RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES

Texto del concepto

RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Definición – Taxatividad – Interpretación restrictiva

Las inhabilidades e incompatibilidades son circunstancias de naturaleza restrictiva, establecidas por la Constitución o la ley, que impiden la posibilidad de que ciertas personas sean elegidas o designadas en un cargo público o puedan celebrar contratos con el Estado, con el objetivo de garantizar la idoneidad, imparcialidad, probidad, transparencia y moralidad de la gestión pública. Por su parte, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado hace referencia a un conjunto de restricciones establecidas por el constituyente o por el legislador, que afectan directamente la capacidad de las personas para establecer una relación jurídica contractual con el Estado, la cuales pueden obedecer a condenas, sanciones o situaciones previamente establecidas por el ordenamiento jurídico.

INHABILIDAD – Incumplimiento reiterado

Respecto de régimen de inhabilidades e incompatibilidades, contemplado en el artículo 90 de la Ley 1474 de 2011, específicamente el literal b, resulta oportuno reseñar que este indica unos supuestos bajo los cuales se da aplicación al citado artículo. Al respecto, la norma indica que dicha causal solo opera cuando la declaratoria de incumplimiento se da en por lo menos dos (2) o más contratos, con una (1) o varias entidades, y en los últimos tres (3) años. Por tanto, para que opere la causal deben cumplirse con todos los supuestos de hecho contemplados en la norma, sin que sea posible extender una interpretación amplia a circunstancias taxativamente contempladas, dado el carácter restrictivo. Así las cosas, es necesario que se haya declarado el incumplimiento en al menos dos (2) contratos, lo que excluye que el supuesto se aplique si se han declarado dos (2) incumplimientos en un solo contrato. Igualmente, dichos incumplimientos debieron haberse declarado durante los últimos tres (3) años. Lo que sí es indiferente para aplicación de la inhabilidad respecto al supuesto del literal b) es si los incumplimientos son declarados por una misma Entidad o varias.

Bogotá D.C., 26 de marzo de 2026

Señora

Diana Carolina Cuervo Torres

CORPORACION ESTRATEGICA EN GESTION E INTEGRACION

COLOMBIA - EGESCO

juancarlosorozcohernandez4@gmail.com

Bogotá D.C.

Estimada señora Cuervo, cordial saludo,

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de consulta de fecha 13 de febrero de 2026, en la cual pregunta lo siguiente:

“(…)

Respetuosamente, me permito solicitar su concepto sobre el artículo 90 de la Ley 1474 de 2011 que indica:

“ARTÍCULO 90. INHABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO REITERADO. Quedará inhabilitado el contratista que incurra en alguna de las siguientes conductas:

a. Haber sido objeto de imposición de cinco (5) o más multas durante la ejecución de uno o varios contratos, con una o varias entidades estatales, durante los últimos tres (3) años.

b. Haber sido objeto de declaratorias de incumplimiento contractual en por lo menos dos (2) contratos, con una o varias entidades estatales, durante los últimos tres (3) años.

c. Haber sido objeto de imposición de dos (2) multas y un (1) incumplimiento durante una misma vigencia fiscal, con una o varias entidades estatales. La inhabilidad se extenderá por un término de tres (3) años, contados a partir de la publicación del acto administrativo que impone la inscripción de la última multa o incumplimiento en el Registro Único de Proponentes, de acuerdo con la información remitida por las entidades públicas. La inhabilidad pertinente se hará explícita en el Registro Único de Proponentes cuando a ello haya lugar.

d. Haber sido objeto de incumplimiento contractual o de imposición de dos (2) o más multas, con una o varias entidades, cuando se trate de contratos cuyo objeto esté relacionado con el Programa de Alimentación Escolar. Esta inhabilidad se extenderá por un término de diez (10) años, contados a partir de la publicación del acto administrativo que impone la inscripción de la última multa o incumplimiento en el Registro Único de Proponentes, de acuerdo con la información remitida por las entidades públicas.

La inhabilidad pertinente se hará explícita en el Registro Único de Proponentes cuando a ello haya lugar.

(Literal adicionado por el Art. 51 de la Ley 2195 de 2022).

PARÁGRAFO. La inhabilidad a que se refiere el presente artículo se extenderá a los socios de sociedades de personas a las cuales se haya declarado esta inhabilidad, así como las sociedades de personas de las que aquellos formen parte con posterioridad a dicha declaratoria.

(Artículo MODIFICADO por el Art. 43 de la Ley 1955 de 2019)”

En atención a la norma anterior, respetuosamente nos permitimos solicitar su concepto, si aplica la inhabilidad, específicamente la del literal b, si un contratista tiene dos incumplimientos en la misma vigencia sobre un mismo contrato.”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos concretos de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias específicas que la haya motivado, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿cuál es el alcance y cómo se interpretan las causales de inhabilidad e incompatibilidad en el sistema de compras y contratación pública respecto de los incumplimientos reiterativos en un mismo contrato durante una misma vigencia?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. Las inhabilidades e incompatibilidades son circunstancias de naturaleza restrictiva, establecidas por la Constitución o la ley, que impiden la posibilidad de que ciertas personas sean elegidas o designadas en un cargo público o puedan celebrar contratos con el Estado, con el objetivo de garantizar la idoneidad, imparcialidad, probidad, transparencia y moralidad de la gestión pública. Por su parte, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado hace referencia a un conjunto de restricciones establecidas por el constituyente o por el legislador, que afectan directamente la capacidad de las personas para establecer una relación jurídica contractual con el Estado, la cuales pueden obedecer a condenas, sanciones o situaciones previamente establecidas por el ordenamiento jurídico.

Estas restricciones que afectan la capacidad jurídica de las personas para contratar; observan los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, con especial énfasis el de moralidad, y así lo ha entendido el Consejo de Estado:

“De manera primordial en esta reflexión debe advertirse que la consagración legal de las incompatibilidades e inhabilidades en materia contractual, no es sino desarrollo del Principio de Moralidad que la Constitución Política consagra como uno de los rectores de la Función Administrativa, instituido en el artículo 209 de la Carta, toda vez que este Principio –en su carácter jurídico, ordenador y orientador del derecho– constituye la Finalidad, el Deber Ser, la Razón de Primer Orden en la cual se inspira, justifica y legitima la existencia de las normas que definen y regulan las inhabilidades e incompatibilidades.

Adicionalmente, toda vez que la Jurisprudencia Constitucional se ha referido a la protección del Interés General como causa que legitima la estructuración legal de las incompatibilidades e inhabilidades, se puede precisar que la regulación de sus causales para contratar con el Estado debe orientarse por el Principio de Moralidad que obviamente –como es propio de todos los Principios de la Función Administrativa– se despliega ordenado con base en la protección prevalente del interés general y, por ello, se entiende que la potestad de configuración legislativa en materia de incompatibilidades e inhabilidades para contratar con el Estado puede concretarse a través de una regla de carácter excluyente para determinados potenciales contratistas, la cual se impone entonces por razón de ese fin de interés general como regla legal prevalente, esto es que puede ser impuesta sobre el derecho individual a contratar con el Estado”^[1].

Sumado a lo anterior, las inhabilidades e incompatibilidades son medios que buscan garantizar la transparencia y eficiencia en la actividad contractual del Estado y para ello imponen restricciones en la personalidad jurídica, la igualdad, la libre empresa y, particularmente, el derecho a participar en procesos de selección y celebrar contratos con la Administración Pública. Asimismo, el carácter reconocidamente taxativo del régimen de inhabilidades obedece a la necesidad de salvaguardar el interés general inherente en la contratación pública, de forma que implique el menor sacrificio posible al derecho de igualdad y de reconocimiento de la personalidad jurídica de quienes aspiran a contratar con el Estado.

Por ello, la competencia para determinar qué hechos o situaciones generan inhabilidad para contratar con el Estado la tiene el legislador, pues este régimen es un aspecto propio del Estatuto General de la Contratación Pública, cuya expedición corresponde al Congreso de la República, conforme al artículo 150 de la Constitución Política, por lo que en esta materia rige el principio de legalidad.

De esta manera, las inhabilidades e incompatibilidades al ser límites especiales a la capacidad para presentar ofertas y celebrar contratos estatales, solo pueden tipificarse en la ley o la Constitución –es decir, deben satisfacer el principio de legalidad– y su interpretación debe ser restrictiva. En contraste, si se admitiera una interpretación amplia, extensiva, analógica o finalista de las mismas, tales enunciados normativos contemplarían múltiples supuestos indeterminados, según el parecer o el sentido común de los operadores jurídicos, poniendo en riesgo principios como la igualdad, el debido proceso, la seguridad jurídica, la libre concurrencia y el ejercicio de la profesión u oficio.^[2]

ii. Ahora bien, las multas y la declaratoria de incumplimiento son sanciones administrativas impuestas por la entidad en cada contrato, frente a la falta, el retardo y/o imperfectos en la ejecución de las obligaciones pactadas.

En principio, las consecuencias de estas sanciones no se proyectan más allá del marco del contrato en el que fueron impuestas. No obstante, dada la prevalencia de los principios de probidad, transparencia y eficiencia, en el marco de la respuesta al fenómeno de la corrupción en la contratación estatal, el legislador determinó en el literal b) de la norma, que la declaratoria reiterada de estos incumplimientos, bien sea por la misma entidad o por varias, en por lo menos dos (2) contratos, y que estas ocurriesen en los últimos tres (3) años, tuviera consecuencias negativas para el contratista más allá de los incumplimientos contractuales que las generaron.

En ese sentido, dentro del conjunto de medidas administrativas, fiscales y penales adoptadas por la Ley 1474 de 2011, conocida como Estatuto Anticorrupción, se incluyó la creación de una inhabilidad para contratar por el incumplimiento reiterado en la ejecución de otros contratos estatales. El artículo 90, con las modificaciones introducidas por el artículo 43 de la Ley 1955 de 2019 y el artículo 51 de la Ley 2195 de 2022, dispone lo siguiente:

“Quedará inhabilitado el contratista que incurra en alguna de las siguientes conductas:

a) Haber sido objeto de imposición de cinco (5) o más multas durante la ejecución de uno o varios contratos, con una o varias entidades estatales, durante los últimos tres (3) años;

b) Haber sido objeto de declaratorias de incumplimiento contractual en por lo menos dos (2) contratos, con una o varias entidades estatales, durante los últimos tres (3) años;

c) Haber sido objeto de imposición de dos (2) multas y un (1) incumplimiento durante una misma vigencia fiscal, con una o varias entidades estatales.

d) Haber sido objeto de incumplimiento contractual o de imposición de dos (2) o más multas, con una o varias entidades, cuando se trate de contratos cuyo objeto esté relacionado con el Programa de Alimentación Escolar. Esta inhabilidad se extenderá por un término de diez (10) años, contados a partir de la publicación del acto administrativo que impone la inscripción de la última multa o incumplimiento en el Registro Único de Proponentes, de acuerdo con la información remitida por las entidades públicas.

La inhabilidad pertinente se hará explícita en el Registro Único de Proponentes cuando a ello haya lugar.

La inhabilidad se extenderá por un término de tres (3) años, contados a partir de la publicación del acto administrativo que impone la inscripción de la última multa o incumplimiento en el Registro Único de Proponentes, de acuerdo con la información remitida por las entidades públicas. La inhabilidad pertinente se hará explícita en el Registro Único de Proponentes cuando a ello haya lugar.

[…]”.

Como se observa, la causal afecta principalmente al contratista incumplido. Sin embargo, el parágrafo de la norma citada prescribe que “La inhabilidad a que se refiere el presente artículo se extenderá a los socios de sociedades de personas a las cuales se haya declarado esta inhabilidad, así como a las sociedades de personas de las que aquellos formen parte con posterioridad a dicha declaratoria”. Por tanto, pese a la separación de la persona jurídica y quienes la integran, el legislador dispone explícitamente que la restricción para contratar pasa de la sociedad a los socios; asimismo, si estos últimos constituyen nuevas sociedades, también les transmiten dicha limitación. Esta extensión sólo es aplicable a las sociedades de personas, es decir, están excluidas las sociedades de capital^[3].

Respecto de régimen de inhabilidades e incompatibilidades, contemplado en el artículo 90 de la Ley 1474 de 2011, específicamente el literal b, resulta oportuno reseñar que este indica unos supuestos bajo los cuales se da aplicación al citado artículo. Al respecto, la norma indica que dicha causal solo opera cuando la declaratoria de incumplimiento se da en por lo menos dos (2) o más contratos, con una (1) o varias entidades, y en los últimos tres (3) años. Por tanto, para que opere la causal deben cumplirse con todos los supuestos de hecho contemplados en la norma, sin que sea posible extender una interpretación amplia a circunstancias taxativamente contempladas, dado el carácter restrictivo. Así las cosas, es necesario que se haya declarado el incumplimiento en al menos dos (2) contratos, lo que excluye que el supuesto se aplique si se han declarado dos (2) incumplimientos en un solo contrato. Igualmente, dichos incumplimientos debieron haberse declarado durante los últimos tres (3) años. Lo que sí es indiferente para aplicación de la inhabilidad respecto al supuesto del literal b) es si los incumplimientos son declarados por una misma Entidad o varias.

iii. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a las inhabilidades e incompatibilidades debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Esta Subdirección se ha pronunciado sobre el régimen de inhabilidades en los Conceptos 4201912000004765 de 29 de agosto de 2019, 4201913000005694 del 3 de octubre de 2019, 4201912000006288 del 7 de septiembre de 2019, 4201912000006259 del 13 de noviembre de 2019, 4201913000006917 del 21 de noviembre de 2019, 4201912000006978 del 25 de noviembre de 2019, 4201912000007291 del 3 de diciembre de 2019, 4201912000007281 del 5 de diciembre de 2019, 4201912000007060 del 11 de diciembre de 2019, 4201912000007512 del 16 diciembre de 2019, 4201912000008460 del 14 de febrero de 2020, C-032 del 19 de febrero de 2020, C-090 del 24 de febrero de 2020, C-125 del 3 de marzo de 2020, C-157 del 17 de marzo de 2020, C-273 del 21 de mayo de 2020, C-386 del 24 de julio de 2020, C-580 del 21 de septiembre de 2020, C-639 del 27 de octubre del 2020, C-650 del 10 de noviembre de 2020, C-684 del 24 de noviembre de 2020 C-004 del 12 de febrero de 2021, C-815 del 18 de febrero de 2021, C-210 del 12 de mayo de 2021, C-275 del 11 de junio de 2021, C-321 del 2 de julio de 2021, C-410 del 7 de julio del 2021, C-491 del 14 de septiembre de 2021, C-028 del 28 de febrero de 2022, C-318 del 18 de mayo de 2022, C-252 del 30 de mayo de 2022, C-175 del 4 de mayo de 2023, C-234 del 5 de julio de 2023, C-408 del 21 de agosto de 2024, C-975 del 16 de diciembre de 2025, y C-1090 del 25 de agosto de 2025. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

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https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 13 de noviembre de 2013. Rad. 25.646.C.P. Mauricio Fajardo Gómez. ↑

2. Por ejemplo, el máximo tribunal constitucional ha indicado, al tratar de precisar el sentido de este tipo de normas, que “[…] el intérprete de las disposiciones legislativas en la materia ha de ceñirse en la mayor medida posible al tenor literal y gramatical de los enunciados normativos, sin que pueda acudir prima facie a criterios interpretativos tales como la analogía, la interpretación extensiva para ampliar el alcance de las causales legalmente fijadas” (Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-1039 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto. La Corte Constitucional ha mantenido este criterio en las sentencias: C-903 de 2008. M.P. Jaime Araujo Rentería; C-101 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; entre otras).

   Por su parte, el Consejo de Estado ha acogido también este criterio, considerando –como expresa la Sala de Consulta y Servicio Civil–, que “La interpretación restrictiva de las normas que establecen inhabilidades constituye una aplicación del principio del Estado de Derecho previsto en el artículo 6º de la Constitución, según el cual ‘Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes’ lo que se traduce en que pueden hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido” (Cfr. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 30 de abril de 2015. Exp. 2251. C.P. Álvaro Namén Vargas. En un sentido similar, Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 24 de junio de 2015. Exp. 40.635. C.P. Hernán Andrade Rincón (E) y Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 22 de mayo de 2013. Rad. 24.057. C.P. Olga Mélida Valle De De La Hoz). ↑

3. Sobre esta clasificación de la sociedades, la doctrina anota que “El contrato se celebra entre personas ciertas y determinadas, aplicándose lo que decían los juristas romanos ‘qui contradit societatem certam personarum sibi eligit’ (Gayo, SF, 3, 152), es decir, prima el elemento intuitu personae, y por tanto son consideradas organizaciones de carácter cerrado, por cuanto el acceso a la misma es restringido, lo que sugiere que cualquier elemento que altere los atributos personales de uno o varios socios tiene implicaciones en la forma de funcionamiento de la sociedad. La sociedad colectiva es el tipo societario quenmás se asemeja a esta clasificación, por cuanto si se presenta un error en la persona, puedenocasionar nulidad en la totalidad del negocio jurídico, en razón a que su asociación fue ennconsideración de sus calidades y atributos (Código de Comercio, artículo 107).

   Por su parte, las sociedades de capital se caracterizan porque se constituye el capital sin importar quiénes son los socios y de allí que su responsabilidad es limitada, pues los socios responden por sus obligaciones hasta el monto de sus aportes, es decir, el elemento que prevalece en este tipo de sociedades es el intuitu rei, lo que la constituye en una estructura de carácter abierto” (PEÑA NOSSA, Lisandro. De las sociedades comerciales. Novena edición. Bogotá: ECOE, 2022. pp. 33-34). ↑