Estatuto General de Contratación contempla cuatro (4) circunstancias o hechos que configuran la urgencia manifiesta, si así lo declara la entidad: i) cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; ii) cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; iii) cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas; y iv) en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos.

La primera circunstancia se configura cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro. En este caso, se busca evitar la paralización de un servicio, pues están destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y continua. En este contexto, no puede olvidarse que el servicio público responde, por definición, a una necesidad de interés general, razón por la cual no podría ser discontinuo, pues la interrupción ocasiona problemas graves para la vida colectiva.

En esta causal es secundaria la previsibilidad de la situación, porque –si así fuera– se llegaría al absurdo de permitir que efectivamente se paralizara el servicio, sacrificando el interés general por causa de la inactividad de los servidores^[7]. En consecuencia, “[…] uno de los elementos esenciales de la urgencia manifiesta lo constituye la obligación de verificar que el objeto del contrato necesita su permanencia, es decir, que se requiere garantizar por parte de la Administración la continuidad de un servicio que exige suministro de bienes, ejecución de obras o la propia prestación de servicios”^[8].

La segunda circunstancia se presenta en las situaciones relacionadas con los estados de excepción, siendo necesaria la remisión a los artículos 212, 213 y 215 superiores. Estas normas se refieren a la declaración de los estados de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica. De hecho, el uso indiscriminado, excesivo e incontrolado del estado de sitio, durante la vigencia de la Constitución Nacional de 1886, llevó a que los supuestos fácticos, las facultades y los controles adscritos a cada uno de ellos fueran específicamente regulados tanto en la Constitución Política como en la Ley Estatutaria 137 de 1994^[9].

De conformidad con las normas citadas, los estados de excepción se declaran en caso de situación de anormalidad, y están acompañados de facultades y limitaciones que permiten el retorno a la regularidad. Por eso, mientras subsista la situación que la origina, y sólo en lo relacionado con la declaración previa del presidente de la república, con la firma de todos los ministros, las entidades pueden contratar directamente, por urgencia manifiesta, como medida pro tempore para adquirir bienes y servicios que permitan superar la crisis. En contraste, cuando cesen las causas, las entidades deben contratar de conformidad con las reglas generales del Estatuto de Contratación.

En este supuesto, cuando se declara un estado de excepción, se configura el supuesto para declarar a continuación la “urgencia manifiesta”, por parte de cualquier entidad estatal regida por la Ley 80 de 1993, por configurarse uno de los cuatro (4) supuestos del art. 42 de la Ley 80 de 1993. En este evento no es suficiente la declaración del estado de excepción, por parte del presidente y sus ministros, sino que es necesario expedir, luego, el acto que declare la urgencia manifiesta, con fundamento en la declaración previa de alguno de los tres estados de excepción.

La tercera circunstancia surge de la necesidad de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas, causa que –conforme se analiza en el siguiente acápite– exige tener en cuenta lo previsto en la Ley 1523 de 2012. Lo anterior sin perjuicio de que, conforme a la cuarta circunstancia, surjan situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos.

El elemento común en los cuatro (4) eventos es que exigen atender la contingencia de manera pronta, mediante la ejecución de obras, la prestación de servicios o el suministro de bienes. Por tanto, lo que permite catalogar un supuesto fáctico como urgente, en forma manifiesta, es que demanda actuaciones del Estado que no dan espera para mantener la regularidad del servicio, e impiden acudir a los procedimientos de selección ordinarios, es decir, a la licitación pública, la selección abreviada, el concurso de méritos y la contratación de mínima cuantía^[10].

Se insiste en que cuando se configure alguna de las cuatro (4) situaciones, el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 exige declarar formalmente la urgencia manifiesta mediante acto administrativo motivado, es decir, a través de una manifestación unilateral de voluntad razonablemente justificada, proferida por el jefe o representante legal de cada entidad –o quien sea el titular de la competencia–, según lo establecido en los artículos 11 y 12 ibidem. Adicionalmente, no es necesario realizar estudios previos, como lo dispone el artículo 2.2.1.2.1.4.2. del Decreto 1082 de 2015: “Si la causal de contratación directa es la urgencia manifiesta, el acto administrativo que la declare hará las veces del acto administrativo de justificación, y en este caso la Entidad Estatal no está obligada a elaborar estudios y documentos previos”.

Expedido el acto administrativo, la entidad estatal debe realizar todos los trámites internos necesarios para contratar, entre ellos la disposición de los recursos. En tal sentido, el parágrafo del artículo 42 de la Ley 80 señala que “Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuestales internos que se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal correspondiente”. Este apartado fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-772 de 1998, “[…] bajo el entendimiento de que los traslados presupuestales internos a que se refiere dicha norma, se efectúen afectando exclusivamente el anexo del decreto de liquidación del Presupuesto”^[11].

De otro lado, por regla general, si bien los contratos estatales son solemnes, es decir, para celebrarlos deben constar por escrito –principio que también aplica, en condiciones relativamente normales, a las situaciones de urgencia manifiesta que no revistan tanta gravedad–, existen casos de urgencia manifiesta que por su gravedad no dan tiempo para acordar con precisión el alcance de la obligación principal del contrato y el precio que se pagará al contratista. En tales eventos, de conformidad con los incisos 4 y 5 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, el contrato puede perfeccionarse consensualmente y el precio puede ser determinado con posterioridad^[12]. Asimismo, debe tenerse en cuenta que en la urgencia manifiesta aplica el artículo 2.2.1.2.1.4.5 del Decreto 1082 de 2015: “En la contratación directa la exigencia de garantías establecidas en la Sección 3, que comprende los artículos 2.2.1.2.3.1.1 al 2.2.1.2.3.5.1. del presente decreto no es obligatoria y la justificación para exigirlas o no debe estar en los estudios y documentos previos”.

2.2. Situación de desastre y de calamidad pública: uno de los cuatro (4) supuestos que configura la urgencia manifiesta –regulación en la Ley 1523 de 2012–

El artículo 42 de la Ley 80 de 1993 dispone que la urgencia manifiesta se declara, entre otras tres (3) circunstancias, con la finalidad de “[…] conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas […]”. Para delimitar estas expresiones, el artículo 28 del Código Civil dispone que “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”. Y resulta que en la medida en que la norma utiliza la conjunción “o”, en principio asimilaría la calamidad y el desastre con la fuerza mayor o el caso fortuito.

Al respecto, el artículo 64 del Código Civil define como tal “[…] el imprevisto o que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.”^[13]. Cuando provienen de fenómenos de la naturaleza estas características confluyen con los conceptos de desastre y calamidad, los cuales –conforme al Diccionario de la Real Academia Española– constituyen una “Desgracia grande, suceso infeliz y lamentable” o “Desgracia o infortunio que alcanza a muchas personas”, respectivamente. Conforme al significado natural de las palabras, parece que la diferencia es el mayor alcance de la segunda respecto al primero. No obstante, además de la ocurrencia de desastres y calamidades que –aunque irresistibles– se presentan con cierto grado de previsibilidad o que, incluso, se originan en la actuación humana intencional, estos dos conceptos también los definió el artículo 4, numerales 5 y 8, de la Ley 1523 de 2012:

“Art. 4. Para efectos de la presente ley se entenderá por:

[…]

5. Calamidad pública: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la población, en el respectivo territorio, que exige al municipio, distrito o departamento ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción.

[…]

8. Desastre: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción”.

Esta norma debe armonizarse con los artículos 56 y 57 ibidem, que asignan la competencia para declarar la ocurrencia de una situación de desastre o una situación de calamidad pública. Particularmente, disponen que al Presidente de la República le corresponde declarar la situación de desastre, tanto en el orden nacional, departamental, como en el municipal y distrital^[14], facultad que no pueden ejercer los gobernadores y alcaldes, porque la norma no les asignó esta competencia. No obstante, a los gobernadores y alcaldes sí les corresponde declarar la situación de calamidad pública, en los respectivos ámbitos, facultad que, en cambio, no puede ejercer el presidente de la república^[15].

De esta manera, una vez se declara la situación de calamidad o la situación de desastre bajo los criterios señalados en el artículo 59 de la Ley 1523 de 2012, por parte de la autoridad competente, las demás entidades estatales –de conformidad con el artículo 42 de la Ley 80 de 1993– quedan facultadas para declarar, a continuación, la causal de contratación directa denominada “urgencia manifiesta”, mediante un acto administrativo propio, autónomo, que tiene como fundamento fáctico y jurídico la declaración de situación de calamidad o la situación de desastre.

Lo anterior significa que para contratar directamente no basta con la declaración de desastre o de calamidad. Es decir, se necesitan dos (2) actos administrativos concurrentes para que pueda contratarse directamente por urgencia manifiesta: i) el primero en el tiempo, la declaración de la situación de calamidad pública o la declaración de la situación de desastre, de conformidad con lo establecido en el Capítulo VI de la Ley 1523 de 2012; y ii) el segundo, la declaración propiamente dicha de “urgencia manifiesta” de que trata el artículo 42 del Estatuto General de Contratación, amparado o fundamentado en la declaración previa del desastre o calamidad.

Sin el primer acto administrativo no es posible expedir el segundo, es decir, para declarar la urgencia manifiesta es imprescindible que el presidente de la república o el gobernador o el alcalde, según el caso, hayan declarado la situación de desastre o la declaración de calamidad. Lo anterior, porque la situación de calamidad pública o la situación de desastre depende tanto de la ocurrencia de los hechos que dan lugar a las mismas como de la declaración del órgano competente, de manera que ninguna se configura a falta de alguna de estas condiciones.

Por lo tanto, como una autoridad diferente al presidente de la república, o al gobernador y el alcalde –por ejemplo, los ministros, directores o presidentes de agencias, directores de establecimientos públicos, de sociedades de economía mixta, etc.–, carece de competencia para declarar cualquiera de estas dos situaciones, deben esperar a que se dicten los actos respectivos para fundamentar la declaración de urgencia manifiesta en la situación de desastre o en la situación de calamidad. Por lo anterior, cuando el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 dispone que la urgencia manifiesta se declara –entre otras tres (3) causales– para “[…] conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas […]”, las circunstancias de calamidad y desastre deben entenderse en los términos de la Ley 1523 de 2012, en la medida que forman una unidad jurídica completa.

2.3. Alcance de la noción “inmediatamente” del artículo 43 de la Ley 80 de 1993

Declarada la urgencia manifiesta a través del acto administrativo conforme a lo explicado en el acápite 2.1 y celebrado el contrato correspondiente, debe cumplirse la exigencia del artículo 43 de la Ley 80 de 1993. La finalidad de este procedimiento es que la autoridad que ejerce el control fiscal –la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, o la Auditoría General de la República, según el caso– revise si son ciertas las razones aducidas por el representante legal de la entidad para declarar la urgencia manifiesta, si tales motivos son constitutivos de urgencia y si la gestión presupuestal adoptada fue la indicada. Esta norma dispone lo siguiente:

“Artículo 43. Del control de la contratación de urgencia. Inmediatamente después de celebrados los contratos originados en la urgencia manifiesta, éstos y el acto administrativo que la declaró, junto con el expediente contentivo de los antecedentes administrativos, de la actuación y de las pruebas de los hechos, se enviará al funcionario u organismo que ejerza el control fiscal en la respectiva entidad, el cual deberá pronunciarse dentro de los dos (2) meses siguientes sobre los hechos y circunstancias que determinaron tal declaración. Si fuere procedente, dicho funcionario u organismo solicitará al jefe inmediato del servidor público que celebró los referidos contratos o a la autoridad competente, según el caso, la iniciación de la correspondiente investigación disciplinaria y dispondrá el envío del asunto a los funcionarios competentes para el conocimiento de las otras acciones. El uso indebido de la contratación de urgencia será causal de mala conducta”. (Énfasis fuera de texto)

La norma transcrita establece varias exigencias. Para los fines de esta consulta, se resalta el deber de enviar los contratos originados en la urgencia manifiesta, así como el acto que la declaró y su respectivo expediente administrativo, al funcionario que ejerza control fiscal a la respectiva entidad contratante. Nótese que este deber se proyecta en dos (2) escenarios: uno temporal y otro material. En relación con el escenario material, el deber consiste en el envío de una serie de documentos; frente al escenario temporal, surge la exigencia de hacerlo “inmediatamente”. Así las cosas, aunque el legislador estableció un límite temporal, lo hizo a través de un concepto jurídico indeterminado, pues no estableció un término concreto en horas, días, semanas, meses o años, sino que impuso un parámetro a partir de la noción “inmediatamente”. Esto no significa la inexistencia un término o que el mismo pueda definirse al arbitrio de la entidad contratante.

Como explican los profesores Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, “por su referencia a la realidad, los conceptos utilizados por las leyes pueden ser determinados o indeterminados”^[16]. En el caso de los primeros, el ámbito de la realidad al que se refieren está bien determinado y, por ende, su aplicación se limita a la constatación del supuesto de hecho objeto de regulación, como pasa, por ejemplo, cuando la ley establece que se debe cumplir cierta edad para acceder al derecho de pensión. Frente a los segundos, sin embargo, “la ley refiere una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado”^[17], como es el caso de la expresión “inmediatamente”, contenida en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993, o de “buena fe”, exigida para la tenencia en el caso de la prescripción adquisitiva. Según la doctrina alemana, estos últimos están caracterizados por tener un “halo de significado” (Begriffshof) usualmente amplio en relación con el tamaño de su “núcleo” (Begriffskern)^[18].

En ambos casos, por tratarse de conceptos que regulan supuestos concretos, no se admite más de una solución –principio del tercero excluido–, esto es, o se da o no se da el concepto^[19]. Para los ejemplos propuesto en el párrafo precedente, la documentación se envía o no se envía “inmediatamente” o la tenencia fue o no de buena fe. Se trata, entonces, de un estado de indeterminación que únicamente puede superarse con una actividad de cognición^[20] que se orienta por las circunstancias particulares de aplicación del caso en el que se pretende hacer valer, sin que sea posible hacerlo por medio de actividades de volición^[21]. Esto no significa que el concepto jurídico indeterminado carezca de varias interpretaciones. Incluso la doctrina foránea reconoce que esto último es posible, pues “[s]e trata de conceptos que de manera natural tienen una textura abierta, es decir, que pueden tener diversas interpretaciones, mismas que se llenan de contenido, ya en la aplicación de casos concretos”^[22].

El Consejo de Estado se ha aproximado a la noción de concepto jurídico indeterminado desde dos (2) frentes. Por un lado, en relación con unos casos concretos en los que consideró que estos conceptos son indeterminados: “derecho positivo”^[23], establecido en algunas causales de anulación de laudos arbitrales; “favorabilidad”^[24], contenido en el derogado artículo 29 de la Ley 80 de 1993; “moralidad administrativa”^[25]; “conducta asumida por las partes”^[26], sobre condena en costas; “determinación”^[27], frente a los criterios y porcentajes señalados en el anulado artículo 75 del Decreto 2474 de 2008; “tema nuevo”^[28], relacionado con la improcedencia del recurso de reposición; “giro ordinario”^[29], establecido en el artículo 21 del derogado Decreto 679 de 1994; y “los motivos o causas que impidan la escogencia objetiva”^[30], contenido en el artículo 25, numeral 18, de la Ley 80 de 1993, entre otros. Por otro lado, el referido tribunal ha indagado sobre la noción en sí misma. En efecto, en las sentencias del 1 de junio del 2000^[31] y del 26 de julio de 2011^[32], explicó su entendimiento sobre los conceptos jurídicos indeterminados. En la decisión del 2011, consideró in extenso que:

“La teoría de los conceptos jurídicos indeterminados comporta una sutil técnica de redacción y consecuente aplicación de las normas jurídicas frente a hipótesis específicas. Por regla general, las normas jurídicas se caracterizan por delimitar y definir de manera precisa, a través de los conceptos y términos utilizados, el ámbito de la realidad dentro de la cual están llamadas a operar, en lo que se conoce como el contenido inequívoco de la norma.

En los conceptos jurídicos indeterminados, opera una clara excepción frente a esta caracterización general de la estructuración normativa, en donde precisamente lo característico es el contenido indeterminado de los elementos descriptivos (conceptos, términos utilizados) de la norma, en cuanto conceptos de contornos difíciles de delimitar (no vagos, imprecisos o contradictorios), ante la ausencia en ellos, de contenidos materiales definitivos, concretos e inequívocos, haciendo de la esfera de realidad propuesta un ámbito fructífero de lo indefinido y abstracto (buena fe, premeditación, fuerza irresistible, incapacidad para el ejercicio de funciones, buen padre de familia, justo precio, interés público, bien común, fundamento importante, confiabilidad, necesidad, etc.).

[…]

Los otros conceptos, por el contrario, tienen un contenido específico, cuyo alcance no admite mayores discusiones entre los operadores jurídicos, en relación con su significado, tal es el caso de: servidor público, matrimonio, mayor de edad, Constitución, Ley, Ministerio, establecimiento público, entre muchos otros. Lo común en ellos es que son concretos y precisos, de manera que designan contenidos mucho más puntuales y menos ambivalentes, y por eso la discrepancia sobre su alcance se reduce sustancialmente, aunque no tiene por qué desaparecer, ya que es propio de toda norma su vocación de ser interpretada, con variables lógicas posibles”.

A juicio del Consejo de Estado, los operadores jurídicos –entre ellos la administración y el juez– son quienes deben concretar los conceptos imprecisos y generales, es decir, deben identificar los múltiples significados del concepto, distinguiendo unos escenarios de otros. Este proceso de formación de contenidos del lenguaje jurídico, para la referida autoridad judicial, se traduce en la creación de significados en el derecho. Con todo, igualmente ha reconocido que “los llamados “conceptos jurídicos indeterminados” […] no le dejan a la Administración la libertad de optar entre varias posibilidades de actuación, en tanto no hay múltiples soluciones para la Administración, sino una sola justa, esto es, ajustada a los fines del derecho”^[33]. Esto significa que no “[…] puede encubrirse tras un concepto jurídico indeterminado una potestad discrecional […] porque una cosa es la alternativa de elección que tiene la administración, para adoptar una decisión entre varias posibles, y otra la dificultad que tienen algunas normas de concretar su contenido, en virtud de la presencia de CJI”^[34]. Al respecto, en la sentencia transcrita anteriormente, también explicó que:

“La diferencia la advirtió claramente Eduardo García de Enterría, en “La Lucha contra las inmunidades del poder” al señalar que “Lo peculiar de estos conceptos jurídicos indeterminados es que su calificación en una circunstancia concreta no puede ser más que una: o se da o no se da el concepto (…) Hay, pues, y esto es esencial, una unidad de solución justa en la aplicación del concepto a una circunstancia concreta. Aquí está lo peculiar del concepto jurídico indeterminado frente a lo que es propio de las potestades discrecionales, pues lo que caracteriza a estas es justamente la pluralidad de soluciones justas posibles como consecuencia de su ejercicio (…) Aquí cualquiera de estas soluciones, alternativamente, es igualmente justa, y precisamente porque lo es existe libertad de decisión (la discrecionalidad consiste esencialmente en una libertad de elección), procediendo esta en virtud de otros criterios materiales distintos de los jurídicos, que por ello no pueden jurídicamente ser fiscalizados. En la aplicación de un concepto jurídico indeterminado (…) lo característico es que ese valor propio del concepto o esa experiencia a que el concepto remite deben ser objeto de una estimación jurídica según el sentido de la ley que ha creado el concepto jurídico indeterminado en cuestión, ley que ha configurado este con la intención expresa de acotar un supuesto concreto, aunque su apreciación esté indeterminada; de este modo la aplicación de estos conceptos será justamente un caso de aplicación de la ley. Por ello el proceso de constatación de si un concepto jurídico indeterminado se cumple o no se cumple, no puede ser nunca un proceso volitivo de discrecionalidad o de libertad, son un proceso de juicio o estimación (…). Justamente por eso, el proceso de aplicación de conceptos jurídicos indeterminados es un proceso reglado (…), porque no admite más que una solución justa, es un proceso de aplicación e interpretación de la ley, de subsunción en sus categorías de un supuesto dado, no es un proceso de libertad de elección entre alternativas igualmente justas, o de decisión entre indiferentes jurídicos en virtud de criterios extrajurídicos, como es, en definitiva, lo propio de las facultades discrecionales”.

Aunque al operador jurídico le corresponde concretar el alcance de los conceptos jurídicos indeterminados, lo cierto es que en dicha labor no ejerce ninguna potestad discrecional, ya que se trata de un “[…] proceso reglado que se agota en el proceso intelectivo de comprensión de una realidad en el sentido de que el concepto legal indeterminado ha pretendido, proceso en el que no interviene ninguna voluntad del aplicador, como es lo propio de quien ejercita una facultad discrecional”^[35]. De esta forma, a los operadores jurídicos se les impone la carga de justificar, en forma expresa y detallada, las razones que le conducen a concretar el alcance de los conceptos jurídicos indeterminados que se relacionan con el ejercicio de sus funciones, lo que descarta que dichos conceptos otorguen una “vía libre a la arbitrariedad del operador jurídico”^[36]. En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha decantado cuatro (4) reglas aplicables a este tipo de conceptos:

“1. Los conceptos jurídicos indeterminados no suponen la discrecionalidad de las autoridades, puesto que implican clasificar una situación para tomar una única medida apropiada o justa.

2. Si bien se admite cierto grado de indeterminación y ambigüedad en el lenguaje jurídico, y no obstante no todo concepto jurídico indeterminado sea per se inconstitucional, el legislador debe evitar emplear palabras y conceptos que impliquen un grado de ambigüedad tal, que afecten la certeza del derecho y lleven a una interpretación absolutamente discrecional de la autoridad a quien corresponde aplicar determinada disposición, especialmente cuando se trata de normas que restringen el derecho a la libertad en sus múltiples expresiones.

3. Cuando sea posible esclarecer un concepto jurídico indeterminado, a partir de las herramientas hermenéuticas que ofrece el propio ordenamiento, la disposición no será inconstitucional. Por el contrario, si el concepto es tan abierto que no puede ser concretado en forma razonable, se desconoce el principio de legalidad.

4. En materia sancionatoria, ya sea penal o disciplinaria, la exigencia de certeza sobre el supuesto de hecho de una norma es mayor, puesto que la aplicación de la misma puede implicar una afectación más profunda de los derechos y libertades constitucionalmente protegidas”^[37].

De acuerdo con la jurisprudencia, los conceptos jurídicos indeterminados no suponen la discrecionalidad de las autoridades. Con esa orientación, el tribunal constitucional ha señalado que, para la determinación de su alcance, los operadores jurídicos deben acudir a los valores, los principios y las reglas de derecho que sirven de fundamento a la institución jurídica en cuya regulación está contenido dicho concepto^[38]. Estos criterios o herramientas servirán de apoyo en el proceso intelectivo de los operadores jurídicos. Por regla general, la determinación del alcance de este tipo de conceptos exige que el operador jurídico lleve a cabo juicios de valor, lo cual no excluye el respectivo control.

Ahora bien, aplicadas estas ideas a la noción “inmediatamente” del artículo 43 de la Ley 80 de 1993, partimos del hecho de que estamos frente a un concepto jurídico indeterminado, lo cual le impone al operador jurídico, esto es, a las autoridades o a los jueces de la República, determinar el alcance de la expresión de acuerdo con las particularidades de cada concreto, sin que pueda reemplazarse la palabra con un término puntual, específico y aplicable a todos los supuestos de hecho, salvo en el evento en el que se profiera una sentencia de unificación o una de constitucionalidad, interpretando con autoridad dicha noción jurídica, lo cual, hasta el momento, no ha ocurrido.

De lo dicho antes se sigue que existen varias posibilidades interpretativas frente a la noción “inmediatamente”, pues, de acuerdo con el caso específico, podrá significar uno, dos o tres días, entre otras posibilidades. El alcance que se haga estará cobijado por una presunción de acierto y, sin perjuicio del respectivo control judicial, las únicas posibilidades que se descartan prima facie son las que resultan irrazonables, como podrían serlo “en el segundo siguiente” o “dentro del año siguiente”. Lo primero, por la imposibilidad que representa el cumplimiento del deber en esos términos tan expeditos, mientras que lo segundo, porque podría sacrificar el efecto útil de la disposición normativa.

De todos modos, los operadores jurídicos deben preferir aquellas posibilidades que impliquen el menor tiempo posible. Esto es así por cuatro razones: primero, porque la palabra “inmediatamente” es un adverbio que significa “ahora, al punto o al instante”^[39], lo que implica que la intención del legislador no era otra que descartar un lapso prolongado; segundo, por las circunstancias en las que se suscribe el contrato a revisar, particularmente, debido a que la contratación de urgencia supone una restricción de algunos de los principios que rigen la contratación estatal, como es el caso de la libre concurrencia, situación que supone y justifica la necesidad de ejercer control tan pronto como sea posible; tercero, por el riesgo que implica para los recursos públicos no adoptar a tiempo las medidas necesarias y tendientes a su protección, cuando se adviertan posibles irregularidades; y cuarto, por el objeto que persigue la norma que contiene el concepto jurídico indeterminado, esto es, ejercer control sobre la ejecución de los recursos públicos que se destinan a mitigar los hechos causantes de la urgencia manifiesta, lo cual deberá llevarse a cabo dentro de unas etapas establecidas por el mismo legislador.

También existen parámetros materiales y jurídicos que permiten establecer la razonabilidad del alcance que los operadores jurídicos le den a la expresión “inmediatamente”. Por ejemplo, criterios como la complejidad del caso medida a partir del objeto contractual, las partes que intervienen y el presupuesto, entre otros factores; la dificultad de enviar la documentación requerida, esto es, los factores de comunicación física o digital en los que se encuentre la entidad contratante; y la duración del estado de excepción que justifica la situación de urgencia manifiesta, entre otras circunstancias que deberán tenerse en cuenta, sin que ello signifique que tales parámetros puedan estandarizarse para establecer un término específico en el que la entidad debe cumplir con el deber consagrado en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993, pues, se itera, la valoración del término “inmediatamente” debe hacerse caso a caso y de acuerdo con las circunstancias específicas.

En lo que respecta a la noción “inmediatamente” y su aplicación en el contexto del artículo 43 de la Ley 80 de 1993, si bien es cierto que la entidad contratante tiene la condición de operador jurídico, debido a que, en ejercicio de sus competencias, puede interpretar el alcance del concepto jurídico que contiene aquella normativa, dicha interpretación no excluye la que deben hacer los entes de control y los jueces de la República. La interpretación que hacen estos últimos prima facie prevalece sobre la que efectúa la entidad contratante, pues son estos últimos los que deben verificar si la entidad contratante cumplió o no con el deber que le impone el ordenamiento jurídico y, con fundamento en esto, determinar las consecuencias jurídicas de haberlo hecho fuera de términos, en caso de que esto hubiera pasado. Todo, claro está, sin perjuicio del control judicial que pueden solicitar los afectados por dicha determinación.

En conclusión, la Agencia estima que: i) los conceptos utilizados por las normas pueden ser determinados o indeterminados; ii) en el caso de la expresión “inmediatamente” del artículo 43 de la Ley 80 de 1993 el legislador utilizó un concepto jurídico indeterminado; iii) se trata de un concepto que regula un supuesto concreto y, por ende, el supuesto de hecho se da o no se da, esto es, o la documentación se envía o no se envía “inmediatamente”, por lo que la norma no incluye una potestad discrecional, como sería el supuesto hipotético en que la norma estableciera que la entidad “podrá enviar la documentación inmediatamente"; iv) esto no significa que el concepto “inmediatamente” carezca de varias interpretaciones, dependiendo de las circunstancias de cada caso en particular; v) les corresponde a los operadores jurídicos identificar tales interpretaciones y optar por una de ellas, valorado cada caso concreto y según criterios de razonabilidad –se descarta la arbitrariedad–; vi) no puede encubrirse tras un concepto jurídico indeterminado una potestad discrecional; y vii) si bien es cierto que la entidad contratante es un operador jurídico que interpreta el alcance del concepto jurídico indeterminado sub examine, su interpretación no excluye la que deben hacer los entes de control y los jueces de la República, la cual prima facie prevalece sobre la de aquella.

Sin perjuicio de lo anterior, Colombia Compra Eficiente recomienda que el cumplimiento del deber previsto en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993 se cumpla en el mismo momento en el que materialmente sea posible, esto es, en el momento en el que se formaliza el contrato a revisar, claro está, siempre que los mecanismos de comunicación así se lo permitan a la entidad, pues si la urgencia manifiesta se relaciona, por ejemplo, con hechos que la incomunican, como puede pasar por una catástrofe natural, resultaría difícil que esta cumpliera con dicho deber en el mismo momento en el que formaliza el procedimiento contractual, aunque no quede eximida de hacerlo tan pronto como le sea posible materialmente.

3. Respuesta

Respecto a los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993 y, especialmente, considerando lo expresado por la Contraloría General Departamento del Magdalena en la Circular 014 del 16 de septiembre de 2016 sobre el “Control de la contratación realizada bajo la figura de calamidad pública y/o urgencia manifiesta”, usted realiza las siguientes preguntas:

“i) “¿Para la declaratoria de la Urgencia Manifiesta, es requisito declarar previamente la Calamidad Pública?”.

ii) “¿La declaratoria de la Urgencia Manifiesta se puede efectuar con efectos Post-Temporales, como la declaratoria de Calamidad Pública, la cual se puede declarar por tiempos definidos, uno, dos, tres, etc. meses?”.

iii) “¿De acuerdo al punto anterior, un alcalde declara la Urgencia Manifiesta un 1ro de noviembre, y efectúa contratación amparado en dicha declaratoria el 28 de diciembre siguiente, quebrantando el principio de inmediatez, referenciado en el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia, citado párrafos arriba, la ley lo habilita para que efectué esa contratación así?”.

iv) “¿Si un alcalde incurre en esta situación referenciada en el punto anterior, que sucede con esa contratación efectuada, estaría viciada legalmente?”.

v) “¿Para declarar la Urgencia Manifiesta en un Municipio, se debe de reunir el Concejo Municipal de Gestión del Riesgo, o este requisito solo es indispensable para la declaratoria de Calamidad Pública?”.

De acuerdo con la interpretación general de las normas que conforman el sistema de compras públicas, el artículo 42 del Estatuto General de Contratación permite la contratación directa por urgencia manifiesta –entre otras situaciones– cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; así como cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas.

La primera circunstancia se configura cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro. En este caso, se busca evitar la paralización de un servicio, pues están destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y continua. En este contexto, no puede olvidarse que el servicio público responde, por definición, a una necesidad de interés general, razón por la cual no podría ser discontinuo, pues la interrupción ocasiona problemas graves para la vida colectiva.

En esta causal es secundaria la previsibilidad de la situación, porque –si así fuera– se llegaría al absurdo de permitir que efectivamente se paralizara el servicio, sacrificando el interés general por causa de la inactividad de los servidores. En consecuencia, “[…] uno de los elementos esenciales de la urgencia manifiesta lo constituye la obligación de verificar que el objeto del contrato necesita su permanencia, es decir, que se requiere garantizar por parte de la Administración la continuidad de un servicio que exige suministro de bienes, ejecución de obras o la propia prestación de servicios”.

La segunda circunstancia surge de la necesidad de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas, causa que –como se explicó ut supra– exige tener en cuenta lo previsto en la Ley 1523 de 2012. De esta manera, una vez se declara la situación de calamidad o la situación de desastre bajo los criterios señalados en el artículo 59 ibidem, por parte de la autoridad competente, las demás entidades estatales –de conformidad con el artículo 42 de la Ley 80 de 1993– quedan facultadas para declarar, a continuación, la causal de contratación directa denominada “urgencia manifiesta”, mediante un acto administrativo propio, autónomo, que tiene como fundamento fáctico y jurídico la declaración de situación de calamidad o la situación de desastre.

Lo anterior significa que para contratar directamente no basta con la declaración de desastre o de calamidad. Es decir, se necesitan dos (2) actos administrativos concurrentes para que pueda contratarse directamente por urgencia manifiesta: i) el primero en el tiempo, la declaración de la situación de calamidad pública o la declaración de la situación de desastre, de conformidad con lo establecido en el Capítulo VI de la Ley 1523 de 2012; y ii) el segundo, la declaración propiamente dicha de “urgencia manifiesta” de que trata el artículo 42 del Estatuto General de Contratación, amparado o fundamentado en la declaración previa del desastre o calamidad.

Sin el primer acto administrativo no es posible expedir el segundo, es decir, para declarar la urgencia manifiesta es imprescindible que el presidente de la república o el gobernador o el alcalde, según el caso, hayan declarado la situación de desastre o la declaración de calamidad. Lo anterior, porque la situación de calamidad pública o la situación de desastre depende tanto de la ocurrencia de los hechos que dan lugar a las mismas como de la declaración del órgano competente, de manera que ninguna se configura a falta de alguna de estas condiciones.

En este caso, respecto a la declaración de calamidad, es necesario tener en cuenta que el artículo 57 de la Ley 1523 de 2012 dispone que “Los gobernadores y alcaldes, previo concepto favorable del Consejo Departamental, Distrital o Municipal de Gestión del Riesgo, podrán declararla situación de calamidad pública en su respectiva jurisdicción. Las declaratorias de situación de calamidad pública se producirán y aplicarán, en lo pertinente, de conformidad con las reglas de la declaratoria de la situación de desastre”.

El elemento común en los cuatro (4) eventos previstos en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 es que exigen atender la contingencia de manera pronta, mediante la ejecución de obras, la prestación de servicios o el suministro de bienes. Por tanto, lo que permite catalogar un supuesto fáctico como urgente, en forma manifiesta, es que demanda actuaciones del Estado que no dan espera para mantener la regularidad del servicio, e impiden acudir a los procedimientos de selección ordinarios, es decir, a la licitación pública, la selección abreviada, el concurso de méritos y la contratación de mínima cuantía.

Asimismo, declarada la urgencia manifiesta a través del acto administrativo conforme a lo explicado en el acápite 2.1 y celebrado el contrato correspondiente, debe cumplirse la exigencia del artículo 43 de la Ley 80 de 1993. Para estos efectos, la norma dispone que “Inmediatamente después de celebrados los contratos originados en la urgencia manifiesta, éstos y el acto administrativo que la declaró, junto con el expediente contentivo de los antecedentes administrativos, de la actuación y de las pruebas de los hechos, se enviará al funcionario u organismo que ejerza el control fiscal en la respectiva entidad […]” (Énfasis fuera de texto).

Respecto la expresión resaltada, partimos del hecho de que estamos frente a un concepto jurídico indeterminado, lo cual le impone al operador jurídico, esto es, a las autoridades o a los jueces de la República, determinar el alcance de la expresión de acuerdo con las particularidades de cada caso concreto, sin que pueda reemplazarse la palabra con un término puntual, específico y aplicable a todos los supuestos de hecho. Sin perjuicio de lo anterior, Colombia Compra Eficiente recomienda que el cumplimiento del deber previsto en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993 se cumpla en el mismo momento en el que materialmente sea posible, esto es, en el momento en el que se formaliza el contrato a revisar, claro está, siempre que los mecanismos de comunicación así se lo permitan a la entidad, pues si la urgencia manifiesta se relaciona, por ejemplo, con hechos que la incomunican, como puede pasar por una catástrofe natural, resultaría difícil que esta cumpliera con dicho deber en el mismo momento en el que formaliza el procedimiento contractual, aunque no quede eximida de hacerlo tan pronto como le sea posible materialmente.

De todos modos, los operadores jurídicos deben preferir aquellas posibilidades que impliquen el menor tiempo posible. Esto es así por cuatro razones: primero, porque la palabra “inmediatamente” es un adverbio que significa “ahora, al punto o al instante”, lo que implica que la intención del legislador no era otra que descartar un lapso prolongado; segundo, por las circunstancias en las que se suscribe el contrato a revisar, particularmente, debido a que la contratación de urgencia supone una restricción de algunos de los principios que rigen la contratación estatal, como es el caso de la libre concurrencia, situación que supone y justifica la necesidad de ejercer control tan pronto como sea posible; tercero, por el riesgo que implica para los recursos públicos no adoptar a tiempo las medidas necesarias y tendientes a su protección, cuando se adviertan posibles irregularidades; y cuarto, por el objeto que persigue la norma que contiene el concepto jurídico indeterminado, esto es, ejercer control sobre la ejecución de los recursos públicos que se destinan a mitigar los hechos causantes de la urgencia manifiesta, lo cual deberá llevarse a cabo dentro de unas etapas establecidas por el mismo legislador.

De acuerdo con la anotación preliminar y dentro del marco genérico expuesto en este oficio, corresponderá a los interesados definir todo lo relacionado con la inmediatez en el marco de la gestión contractual derivada la contratación directa por urgencia manifiesta, sin que corresponda a la Agencia hacer un juicio concreto de legalidad sobre las actuaciones desplegadas. Por lo anterior, previo concepto de sus órganos asesores, la solución de estos temas corresponde a la entidad de adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. De esta manera, corresponderá a los interesados definir la viabilidad técnica, jurídica y financiera de adelantar alguna gestión contractual en específico.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

1. La Agencia Nacional de Contratación Pública ‒ Colombia Compra Eficiente fue creada por el Decreto Ley 4170 de 2011. Su objetivo es servir como ente rector de la política de compras y contratación del Estado. Para tales fines, como órgano técnico especializado, le corresponde formular políticas públicas y normas y unificar los procesos de contratación estatal, con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado. El artículo 3 ibidem señala, de manera precisa, las funciones de Colombia Compra Eficiente. Concretamente, el numeral 5º de este artículo establece que le corresponde a esta entidad: “[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general y expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública”. Seguidamente, el numeral 8º del artículo 11 ibidem señala que es función de la Subdirección de Gestión Contractual: “[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general”. ↑

2. Los conceptos referenciados, así como otros expedidos por la Subdirección se encuentran disponibles para consulta pública en el portal de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos. ↑

3. MATALLANA CAMACHO, Ernesto. Manual de contratación de la administración pública. Segunda Edición. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2009. p. 705. ↑

4. De conformidad con la exposición de motivos: “Si bien […] la utilización de procedimientos reglados de selección objetiva se constituye en la regla general, entre los casos de excepción se destaca el relativo a la urgencia manifiesta que el artículo 36 regula de una manera más precisa en orden a facilitar su legítima utilización. Con tal fin se elimina el requisito de la calificación del Consejo de Ministros y se incluye un detalle enunciativo de los posibles factores configurativos de dicha situación de excepción, los cuales se vinculan esencialmente con situaciones evidentes de calamidad pública o que afecten de manera inminente la prestación del servicio, circunstancias que, por su propia naturaleza, determinan la imposibilidad de acudir a procedimientos de escogencia reglada. Se pretende de esa forma, facilitar al máximo la actuación de la administración frente a eventos excepcionales que reclaman su pronta intervención” (CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Exposición de motivos de la Ley 80 de 1993. Gaceta del Congreso No. 75 del 23 de septiembre de 1992). ↑

5. DROMI, José Roberto. La licitación pública. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1980. p. 166-168. ↑

6. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y de Servicio Civil. Concepto del 28 de enero de 1998. Rad. 1.073. C.P. Javier Henao Hidrón. ↑

7. Al respecto, “[…] si los funcionarios han sido negligentes en la realización de determinadas obras, y éstas se tornan gravemente imperiosas por el transcurso del tiempo, no podrá por tal causa la Administración la posibilidad de satisfacer la necesidad pública con la verdadera urgencia que la misma requiere. Lo que corresponde es hacer responsables, administrativa y civilmente, a los funcionarios en cuestión, sin perjuicio de solucionar el problema de la urgencia que el mismo objetivamente requiera” (GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo y obras selectas. Tomo IX. Buenos Aires: FDA, 2014. p. XVI-16). ↑

8. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 7 de febrero de 2011. Rad. 34.425. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑

9. Cfr. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Gaceta Constitucional Nº 76 de mayo 18 de 1991. pp. 12-13. ↑

10. En resumen, la jurisprudencia explica que la urgencia manifiesta procede: “[...] en aquellos eventos en los cuales puede suscitarse la necesidad de remediar o evitar males presentes o futuros pero inminentes, provocados bien sea en virtud de los estados de excepción, o por la paralización de los servicios públicos, o provenientes de situaciones de calamidad o hechos constitutivos de fuerza mayor o desastres, o cualquier otra circunstancia similar que tampoco dé espera en su solución, de tal manera que resulte inconveniente el trámite del proceso licitatorio de selección de contratistas reglado en el estatuto contractual, por cuanto implica el agotamiento de una serie de etapas que se toman su tiempo y hacen más o menos largo el lapso para adjudicar el respectivo contrato, circunstancia que, frente a una situación de urgencia obviamente resulta entorpecedora, porque la solución en estas condiciones, puede llegar tardíamente, cuando ya se haya producido o agravado el daño” (CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2006. Rad. 5.229. C.P. Ramiro Saavedra Becerra). ↑

11. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-772 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz. ↑

12. En lo pertinente, el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 dispone que “n caso de situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el artículo 42 de esta ley que no permitan la suscripción de contrato escrito, se prescindirá de éste y aún del acuerdo acerca de la remuneración, no obstante deberá dejarse constancia escrita de la autorización impartida por la entidad estatal contratante” y que “A falta de acuerdo previo sobre la remuneración de que trata el inciso anterior, la contraprestación económica se acordará con posterioridad al inicio de la ejecución de lo contratado. Si no se lograre el acuerdo, la contraprestación será determinada por el justiprecio objetivo de la entidad u organismo respectivo que tenga el carácter de cuerpo consultivo del Gobierno y, a falta de éste, por un perito designado por las partes”. ↑

13. La jurisprudencia delimita su sentido y alcance de la siguiente manera –CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación Civil. Sentencia 20 de noviembre de 1989. MP. Alberto Ospina Botero. Publicada en la Gaceta Judicial. Tomo CXCVI. N° 2435. p. 93:

    “6. […] la fuerza mayor o caso fortuito se configura por la concurrencia de dos factores:

    a) Que el hecho sea imprevisible, esto es, que dentro de las circunstancias normales de la vida, no sea posible contemplar por anticipado su ocurrencia. Por el contrario, si el hecho razonablemente hubiera podido preverse, por ser un acontecimiento normal o de ocurrencia frecuente, tal hecho no estructura el elemento imprevisible, y

    b) Que el hecho sea irresistible, o sea, que el agente no pueda evitar su acaecimiento ni superar sus consecuencias.

    En este preciso punto es indispensable anotar la diferencia existente entre la imposibilidad para resistir o superar el hecho y la dificultad para enfrentarlo. Porque un hecho no constituye caso fortuito o fuerza mayor, por la sola circunstancia de que se haga más difícil o más onerosa de lo previsto inicialmente.

    7. Según el verdadero sentido o inteligencia […] los elementos integrantes del caso fortuito o fuerza mayor, antes reseñados, deben ser concurrentes, lo cual se traduce en que si el hecho o suceso ciertamente es imprevisible pero se le puede resistir, no se da tal fenómeno, como tampoco se configura cuando a pesar de ser irresistible pudo preverse

    […]

    8. Si, sólo puede calificarse como caso fortuito o fuerza mayor el hecho que concurrentemente contemple los caracteres de imprevisible e irresistible, no resulta propio elaborar un listado de los acontecimientos que constituyen tal fenómeno, ni de los que no lo constituyen. Por tal virtud, ha sostenido la doctrina nacional y foránea que un acontecimiento determinado no puede calificarse fatalmente, por sí mismo y por fuerza de su naturaleza específica como constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito, puesto que es indispensable, en cada caso o acontecimiento, analizar y ponderar todas las circunstancias que rodearon el hecho”. ↑

14. “Artículo 56. Declaratoria de situación de desastre. Previa recomendación del Consejo Nacional, el Presidente de la República declarará mediante decreto la existencia de una situación de desastre y, en el mismo acto, la clasificará según su magnitud y efectos como de carácter nacional, regional, departamental, distrital o municipal, y pondrá en vigor las normas pertinentes propias del régimen especial para situaciones de desastre.

    1. Nacional. Existirá una situación de desastre nacional:

    a). Cuando la materialización del riesgo afecte de manera desfavorable y grave los bienes jurídicos protegidos de las personas, de la colectividad nacional y de las instituciones de la Administración Pública Nacional, en todo el territorio nacional o en parte considerable del mismo.

    b). Cuando se hayan producido efectos adversos en uno (1) o más departamentos y su impacto rebase la capacidad técnica y los recursos de las administraciones departamentales y municipales involucradas.

    c). Cuando la emergencia tenga la capacidad de impactar de manera desfavorable y grave la economía nacional, las redes de servicios nacionales en su totalidad o en parte significativa de las mismas, el distrito capital y otros centros urbanos de importancia regional en la red de ciudades.

    2. Departamental. Existirá una situación de desastre departamental cuando la materialización del riesgo afecte de manera desfavorable y grave los bienes jurídicos protegidos de los habitantes de un (1) departamento y de la administración pública departamental. El desastre de orden departamental puede presentarse en todo el departamento o en parte sustancial de su territorio rebasando la capacidad técnica y de recursos de los municipios afectados.

    3. Distrital o Municipal. Existirá una situación de desastre municipal o distrital cuando la materialización del riesgo afecte de manera desfavorable y grave los bienes jurídicos protegidos de los habitantes del municipio o distrito impactado y de la administración pública distrital. El desastre de orden distrital o municipal puede presentarse en todo el distrito o municipio o en parte sustancial del territorio de su jurisdicción, rebasando su capacidad técnica y de recursos […]”. ↑

15. “Artículo 57. Declaratoria de situación de calamidad pública. Los gobernadores y alcaldes, previo concepto favorable del Consejo Departamental, Distrital o Municipal de Gestión del Riesgo, podrán declararla situación de calamidad pública en su respectiva jurisdicción. Las declaratorias de situación de calamidad pública se producirán y aplicarán, en lo pertinente, de conformidad con las reglas de la declaratoria de la situación de desastre”. ↑

16. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de derecho administrativo (16ª Ed.). Tomo I. España. 2013, p. 501 y 502. ↑

17. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de derecho administrativo (16ª Ed.). Tomo I. España. 2013, p. 502. ↑

18. Cfr. HECK, Philipp. Gesetzauslegung und Interessenjurisprudenz. Tubinga, Alemania. 1914. p. 46; y RÖTHEL, Anne. Normkonkretisierung um Privatrecht. Tubinga, Alemania. 2004. pp. 26-28. Citados por: AMBOS, Kai Et. al. Justicia de transición y constitución [en línea]. Editorial Temis. Colombia. 2013. p. 42. [fecha de Consulta 1 de julio de 2020]. ISSN: 978-958-35-1007-6 ↑

19. Cfr. MARCHECO ACUÑA, Benjamín. El control judicial de la potestad discrecional de la administración pública en Cuba. Revista Facultad de Derecho y Ciencias Políticas [en línea]. 2009, 39(110), 57-75 [fecha de Consulta 30 de junio de 2020]. ISSN: 0120-3886. En la página 69 del texto, se lee: “La ley no determina con exactitud el límite de tales conceptos porque éstos no admiten una cuantificación rigurosa, sino que se refieren a un supuesto de realidad que, no obstante la indeterminación del concepto, admite ser precisado a la hora de su aplicación, y por tanto para realizarse requieren de una análisis concreto en el caso examinado. Sin embargo, la calificación de la realidad puesta a examen al órgano no permite más que una solución conforme a la ley”. ↑

20. Cfr. JIMÉNEZ LECHUGA, Francisco Javier La función pública española con especial referencia a los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica [en línea]. 2005, (296-297), 281-310 [fecha de Consulta 1 de julio de 2020]. En la página 301 del texto, el autor señala: “Es un proceso reglado que se agota en el proceso intelectivo de comprensión de una realidad en el sentido de que el concepto jurídico indeterminado ha pretendido, proceso en el que no intervine ninguna voluntad de aplicación del aplicador”. ↑

21. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de derecho administrativo (16ª Ed.). Tomo I. España. 2013, p. 502. ↑

22. DORANTES DÍAZ, Francisco Javier. El Derecho a la Ciudad. Sus posibilidades jurídicas de aplicación. Revista Buen Gobierno [en línea]. 2018, (25), 1-14 [fecha de Consulta 1 de Julio de 2020]. ISSN: 1874-4271. ↑

23. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Expedientes 11001-03-26-000-2012-00010-00(43089), 11001-03-26-000-2013-00111-00(48117) y 11001-03-26-000-2013-00048-00(46779). Providencias del 8 de agosto de 2012 y del 12 de febrero de 2014 (2). M.P. Enrique Gil Botero. ↑

24. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Expediente 44001-23-31-000-1999-00827-01(24059). Providencia del 14 de marzo de 2013. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. ↑

25. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsecciones A, B y C. Expedientes 20001-23-31-000-2001-01588-01(AP), 88001-23-31-000-2004-00009-01(AP), 25000-23-24-000-2010-00757-01(AP), 66001-23-31-000-2012-10100 01(AP) y 25000-23-24-000-2004-00894-01(AP). Providencias del 5 de octubre de 2005, 30 de agosto de 2007, 25 de abril de 2012, 1 de agosto de 2016 y del 17 de marzo de 2017. MM.PP. Ramiro Saavedra Becerra, Enrique Gil Botero (2), Ramiro Pazos Guerrero y Hernán Andrade Rincón. ↑

26. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsecciones A y C. Expedientes 25000-23-26-000-1996-12809-01(27986) y 05001-23-31-000-2006-00111-01(48809). Providencia del 12 de noviembre de 2014 y del 13 de junio de 2016. MM.PP. Enrique Gil Botero y Martha Nubia Velásquez Rico. ↑

27. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Expediente 11001-03-26-000-2008-00101-00(36054)B. Providencia del 14 de abril de 2010. M.P. Enrique Gil Botero. ↑

28. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Expediente 11001-03-26-000-2008-00101-00(36054)B. Providencia del 14 de abril de 2010. M.P. Enrique Gil Botero. ↑

29. Consejo de Estado. Sección Tercera. Expediente 11001-03-26-000-1995-01575-01(11575). Providencia del 6 de julio de 2005. M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. ↑

30. Consejo de Estado, Sección Tercera. Expediente 25000-23-26-000-1994-0042-01(15235)DM. Providencia del 24 de junio de 2004. M.P. Ricardo Hoyos Duque. ↑

31. Consejo de Estado. Sección Tercera. Radicaciones 12038 y 14092. Providencia del 1 de junio de 2000. M.P. María Elena Giraldo Gómez. ↑

32. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Expediente 25000-23-26-000-1997-03809-01(17661). Providencia del 26 de julio de 2011. M.P. Enrique Gil Botero. ↑

33. Consejo de Estado, Sección Tercera. Expediente 25000-23-26-000-2002-01216-01(27921)A. Providencia del 16 de marzo de 2005. M.P. Ruth Stella Correa Palacio. ↑

34. Ibidem ↑

35. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de derecho administrativo (16ª Ed.). Tomo I. España. 2013, p. 503-504. ↑

36. Consejo de Estado. Sección Tercera. Expediente 25000-23-26-000-1994-09730-01 (14462). Providencia del 29 de mayo de 2003. M.P. Ricardo Hoyos Duque. ↑

37. Corte Constitucional. Sentencia C-538 de 2016. Idea reiterada en también las Sentencias C-860 de 2006, C-052 de 2012, C-258 de 2015 y C-382 de 2019. ↑

38. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-371 de 2002. ↑

39. Consultado en el diccionario de la RAE. Disponible en: https://dle.rae.es/inmediatamente ↑