CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, ALTERNATIVAS JURÍDICAS DE LA ADMINISTRACIÓN ANTE MANIFESTACIÓN DE NO EXISTENCIA DE ACTIVIDADES POR EJECUTAR, RIESGOS JURÍDICOS DE LA ENTIDAD

Texto del concepto

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Noción¶

[…] al tratarse de contratos de prestación de servicios o apoyo a la gestión, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 dispone que estos tienen por objeto desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y deben celebrarse por el término estrictamente indispensable. En consecuencia, la existencia de una necesidad que justifique la contratación y la definición de obligaciones susceptibles de ejecución constituyen aspectos relevantes tanto para su celebración como para el seguimiento durante su vigencia.¶

ALTERNATIVAS JURÍDICAS DE LA ADMINISTRACIÓN ANTE MANIFESTACIÓN DE NO EXISTENCIA DE ACTIVIDADES POR EJECUTAR – Gestionar continuidad – Suspensión - Terminación del contrato¶

[…] la decisión de la entidad bien sea de mantener, modificar, suspender o terminar el contrato deberá encontrarse debidamente justificada y formalizada, atendiendo a las particularidades de la ejecución y al régimen jurídico aplicable. Lo anterior sin omitir que, la inexistencia de actividades no habilita por sí sola, a la entidad para terminar unilateralmente el vínculo ni justifica que este permanezca vigente indefinidamente sin una finalidad contractual identificable.¶

RIESGOS JURÍDICOS DE LA ENTIDAD – Disciplinario – Fiscal – Controversias contractuales¶

Los riesgos jurídicos a los que se exponen las entidades estatales al mantener vigente un contrato estatal sin verificar la subsistencia de la necesidad que justificó su celebración, o sin identificar obligaciones susceptibles de ejecución, se relacionan con la utilización ineficiente de los recursos públicos, la injustificación de los pagos y deficiencias en el ejercicio de la obligación legal de supervisión contractual.
En particular, habría lugar a un proceso de controversias contractuales respecto de las obligaciones exigibles y de los derechos económicos adquiridos por el contratista, así como riesgos de responsabilidad disciplinaria o fiscal cuando se configuren los respectivos presupuestos legales. […]¶

Bogotá D.C., 15 de octubre de 2026

Señor

Anónimo

Bogotá, D.C.

Estimado Señor Anónimo, cordial saludo,

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 15 de septiembre de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente: ¶

“[…] Solicitamos su orientación jurídica frente a situaciones en las que contratistas de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión manifiestan, mediante comunicaciones a sus supervisores, no contar con actividades para desarrollar y solicitan la asignación de nuevas ¶

tareas. En algunos casos, pese a la ausencia de actividades relacionadas con el objeto contractual, los contratistas manifiestan su intención de continuar con los contratos y no desean terminarlos anticipadamente. En este contexto, agradecemos orientar sobre: ¶

1. ¿Cuál debe ser el procedimiento que debe adelantar la entidad y el supervisor ante la ausencia de actividades contractuales?¶
2. ¿Qué alternativas jurídicas existen cuando no hay actividades suficientes para ejecutar el contrato y el contratista no acepta su terminación anticipada?¶
3. ¿Cuáles son los límites para asignar nuevas actividades y qué responsabilidades se derivan de ello?¶
4. ¿Qué riesgos jurídicos podrían generarse para la entidad y el supervisor al mantener contratos vigentes sin actividades efectivamente ejecutables?¶

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. ¶

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta. ¶

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia abordará los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Cuál es el procedimiento que debe adelantar la entidad estatal cuando un contratista manifiesta la ausencia de actividades relacionadas con el objeto contractual? ii) ¿Qué alternativas jurídicas existen para gestionar la continuidad o terminación de dicho contrato? ii) ¿Qué riesgos jurídicos se generan para la entidad si mantiene vigente el contrato sin que existan actividades ejecutables? ¶

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:¶

i. De conformidad con los artículos 3, 4 y 26 de la Ley 80 de 1993, la contratación estatal está orientada al cumplimiento de los fines estatales y exige que las entidades y los servidores públicos intervinientes procuren la correcta ejecución del objeto contractual, protejan los derechos de la entidad, del contratista y de terceros, y asuman las responsabilidades derivadas de sus actuaciones u omisiones. A su vez, los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011 establecen el deber de vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado y facultan a los supervisores e interventores para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre su desarrollo, así como para informar las circunstancias que puedan poner en riesgo el cumplimiento contractual. ¶

En particular, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011^[2] indica que la supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos. Por consiguiente, el supervisor no debe limitar su gestión a verificar los documentos requeridos para el pago, sino que debe establecer si las obligaciones contractuales se ejecutan conforme a lo convenido y advertir oportunamente las situaciones que puedan afectar el desarrollo del contrato.¶

Adicionalmente, al tratarse de contratos de prestación de servicios o apoyo a la gestión, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 dispone que estos tienen por objeto desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y deben celebrarse por el término estrictamente indispensable. En consecuencia, la existencia de una necesidad que justifique la contratación y la definición de obligaciones susceptibles de ejecución constituyen aspectos relevantes tanto para su celebración como para el seguimiento durante su vigencia. En este punto es importante tener en cuenta que, el principio de planeación exige que el objeto y las obligaciones del contrato respondan a una necesidad identificada por la entidad; en esa medida, las actividades exigibles deben encontrarse comprendidas en el objeto y las obligaciones del contrato suscrito, debido a que las cláusulas genéricas que permiten asignar actividades inherentes al objeto contractual no constituyen una habilitación para incorporar funciones sustancialmente diferentes o autónomas que no hayan sido previstas en el documento inicial. ¶

En el supuesto del caso en concreto, el contratista comunica a la entidad que no cuenta con actividades relacionadas con el objeto contractual y, eventualmente, solicita que se le asignen nuevas tareas o manifiesta su intención de continuar con el vínculo. Dicha circunstancia exige que la entidad determine, a partir de los documentos contractuales y de los hechos acreditados, cual de las siguientes situaciones es el origen de la ausencia de funciones por ejecutar:¶

1. Se verifica que la necesidad contractual subsiste y en consecuencia existen obligaciones pendientes de ejecución. En este escenario, el supervisor deberá identificar las actividades exigibles conforme al objeto y las obligaciones pactadas y comunicar al contratista las instrucciones necesarias para su cumplimiento, siempre que se encuentren dentro del alcance contractual.¶
2. Se verifica que la ausencia de actividades obedece a la falta de asignación, coordinación o definición de requerimientos por parte de la entidad. En este caso, deberá establecerse si corresponde a la dependencia solicitante precisar las necesidades pendientes y coordinar la ejecución. No resultaría procedente atribuir automáticamente un incumplimiento al contratista por no ejecutar actividades que no le han sido requeridas, cuando la naturaleza y las condiciones del contrato hagan necesaria dicha asignación y no se advierta una obligación autónoma incumplida.¶
3. Se verifica que las obligaciones contractuales pactadas ya fueron cumplidas o la necesidad que justificó la contratación desapareció. En este evento, la entidad deberá establecer si procede culminar la ejecución, formalizar la terminación anticipada o adoptar otra medida contractual que corresponda a las circunstancias verificadas.¶
4. Se verifica que existen obligaciones pendientes y el contratista se niega injustificadamente a ejecutarlas. En tal hipótesis deberá determinarse si los hechos constituyen un incumplimiento imputable al contratista y si procede iniciar las actuaciones previstas en la ley y en el contrato, con observancia del debido proceso.¶

Esta mencionada verificación resulta especialmente importante en los contratos remunerados mediante honorarios periódicos, en los cuales la sola inexistencia de un requerimiento nuevo o de un producto puntual durante determinado lapso no permite concluir automáticamente que el contratista incumplió o que carece de derecho a remuneración. Para determinarlo deben examinarse la naturaleza del servicio, las obligaciones exigibles, las condiciones de pago y la ejecución efectivamente acreditada.¶

En ese orden de ideas, una vez realizado lo anterior, la entidad estatal deberá adelantar, como mínimo, de las siguientes actuaciones:¶

1. Incorporar la manifestación del contratista al expediente contractual y dejar constancia de la fecha, el contenido de la solicitud y las circunstancias informadas.¶
2. Revisar las condiciones contractuales, es decir, examinar el objeto, las obligaciones específicas y generales, el plazo, la forma de remuneración, los productos o informes exigidos, las condiciones de pago y las estipulaciones relacionadas con el incumplimiento, la modificación, la suspensión y la terminación. ¶
3. El supervisor puede requerir al contratista informes y aclaraciones sobre las actividades ejecutadas, las obligaciones pendientes, los productos entregados y las circunstancias que, en su criterio, expliquen la ausencia de las actividades. Asimismo, cuando resulte necesario, deberá solicitar información a la dependencia que identificó la necesidad contractual. ¶
4. Corresponde establecer si la dependencia solicitante aun requiere los servicios contratados, si existen actividades pendientes y si estas pueden desarrollarse dentro del alcance originalmente convenido. ¶
5. Elaborar un informe de supervisión con fundamento en las verificaciones realizadas, en el que se deje constancia de la situación contractual, las obligaciones ejecutadas y pendientes, las causas de ausencia de actividades, los soportes correspondientes y las alternativas jurídicamente procedentes. ¶
6. Cuando se advierta que no existen actividades susceptibles de ejecución o que se requiera adoptar una decisión sobre la continuidad del vínculo, el supervisor deberá comunicarlo a la dependencia responsable y al ordenador del gasto o funcionario competente, según la distribución interna de funciones. ¶
7. La entidad estatal deberá determinar si procede continuar la ejecución, modificar el contrato, suspenderlo temporalmente, terminarlo anticipadamente o adelantar las actuaciones correspondientes frente a un eventual incumplimiento. La decisión y sus soportes deberán ser incorporados al expediente contractual y publicarse en SECOP cuando corresponda. ¶

Ahora bien, si durante el proceso de revisión, se evidencia un posible incumplimiento, la entidad no deberá confundir la ausencia de actividades asignadas con la inejecución imputable al contratista. Por el contrario, deberá identificar la obligación presuntamente incumplida, verificar cuales fueron los hechos que lo originaron y establecer la procedencia de las medidas contractuales correspondientes. En particular, el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007^[3] contempla la imposición de multas pactadas para conminar al cumplimiento de las obligaciones pendientes y la declaratoria de incumplimiento para hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, con observancia del debido proceso y siempre que se cumplan los presupuestos legales y contractuales aplicables.¶

ii. El artículo 40 de la Ley 80 de 1993 permite a las entidades estatales celebrar los contratos y acuerdos requeridos para el cumplimiento de los fines estatales, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, siempre que sus estipulaciones respeten la Constitución, la ley y los principios de la contratación pública. ¶

En ese orden de ideas, en desarrollo de esa autonomía, las partes pueden modificar de común acuerdo las estipulaciones contractuales cuando existan razones debidamente justificadas y se cumplan los requisitos aplicables. No obstante, la modificación no puede emplearse para desconocer las reglas de la contratación estatal ni para transformar sustancialmente el objeto originalmente convenido. ¶

Sobre este particular, es importante precisar qué, la incorporación de nuevas obligaciones constituye una modificación contractual que debe acordarse por las partes, constar por escrito y estar debidamente justificada, sin alterar la esencia del objeto contractual. Asimismo, que la modificación unilateral es excepcional y solo procede bajo los presupuestos del artículo 16 de la Ley 80 de 1993^[4], mediante acto administrativo motivado y cuando no haya sido posible llegar a un acuerdo, en los términos previstos en tal disposición. ¶

Por otra parte, en caso de optar por la terminación anticipada por mutuo acuerdo, esta es jurídicamente procedente cuando existe consentimiento de la entidad y del contratista y el acuerdo se formaliza por escrito. De esta manera, sus efectos extintivos operan hacia el futuro, sin desconocer las obligaciones, prestaciones y los derechos causados durante el período en el que el contrato estuvo vigente. ¶

En cuanto a la suspensión, esta figura supone el cese provisional de la ejecución ante circunstancias que la impiden o la dificultan y puede responder a razones técnicas, jurídicas o económicas. Por su naturaleza, debe responder a circunstancias que justifiquen temporalmente la interrupción de la ejecución y no utilizarse de manera indiscriminada para mantener indefinidamente un contrato sin necesidad identificable. ¶

En este caso, la alternativa aplicable al caso concreto depende de las causas de la ausencia de las actividades, de la posibilidad real de ejecutar las obligaciones pactadas, de la subsistencia de la necesidad institucional y de las condiciones establecidas en el contrato. Con fundamento en ello, la entidad estatal puede considerar las siguientes alternativas:¶

1. Continuidad de la ejecución contractual: Resulta viable cuando la necesidad que justificó la contratación subsiste y el objeto y las obligaciones pactadas permiten identificar actividades pendientes o servicios que deben seguir prestándose. ¶

En este escenario, el supervisor deberá precisar las actividades exigibles y realizar el seguimiento correspondiente. De modo que, las instrucciones impartidas deben limitarse a concretar la ejecución de las obligaciones existentes, sin convertir la supervisión en un mecanismo para ampliar el objeto contractual o imponer al contratista funciones diferentes de las acordadas. ¶

Así, la ausencia temporal de solicitudes o productos puntuales no impide necesariamente la continuidad del contrato, siempre que el objeto, las obligaciones, la forma de ejecución y el esquema de remuneración permitan justificarla y que la entidad verifique el cumplimiento efectivo de las prestaciones convenidas. ¶

1. Modificación bilateral del contrato: Procede evaluarla cuando la necesidad institucional subsiste, ero se requiere ajustar determinadas condiciones u obligaciones para permitir la ejecución adecuada del objeto contractual. La modificación debe encontrarse justificada en razones objetivas, constar por escrito y contar con el consentimiento de las partes, sin que pueda alterar la esencia del objeto contratado. En consecuencia, si las nuevas actividades propuestas son ajenas a este, no resultará jurídicamente procedente incorporarlas mediante una modificación que desnaturalice el contrato.¶

De igual manera, las cláusulas genéricas que permiten asignar actividades relacionadas con el objeto no habilitan por sí solas la incorporación de obligaciones sustancialmente nuevas. Asimismo, en el caso de que, la entidad advierta que las actividades que requiere corresponden a una necesidad autónoma, no comprendida en el contrato vigente, deberá evaluar su satisfacción mediante el mecanismo de contratación que resulte jurídicamente procedente, en lugar de desbordar el alcance del negocio existente.¶

1. Suspensión temporal del contrato: A través de esta figura se acuerda el cese provisional de la ejecución del contrato, por la ocurrencia de circunstancias que lo impiden o lo dificultan. De esta forma, pese a que durante la fase de planeación las Entidades Estatales deben prever los riesgos que pueden afectar la ejecución normal del contrato, esto no elimina la probabilidad de que ocurran sucesos posteriores y extraordinarios que lleven a las partes a acordar la suspensión o que paralicen el contrato de facto, mientras se resuelven las situaciones que están incidiendo negativamente en el desarrollo del negocio o que lo están tornando imposible.¶

Esto quiere decir que la suspensión puede ser acordada por las partes –como usualmente sucede y es lo más recomendable, siempre que existan motivos fundados para ello– o darse por la fuerza de los hechos, es decir, por la configuración de eventos externos e irresistibles que hagan imposible la ejecución del contrato durante un tiempo; es decir, por factores que constituyan razones de fuerza mayor o caso fortuito, o que procuran la satisfacción del interés público. Sobre el particular el Consejo de Estado ha manifestado lo siguiente: “Dado el interés público que gravita sobre la contratación estatal, las partes contratantes deberán en cada caso concreto: (i) ponderar que la naturaleza del contrato estatal admita la posibilidad de suspenderlo, (ii) verificar que lo que se pacte no esté prohibido expresamente en la ley ni resulte contrario al orden público y a las buenas costumbres, (iii) garantizar que la suspensión tenga por objeto la consecución del interés general y el cumplimiento de los fines estatales ; y (iv) demostrar y justificar que su ocurrencia obedece a razones de fuerza mayor, o caso fortuito, o que procura la satisfacción del interés público. (…) La suspensión temporal del contrato estatal requiere la concurrencia de la voluntad de los contratistas, lo que excluye la posibilidad de declararla unilateralmente. Lo anterior sin perjuicio de la suspensión de “facto”, en la cual no hay acuerdos, sino que únicamente se dejan constancias escritas de la ocurrencia de los eventos que impiden continuar con el cumplimiento de la obligación pactada”.^[5]¶

La suspensión del contrato debe estar sujeta a un plazo o al cumplimiento de una condición pactada con criterios de razonabilidad y proporcionalidad entre las partes, acorde con la situación que se presente en cada caso, ya que la finalidad de la suspensión de un contrato estatal, como medida excepcional, está encaminada a reconocer la ocurrencia de situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público que impiden la ejecución temporal del negocio jurídico, y es precisamente por este motivo que no puede permanecer indefinida en el tiempo.¶

Por lo tanto, aun cuando un contrato se suspenda, conserva vigencia, pues su plazo no ha vencido, precisamente uno de los efectos de la suspensión es que se detiene provisionalmente el cómputo del plazo y las obligaciones de las partes permanecen pendientes de cumplimiento a cabalidad. Solo cuando los motivos que han dado lugar a la suspensión sean permanentes e irresistibles, lo que inicialmente fue solo dicha suspensión puede dar paso a la terminación, y en este evento el deudor no será responsable, salvo que las razones de la suspensión y futura terminación le sean imputables.^[6]¶

1. Terminación anticipada por mutuo acuerdo: La terminación anticipada por mutuo acuerdo de un contrato de prestación de servicios resulta jurídicamente procedente, en ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes, por ejemplo, cuando desaparece la necesidad institucional, se han satisfecho las obligaciones relevantes o no existen actividades que justifiquen mantener su ejecución. Esta figura permite extinguir anticipadamente el vínculo contractual cuando las partes así lo acuerdan, de conformidad con las condiciones que, en cada caso, hayan previsto, sin que ello implique desconocer las obligaciones y prestaciones causadas durante el período de ejecución. ¶

Para su procedencia, la entidad y el contratista deben manifestar su consentimiento y formalizar el acuerdo por escrito, con observancia de las formalidades aplicables al contrato. El documento deberá establecer la fecha en la que cesará la ejecución y precisar el estado de las obligaciones, los productos pendientes, los pagos causados y los demás aspectos necesarios para cerrar adecuadamente la relación contractual.¶

Ahora bien, esta figura no elimina las obligaciones ni los derechos causados con anterioridad a la fecha en que produzca efectos. Por consiguiente, deberá determinarse el reconocimiento económico que corresponda de acuerdo con las actividades efectivamente ejecutadas y las condiciones de remuneración pactadas.¶

1. Culminación del plazo contractual o cumplimiento del objeto: Si la ejecución llegó a su término o se cumplieron las obligaciones contractuales, corresponderá adelantar las actuaciones de cierre que resulten procedentes conforme al tipo contractual, a las estipulaciones convenidas y a las disposiciones aplicables. En ese orden de ideas, la entidad no deberá prolongar la vigencia de un contrato cuya ejecución ha culminado simplemente por razones administrativas ni mantener compromisos contractuales sin una finalidad ejecutable. Si persiste una necesidad distinta, esta deberá atenderse mediante el mecanismo jurídico correspondiente.¶
2. Cesión del contrato: Esta figura solo se debe considerar cuando resulte procedente, por ejemplo, si el contratista en cuestión no está en condiciones de continuar con la ejecución y la necesidad institucional subsiste, podrá examinarse la posibilidad de una cesión, siempre que la naturaleza del contrato lo permita y se obtenga la autorización previa de la entidad, además de verificarse las condiciones de idoneidad y los demás requisitos aplicables. Al respecto es importante precisar que, esta alternativa no opera automáticamente por la solicitud del contratista y tampoco habilita una sustitución de las obligaciones o del objeto contractual al margen de las condiciones legales.¶

Finalmente, si la falta de actividades no obedece a la ausencia de requerimientos de la entidad, sino a la inejecución injustificada de obligaciones contractuales exigibles, deberán evaluarse las medidas previstas en el contrato y en la ley.¶

Lo anterior exige diferenciar entre la terminación consensuada del vínculo y las medidas unilaterales que puede adoptar la entidad. Así, estas últimas no constituyen una facultad general para terminar cualquier contrato por mera conveniencia, su procedencia depende de los presupuestos legales, de las estipulaciones válidamente incorporadas cuando sean exigibles y del procedimiento correspondiente.¶

En particular, no debe confundirse la terminación anticipada por mutuo acuerdo con la declaratoria de incumplimiento o con el ejercicio de facultades excepcionales, debido a que cada figura tiene presupuestos y efectos jurídicos diferentes.¶

iii. Al respecto de los riesgos jurídicos a los que la entidad estatal se enfrenta al mantener vigente un contrato de prestación de servicios sin actividades ejecutables, resulta pertinente señalar que, los artículos 23, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993 consagran principios y deberes que orientan la actividad contractual, entre ellos la transparencia, la economía y la responsabilidad. Estos exigen que las decisiones de la entidad se encuentren justificadas en la necesidad de satisfacer los fines estatales y que los recursos públicos se administren de forma adecuada.¶

A su vez, los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011 imponen el deber de vigilancia permanente de la correcta ejecución contractual y establecen responsabilidades relacionadas con el seguimiento y control de las obligaciones del contratista. De esta manera, la supervisión no es una actividad meramente formal, sino un instrumento para verificar el cumplimiento del objeto y prevenir situaciones que puedan afectar la ejecución o los recursos públicos.¶

En ese orden de ideas, en materia disciplinaria, los artículos 26 a 29 de la Ley 1952 de 2019 regulan la falta disciplinaria y las formas de realización de la conducta, incluida la acción u omisión, así como los criterios relativos a la culpabilidad. Por su parte, los artículos 1, 5 y 6 de la Ley 610 de 2000 regulan la responsabilidad fiscal y exigen, para su configuración, los elementos legalmente previstos, entre ellos una conducta dolosa o culposa, un daño patrimonial al Estado y un nexo causal entre ambos.¶

De las anteriores disposiciones se desprende que la permanencia de un contrato estatal debe responder a una finalidad contractual identificable y a obligaciones cuya ejecución pueda verificarse. Lo anterior debido a que la mera existencia formal del vínculo no sustituye el deber de controlar su ejecución ni justifica, por sí sola, el reconocimiento de prestaciones económicas.¶

Así las cosas, cuando la entidad mantiene vigente un contrato pese a que el contratista ha informado que no existen actividades relacionadas con su objeto, sin verificar las causas ni adoptar una decisión sobre su continuidad, pueden presentarse los siguientes riesgos:¶

1. Riesgo de ineficiencia en la utilización de los recursos públicos. Si la necesidad que justificó el contrato desapareció y no existen obligaciones susceptibles de ejecución, mantener el vínculo sin una finalidad material puede representar una utilización ineficiente de los recursos públicos, especialmente cuando se generan pagos sin que exista una contraprestación contractual debidamente acreditada. No obstante, esta circunstancia debe evaluarse a partir de las obligaciones y las condiciones de remuneración convenidas. La ausencia de productos puntuales no implica necesariamente que no se haya prestado el servicio contratado.¶
2. Riesgo relacionado con la aprobación y el reconocimiento de pagos. Se refiere a los casos en que el supervisor certifica el cumplimiento de actividades que no fueron ejecutadas, avala productos inexistentes o autoriza pagos sin verificar los requisitos contractuales, puede comprometerse la legalidad de la actuación y dar lugar a las evaluaciones de responsabilidad que correspondan. Por ello, antes de certificar el cumplimiento o aprobar una cuenta de cobro, deberá verificarse que se hayan satisfecho las obligaciones exigibles y que se cumplan las condiciones de pago pactadas. Igualmente, la entidad debe evitar la conclusión contraria: negar automáticamente un pago por el solo hecho de que no se impartieron nuevas instrucciones, sin examinar si el contratista cumplió las obligaciones que le correspondían.¶
3. Riesgo de responsabilidad disciplinaria: La omisión de las funciones de vigilancia y control, la falta de gestión frente a circunstancias que puedan afectar la ejecución o la certificación irregular del cumplimiento contractual podrían dar lugar a una evaluación disciplinaria respecto de los servidores públicos que tengan responsabilidades en la materia. Sin embargo, la responsabilidad disciplinaria no se deriva automáticamente de la existencia de un contrato sin actividades. Su configuración exige analizar la conducta atribuible al servidor, sus deberes funcionales, las circunstancias del caso y los elementos exigidos por la Ley 1952 de 2019.¶
4. Riesgo de responsabilidad fiscal, esto es cuando se realicen pagos sin el debido soporte contractual y se cause un daño patrimonial al Estado, la situación podría ser examinada por los organismos de control fiscal. Para determinar una eventual responsabilidad deberá establecerse la concurrencia de los elementos legalmente exigidos, incluida la conducta atribuible, el daño patrimonial y el nexo causal. Por consiguiente, no basta demostrar que un contrato permaneció vigente durante un periodo sin actividades puntuales; será necesario acreditar las circunstancias que expliquen la eventual afectación patrimonial y su relación con la conducta investigada.¶
5. Riesgo de controversias contractuales. Esto debido a la falta de claridad acerca de las actividades exigibles, la remuneración, el alcance de las obligaciones y la decisión de mantener o terminar el vínculo puede generar desacuerdos entre la entidad y el contratista. De una parte, la entidad podría considerar que existe incumplimiento cuando en realidad no había actividades exigibles o cuando la ejecución dependía de requerimientos que no fueron realizados. De otra, el contratista podría reclamar el reconocimiento de obligaciones económicas causadas, según las condiciones contractuales y los servicios efectivamente prestados. En consecuencia, la evaluación deberá distinguir entre las obligaciones que el contratista debía ejecutar de manera autónoma, aquellas cuya ejecución dependía de requerimientos de la entidad y las condiciones específicas que regulan el pago. ¶
6. Riesgo de desnaturalización del objeto contractual. Se origina por la intención de mantener vigente el contrato mediante la asignación de nuevas tareas ajenas al objeto originalmente convenido puede conducir a modificaciones improcedentes o a la alteración sustancial del negocio jurídico. En ese escenario, además de desconocerse los límites de la modificación contractual, podrían generarse dificultades para determinar las obligaciones realmente exigibles, evaluar su cumplimiento y justificar los pagos. Este riesgo resulta particularmente relevante cuando se utilizan cláusulas genéricas para asignar funciones que no corresponden al objeto contratado. ¶
7. Riesgo de que se hayan presentado deficiencias en las etapas de planeación y gestión contractual. La permanencia de un contrato sin necesidades identificables puede evidenciar deficiencias en la planeación, en la coordinación entre la dependencia solicitante y la supervisión o en el seguimiento de la ejecución. Es por ello que, la entidad debe evaluar si las circunstancias corresponden a una contingencia temporal razonable o si revelan que la necesidad contractual dejó de existir, que las actividades inicialmente previstas ya fueron atendidas o que el objeto no está siendo ejecutado en los términos que justificaron la contratación.¶

iv. De conformidad con las consideraciones expuestas, cuando un contratista de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión manifiesta que no cuenta con actividades relacionadas con el objeto contractual, la entidad estatal debe verificar las causas de esa situación y establecer si subsiste la necesidad institucional que justificó la contratación.¶

Para ello, corresponde al supervisor revisar el objeto y las obligaciones pactadas, solicitar los informes y aclaraciones pertinentes, verificar las actividades ejecutadas y pendientes, documentar sus hallazgos y ponerlos en conocimiento de los funcionarios competentes. La entidad deberá diferenciar la falta de asignación de actividades por parte de la propia entidad, el cumplimiento de las obligaciones, la desaparición de la necesidad y el eventual incumplimiento imputable al contratista.¶

A partir de esta verificación, podrá decidir si resulta procedente continuar con la ejecución, modificar el contrato dentro de los límites legales, suspenderlo temporalmente por causas justificadas, acordar su terminación anticipada o adoptar las medidas correspondientes frente a un incumplimiento acreditado.¶

En particular, cuando se establezca que la necesidad contractual desapareció y no existen obligaciones pendientes que justifiquen la continuidad del vínculo, la entidad deberá evaluar oportunamente la terminación del contrato por el mecanismo jurídicamente procedente, en lugar de conservarlo vigente indefinidamente sin una finalidad contractual identificable.¶

Finalmente, la permanencia injustificada del contrato puede exponer a la entidad a riesgos de carácter contractual, disciplinario y fiscal, según las circunstancias del caso. Para prevenirlos, resulta indispensable que las decisiones de supervisión y gestión contractual estén debidamente motivadas, cuenten con soporte documental y observen los principios de planeación, economía, responsabilidad y transparencia que rigen la contratación estatal.¶

v. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.¶

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. ¶

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:¶

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:¶

Sobre los contratos de prestación de servicios, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos Nro. C−293 del 12 de mayo de 2020, C−313 del 21 de mayo de 2020, C−345 del 21 de mayo de 2020, C−359 del 04de junio de 2020, C−379 del 30 de junio de 2020, C−414 del 30 de junio de 2020, C-661 del 17 de noviembre de 2020, C−685 del 18 de diciembre de 2020, C- 004 del 12 de febrero de 2021, C−106 del 7 de abril de 2021, C-181 del 07 de abril de 2022, C-214 del 22 de abril de 2022 y C-491 de 01 de agosto de 2022, C-008 del 20 de febrero de 2023, C-009 del 20 de febrero de 2023, C-286 del 2023, C-351 del 30 de agosto de 2024, C-372 del 26 de Agosto 2024, C-904 del 9 de diciembre de 2024, C-754 del 4 de diciembre de 2024, C-363 del 15 de abril de 2025, C-441 del 16 de mayo de 2025, C-517 del 27 de mayo de 2025 y C- 578 del 24 de junio del 2025. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: ¶

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos ¶

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional: ¶

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce¶

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.¶

Atentamente,

1. Entiéndase por desnaturalización contractual la alteración de la finalidad o estructura jurídica de un negocio contractual derivada de la forma en que se pacta, interpreta o ejecuta, cuando sus elementos reales dejan de corresponder con aquellos propios de su tipología o régimen jurídico aplicable. ↑¶

2. ARTÍCULO 83. Supervisión e interventoría contractual. Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda. La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos. La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría. Por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría. Sin embargo, la entidad puede dividir la vigilancia del contrato principal, caso en el cual en el contrato respectivo de interventoría, se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor. El contrato de Interventoría será supervisado directamente por la entidad estatal. ↑¶

3. ARTÍCULO 17. DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO. El debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales. En desarrollo de lo anterior y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tendrán la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones. Esta decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso del contratista y procede sólo mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista. Así mismo podrán declarar el incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato. PARÁGRAFO. La cláusula penal y las multas así impuestas, se harán efectivas directamente por las entidades estatales, pudiendo acudir para el efecto entre otros a los mecanismos de compensación de las sumas adeudadas al contratista, cobro de la garantía, o a cualquier otro medio para obtener el pago, incluyendo el de la jurisdicción coactiva. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Las facultades previstas en este artículo se entienden atribuidas respecto de las cláusulas de multas o cláusula penal pecuniaria pactadas en los contratos celebrados con anterioridad a la expedición de esta ley y en los que por autonomía de la voluntad de las partes se hubiese previsto la competencia de las entidades estatales para imponerlas y hacerlas efectivas. ↑¶

4. ARTÍCULO 16.- De la Modificación Unilateral. Si durante la ejecución del contrato y para evitar la paralización o la afectación grave del servicio público que se deba satisfacer con él, fuere necesario introducir variaciones en el contrato y previamente las partes no llegan al acuerdo respectivo, la entidad en acto administrativo debidamente motivado, lo modificará mediante la supresión o adición de obras, trabajos, suministros o servicios. Si las modificaciones alteran el valor del contrato en veinte por ciento (20%) o más del valor inicial, el contratista podrá renunciar a la continuación de la ejecución. En este evento, se ordenará la liquidación del contrato y la entidad adoptará de manera inmediata las medidas que fueren necesarias para garantizar la terminación del objeto del mismo. ↑¶

5. CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Exp. 2278 de 2016, C.P. Germán Bula Escobar (E.) ↑¶

6. “[…] en pronunciamiento del año 2012, la Sala de esta Subsección señaló que la suspensión del contrato, más estrictamente de la ejecución del contrato, como medida excepcional procede, por regla general, de consuno entre las partes, cuando situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público impidan, temporalmente, cumplir el objeto de las obligaciones a cargo de las partes contratantes, de modo que el principal efecto que se desprende de la suspensión es que las obligaciones convenidas no pueden hacerse exigibles mientras perdure la medida y, por lo mismo, el término o plazo pactado del contrato (de ejecución o extintivo) no corre mientras permanezca suspendido. Por esa misma razón, la suspensión debe estar sujeta a un modo específico, plazo o condición, pactado con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, acorde con la situación que se presente en cada caso, pero no puede permanecer indefinida en el tiempo” (Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 16 de julio de 2015. Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Expediente: 31.634). ↑¶