LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES, ESTATUTO NACIONAL DE TRANSPORTE, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR

Texto del concepto

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Finalidad

En el mismo sentido, la Ley 996 de 2005, conocida como “Ley de Garantías Electorales”, se suma al andamiaje de orden constitucional y legal que se ha ocupado de evitar la injerencia inadecuada de intereses particulares en el ejercicio de la función pública. Esta Ley tiene como propósito evitar cualquier tipo de arbitrariedad, de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en las campañas o falta de garantías en la elección presidencial. En esta medida, introduce limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el devenir propio de las Entidades Estatales.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Tipos de restricciones ‒ Ámbito temporal – Celebración – Límite

Por un lado, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 prohíbe “[…] la contratación directa por parte de todos los entes del Estado” durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones presidenciales, salvo “[…] lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”.

Por otro lado, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prevé una restricción, aplicable respecto de cualquier tipo de contienda electoral, que prohíbe a los gobernadores, alcaldes municipales o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital “[…] celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”.

Para entender el momento de aplicación de estas restricciones, es preciso señalar que el vocablo “celebrar” es definido por el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico como: “1. Gral. Otorgar o firmar un contrato. 2. Proc. Realizar los actos procesales propios de un juicio o vista”. Dentro de las dos definiciones, la que se acerca a la expresión “celebrar” en el contexto de la Ley de Garantías Electorales es la primera, esto es, al perfeccionamiento del contrato.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición artículo 33 – Contratación directa – Alcance

De acuerdo con el citado concepto, la prohibición del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales se refiere a “cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes”, por lo que excluye las demás modalidades de contratación previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, la selección abreviada, el concurso de méritos y la mínima cuantía u otros previstos en normas especiales. Esta posición es congruente con la expedición de la Ley 1150 de 2007 que, entre otras reformas, introdujo la selección abreviada, rediseñó el concurso de méritos y sistematizó las causales de contratación directa, además lo es con la posterior creación de la modalidad de mínima cuantía establecida actualmente en el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, de acuerdo con las modificaciones realizadas por leyes posteriores.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición del artículo 33 – Destinatarios

En relación con los destinatarios de la restricción analizada, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 los señala expresamente, en el sentido de que son “todos los entes del Estado”, expresión que contempla a los diferentes organismos o entidades autorizadas por la ley para suscribir contratos. En efecto, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el vocablo “todos” utilizado por el legislador comprende a la totalidad de los entes del Estado, sin distinción del régimen jurídico, forma de organización o naturaleza, su pertenencia a una u otra rama del poder público o su autonomía, e incluso si las entidades estatales tienen régimen especial de contratación y están exceptuadas del ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Excepciones

De otro lado, las excepciones a la restricción prevista en la Ley de Garantías, con fundamento en las cuales podrán las entidades públicas adelantar procedimientos de selección directa en períodos previos a la contienda electoral por la Presidencia, se encuentran consagradas expresamente en el inciso final del citado artículo 33 de la Ley 996 de 2005 en lo referente a i) la defensa y seguridad del Estado; ii) los contratos de crédito público; iii) los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres; iv) los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor; y, v) los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias. Es responsabilidad del respectivo ente del Estado, examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones, de manera que se le permita realizar la contratación que necesite de forma directa. Así mismo, la Corte Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005 señaló que la expresión “adicionalmente se exceptúan aquellos gastos inaplazables e imprescindibles que afecten el normal funcionamiento de la administración” regulada como excepción en el artículo 33 es demasiado amplia y ambigua, pues términos como inaplazable, imprescindible y normal funcionamiento son evaluativos y sujetos a interpretaciones diversas, lo que permitiría introducir múltiples excepciones que desfigurarían la prohibición original y comprometerían los fines y propósitos de la Ley de Garantías Electorales. Por tanto, dicha expresión fue declarada inexequible, razón por la cual no es posible que las entidades argumenten razones como esta para exceptuar la restricción del artículo 33.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Excepciones – Posturas de la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado

De lo expuesto, el Consejo de Estado resalta que el contrato que se celebra con fundamento en el artículo 5 de la Ley 109 de 1994 entre el Congreso de la República y la Imprenta Nacional no se efectúa en ejercicio de la autonomía de la voluntad ni con el fin de cumplir la misión industrial, comercial o de gestión propia de la Imprenta Nacional de Colombia, sino en cumplimiento de lo ordenado por la Ley a ambas entidades Estatales. De ahí que se concluya que en ese caso el contrato no puede ser violatorio de la restricción a la contratación directa contenida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005.

También la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha presentado supuestos de excepción a la restricción de los artículos 33 y 38 cuando la contratación se enmarca en una providencia judicial, pues en dicho caso debe tenerse en cuenta que las decisiones judiciales tienen fuerza vinculante y cumplirse en virtud del principio de supremacía constitucional y del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. La celebración de un contrato de forma directa o de un convenio interadministrativo para la ejecución de recursos públicos no obedece a una decisión discrecional de la administración, sino al cumplimiento de un mandato judicial, lo cual la diferencia de la contratación ordinaria y lo pone en un plano de obligatoriedad que no puede desconocerse por las restricciones de la Ley de Garantías.

En este asunto, es importante resaltar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante Concepto con Radicado 1863 del 15 de noviembre de 2007 se ha pronunciado en el sentido de que no se les aplica las restricciones contempladas en Ley de Garantías Electorales que deben celebrarse en virtud de un fallo judicial. Esto, en la medida que la obligatoriedad y la fuerza vinculante de las sentencias ejecutoriadas proferidas por los funcionarios investidos del poder judicial emanan de la autonomía conferida a estos por la Constitución y del derecho que tienen los ciudadanos al acceso y oportuna administración de justicia.

ESTATUTO NACIONAL DE TRANSPORTE – Condiciones – Características

La Ley 336 de 1996 “Por medio del cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte”, en su artículo 4° prescribe que el transporte recibe una protección especial por parte del Estado y estará sujeto a las condiciones y beneficios que determinen las normas que lo regulan, las cuales se incorporarán en el Plan Nacional de Desarrollo. Como servicio público, sigue bajo la dirección, regulación y control estatal, aunque su prestación podrá encargarse a particulares.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR – Características – Condiciones

Para la prestación del servicio de transporte, el artículo 12 establece que, para habilitar una empresa de dicho sector, deben cumplirse condiciones relacionadas con su organización, aspectos técnicos, seguridad y capacidad financiera: i) en cuanto a la organización, se consideran la estructura de dirección y administración, los sistemas de selección del personal y la disponibilidad de instalaciones adecuadas; ii) en lo técnico, se exige preparación especializada de quienes administran y operan la empresa, además de la incorporación de avances tecnológicos; iii) en materia de seguridad, se requiere la implementación de programas de mantenimiento y reposición de equipos, sistemas de abastecimiento de combustibles y mecanismos de protección para pasajeros y carga; y por último, iv) en lo financiero, deben presentarse declaraciones de renta, estados financieros certificados y análisis que permitan verificar el origen y solidez del capital invertido. En esta línea, el artículo 13 prescribe que la habilitación otorgada a una empresa de transporte es intransferible, lo que significa que no puede cederse ni utilizarse por terceros distintos al beneficiario original. La única excepción corresponde a los derechos sucesorales, es decir, cuando la actividad pasa a los herederos en caso de fallecimiento del titular.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR – Modalidades de Selección

En el marco de la contratación pública, los servicios de transporte escolar deben adelantarse mediante procesos competitivos que aseguren transparencia y eficiencia en el uso de los recursos. En este sentido, para determinar el proceso de selección se acude al numeral primero, inciso primero, de la Ley 1150 que dispone: “La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y 4 del presente artículo”, norma que sustituye el derogado numeral 1 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 sobre el principio de transparencia. Salvo norma especial que ordene la celebración del negocio jurídico por otra modalidad de selección, debe aplicarse la regla general de licitación pública. Por ello, dependiendo del objeto o el valor de presupuesto oficial, es posible la aplicación de otros procedimientos contractuales. Estos pueden ser con pluralidad de oferentes –v. gr. la selección abreviada de menor cuantía o la mínima cuantía– o sin concurrencia de proponentes –por ejemplo, la contratación directa–.

Para este clase de trámites contractuales también puede ser, excepcionalmente, desarrollado mediante: a) la modalidad de selección abreviada, conforme el literal a, numeral 2, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007-; b) mínima cuantía, cuando el valor de la contratación no supere el 10% de la menor cuantía, y cuyo criterio de evaluación es el menor precio –numeral 5° del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007-; c) contratación directa a través de la celebración de los contratos interadministrativos en la forma prevista en el literal c, numeral 4, del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007-; y por último, d) la contratación de servicios de transporte mediante la declaratoria de urgencia manifiesta, que está regulada en el artículo 2º, numeral 4º, literal a) de la Ley 1150 y si dicha actividad es indispensable para remediar o mitigar el evento urgente.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR – Zonas de difícil acceso – Criterios – Ley 2033 de 2020

Dentro del ordenamiento jurídico se establecen una serie de excepciones para la contratación de prestación del servicio público de transporte escolar, a partir de lo contemplado en la Ley 2033 de 2020 “por medio de la cual se dictan disposiciones especiales para la prestación del servicio de transporte escolar en zonas de difícil acceso”. En tal sentido, el artículo 1° de la precitada Ley, prescribe: “[…] La presente Ley establece una excepción que será otorgada por el Ministerio de Transporte para que los municipios puedan contratar personas naturales y/o jurídicas, con el propósito de prestar el servicio de transporte escolar, bajo condiciones especiales de transporte y bajo el régimen de contratación pública, en lugares donde se requieran medidas diferenciadas para garantizar la accesibilidad material del derecho a la educación de la población”.

Para la aplicación de esta ley, el artículo 2° establecen criterios de focalización que determinan qué municipios pueden beneficiarse de la medida: i) municipios en los que no se tenga con empresas de servicio público de transporte especial legalmente constituidas y habilitadas; ii) municipios en los que las condiciones geográficas, económicas o sociales, étnicas u otras propias del territorio no permitan el uso de medios de transporte automotor; iii) municipios declarados con zonas de difícil acceso, de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Educación. De esta manera, se establecen requisitos excepcionales para la contratación del servicio de transporte escolar en zonas diferenciales. No obstante, la existencia de estas condiciones no implica que la contratación deba adelantarse de manera directa, sino que se flexibilizan los parámetros para su prestación, manteniendo la obligación de cumplir las modalidades de selección previstas en la normativa aplicable.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE TRANSPORTE ESCOLAR – Zonas Diferenciales – Ministerio de Transporte

En este aspecto, se destaca que el artículo 5 dispone que el Ministerio de Transporte en compañía con el Ministerio de Educación, en el marco de sus competencias, se adelante evaluaciones anuales en los municipios con excepciones para asegurar la seguridad y pertinencia del servicio. Se prevé la caracterización inicial de las zonas diferenciales, la pedagogía sobre condiciones de acceso y seguridad, y la vigilancia municipal sobre el cumplimiento de estas normas. Asimismo, se ordena la elaboración de un manual de asistencia técnica para orientar a los entes territoriales en la contratación pública del transporte escolar, con las flexibilidades que la ley establece.

Esta normatividad se complementa según lo señalado por el Ministerio de Transporte con otro procedimiento para la creación de zonas diferenciales para el transporte y el tránsito, regulado en los artículos 2.2.8.1 y siguientes del Decreto 1079 de 2015, Título 8, sustituido por el artículo 1 del Decreto 746 de 2020. Dicho procedimiento tiene como propósito garantizar las condiciones y requisitos de accesibilidad y seguridad, promocionando la formalización del servicio de transporte público y asegurar a los pobladores la prestación de los servicios de tránsito. Dichas zonas pueden comprender uno o varios municipios donde no existan sistemas de transporte cofinanciados por la Nación y no sea factible la prestación del servicio público de transporte, con base en las condiciones normativas vigentes.

En el caso del transporte escolar, el artículo 2.2.8.5 del Decreto 1079 de 2015, prescribe el procedimiento que deben seguir los alcaldes para solicitar la creación de zonas diferenciales de transporte escolar. Este trámite exige presentar un documento que justifique las dificultades en la prestación del servicio bajo la normativa vigente, detallando instituciones educativas afectadas y su matrícula. Una vez recibida la solicitud, el Ministerio de Transporte la remite al Ministerio de Educación, que en un plazo máximo de dos (2) meses debe acreditar que las condiciones de la zona solicitada afectan el acceso o permanencia de los estudiantes en el sistema educativo. Luego, el Ministerio de Transporte, en un plazo de hasta tres (3) meses, evalúa si se cumplen las condiciones, como la inexistencia de sistemas de transporte cofinanciados por la Nación y la acreditación de condiciones especiales que impidan la prestación del servicio. Si procede, comunica la decisión al solicitante y, en un plazo máximo de seis (6) meses, expide el acto administrativo de creación de la zona diferencial, incluyendo condiciones de seguridad para los estudiantes. Además, se contempla la posibilidad de requerir información adicional y se prioriza a zonas rurales o de frontera para garantizar el acceso efectivo a la educación.

LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Transporte Escolar – Restricción – Artículo 33 – Excepciones

Teniendo en cuenta lo expuesto, el transporte escolar en zonas de difícil acceso puede adelantarse su contratación bajo condiciones especiales y excepcionales con fundamento en lo establecido en la Ley 2033 de 2020, basado en los siguientes supuestos: i) municipios en los que no se tenga con empresas de servicio público de transporte especial legalmente constituidas y habilitadas; ii) municipios en los que las condiciones geográficas, económicas o sociales, étnicas u otras propias del territorio no permitan el uso de medios de transporte automotor; iii) municipios declarados con zonas de difícil acceso, de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Educación. En este aspecto, se establece que los municipios o grupos de municipios que cumplan con uno de los criterios de focalización y requieran disposiciones especiales para el transporte escolar deben solicitar al Ministerio de Transporte el reconocimiento de la excepción mediante una solicitud motivada, la cual también puede presentarse por la ciudadanía o asociaciones de padres ante las autoridades municipales para su trámite. De tal modo, esta Ley reconoce que en muchos municipios apartados no existen empresas de transporte especial habilitadas o que las condiciones geográficas y sociales hacen imposible aplicar los requisitos exigidos para ello, pero no significa que se contrate de forma directa, toda vez que la Ley 2033 de 2020 solo flexibiliza las condiciones y requisitos para su contratación, manteniendo la obligación de observar las modalidades de selección previstas en la normativa aplicable. Esto, sin perjuicio de la posibilidad de que se contrate de forma directa mediante contratos interadministrativos o mediante la declaratoria de urgencia manifiesta.

En este contexto, es importante señalar que para los efectos de la Ley de Garantías Electorales y, en particular, para la prohibición o restricción temporal contenida en su artículo 33, “contratación directa” es cualquier sistema de selección o procedimiento de contratación utilizado por las entidades estatales que no incluya la convocatoria pública en alguna de sus etapas, ni permita la participación de una pluralidad de oferentes. De lo anterior se desprende que la restricción del artículo 33 aplica, sin perjuicio de las excepciones establecidas en el inciso segundo del precitado artículo: i) los contratos relacionados con la defensa y seguridad del Estado, analizados en el Concepto 322 de 2026; ii) los contratos de crédito público, abordados en el Concepto CU-372 de 2026; iii) los contratos necesarios para atender emergencias educativas, sanitarias o desastres, tratados en los Conceptos C‑118 de 2026 y C‑176 de 2026, que tratan en este caso de la urgencia manifiesta; iv) los contratos destinados a la reconstrucción de infraestructura vial, energética y de comunicaciones afectada por atentados, acciones terroristas, desastres naturales o fuerza mayor, igualmente estudiados en los Conceptos C‑118 de 2026 y C‑176 de 2026, entre otros; y v) la contratación directa celebrada por entidades sanitarias y hospitalarias, objeto de análisis en los Conceptos C‑1124 de 2026, C‑1406 de 2026 y C‑1703 de 2026. Es responsabilidad del respectivo ente del Estado, examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones, de manera que se le permita realizar la contratación que necesite en forma directa.

Bogotá D.C., 27 de marzo de 2026

Señor

Milton Antonio Suárez Díaz

juanvar17@gmail.com

Roncesvalles, Tolima

Concepto C-263 de 2026

Estimado Señor Suárez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde la solicitud de consulta presentada el 20 de febrero de 2026, en la cual manifiesta:

“1. ¿Constituye la Ley de Garantías Electorales una restricción para contratar servicios de transporte escolar en zonas de servicio diferencial durante su período de vigencia, considerando que se trata de un servicio continuo e indispensable para garantizar el derecho a la educación siendo un derecho fundamental a voces del artículo 44 de la constitución?

2. ¿El hecho de que el servicio de transporte escolar opere exclusivamente en una zona diferencial habilitada por el Ministerio de Transporte configura la causal de contratación directa por prestación de servicios de carácter singular, conforme al artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015?

3. En caso de que la Ley de Garantías aplique y restrinja la contratación directa, ¿cuál sería la modalidad de selección procedente para garantizar la continuidad del servicio de transporte escolar en la zona diferencial durante dicho período?

4. ¿Existen precedentes, conceptos o circulares de Colombia Compra Eficiente que orienten la actuación de las entidades territoriales frente a la contratación de servicios de transporte escolar en zonas diferenciales bajo la vigencia de la Ley de Garantías Electorales?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿La Ley de Garantías Electorales restringe la contratación directa de servicios de transporte escolar en zonas de servicio diferencial o de difícil acceso?; y ii) ¿Qué modalidad de selección sería procedente para prestar el servicio de transporte escolar en zonas diferenciales durante la vigencia de la Ley de Garantías?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. El ordenamiento jurídico colombiano contempla previsiones claras para evitar la obtención de beneficios personales en asuntos propios de la administración pública. Por ejemplo, el artículo 127 de la Constitución Política establece una prohibición contractual a los servidores públicos y, en cuanto a aspectos políticos, establece restricciones a ciertos empleados del Estado, incluso en época no electoral^[1].

En el mismo sentido, la Ley 996 de 2005, conocida como “Ley de Garantías Electorales”, se suma al andamiaje de orden constitucional y legal que se ha ocupado de evitar la injerencia inadecuada de intereses particulares en el ejercicio de la función pública. Esta Ley tiene como propósito evitar cualquier tipo de arbitrariedad, de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en las campañas o falta de garantías en la elección presidencial^[2]. En esta medida, introduce limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el devenir propio de las Entidades Estatales. En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional ha abordado la definición de la Ley de Garantías Electorales. De esta manera, explica que tiene como propósito:

“[…] la definición de reglas claras que permitan acceder a los canales de expresión democrática de manera efectiva e igualitaria. El objetivo de una ley de garantías es definir esas reglas.

[…]

Una ley de garantías electorales es una guía para el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa. Un estatuto diseñado para asegurar que la contienda democrática se cumpla en condiciones igualitarias y transparentes para a los electores. Una ley de garantías busca afianzar la neutralidad de los servidores públicos que organizan y supervisan las disputas electorales, e intenta garantizar el acceso igualitario a los canales de comunicación de los candidatos. Igualmente, una ley de garantías debe permitir que, en el debate democrático, sean las ideas y las propuestas las que definan el ascenso al poder, y no el músculo económico de los que se lo disputan”.^[3]

En este contexto, la Ley de Garantías Electorales establece el marco jurídico para el desarrollo de las elecciones, procurando condiciones de igualdad y transparencia para los aspirantes. Paralelamente, se incluyen restricciones en las actuaciones de los servidores públicos, evitando interferencias en la contienda electoral, así como la posible desviación de recursos públicos en aspiraciones electorales. Por ello, varias de las disposiciones de la Ley 996 de 2005, al contener normas prohibitivas, no admiten una interpretación amplia, sino que deben interpretarse restrictivamente. En efecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, precisó:

“No está de más recordar que las prohibiciones, en tanto limitan la libertad y los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal; la tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y taxativa; y su aplicación es restrictiva, de manera que excluye la analogía legis o iuris y la interpretación extensiva. Las normas legales de contenido prohibitivo hacen parte de un conjunto de disposiciones que integran un régimen jurídico imperativo y de orden público, razón por la cual no son disponibles ni pueden ser derogadas, modificadas, ampliadas o adicionadas por acuerdo o convenio o acto unilateral.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional^[4] y del Consejo de Estado^[5], coinciden en que las normas que establecen prohibiciones deben estar de manera explícita en la Constitución o en la ley y no podrán ser excesivas ni desproporcionadas. No pueden interpretarse extensivamente sino siempre en forma restrictiva o estricta; es decir, en la aplicación de las normas prohibitivas, el intérprete solamente habrá de tener en cuenta lo que en ellas expresamente se menciona y, por tanto, no le es permitido ampliar el natural y obvio alcance de los supuestos que contemplan, pues como entrañan una limitación -así fuere justificada- a la libertad de actuar o capacidad de obrar, sobrepasar sus precisos términos comporta el desconocimiento de la voluntad del legislador”^[6].

De conformidad con lo anterior, la Ley de Garantías Electorales estableció una serie de regulaciones y prohibiciones dirigidas a los servidores públicos. Con la finalidad de preservar la igualdad entre los candidatos en las elecciones, aumentó las garantías en materia de contratación, de forma que no exista siquiera sospecha de que, por ese medio, en los periodos previos a la contienda electoral, se altere las condiciones de igualdad entre los candidatos.

ii. Precisado el propósito de la Ley, es pertinente señalar que las restricciones consagradas en la citada Ley se dirigen a dos (2) tipos de campañas electorales claramente diferenciadas: las presidenciales y las demás que se adelanten para la elección de los demás cargos de elección popular, tanto a nivel nacional como territorial.

Por un lado, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 prohíbe “[…] la contratación directa por parte de todos los entes del Estado” durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones presidenciales, salvo “[…] lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”^[7].

Por otro lado, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prevé una restricción, aplicable respecto de cualquier tipo de contienda electoral, que prohíbe a los gobernadores, alcaldes municipales o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital “[…] celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”^[8].

Para entender el momento de aplicación de estas restricciones, es preciso señalar que el vocablo “celebrar” es definido por el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico como: “1. Gral. Otorgar o firmar un contrato. 2. Proc. Realizar los actos procesales propios de un juicio o vista”. Dentro de las dos definiciones, la que se acerca a la expresión “celebrar” en el contexto de la Ley de Garantías Electorales es la primera, esto es, al perfeccionamiento del contrato.

En efecto, el concepto de celebración en el marco de la contratación estatal se relaciona con el perfeccionamiento, es decir, con los requisitos para que exista un contrato estatal. Al respecto, se destaca que en entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública la existencia de los contratos estatales, es decir, la producción de efectos jurídicos en los términos del artículo 1501 ibidem, depende de la regulación del inciso primero de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993. Por un lado, “Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad”. Por otra parte, “Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”.

De este modo, esta Agencia precisa que el concepto “celebrar” para efectos de las restricciones en la contratación dispuesta por la Ley de Garantías Electorales se refiere a los requisitos de perfeccionamiento del contrato estatal. Por tanto, no se refiere a los requisitos de ejecución, es decir, aquellas condiciones para iniciar un contrato, como es la aprobación de las garantías o el registro presupuestal, o en algunos casos, la firma del acta de inicio, si así se determinó.

Asimismo, como en otras oportunidades lo ha manifestado esta Agencia, las prórrogas, modificaciones o adiciones de los contratos suscritos antes de la entrada en vigencia de las prohibiciones anotadas, así como la cesión de los mismos, pueden tener lugar en el período de aplicación de la Ley de Garantías, sin que ello haga nugatoria la restricción de la contratación directa y siempre que cumplan los principios de planeación, transparencia y responsabilidad^[9]. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha aclarado la distinción en la aplicación de las prohibiciones de la Ley 996 de 2005, dependiendo del tipo de elección que se trate. Al respecto, considera:

“La interpretación sistemática de las disposiciones consagradas en los artículos 32, 33 y el parágrafo del artículo 38 de la ley 996 de 2.005 lleva a concluir que dichas normas contienen restricciones y prohibiciones para periodos preelectorales diferentes; las dos primeras, de manera específica para los cuatro meses anteriores a la elección presidencial; el último, de manera más genérica para los cuatro meses anteriores a las elecciones para cualquier cargo de elección popular a que se refiere la ley –incluido el de Presidente de la República-; de manera que dichas restricciones no se excluyen sino que se integran parcialmente, lo que permite concluir que en periodo preelectoral para elección de Presidente de la República, a todos los entes del Estado, incluidos los territoriales, se aplican las restricciones de los artículos 32 y 33 con sus excepciones, así como las del parágrafo del artículo 38. En cambio, para elecciones en general, excluyendo las correspondientes a Presidente de la República, a las autoridades territoriales allí mencionadas sólo se aplican las restricciones contenidas en el parágrafo del artículo 38”.^[10]

De conformidad con lo anterior, la Ley 996 de 2005 establece dos (2) tipos de restricciones en materia de contratación, las cuales coinciden parcialmente. En primer lugar, la del artículo 33 que aplica solo respecto de las elecciones presidenciales, en virtud de la cual queda proscrita la contratación directa dentro de los cuatro (4) meses anteriores a la celebración de los comicios, salvo las citadas excepciones. Sin embargo, si ningún candidato obtiene la mitad más uno de los votos que, de manera secreta y directa, depositen los ciudadanos, se celebrará una nueva votación que tendrá lugar tres (3) semanas más tarde, en la que sólo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las votaciones más altas, de conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política. Para estos efectos, la restricción se extenderá hasta la fecha en la que se realice la segunda vuelta. En segundo lugar, también se encuentra la prohibición del parágrafo del artículo 38, el cual debe aplicarse respecto de cualquier tipo de contienda electoral, y que prohíbe la celebración de convenios interadministrativos que impliquen la ejecución de recursos públicos dentro de los cuatro (4) meses anteriores a la respectiva jornada de votaciones.

Ambas restricciones no son excluyentes, lo que permite concluir que, en el período preelectoral para elección de Presidente de la República, a todos los entes del Estado, incluidos los territoriales, aplican las restricciones del artículo 33 con sus excepciones, así como las del parágrafo del artículo 38. En cambio, tratándose de elecciones en general, excluyendo las correspondientes al Presidente de la República, las autoridades allí mencionadas sólo deben aplicar las restricciones contenidas en el parágrafo del artículo 38.

La Corte Constitucional, en la Sentencia C-1153 del 11 de noviembre de 2005, señaló que, para que la garantía sea plena, era necesario que la prohibición se aplicara para el Presidente o el Vicepresidente desde que éstos –estando en ejercicio de su cargo– manifiesten el interés de ser candidato presidencial, lo cual debe ocurrir seis (6) meses antes de la elección en primera vuelta, de acuerdo con el artículo 9 de la Ley 996 de 2005. Sin embargo, el condicionamiento impuesto por la Corte Constitucional, relacionado con el momento en que estas restricciones empiezan a regir para el Presidente y el Vicepresidente de la República, ha perdido vigencia ante la prohibición de la reelección presidencial, restablecida por el Acto Legislativo 2 de 2015. Esto excepto para el Vicepresidente que no haya ejercido la presidencia o que la haya ejercido por un tiempo inferior a tres (3) meses durante el respectivo cuatrienio, en forma continua o discontinua, conforme al artículo 197 de la Constitución Política.

iii. El ámbito material de la prohibición contenida en el artículo 33 de la ley 996 de 2005 está delimitado por la expresión “queda prohibida la contratación directa”. A propósito de esta restricción de la Ley de Garantías Electorales, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha considerado que:

La contratación directa es un mecanismo de selección de carácter excepcional, en virtud del cual las entidades públicas pueden contratar mediante un trámite simplificado, ágil y expedito sin necesidad de realizar previamente un proceso de licitación pública o concurso, únicamente en los casos en que expresa y taxativamente señale la ley (numeral 4, artículo 2, ley 1150 de 2007), y cumpliendo siempre los principios que rigen la contratación pública^[11].

Esta Sala ha entendido que para los efectos de la ley de garantías, y dada su finalidad, el enunciado ´contratación directa´ es sinónimo de cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes, y que, además, no necesariamente hace referencia al procedimiento especial regulado por la ley de contratación estatal, sino a cualquier otro que prescinda de un proceso de licitación pública o concurso^[12]. Por tanto, no son materia de la prohibición las demás modalidades de selección previstas en la ley 1150 de 2007, siendo estas, la licitación pública, el concurso de méritos y la selección abreviada, razón por la cual en ese periodo preelectoral de que trata la disposición pueden las entidades públicas seguir contratando bajo estos sistemas. [...]^[13] .

De acuerdo con el citado concepto, la prohibición del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales se refiere a “cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes”, por lo que excluye las demás modalidades de contratación previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, la selección abreviada, el concurso de méritos y la mínima cuantía u otros previstos en normas especiales. Esta posición es congruente con la expedición de la Ley 1150 de 2007 que, entre otras reformas, introdujo la selección abreviada, rediseñó el concurso de méritos^[14] y sistematizó las causales de contratación directa^[15], además lo es con la posterior creación de la modalidad de mínima cuantía establecida actualmente en el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, de acuerdo con las modificaciones realizadas por leyes posteriores.

De esta forma, con fundamento en la evolución de la normativa sobre la contratación pública, se ha depurado la noción de “contratación directa”, precisando el Consejo de Estado –en el concepto citado– que, “aun cuando no coincide única y exactamente con la regulación que de dicho sistema de selección hace el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, tampoco puede afirmarse que sea cualquier procedimiento de contratación distinto de la licitación pública, pues esto sería tanto como desconocer que el legislador, no solo en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, sino también en leyes especiales e, incluso, en el derecho privado^[16], han establecido sistemas de contratación que implican convocatoria pública y participación de varios oferentes”.

En efecto, vale la pena mencionar que, en algunos sistemas de contratación, utilizados por entidades públicas con regímenes especiales, o sujetas al derecho privado, la convocatoria o invitación para contratar puede limitarse a aquellas personas que previamente se hayan inscrito en una lista de precalificados o de simples interesados, o en un determinado registro o banco de datos de proveedores. En estos casos, lo determinante para considerar que dicho sistema no constituye «contratación directa», es que la convocatoria para inscribirse en forma previa se haga de manera pública, y que se permita la participación de una pluralidad de oferentes^[17].

Como se advierte de lo anterior, el Consejo de Estado realiza una interpretación amplia de la contratación directa, para efectos de aplicar las restricciones establecidas en la Ley de Garantías, al señalar que no solo aplica frente a las entidades sometidas al Estatuto general de Contratación de la Administración Pública, sino también frente a las entidades que tengan un régimen especial de contratación. No obstante, también se observa que luego de la expedición de Ley 1150 de 2007, el Consejo de Estado comenzó a delimitar con mayor precisión el término de “contratación directa”.

Así las cosas, ha de entenderse que, para los efectos de la Ley de Garantías Electorales y, en particular, para la prohibición o restricción temporal contenida en su artículo 33, “contratación directa” es cualquier sistema de selección o procedimiento de contratación utilizado por las entidades estatales que no incluya la convocatoria pública en alguna de sus etapas, ni permita la participación de una pluralidad de oferentes^[18]. De lo anterior se desprende que la restricción aplica, sin perjuicio de las excepciones establecidas en la misma ley, para celebrar cualquier contrato de forma directa, esto es, sin que exista un proceso abierto y competitivo. Por tanto, no son materia de la prohibición las demás modalidades de selección previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, el concurso de méritos, la selección abreviada y la mínima cuantía, razón por la cual en ese período preelectoral de que trata la disposición las entidades públicas pueden seguir contratando bajo estos sistemas.

De otro lado, las excepciones a la restricción prevista en la Ley de Garantías, con fundamento en las cuales podrán las entidades públicas adelantar procedimientos de selección directa en períodos previos a la contienda electoral por la Presidencia, se encuentran consagradas expresamente en el inciso final del citado artículo 33 de la Ley 996 de 2005 en lo referente a i) la defensa y seguridad del Estado; ii) los contratos de crédito público; iii) los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres; iv) los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor; y, v) los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias. Es responsabilidad del respectivo ente del Estado, examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones, de manera que se le permita realizar la contratación que necesite de forma directa. Así mismo, la Corte Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005 señaló que la expresión “adicionalmente se exceptúan aquellos gastos inaplazables e imprescindibles que afecten el normal funcionamiento de la administración” regulada como excepción en el artículo 33 es demasiado amplia y ambigua, pues términos como inaplazable, imprescindible y normal funcionamiento son evaluativos y sujetos a interpretaciones diversas, lo que permitiría introducir múltiples excepciones que desfigurarían la prohibición original y comprometerían los fines y propósitos de la Ley de Garantías Electorales. Por tanto, dicha expresión fue declarada inexequible, razón por la cual no es posible que las entidades argumenten razones como esta para exceptuar la restricción del artículo 33.

En esta labor es importante tener en cuenta, como lo anotó la Corte Constitucional, en Sentencia C-1153 de noviembre 11 de 2005 que “si bien la limitación garantiza la igualdad de condiciones, también es necesario que tal limitación que pretende la igualdad no termine yendo en detrimento de intereses públicos, cuya garantía está en cabeza del ejecutivo, como son los inmersos en las excepciones para la prohibición de contratación”^[19]. De ahí que la Corte haya señalado que las excepciones a la restricción protegen diversos tipos de urgencias de defensa, salud, educación, infraestructura vial y de servicios públicos y ecológicas, que tienden a no limitar desproporcionadamente la acción del Estado en el cumplimiento de sus fines, en procura de la igualdad entre los candidatos como garantía electoral.

En relación con los destinatarios de la restricción analizada, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 los señala expresamente, en el sentido de que son “todos los entes del Estado”, expresión que contempla a los diferentes organismos o entidades autorizadas por la ley para suscribir contratos. En efecto, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el vocablo “todos” utilizado por el legislador comprende a la totalidad de los entes del Estado, sin distinción del régimen jurídico, forma de organización o naturaleza, su pertenencia a una u otra rama del poder público o su autonomía, e incluso si las entidades estatales tienen régimen especial de contratación y están exceptuadas del ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto 1727 de fecha 20 de febrero de 2006, consideró que:

El artículo 33 de la ley 996 de 2005, efectivamente se aplica incluso a las entidades estatales con régimen especial de contratación y que están exceptuadas del ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, como por ejemplo los prestadores de servicios públicos domiciliarios (empresas de servicios públicos oficiales y empresas industriales y comerciales del Estado) y a los municipios prestadores directos, incluyendo las excepciones contenidas en el segundo inciso de esta norma^[20].

De igual forma, en Concepto con radicado 1738 del 6 de abril de 2006, esa misma Corporación manifestó que “Las restricciones de la Ley de Garantías en materia de contratación directa y celebración de convenios interadministrativos, se aplican a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta, salvo cuando la celebración de un convenio interadministrativo sea ordenada, para ambas partes, por el Legislador”^[21]. Además, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado realizó la siguiente distinción, retomando el pronunciamiento de la misma sala del 20 de febrero de 2006, citado anteriormente:

En el concepto No. 1727 de fecha 20 de febrero de 2006, ésta Sala distinguió dos clases de contratos en relación con las empresas de servicios públicos domiciliarios: unos, en los que la posición de la empresa es la de consumidora de las prestaciones objeto del contrato, que utiliza para la prestación de los servicios a su cargo, y los otros, en los que la empresa entrega esos servicios a los usuarios, conforme a unas reglas uniformes para todos ellos y sin que haya privilegios o tratos desiguales. En los primeros contratos, es claro que la empresa debe adquirir esos bienes previa licitación pública, según se expuso anteriormente, pero en el segundo caso, las empresas no pueden dejar de entregar los servicios públicos a su cargo a nuevas personas, ni dejar de renovar los contratos existentes, pues significaría la parálisis de una actividad propia de la administración, que incluso podría desconocer los derechos fundamentales.

Aplicando este razonamiento a los establecimientos de crédito, a las sociedades de servicios financieros y a las entidades aseguradoras, encontramos que no pueden adquirir los suministros de bienes y servicios necesarios para la realización de su actividad por contratación directa sino por el mecanismo de la licitación pública, pero es obvio que si una de éstas entidades va a prestar un servicio financiero o de seguros a un particular, lo puede hacer, pues éstos se ofrecen a toda la comunidad en condiciones de igualdad. Si se supusiera que está prohibida su contratación directa, significaría la parálisis de tal actividad de interés público, lo que de ninguna manera es lo querido por la ley 996 de 2005^[22].

De acuerdo con estos pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la prohibición de la contratación directa también aplica frente a las entidades exceptuadas de la aplicación del EGCAP y que se rigen en materia contractual por el derecho privado. Sin embargo, señaló que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha señalado que las restricciones de la Ley de Garantías Electorales deben interpretarse con especial cuidado cuando se trata de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios. En el Concepto 1727 de 2006, la Sala precisó que, aunque la norma limita la contratación directa durante la campaña presidencial, existen excepciones justificadas por razones de orden público social, particularmente en lo relacionado con la prestación de servicios públicos esenciales. Al respecto, expresó:

“[…] en la medida en que los reglamentos internos de una empresa de servicios públicos domiciliarios determinen que la adquisición de algún insumo esencial para la prestación del servicio se realice por contratación directa, y que mientras se adelanta el trámite de la licitación pública del artículo 860 del código de comercio puede verse suspendido o gravemente afectado el servicio a su cargo, para evitar esta emergencia puede acudir a la contratación directa, pues se encontraría dentro de la excepción a la prohibición por causa de la sanidad y del mantenimiento del orden público en su elemento de salubridad, esenciales a la organización del Estado. Se anota que frente a los servicios públicos domiciliarios, los usuarios tienen un derecho subjetivo a su prestación, que en veces está en conexión con los derechos fundamentales, como en el caso de los servicios del acueducto, alcantarillado, saneamiento básico, etc”^[23].

En otro asunto, materia de estudio, es importante tener en cuenta el pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el cual precisó, respecto del artículo 5 de la Ley 109 de 1994, que cuando excepcionalmente el contrato o convenio interadministrativo es ordenado por una ley, su celebración no resultaría violatoria de la restricción a la contratación directa contenida en la Ley 996 de 2005:

Esta norma [artículo 5 de la Ley 109 de 1994], obliga a los “organismos” de la Rama Legislativa, esto es el Congreso de la República, a contratar con la Imprenta Nacional la publicación de la Gaceta del Congreso. Se hace notar, que este contrato regula las relaciones jurídicas entre dos órganos del Estado que desarrollan en ejercicio de sus obligaciones legales, el Congreso para cumplir el procedimiento legislativo, y la Imprenta para ejercer su función administrativa de imprimir los actos o documentos oficiales que requieran de este requisito.

Es claro que la ley ordena que la regulación de dicha relación interadministrativa se efectúe por el mecanismo de una convención, pero también es claro que éste contrato no se celebra en ejercicio de la autonomía de la voluntad ni con el fin de cumplir la misión industrial, comercial o de gestión propia de la Imprenta Nacional. En este caso, el contrato se celebra como un mero instrumento que le posibilita el desarrollo de las funciones públicas ordenadas por la ley a ambas entidades Estatales.

En este orden de ideas, celebrar o prorrogar el contrato entre la Cámara de Representantes y la Imprenta Nacional no puede ser violatorio de la restricción a la contratación directa contenida por ley 996 de 2005, pues las entidades públicas que lo suscriban están cumpliendo sus funciones y la orden dada por el legislador^[24].

De lo expuesto, el Consejo de Estado resalta que el contrato que se celebra con fundamento en el artículo 5 de la Ley 109 de 1994 entre el Congreso de la República y la Imprenta Nacional no se efectúa en ejercicio de la autonomía de la voluntad ni con el fin de cumplir la misión industrial, comercial o de gestión propia de la Imprenta Nacional de Colombia, sino en cumplimiento de lo ordenado por la Ley a ambas entidades Estatales. De ahí que se concluya que en ese caso el contrato no puede ser violatorio de la restricción a la contratación directa contenida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005.

También la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha presentado supuestos de excepción a la restricción de los artículos 33 y 38 cuando la contratación se enmarca en una providencia judicial, pues en dicho caso debe tenerse en cuenta que las decisiones judiciales tienen fuerza vinculante y cumplirse en virtud del principio de supremacía constitucional y del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. La celebración de un contrato de forma directa o de un convenio interadministrativo para la ejecución de recursos públicos no obedece a una decisión discrecional de la administración, sino al cumplimiento de un mandato judicial, lo cual la diferencia de la contratación ordinaria y lo pone en un plano de obligatoriedad que no puede desconocerse por las restricciones de la Ley de Garantías.

En este asunto, es importante resaltar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante Concepto con Radicado 1863 del 15 de noviembre de 2007 se ha pronunciado en el sentido de que no se les aplica las restricciones contempladas en Ley de Garantías Electorales que deben celebrarse en virtud de un fallo judicial. Esto, en la medida que la obligatoriedad y la fuerza vinculante de las sentencias ejecutoriadas proferidas por los funcionarios investidos del poder judicial emanan de la autonomía conferida a estos por la Constitución y del derecho que tienen los ciudadanos al acceso y oportuna administración de justicia^[25]. Al respecto, dicho Concepto expresa:

“[…] considera la Sala que los servidores públicos del nivel nacional o territorial que en cumplimiento de una sentencia judicial o de una providencia proferida en una acción popular o de tutela, deban contratar, ejecutar obras, efectuar gastos e incluso hacer algún reintegro de personal durante los cuatro meses anteriores a las elecciones para cargos de elección popular general o de Presidente, según el caso, no violan la ley de garantías electorales, por las razones de orden constitucional y legal que se explican a continuación.

Con fundamento en la autonomía del poder judicial derivada de la separación de poderes y del derecho al acceso a la administración de justicia que tienen todos los ciudadanos, las decisiones de los jueces, como ya se expuso en el acápite anterior, son de obligatorio cumplimiento para la administración y los particulares en los términos y condiciones previstos en cada providencia.

Los actos de ejecución que la administración deba expedir o realizar para dar cabal cumplimiento a lo ordenado en las providencias judiciales, se fundamentan en decisiones desprovistas per se de intereses proselitistas, pues los funcionarios investidos de jurisdicción, al impartir justicia sólo están sometidos al imperio de la Constitución y de la ley (artículo 230 C.P.) , de manera que sus fallos no son fruto de las presiones propias de épocas de campaña electoral, ni comprometen o amenazan la transparencia de la actividad administrativa tutelada en la ley de 996 de 2005

Por tanto, el derecho de acceso y de obtener una pronta y cumplida administración de justicia , que se concreta cuando se cumple lo ordenado en las respectivas sentencias, hacen que no sea necesario que el legislador hubiese incluido el cumplimiento de fallos judiciales como parte de las excepciones a los regímenes prohibitivos contendido en los artículos 32, 33 y el parágrafo del artículo 38, todos ellos de la ley 996 de 2005, ya que la fuerza vinculante de la sentencias emana directamente de estructura del Estado y de la autonomía conferida al poder judicial”. (énfasis dentro del texto).

El razonamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado establece que las decisiones judiciales no se encuentran restringidas por las limitaciones de la Ley de Garantías Electorales. En consecuencia, es posible que un juez ordene la suscripción de un contrato de manera directa, como ocurre con la contratación de un perito dentro de un proceso judicial. De tal manera, negar esta posibilidad significaría desconocer el principio de colaboración armónica entre poderes y, además, vulnerar el derecho fundamental de acceso a la justicia. Por ello, debe entenderse que el cumplimiento de órdenes judiciales se encuentra por fuera de los fines, límites y condiciones previstos en la Ley de Garantías Electorales, pues su naturaleza responde a la obligación constitucional de garantizar la efectividad de las decisiones judiciales y la protección de los derechos fundamentales.

Sin perjuicio de estos pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil, como la ha señalado esa misma Corporación, la restricción prevista en la Ley 996 de 2005 cobija a cualquier entidad pública independiente del régimen jurídico, que pueda mediante la contratación directa romper el equilibrio entre los candidatos en desarrollo de las elecciones presidenciales. Tampoco existe un supuesto de exoneración a la prohibición por tener un régimen especial de los actos o contratos o por la ejecución de un cierto tipo de recursos en sus contrataciones, pues, la posibilidad de que los entes del Estado usen la contratación con fines políticos, esto es, con la intención de influir a los electores y alterar la voluntad popular en las contiendas electorales, puede presentarse tanto en la contratación regulada por la Ley 80 de 1993 como en la regida por normas especiales.

Finalmente, se reitera, como en otras oportunidades lo ha manifestado esta Agencia, que las prórrogas, modificaciones o adiciones de los contratos suscritos antes de la entrada en vigencia de las prohibiciones anotadas, así como la cesión de los mismos, pueden tener lugar en el período de aplicación de la Ley de Garantías, sin que ello haga nugatoria la restricción de la contratación directa y siempre que cumplan los principios de planeación, transparencia y responsabilidad^[26]. Además, también es posible que contratos celebrados previamente se continúen ejecutando con normalidad.

iv. La Ley 336 de 1996 “Por medio del cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte”, en su artículo 4° prescribe que el transporte recibe una protección especial por parte del Estado y estará sujeto a las condiciones y beneficios que determinen las normas que lo regulan, las cuales se incorporarán en el Plan Nacional de Desarrollo. Como servicio público, sigue bajo la dirección, regulación y control estatal, aunque su prestación podrá encargarse a particulares. En este sentido, el artículo 9° del precitado Estatuto dispone:

Artículo 9. El servicio público de Transporte dentro del país tiene un alcance nacional y se prestará por empresas, personas naturales o jurídicas, legalmente constituidas de acuerdo con las disposiciones colombianas y debidamente habilitadas por la autoridad de transporte competentes. 

La prestación del servicio público de Transporte Internacional, a más de las normas nacionales aplicables para el caso, se regirá de conformidad con los Tratados, Convenios, Acuerdos y prácticas, celebrados o acogidos por el país para tal efecto. 

Para la prestación del servicio de transporte, el artículo 12 establece que, para habilitar una empresa de dicho sector, deben cumplirse condiciones relacionadas con su organización, aspectos técnicos, seguridad y capacidad financiera: i) en cuanto a la organización, se consideran la estructura de dirección y administración, los sistemas de selección del personal y la disponibilidad de instalaciones adecuadas; ii) en lo técnico, se exige preparación especializada de quienes administran y operan la empresa, además de la incorporación de avances tecnológicos; iii) en materia de seguridad, se requiere la implementación de programas de mantenimiento y reposición de equipos, sistemas de abastecimiento de combustibles y mecanismos de protección para pasajeros y carga; y por último, iv) en lo financiero, deben presentarse declaraciones de renta, estados financieros certificados y análisis que permitan verificar el origen y solidez del capital invertido. En esta línea, el artículo 13 prescribe que la habilitación otorgada a una empresa de transporte es intransferible, lo que significa que no puede cederse ni utilizarse por terceros distintos al beneficiario original. La única excepción corresponde a los derechos sucesorales, es decir, cuando la actividad pasa a los herederos en caso de fallecimiento del titular.

Por su parte, el artículo 14 del precitado Estatuto dispone que la autoridad competente de cada modo de transporte cuenta con un plazo de noventa días, a partir de la solicitud, para verificar el cumplimiento de los requisitos y decidir sobre la habilitación. Esta se concede mediante resolución motivada, en la que se detallan las características de la empresa y del servicio. Además, la habilitación se otorga con el mismo nombre utilizado por los solicitantes desde el inicio del trámite, y cualquier modificación en la denominación o distintivos de la empresa requiere autorización previa de la autoridad, la cual debe llevar un registro de estos elementos.

Para un entendimiento del servicio de transporte terrestre, el Decreto 1079 de 2015 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte” establece en el artículo 2.2.1.6.4.:

Artículo 2.2.1.6.4. Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial. Es aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en esta modalidad, a un grupo específico de personas que tengan una característica común y homogénea en su origen y destino, como estudian­tes, turistas, empleados, personas con discapacidad y/o movilidad reducida, pacientes no crónicos y particulares que requieren de un servicio expreso, siempre que hagan parte de un grupo determinable y de acuerdo con las condiciones y características que se definen en el presente capítulo.  

Parágrafo 1°. La prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial se realizará previa la suscripción de un contrato entre la empresa de transporte habilitada para esta modalidad y la persona natural o jurídica contratante que requiera el servicio. El contrato deberá contener, como mínimo, las condiciones, obligaciones y deberes pactados por las partes, de conformidad con las formalidades previstas por el Ministerio de Transporte y lo señalado en el presente capítulo.  

Los contratos suscritos para la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial deberán ser reportados a la Superintendencia de Puertos y Transporte y al Sistema de Información que para el efecto establezca el Ministerio de Transporte, con la información y en los términos que este determine.  

Parágrafo 2°. El transporte especial de pasajeros, en sus diferentes servicios, no podrá contratarse ni prestarse a través de operadores turísticos, salvo en aquellos casos en los que el operador turístico esté habilitado como empresa de transporte especial 

Dicho artículo precitado define el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial como aquel que se presta por una empresa de transporte legalmente constituida y habilitada en esta modalidad, dirigido a un grupo específico de personas con características comunes en su origen y destino. Entre estos grupos se incluyen estudiantes, turistas, empleados, personas con discapacidad o movilidad reducida, pacientes no crónicos y particulares que requieren un servicio expreso, siempre que formen parte de un conjunto identificable y bajo las condiciones establecidas en la norma.

Ahora bien, para la contratación de los servicios de transporte, el artículo 2.2.1.6.3.1^[27] establece que el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial solo puede contratarse con empresas de transporte legalmente constituidas y habilitadas en esta modalidad, y siempre mediante un contrato formal entre la empresa y el solicitante. Dichos contratos deben estar numerados consecutivamente y contener, como mínimo, las condiciones pactadas, obligaciones, valor del servicio, número de pasajeros, horarios, áreas de operación, tiempos de disponibilidad de los vehículos y demás información necesaria para elaborar un plan de rodamiento que permita al Ministerio de Transporte evaluar la ocupación y la capacidad transportadora. Todo esto debe realizarse conforme a las formalidades previstas por el Ministerio y lo señalado en la normativa vigente. Siguiendo esta línea, el artículo 2.2.1.6.3.2. del Decreto 1079 establece que para la celebración de contratos de servicio público de transporte terrestre con determinado grupo de usuarios se deben tener en cuenta las definiciones y condiciones. En este sentido, se destaca el contrato para transporte de estudiantes, que se establece en el numeral primero de dicho artículo:

[…]

1. Contrato para transporte de estudiantes. Es el que se suscribe entre la entidad territorial, un grupo de padres de familia, el representante legal, rector o director rural del centro educativo o la asociación de padres de familia, o el representante de un grupo de estudiantes universitarios mayores de edad, con una empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial debidamente habilitada para esta modalidad, cuyo objeto sea la prestación del servicio de transporte de sus estudiantes entre el lugar de residencia y el establecimiento educativo u otros destinos que se requieran en razón de las actividades programadas por el plantel educativo.

[…]

Parágrafo 1º. Bajo ninguna circunstancia se podrá contratar directamente el servicio de transporte terrestre automotor especial con el propietario, tenedor o conductor de un vehículo.  

Parágrafo 2º. Las empresas de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial debidamente habilitadas no podrán celebrar contratos de transporte en esta modalidad, con juntas de acción comunal, administradores o consejos de administración de conjuntos residenciales. 

Este artículo señala que el contrato de transporte para estudiantes debe celebrarse exclusivamente entre una empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial habilitada y las entidades o representantes vinculados al centro educativo, como autoridades territoriales, asociaciones de padres, rectores, directores rurales o grupos de estudiantes universitarios mayores de edad. El objetivo es garantizar el traslado de los estudiantes desde su residencia al establecimiento educativo, así como a otros lugares relacionados con actividades académicas. Además, el parágrafo primero del artículo 2.2.1.6.3.2. prescribe que bajo ninguna circunstancia puede contratarse de forma directa con el propietario, tenedor o conductor de un vehículo, asegurando que el servicio se preste solo mediante empresas habilitadas.

En efecto, para la contratación de servicios de transporte escolar público o privado se establecen una serie de condiciones técnicas. Para ello, debe tenerse en cuenta el artículo 2.2.1.6.10.3, que establece las condiciones técnicas y operativas para garantizar la seguridad en el transporte escolar. En cuanto a la organización, se exige la presencia de un adulto acompañante —excepto en educación superior— con formación en seguridad vial, tránsito y primeros auxilios, encargado de cuidar a los estudiantes durante el recorrido, su ascenso y descenso, y de verificar que no quede ningún alumno dentro del vehículo al finalizar el trayecto. Los recorridos y paradas deben estar previamente definidos en el contrato, siendo la parada final dentro del establecimiento educativo o, en su defecto, en un lugar seguro con apoyo de señalización o agentes de policía. El ascenso y descenso debe realizarse bajo supervisión adulta, de manera ordenada y segura. En cuanto a los requisitos técnicos, los vehículos deben cumplir con las condiciones mecánicas y tipológicas homologadas por el Ministerio de Transporte. Se prohíbe transportar estudiantes de pie, cada uno debe ocupar un puesto con cinturón de seguridad conforme a la Norma Técnica Colombiana. Los vehículos deben portar la leyenda “Escolar” en varias partes, contar con sistemas de comunicación bidireccional, dos puertas controladas por el conductor o acompañante, salidas de emergencia con aviso al conductor, luces intermitentes especiales, asientos con elementos de sujeción, ventanas diseñadas para evitar riesgos y respetar los límites de velocidad establecidos por la ley. Además, deben disponer de elementos sonoros y cumplir con la normativa técnica que el Ministerio emita en un plazo máximo de dos años desde 2015.

v. En el marco de la contratación pública, los servicios de transporte escolar deben adelantarse mediante procesos competitivos que aseguren transparencia y eficiencia en el uso de los recursos. En este sentido, para determinar el proceso de selección se acude al numeral primero, inciso primero, de la Ley 1150 que dispone: “La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y 4 del presente artículo”, norma que sustituye el derogado numeral 1 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 sobre el principio de transparencia. Salvo norma especial que ordene la celebración del negocio jurídico por otra modalidad de selección, debe aplicarse la regla general de licitación pública. Por ello, dependiendo del objeto o el valor de presupuesto oficial, es posible la aplicación de otros procedimientos contractuales. Estos pueden ser con pluralidad de oferentes –v. gr. la selección abreviada de menor cuantía o la mínima cuantía– o sin concurrencia de proponentes –por ejemplo, la contratación directa–.

Para este clase de trámites contractuales también puede ser, excepcionalmente, desarrollado mediante: a) la modalidad de selección abreviada, conforme el literal a, numeral 2, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007-; b) mínima cuantía, cuando el valor de la contratación no supere el 10% de la menor cuantía, y cuyo criterio de evaluación es el menor precio –numeral 5° del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007-; c) contratación directa a través de la celebración de los contratos interadministrativos en la forma prevista en el literal c, numeral 4, del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007-; y por último, d) la contratación de servicios de transporte mediante la declaratoria de urgencia manifiesta, que está regulada en el artículo 2º, numeral 4º, literal a) de la Ley 1150 y si dicha actividad es indispensable para remediar o mitigar el evento urgente.

a. En este aspecto, para la contratación de este tipo de servicios se encuentra la selección abreviada, que en su numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 dispone: “[…] corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que^[28] por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual”, regulando cada una de las causales.

Se trata de un procedimiento que, conforme a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, agiliza la contratación estatal en los eventos en que no se justifica adelantar una licitación pública, pero tampoco limita la participación de los proponentes como en la contratación directa, de forma tal que es un mecanismo de selección objetiva que asegura una mayor concurrencia de participantes sin sacrificar los principios de eficacia y eficiencia en el proceso de selección. En tal sentido, la selección abreviada se caracteriza por tener etapas un poco sencillas y términos relativamente más cortos que los de la licitación pública, lo cual se justifica por las circunstancias, la naturaleza y los objetos que se contratan a través de esta modalidad, los cuales requieren de procedimientos un poco más agiles, sencillos y eficientes. Según el Consejo de Estado, el propósito del legislador es “[…] proveer de mayor agilidad y eficiencia la contratación de algunos bienes o servicios, en los que es deseable la concurrencia de oferentes, pero no en los términos y condiciones de una licitación pública, sino de manera abreviada o, en términos de la ley, simplificada”^[29].

Así, el literal a) del artículo 2.2 de la Ley 1150 de 2007 regula la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización como causal de selección abreviada. Para entender su alcance, es necesario tener en cuenta que el artículo 28 del Código Civil dispone: “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”; igualmente, el artículo 29 ibidem prescribe lo siguiente: “Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han formado en sentido diverso”^[30].

Por ello, según el literal a) del artículo 2.2 de la Ley 1150 de 2007, los bienes y servicios de características técnicas uniformes “[…] corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos”. Asimismo, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 los define como aquellos “Bienes y servicios de común utilización con especificaciones técnicas y patrones de desempeño y calidad iguales o similares, que en consecuencia pueden ser agrupados como bienes y servicios homogéneos para su adquisición y a los que se refiere el literal a) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007”. De esta manera, conforme a las normas citadas en el párrafo precedente, prima la definición legal sobre el uso general o el significado técnico.

Para identificar los bienes y servicios que corresponden a este tipo, se destacan dos (2) aspectos importantes: la común utilización y la homogeneidad. Para la doctrina, la común utilización “[…] busca que los bienes o servicios que se compren en esta categoría sean de los que se ofrecen en un mercado con un estándar para quienes los demandan, o lo que es igual, que la oferta de los mismos en el mercado ocurriese en condiciones equivalentes para todo interesado en adquirirlos”^[31]. Por su parte, la homogeneidad se refiere a que “[…] sean fácilmente describibles por características mínimas comunes a los de su tipo, excluyendo elementos no esenciales, tales como los de diseño o cualquier otro que no altere la funcionalidad del bien o servicio. Ello debe ser así, en la medida en la cual se busca que la administración logre que compitan bienes o servicios de igual calidad, ofrecidos por los proponentes capaces de satisfacer el requerimiento de la entidad contratante”^[32].

Los elementos centrales para definir si un bien o servicio se considera de características técnicas uniformes consiste en que posea las mismas especificaciones técnicas y compartan patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos. Por tanto, es posible adquirirlos en el mercado en condiciones estandarizadas u homogéneas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, pues no afectan su funcionalidad. La forma cómo se adquieren en el mercado determina si un bien o servicio encaja en esta categoría, de ahí que el Decreto 1082 de 2015 prescribe: “[…] pueden ser agrupados como bienes y servicios homogéneos para su adquisición […]”, dado que cuentan con especificaciones técnicas y patrones de desempeño y calidad similares. Al respecto, la exposición de motivos de la Ley 1150 de 2007 explica que:

“[…] las innovaciones del proceso de selección abreviada empiezan por una medida trascendental, para llevar a sólo horas los contratos referidos a la adquisición de bienes de ‘características técnicas uniformes y de común utilización’ que según cálculos del Departamento Nacional de Planeación, corresponden a más del 80% en número de contratos. De esta forma, en la medida en la cual se trate de adquirir un objeto cuyas características técnicas puedan reducirse a unas comunes a su funcionalidad y calidad, tal proceso debe realizarse únicamente en función del precio del bien, una vez se han verificado las condiciones de capacidad de los proponentes para cumplir con el contrato (‘pasa, no pasa’) […]”^[33]. (Énfasis fuera de texto)

En este contexto, la doctrina identifica como bienes o servicios de características técnicas los insumos de oficina –bolígrafos, cartuchos de tinta, papel de impresora, tijeras, cuadernos, entre otros–, los insumos de limpieza –bolsas de basura, esponjas, limpiador de pisos, papel higiénico, toallas de papel, entre otros–, y los insumos de cocina –agua, aromáticas, azúcar, café, servilletas, entre otros–. También identifica como tales los muebles y enseres –archivos, asientos, escritorios, mesas, entre otros–, los equipos –computadores, escáneres, impresoras, proyectores, entre otros–, los combustibles –ACPM, biodiesel, gasolina, combustible diésel, entre otros–, los servicios de mantenimiento –equipos electrónicos, de comunicaciones, entre otros–.^[34]

En definitiva, la nota común de este conjunto de bienes y servicios es que, con independencia de sus características descriptivas, comparten patrones de desempeño y calidad similares para la satisfacción de la necesidad a la que atienden. Igualmente, el inciso segundo del literal a) del artículo 2, numeral 2 de la Ley 1150 de 2007 dispone: “Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos” (Énfasis fuera de texto). Estos mecanismos se aplicarán en la forma que disponga el Decreto 1082 de 2015 para para cada uno de ellos.

En este aspecto, se destaca los Acuerdos Marco de Precios como instrumentos de agregación de demanda se aplican de forma obligatoria con la condición que esté un acuerdo marco vigente para la adquisición de bienes y servicios de características uniformes y servicios uniformes y no uniformes de común utilización, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.1.2.1.2.7. del Decreto 1082 de 2015^[35]. En tal sentido, el artículo 2.2.1.2.1.2.9. del Decreto 1082 de 2015 dispone: “[…] Colombia Compra Eficiente debe publicar el Catálogo para Acuerdos Marco de Precios, y la Entidad Estatal en la etapa de planeación del Proceso de Contratación está obligada a verificar si existe un Acuerdo Marco de Precios vigente con el cual la Entidad Estatal pueda satisfacer la necesidad identificada […]”.

En los eventos que no exista un Acuerdo Marco de Precios vigente debe acudirse a la modalidad de selección abreviada mediante subasta inversa o de procedimientos de adquisición en bolsa de productos, de acuerdo a lo dispuesto por el Decreto 1082 de 2015, cuando sea para la adquisición de bienes y servicios de características uniformes y común utilización. De tal modo, esta contratación se realiza mediante la selección abreviada con subasta inversa, siempre que no exista un Acuerdo Marco de Precios vigente que ofrezca este tipo de servicio.

En este contexto, el servicio de transporte escolar adquiere la condición de ser un servicio de características técnicas uniformes, ya que puede prestarse bajo parámetros estandarizados en el mercado. Esto significa que, independiente del municipio o la entidad contratante, las condiciones mínimas de calidad, seguridad y operación del transporte escolar son homogéneas y comparables entre los distintos proponentes.

b. La modalidad de selección de mínima cuantía se caracteriza por ser un procedimiento con términos simplificados para escoger al contratista, siempre que el valor de la adquisición de los bienes, obras y/o servicios no exceda el diez por ciento (10%) de la menor cuantía de la Entidad Estatal, independiente de la naturaleza, de conformidad a lo prescrito en el artículo 2, numeral 5° de la Ley 1150 de 2007^[36].

Esta modalidad de selección se caracteriza porque tiene menos formalidades que las demás modalidades de selección, como la licitación pública, el concurso de méritos o la selección abreviada. Así mismo, el factor o criterio de evaluación es el menor precio. Al respecto, “Manual de la Modalidad de Selección de Mínima Cuantía” expresa: “El precio es el factor de selección de la oferta. Es decir, la Entidad Estatal debe adjudicar el Proceso de Contratación al proponente que cumpla con todos los requisitos exigidos en los Documentos del Proceso (Estudios previos e invitación a participar) y que ofrezca el menor valor en la oferta económica”^[37].

En cuanto al procedimiento de esta modalidad se señala que el numeral 5° del artículo 2.2.1.2.1.5.2 del Decreto 1082 de 2015, modificado por el artículo 2 del Decreto 1860 de 2021 dispone: “La Entidad Estatal debe revisar las ofertas económicas y verificar que la de menor precio cumple con las condiciones de la invitación. Si esta no cumple, la Entidad Estatal debe verificar el cumplimento de los requisitos de la invitación de la oferta con el segundo mejor precio, y así sucesivamente”.

De esta manera, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente establece que hay una regla de especialidad de la modalidad de selección de mínima cuantía con respecto a la licitación pública y selección abreviada para la escogencia de un contratista para adelantar la contratación del servicio de transporte, pero con la condición de que el presupuesto de contratación sea menor o igual al dispuesto por la entidad para el proceso de selección de mínima cuantía.

c) Otra forma para la configuración de este tipo de contratos es por medio de la celebración de contratos interadministrativos, la cual es una causal de contratación directa, que obedece a la naturaleza de las partes. Es decir, para suscribir este tipo de contrato, en principio, no interesa el objeto del contrato, pudiendo ser de obra pública, de consultoría, de suministro, de prestación de servicios, de arrendamiento, entre otros. Se establece que, en principio, no es relevante el objeto del contrato, porque el artículo 2º, numeral 4º, literal c), en su segundo inciso, establece una excepción a dicha regla, al prohibir que determinados contratos interadministrativos se celebren con ciertas entidades –dentro de las cuales están las instituciones de educación superior públicas– si no se ha adelantado antes el correspondiente proceso de licitación pública o selección abreviada. Estos objetos, se recuerda, son “los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública”^[38]. De este modo, podrán adelantarse mediante contratos interadministrativos, pues no se encuentra dentro de la restricción del artículo 2º, numeral 4º, literal c), en el segundo inciso de la Ley 1150 de 2007.

d) Finalmente, otra forma de celebrar un contrato de servicio público de transporte de manera directa, es si se ha declarado previamente la urgencia manifiesta, que está regulada en el artículo 2º, numeral 4º, literal a) de la Ley 1150 y si la actividad de consultoría es indispensable para remediar o mitigar el evento urgente. Para entender la urgencia manifiesta hay que acudir al artículo 42 de la Ley 80 de 1993^[39], que la define como una circunstancia que exige, con carácter apremiante, preservar la continuidad del servicio, cuando se afecta por situaciones de fuerza mayor, desastres, calamidades o hechos relacionados con los estados de excepción. Por ello, para la doctrina, las situaciones de urgencia manifiesta deben ser concretas, inmediatas, objetivas y probadas, pues se trata de circunstancias de hecho actuales, debidamente acreditadas y fundadas por estudios técnicos, verificadas por la autoridad competente^[40].

En esos casos excepcionales, que comprometen fines superiores de interés colectivo, con mayor razón, son de obligatoria aplicación los objetivos de la contratación administrativa, previstos en el artículo 3 de la Ley 80 de 1993, pues el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos, y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con entidades y organismos del Estado en la consecución de dichos propósitos, confieren un fundamento adicional a esta causal de contratación directa^[41]. Por ello, en los supuestos y en las condiciones de una urgencia manifiesta también podrá celebrarse un contrato de servicio de transporte escolar, si este resulta estrictamente necesario.

vi. Dentro del ordenamiento jurídico se establecen una serie de excepciones para la contratación de prestación del servicio público de transporte escolar, a partir de lo contemplado en la Ley 2033 de 2020 “por medio de la cual se dictan disposiciones especiales para la prestación del servicio de transporte escolar en zonas de difícil acceso”. En tal sentido, el artículo 1° de la precitada Ley, prescribe: “[…] La presente Ley establece una excepción que será otorgada por el Ministerio de Transporte para que los municipios puedan contratar personas naturales y/o jurídicas, con el propósito de prestar el servicio de transporte escolar, bajo condiciones especiales de transporte y bajo el régimen de contratación pública, en lugares donde se requieran medidas diferenciadas para garantizar la accesibilidad material del derecho a la educación de la población”.

Para la aplicación de esta ley, el artículo 2° establecen criterios de focalización que determinan qué municipios pueden beneficiarse de la medida: i) municipios en los que no se tenga con empresas de servicio público de transporte especial legalmente constituidas y habilitadas; ii) municipios en los que las condiciones geográficas, económicas o sociales, étnicas u otras propias del territorio no permitan el uso de medios de transporte automotor; iii) municipios declarados con zonas de difícil acceso, de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Educación. De esta manera, se establecen requisitos excepcionales para la contratación del servicio de transporte escolar en zonas diferenciales. No obstante, la existencia de estas condiciones no implica que la contratación deba adelantarse de manera directa, sino que se flexibilizan los parámetros para su prestación, manteniendo la obligación de cumplir las modalidades de selección previstas en la normativa aplicable. En esta línea, para el reconocimiento, el artículo 3 de la Ley 2033 de 2020 dispone:

Artículo 3. Reconocimiento de la excepción. Los municipios y/o grupos de municipios que cumplen con al menos uno de los criterios de focalización descritos en el artículo 2° e identifiquen la necesidad de contar con disposiciones especiales para la prestación del servicio de transporte escolar, deberán solicitar de manera individual o conjunta al Ministerio cíe Transporte el reconocimiento de la excepción para la prestación de este servicio a través de una solicitud motivada. La solicitud de reconocimiento de la excepción para la prestación del servicio de transporte escolar también podrá ser realizada por la ciudadanía y/o las asociaciones de padres de familia a las respectivas autoridades municipales, quienes se encargarán de realizar su trámite ante el Ministerio de Transporte. 

Parágrafo 1. En el caso de los municipios no certificados en educación, la solicitud de reconocimiento de la excepción para la prestación del servicio de transporte escolar deberá ser gestionada por el Departamento. 

Parágrafo 2. El Ministerio de Transporte contará con tres meses contados a partir de la recepción de la solicitud motivada del municipio departamento, para certificar el reconocimiento de la excepción y expedir un reglamento diferenciado de carácter especial y transitorio para la prestación del servicio de transporte escolar. 

Parágrafo 3. Cuando la solicitud de reconocimiento de la excepción para la prestación del servicio de transporte escolar sea realizada por la ciudadanía y/o por la comunidad educativa, se debe entender que las respectivas autoridades municipales no están facultadas para revisar el cumplimiento de los criterios de focalización, por lo que no podrán devolver las solicitudes bajo aquel entendido, sus funciones se limitan a realizar el trámite ante el Ministerio de Transporte. 

Al respecto, el artículo 4 prescribe que el transporte escolar puede efectuarse mediante medios motorizados, no motorizados e incluso fluviales, dependiendo de las características de cada municipio. Además, se regula la posibilidad de que la Nación y los entes territoriales creen mecanismos financieros, como transferencias condicionadas, para garantizar la prestación del servicio. En casos excepcionales, cuando se necesite el uso de transporte con tracción animal, este deberá cumplir con la Ley 1774 de 2016 y con las normas locales o nacionales que regulen o prohíban su uso.

En este aspecto, se destaca que el artículo 5 dispone que el Ministerio de Transporte en compañía con el Ministerio de Educación, en el marco de sus competencias, se adelante evaluaciones anuales en los municipios con excepciones para asegurar la seguridad y pertinencia del servicio. Se prevé la caracterización inicial de las zonas diferenciales, la pedagogía sobre condiciones de acceso y seguridad, y la vigilancia municipal sobre el cumplimiento de estas normas. Asimismo, se ordena la elaboración de un manual de asistencia técnica para orientar a los entes territoriales en la contratación pública del transporte escolar, con las flexibilidades que la ley establece.

Esta normatividad se complementa según lo señalado por el Ministerio de Transporte^[42] con otro procedimiento para la creación de zonas diferenciales para el transporte y el tránsito, regulado en los artículos 2.2.8.1 y siguientes del Decreto 1079 de 2015, Título 8, sustituido por el artículo 1 del Decreto 746 de 2020. Dicho procedimiento tiene como propósito garantizar las condiciones y requisitos de accesibilidad y seguridad, promocionando la formalización del servicio de transporte público y asegurar a los pobladores la prestación de los servicios de tránsito. Dichas zonas pueden comprender uno o varios municipios donde no existan sistemas de transporte cofinanciados por la Nación y no sea factible la prestación del servicio público de transporte, con base en las condiciones normativas vigentes.

En el caso del transporte escolar, el artículo 2.2.8.5 del Decreto 1079 de 2015^[43], prescribe el procedimiento que deben seguir los alcaldes para solicitar la creación de zonas diferenciales de transporte escolar. Este trámite exige presentar un documento que justifique las dificultades en la prestación del servicio bajo la normativa vigente, detallando instituciones educativas afectadas y su matrícula. Una vez recibida la solicitud, el Ministerio de Transporte la remite al Ministerio de Educación, que en un plazo máximo de dos (2) meses debe acreditar que las condiciones de la zona solicitada afectan el acceso o permanencia de los estudiantes en el sistema educativo. Luego, el Ministerio de Transporte, en un plazo de hasta tres (3) meses, evalúa si se cumplen las condiciones, como la inexistencia de sistemas de transporte cofinanciados por la Nación y la acreditación de condiciones especiales que impidan la prestación del servicio. Si procede, comunica la decisión al solicitante y, en un plazo máximo de seis (6) meses, expide el acto administrativo de creación de la zona diferencial, incluyendo condiciones de seguridad para los estudiantes. Además, se contempla la posibilidad de requerir información adicional y se prioriza a zonas rurales o de frontera para garantizar el acceso efectivo a la educación.

Teniendo en cuenta lo expuesto, el transporte escolar en zonas de difícil acceso puede adelantarse su contratación bajo condiciones especiales y excepcionales con fundamento en lo establecido en la Ley 2033 de 2020, basado en los siguientes supuestos: i) municipios en los que no se tenga con empresas de servicio público de transporte especial legalmente constituidas y habilitadas; ii) municipios en los que las condiciones geográficas, económicas o sociales, étnicas u otras propias del territorio no permitan el uso de medios de transporte automotor; iii) municipios declarados con zonas de difícil acceso, de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Educación. En este aspecto, se establece que los municipios o grupos de municipios que cumplan con uno de los criterios de focalización y requieran disposiciones especiales para el transporte escolar deben solicitar al Ministerio de Transporte el reconocimiento de la excepción mediante una solicitud motivada, la cual también puede presentarse por la ciudadanía o asociaciones de padres ante las autoridades municipales para su trámite. De tal modo, esta Ley reconoce que en muchos municipios apartados no existen empresas de transporte especial habilitadas o que las condiciones geográficas y sociales hacen imposible aplicar los requisitos exigidos para ello, pero no significa que se contrate de forma directa, toda vez que la Ley 2033 de 2020 solo flexibiliza las condiciones y requisitos para su contratación, manteniendo la obligación de observar las modalidades de selección previstas en la normativa aplicable. Esto, sin perjuicio de la posibilidad de que se contrate de forma directa mediante contratos interadministrativos o mediante la declaratoria de urgencia manifiesta.

En este contexto, es importante señalar que para los efectos de la Ley de Garantías Electorales y, en particular, para la prohibición o restricción temporal contenida en su artículo 33, “contratación directa” es cualquier sistema de selección o procedimiento de contratación utilizado por las entidades estatales que no incluya la convocatoria pública en alguna de sus etapas, ni permita la participación de una pluralidad de oferentes. De lo anterior se desprende que la restricción del artículo 33 aplica, sin perjuicio de las excepciones establecidas en el inciso segundo del precitado artículo: i) los contratos relacionados con la defensa y seguridad del Estado, analizados en el Concepto 322 de 2026; ii) los contratos de crédito público, abordados en el Concepto CU-372 de 2026; iii) los contratos necesarios para atender emergencias educativas, sanitarias o desastres, tratados en los Conceptos C‑118 de 2026 y C‑176 de 2026, que tratan en este caso de la urgencia manifiesta; iv) los contratos destinados a la reconstrucción de infraestructura vial, energética y de comunicaciones afectada por atentados, acciones terroristas, desastres naturales o fuerza mayor, igualmente estudiados en los Conceptos C‑118 de 2026 y C‑176 de 2026, entre otros; y v) la contratación directa celebrada por entidades sanitarias y hospitalarias, objeto de análisis en los Conceptos C‑1124 de 2026, C‑1406 de 2026 y C‑1703 de 2026. Es responsabilidad del respectivo ente del Estado, examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones, de manera que se le permita realizar la contratación que necesite en forma directa.

Bajo ese escenario, el alcance de esta obligación frente a las restricciones de la Ley de Garantías Electorales, resulta pertinente traer a colación el pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Concepto con Radicado 1736, el cual en un tema concerniente a las restricciones de la Ley de Garantías Electorales expresa que si bien la seguridad social no está expresamente definida como derecho fundamental, adquiere ese carácter cuando su protección resulta necesaria para salvaguardar derechos esenciales como la vida, la dignidad o la integridad de las personas mayores, lo que hace imperativo mantener el programa de apoyo a ancianos indigentes mediante subsidio indirecto; por ello, el Administrador Fiduciario puede contratar directamente con los Centros de Bienestar del Adulto Mayor para asegurar la continuidad de los cupos asignados, y los alcaldes, a su vez, pueden celebrar estos mismos acuerdos en representación de sus municipios cuando administran recursos destinados a comunidades indígenas en resguardo, garantizando así la continuidad y eficacia de la protección estatal.

Por otro lado, es importante destacar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante Concepto 1863 del 15 de noviembre de 2007 se ha pronunciado en el sentido de que no se les aplica las restricciones contempladas en Ley de Garantías Electorales que deben celebrarse en virtud de un fallo judicial. Esto en la medida que la obligatoriedad y la fuerza vinculante de las sentencias ejecutoriadas proferidas por los funcionarios investidos del poder judicial emanan de la autonomía conferida a estos por la Constitución y del derecho que tienen los ciudadanos al acceso y oportuna administración de justicia.

En todo caso, la Agencia considera que, la posibilidad de suscribir contratos entre entidades territoriales y personas naturales o jurídicas para la prestación del transporte escolar en zonas de difícil acceso, depende de si se adelanta de forma directa, teniendo en cuenta las reglas y condiciones para ello en el EGCAP, sumado a que se enmarca dentro de las excepciones reguladas en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005. Sin perjuicio de lo expresado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo que se expuso previamente.

Por último, se reitera, que las prórrogas, modificaciones o adiciones de los contratos suscritos antes de la entrada en vigor de las prohibiciones anotadas, en especial del artículo 33 de la Ley 996 de 2005, así como la cesión de los mismos, pueden tener lugar en el período de aplicación de la Ley de Garantías, sin que ello haga nugatoria la restricción de la contratación directa y siempre que cumplan los principios de planeación, transparencia y responsabilidad^[44]. Además, también es posible que contratos celebrados previamente se continúen ejecutando con normalidad.

vii. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad establecerá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente validarla.

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre la finalidad y propósito de la Ley de Garantías Electorales, la ANCP- CCE se ha pronunciado en los Conceptos 4201913000004536 de 17 de julio de 2019, 4201912000005556 del 12 de septiembre de 2019, 4201913000005175 del 13 de septiembre de 2019, 4201913000006452 del 07 de octubre de 2019, 4201913000005082 del 17 de octubre de 2019, 4201913000006306 del 21 de octubre de 2019, 4201912000006552 del 07 de noviembre de 2019, 4201913000006604 del 17 de diciembre de 2019, C-227 del 24 de mayo de 2021 y 396 del 13 de agosto de 2021, C-439 del 27 de agosto de 2021, C-456 del 3 de septiembre, C-481 del 9 de septiembre de 2021, C- 528 del 27 de septiembre de 2021, C-550 del 5 de octubre de 2021 y C-523 del 10 de octubre de 2021, C-606 del 28 de octubre de 2021 y C-614 del 2 de noviembre de 2021, C-636 del 16 de noviembre de 2021, 681 del 7 de diciembre de 2021, C-686 del 21 de diciembre de 2021, C-697 del 3 de enero de 2022, C-317 del 25 de abril de 2025, C-510 del 4 de junio de 2025, 646 del 26 de junio de 2025, C-957 del 23 de agosto de 2025, C-975 del 28 de agosto de 2025, C-1015 del 4 de septiembre de 2025, C-1096 del 28 de agosto de 2025, C-1174 del 29 de septiembre de 2025, C- 1170 del 16 de septiembre de 2025, C-1194 del 3 de octubre de 2025, C-1343 del 20 de octubre de 2025, C-1350 del 1˚ de octubre de 2025, C-1401 del 22 de octubre de 2025, C-1512 del 27 de octubre de 2025, C-1488 del 30 de octubre de 2025, C-1596 del 6 de noviembre de 2025, C-1509 del 19 de noviembre de 2025, C-1548 del 2 de diciembre de 2025, C-1773 del 5 de diciembre de 2025, C-1646 del 17 de diciembre de 2025, C-1703 del 29 de diciembre de 2025, C-068 del 27 de enero de 2026, C-111 del 6 de febrero de 2026, C-127 del 6 de febrero de 2026, C-137 del 17 de febrero de 2026, C-185 del 23 de febrero de 2026, C-322 del 4 de marzo de 2026, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:

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La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. El artículo 127 de la Constitución Política señala: “Los servidores públicos no podrán celebrar, por si o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales.

   A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución. Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria”. ↑

2. Gaceta del Congreso de la República No. 71 del 2005. ↑

3. Corte Constitucional, Sentencia C- 1153 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. ↑

4. Corte Constitucional. Sentencias: C-233 de 4 de abril de 2002, expediente: D-3704; C-551 de 9 de julio de 2003, expediente: CRF-001 de 9 de julio de 2003; C-652 de 5 de agosto de 2003, expediente: D-4330; C-353 de 20 de mayo de 2009, expediente: D-7518, C-541 de 30 de junio de 2010, expediente: DD7966; entre otras. ↑

5. Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 3 de marzo de 2005, expediente número 2004-00823-01(PI). Ver también, de la Sección Tercera. Sentencia de 22 de enero de 2002, expediente número 2001-0148-01 y, Sección Tercera. Sentencia de 20 de noviembre de 2001, expediente número 2001-0130-01(PI), entre otras. ↑

6. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil de fecha 24 de julio de 2013. C. P. Álvaro Namén Vargas. Rad. 2166, ↑

7. “Artículo 33. Restricciones a la contratación pública. Durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la elección en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado.

   Queda exceptuado lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”. ↑

8. “Artículo 38. Prohibiciones para los servidores públicos. A los empleados del Estado les está prohibido: […]

   Parágrafo. Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”. ↑

9. Colombia Compra Eficiente. Circular Externa Única. Numeral 16.5. ↑

10. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 17 de febrero de 2015. C.P. William Zambrano Cetina. Radicación No. 11001-03-06-000-2015-00164-00(2269). ↑

11. “[25] Cfr. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 3 de diciembre de 2007. Radicados: 24.715, 25.206, 25.409, 24.524, 27.834, 25.410, 26.105, 28.244, 31.447 -acumulados-“. ↑

12. “[26] Al respecto ver el concepto 1712 de 2 de febrero de 2006. Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil”. ↑

13. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 2 de septiembre de 2013. Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00412-00 (2168). Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas. ↑

14. Artículo 2. ↑

15. Ídem. ↑

16. “[…] A este respecto, cabe recordar que el artículo 860 del Código de Comercio regula la licitación en el derecho privado”. ↑

17. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 8 de mayo de 2018. Radicación Número: 11001-03-06-000-2018-00095-00(2382). C.P. Álvaro Namén Vargas. ↑

18. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 08 de mayo de 2018. Exp. 2.382. C.P. Álvaro Namén Vargas. ↑

19. La Corte Constitucional mediante Sentencia C-1153-05 de 11 de noviembre de 2005, Magistrado Ponente Marco Gerardo Monroy Cabra, efectuó el Control constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria N° 216/05 Senado, N° 235-Cámara que dio lugar a la Ley de Garantías Electorales. ↑

20. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 20 de febrero de 2006. Radicación Número: 11001-03-06-000-2006-00026-00 (1727). C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. Conceptuó que para las entidades que contratan por el derecho privado, estaba prohibida la contratación diferente de la licitación pública regulada por el código de comercio, criterio que luego se extendió para aquellos procesos que, en algunos sistemas de contratación utilizados por entidades públicas con regímenes especiales y establecidos en sus manuales de contratación, utilicen convocatoria de manera pública y se permita la participación de una pluralidad de oferentes. ↑

21. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 6 de abril de 2006. Radicación Número: 11001-03-06-000-2006-00038-00 (1738). C.P. Enrique José Arboleda Perdomo: “Si bien en el tema del concepto del que se extractaron los párrafos transcritos, se hacía referencia a las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas, la explicación dada cobija también a las empresas industriales y comerciales del estado y a las de crédito, pues todas ellas hacen parte de la definición de administración pública de la ley 489 de 1998, y además encajan dentro de la noción de todos los entes del Estado que trae la ley 996 de 2005 en el artículo 33, de manera que no es lógico pretender exonerarse de ésta prohibición alegando un régimen especial de los actos o contratos”. ↑

22. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 6 de abril de 2006. Radicación Número: 11001-03-06-000-2006-00038-00(1738). Consejero Ponente: Enrique José Arboleda Perdomo. ↑

23. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 20 de febrero de 2006. Rad. 1727. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. ↑

24. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 6 de abril de 2006. Rad. 1738. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. ↑

25. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 15 de noviembre de 2007. Rad. 1863. C.P.: Luis Fernando Álvarez Jaramillo. ↑

26. Colombia Compra Eficiente. Circular Externa Única. Numeral 15.5. ↑

27. Artículo 2.2.1.6.3.1. Contratación. El Servicio Público de Transporte Terrestre Auto­motor Especial solo podrá contratarse con empresas de transporte legalmente constituidas y debidamente habilitadas para esta modalidad; en ningún caso se podrá prestar sin la celebración del respectivo contrato de transporte suscrito entre la empresa de transporte habilitada para esta modalidad y la persona natural o jurídica contratante que requiera el servicio. 

    Los contratos suscritos para la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial deberán estar numerados consecutivamente por la empresa de trans­porte y contener como mínimo: 

    1. Condiciones. 

    2. Obligaciones. 

    3. Valor de los servicios contratados. 

    4. Número de pasajeros a movilizar. 

    5. Horarios de las movilizaciones. 

    6. Áreas de operación. 

    7. Tiempos estimados de disponibilidad de los vehículos. 

    8. Así como toda la información necesaria para desarrollar un plan de rodamiento que permita al Ministerio de Transporte determinar los factores de ocupación y las necesidades de incremento de la capacidad transportadora global. 

      Lo anterior, de conformidad con las formalidades previstas por el Ministerio de Trans­porte y lo señalado en el presente capítulo.  ↑

28. El numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 prescribe: “[…] Serán causales de selección abreviada las siguientes:

    a) La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos.

    Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos;

    b) La contratación de menor cuantía. Se entenderá por menor cuantía los valores que a continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades públicas expresados en salarios mínimos legales mensuales.

    […];

    c) Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 1122 de 2007, la celebración de contratos para la prestación de servicios de salud. El reglamento interno correspondiente fijará las garantías a cargo de los contratistas. Los pagos correspondientes se podrán hacer mediante encargos fiduciarios;

    d) La contratación cuyo proceso de licitación pública haya sido declarado desierto; en cuyo caso la entidad deberá iniciar la selección abreviada dentro de los cuatro meses siguientes a la declaración de desierta del proceso inicial;

    e) La enajenación de bienes del Estado, con excepción de aquellos a que se refiere la Ley 226 de 1995.

    […];

    f) Productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas de productos legalmente constituidas;

    g) Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las Empresas Industriales y Comerciales Estatales y de las Sociedades de Economía Mixta, con excepción de los contratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de la Ley 80 de 1993;

    h) Los contratos de las entidades, a cuyo cargo se encuentre la ejecución de los programas de protección de personas amenazadas, programas de desmovilización y reincorporación a la vida civil de personas y grupos al margen de la ley, incluida la atención de los respectivos grupos familiares, programas de atención a población desplazada por la violencia, programas de protección de derechos humanos de grupos de personas habitantes de la calle, niños y niñas o jóvenes involucrados en grupos juveniles que hayan incurrido en conductas contra el patrimonio económico y sostengan enfrentamientos violentos de diferente tipo, y población en alto grado de vulnerabilidad con reconocido estado de exclusión que requieran capacitación, resocialización y preparación para el trabajo, incluidos los contratos fiduciarios que demanden;

    i) La contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional.

    j) Los bienes y servicios no uniformes de común utilización por parte de las entidades públicas, para lo cual la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente - podrá celebrar acuerdos marco de precios y demás instrumentos de agregación de demanda. Estos acuerdos marco de precios también serán de obligatorio uso de las entidades del Estado a las que se refiere el parágrafo 5 del artículo 2 de la presente ley, modificado por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019”. ↑

29. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 23 de julio de 2015. Exp. 36.805. C. P. Hernán Andrade Rincón. ↑

30. Sobre el alcance de las normas equivalentes en el Código Civil chileno, CLARO SOLAR explica lo siguiente: “Las palabras de que el legislador se sirve pueden tener dos significaciones: el sentido vulgar y el sentido técnico. Según el artículo 20, ‘las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras’, es decir, el uso de la gente educada. El Diccionario de la Lengua publicado por la Real Academia Española goza a este respecto de gran autoridad. ‘Pero cuando el legislador, agrega el artículo 20, las haya definido expresamente para ciertas materias se les dará en éstas su significado legal’. Por la inversa, según el artículo 21, ‘las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso’. Es de suponer que el legislador conozca bastante el idioma en que legisla y sea suficientemente instruido en la ciencia o arte para dar a las palabras de la lengua y a las palabras especiales de la ciencia o arte a que se refiere, el significado que les es propio; en el caso contrario, es necesario que ello aparezca de manifiesto y con toda claridad” (CLARO SOLAR, Luis. Explicaciones de derecho civil chileno y comparado. Volumen I. Tomo I. Santiago: Editorial Jurídica de Chile, 2013. p. 117. Énfasis dentro del texto). ↑

31. SUÁREZ BELTRÁN, Gonzalo. Estudios de derecho contractual público. Colombia: Bogotá, 2014. p. 72. ↑

32. Ibidem. ↑

33. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Exposición de motivos de la Ley 1150 de 2007. Gaceta del Congreso No. 458 del 1º de agosto de 2005. p. 8. ↑

34. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. Tercera Edición. Bogotá: Legis, 2016. pp. 466-467. ↑

35. Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.1.2.7. Procedencia del Acuerdo Marco de Precios. Las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la administración pública están obligadas a adquirir Bienes y Servicios Uniformes y No Uniformes de Común Utilización, a través de los Acuerdos Marco de Precios previamente justificados, diseñados, organizados y celebrados por la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-. 

    La implementación de nuevos Acuerdos Marco de Precios organizados y celebrados por la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente- de uso obligatorio por parte de las entidades territoriales estará precedida de un estudio de agregación de demanda, en el que se tendrá en cuenta las particularidades propias de los mercados regionales, la necesidad de promover el desarrollo empresarial en las entidades territoriales a través de las Mipymes y evitar en lo posible, la concentración de proveedores en ciertas ciudades del país, salvo que exista la respectiva justificación técnica, económica y/o jurídica”. ↑

36. Artículo 2°. De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: […]

    5) Contratación mínima cuantía. La contratación cuyo valor no excede del 10 por ciento de la menor cuantía de la entidad independientemente de su objeto, se efectuará de conformidad con las siguientes reglas: a) Se publicará una invitación, por un término no inferior a un día hábil, en la cual se señalará el objeto a contratar, el presupuesto destinado para tal fin, así como las condiciones técnicas exigidas; b) El término previsto en la invitación para presentar la oferta no podrá ser inferior a un día hábil; c) La entidad seleccionará, mediante comunicación de aceptación de la oferta, la propuesta con el menor precio, siempre y cuando cumpla con las condiciones exigidas; d) La comunicación de aceptación junto con la oferta constituye para todos los efectos el contrato celebrado, con base en lo cual se efectuará el respectivo registro presupuestal.  ↑

37. Colombia Compra Eficiente. Manual de selección de la mínima cuantía, 2024. p.10. ↑

38. “El literal c, del numeral 4, del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, prescribe: c) <Inciso 1o. modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos».

    Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo”. ↑

39. ARTÍCULO 42. DE LA URGENCIA MANIFIESTA. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos.

    La urgencia manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado […]. ↑

40. DROMI, José Roberto. La licitación pública. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1980. p. 166-168. ↑

41. Consejo ce Estado. Sala de Consulta y de Servicio Civil. Concepto del 28 de enero de 1998. Rad. 1.073. C.P. Javier Henao Hidrón. ↑

42. Ministerio de Transporte. Concepto 20251341037161 del 13 de agosto de 2025. Es importante señalar que el Ministerio de Transporte ha regulado el tema de servicios de transporte escolar en los conceptos 20241340485851 del 30 de abril de 2024, 20241341415651 del 13 de abril de 2024. ↑

43. Artículo 2.2.8.5. Trámite para la creación de las zonas diferenciales para la prestación del servicio de transporte escolar. Para la creación de zonas diferenciales para la prestación del servicio de transporte escolar, además de los requisitos establecidos en el numeral 1 del artículo 2.2.8.4 del presente título, el alcalde del municipio o los del grupo de municipios, según corresponda, deberá seguir el siguiente trámite:  

    1. Aportar documento escrito en el que argumente las circunstancias que impiden la normal prestación del servicio de transporte escolar en las condiciones de la normativa vigente, con la descripción detallada de las condiciones en que se viene prestando el servicio de transporte escolar, en las que se relacione:  

    a) Nombre y ubicación de las Instituciones y sedes educativas donde se presentan dificultades para la normal prestación del servicio de transporte escolar.  

    b) Matrícula actual por instituciones y sedes educativas donde se presentan dificultades para la normal prestación del servicio de transporte escolar.  

    2. Recibida la solicitud, el Ministerio de Transporte remitirá al Ministerio de Educación Nacional la solicitud para que en un plazo no mayor a dos (2) meses de recibida la solicitud, expida un documento en el que se acrediten que las condiciones de la zona diferencial solicitada, afectan el acceso y/o permanencia efectiva de los niños en el sistema educativo expedido por el Ministerio de Educación.  

    El Ministerio de Educación Nacional señalará las condiciones de expedición de este documento dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes contados a partir de la entrada en vigencia de la presente sustitución.  

    3. El Ministerio de Transporte, en un término no superior a tres (3) meses contados a partir de la radicación por parte del interesado o interesados de la totalidad de los documentos requeridos en los numerales 1 del artículo 2.2.8.4 del presente título y en 1 del presente artículo, determinará si se cumplen los siguientes aspectos:  

    3.1. Que en el respectivo municipio o municipios no existen sistemas de transporte cofinanciados por la Nación.  

    3.2. Si acredita las condiciones especiales de que trata el artículo 2.2.8.1 del presente decreto, que impiden la normal prestación del servicio de transporte o tránsito en las condiciones de la normativa vigente, para la creación de las zonas diferenciales para el transporte y/o tránsito.  

    En el evento que se cumplan los aspectos relacionados, el Ministerio de Transporte, en el término señalado, deberá comunicar mediante escrito debidamente sustentado al peticionario, la procedencia o no de la creación de la zona diferencial para el transporte escolar.  

    4. El Ministerio de Transporte, en un término no superior a seis (6) meses, contados a partir de comunicación al peticionario de la procedencia de la creación de la zona diferencial para el transporte y/o tránsito, emitirá el acto administrativo de creación de la zona diferencial con todas las condiciones de que trata el artículo 2.2.8.2., que además contenga las condiciones especiales tendientes a garantizar la seguridad de los estudiantes.  

    Parágrafo 1: El Ministerio de Transporte podrá requerir al peticionario se aporte información, estudios, análisis o evidencias, adicionales o complementarios que se requieran para la creación de la zona diferencial.  

    Parágrafo 2: El Ministerio de Educación Nacional para la caracterización de las zonas diferenciales dará prioridad a las zonas rurales o de frontera, con el fin de que las autoridades territoriales en el marco de sus competencias, puedan garantizar el acceso efectivo de la población al sistema de educación.  ↑

44. Colombia Compra Eficiente. Circular Externa Única. Numeral 15.5. ↑