PRINCIPIO DE ANUALIDAD, CONTRATO DE CONCESIÓN, ANUALIDAD DEL GASTO

Texto del concepto

PRINCIPIO DE ANUALIDAD – Fundamento

[…] el Estatuto Orgánico del Presupuesto establece el principio de anualidad en el artículo 14, según el cual: “El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. Es decir, los gastos previstos en el presupuesto anual se deben ejecutar dentro de una vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre^[1].

PRINCIPIO DE ANUALIDAD – Alcance – Rentas y gastos

En consecuencia, el principio de anualidad se traduce en que el presupuesto tenga un alcance temporal definido, con el fin de “materializar el presupuesto de rentas y ejecutar de forma oportuna el gasto autorizado” en el marco de una vigencia fiscal^[2]. De esta forma, es aplicable al presupuesto en su conjunto, pues tiene como componentes tanto a las (i) rentas y recursos de capital como a los (ii) gastos previstos para cada vigencia.

Sin embargo, dicho alcance temporal tiene implicaciones distintas frente a las rentas y los gastos […] el principio de anualidad exige una estimación de los ingresos o rentas, mientras que, en el caso del gasto, impone un máximo autorizado para una vigencia fiscal […] Esta imposición de un límite máximo para la ejecución anual del presupuesto se refiere entonces al componente del gasto público, y no a la estimación de las rentas o ingresos. En este caso el principio de anualidad tiene un alcance distinto, pues se refiere a que su estimación debe realizarse para cada vigencia como uno de los componentes del presupuesto anual.

CONTRATO DE CONCESIÓN – Concepto

[…] el contrato de concesión ha sido tradicionalmente uno de los contratos estatales paradigmáticos, ya que a través de él las Entidades Públicas reciben el apoyo de los particulares para el cumplimiento de los fines del Estado, permitiendo que aquellos exploten, operen, organicen, construyan, conserven o gestionen un determinado bien o servicio de propiedad estatal, en la medida de lo posible con sus propios recursos privados y con la oportunidad de recuperar su inversión durante el plazo del contrato.

ANUALIDAD DEL GASTO – Alcance – Rentas contractuales

Las vigencias futuras, las cuentas por pagar y las reservas presupuestales son excepciones frente al principio de anualidad del gasto público, de modo que no son aplicables frente a la estimación de los ingresos, como es el caso de las rentas contractuales. Sin embargo, la Entidad deberá tener en cuenta en su planeación presupuestal la necesidad de hacer uso de dichas figuras cuando el contrato implique, además de ingresos o rentas, asumir compromisos presupuestales que deben ser ejecutados en una vigencia; como es el caso de los contratos de concesión en los que la entidad reconoce y paga una contraprestación al concesionario, en la forma de derechos, tarifas, tasas, valorización, participaciones en la explotación del bien, o una suma periódica o porcentual. En estos supuestos, la Entidad deberá considerar cuál de las figuras excepcionales a dicho principio es pertinente en el caso concreto.

Bogotá D.C., 24 Abril 2025

Señora

Yuliana Andrea Machado Escobar

andreamachadoe@gmail.com

Medellín, Antioquia

Estimada señora Machado:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta del 10 de marzo de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“[…] 1.El principio de anualidad presupuestal aplica para ingresos de rentas contractuales?

2. La entidad territorial suscribe un contrato, mediante el cual, entrega en concesión un bien inmueble a una persona privada, a cambio de una contribución mensual a favor de la entidad, dicho contrato puede suscribirse en la vigencia anterior a la cual iniciará ejecución?

3. En caso de que la respuesta anterior sea negativa, es decir, el contrato que genera el ingreso no pueda suscribirse en la vigencia anterior, que figura jurídica (exceptiva del principio de anualidad - vigencia futura, reserva) podría utilizar la entidad, para poder suscribir dicho contrato?

4.Que figura jurídica podría utilizarse para suscribir dicho contrato de concesión, por una plazo que incluya varias vigencias?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿el principio de anualidad presupuestal aplica para las rentas contractuales? y (ii) ¿cuál es el alcance de las excepciones al principio de anualidad presupuestal respecto a éstas rentas?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

(i) Las contrataciones que adelanten las Entidades Estatales deben sujetarse a los principios que rigen el sistema presupuestal colombiano, entre los cuales se encuentra el de anualidad. Este principio encuentra fundamento constitucional en el artículo 346 superior, que contiene el régimen general del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones^[3] que deberá presentarse al Congreso dentro de los primeros diez (10) días de cada legislatura, elaborarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo^[4]. De conformidad con la misma norma constitucional, el presupuesto tiene vigencia anual y tiene como finalidad fijar los gastos y las rentas nacionales del Estado para la respectiva vigencia fiscal anual.

En armonía con lo anterior, el Estatuto Orgánico del Presupuesto^[5] establece el principio de anualidad en el artículo 14, según el cual: “El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. Es decir, los gastos previstos en el presupuesto anual se deben ejecutar dentro de una vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre^[6].

Este principio indica entonces que el presupuesto debe ser aprobado para cada una de estas vigencias. En el caso de las entidades territoriales, las asambleas departamentales y los concejos municipales aprobarán el presupuesto para una vigencia comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del año correspondiente. Así, el presupuesto de rentas y de apropiaciones tendrá una vigencia fiscal de un año, en todos los niveles de gobierno.

En consecuencia, el principio de anualidad se traduce en que el presupuesto tenga un alcance temporal definido, con el fin de “materializar el presupuesto de rentas y ejecutar de forma oportuna el gasto autorizado” en el marco de una vigencia fiscal^[7]. De esta forma, es aplicable al presupuesto en su conjunto, pues tiene como componentes tanto a las (i) rentas y recursos de capital como a los (ii) gastos previstos para cada vigencia.

Sin embargo, dicho alcance temporal tiene implicaciones distintas frente a las rentas y los gastos. El principio de universalidad establecido en el artículo 15 del Decreto 111 de 1996 supone que el presupuesto debe incorporar la totalidad de los gastos públicos que se espera realizar en la vigencia respectiva. En contraste, es suficiente con que incluya una estimación de los ingresos porque existe la posibilidad de que no sean suficientes para cubrir los gastos y que el gobierno pueda proponer la adopción de nuevas rentas a favor de los departamentos y municipios, presentando un presupuesto complementario^[8]. De esta manera, el principio de anualidad exige una estimación de los ingresos o rentas, mientras que, en el caso del gasto, impone un máximo autorizado para una vigencia fiscal.

A esto último se refiere al principio de anualidad en la ejecución del gasto público. En este sentido, el artículo 89 del Estatuto consolida este principio como regla general al establecer que:

“las apropiaciones presupuestales incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva, por lo que después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse, ni contracreditarse” [Énfasis fuera del texto original].

A su turno, el artículo 8 de la Ley 819 de 2003 consagra el principio de anualidad en la ejecución del gasto al disponer que “la preparación y elaboración del Presupuesto General de la Nación y el de las entidades territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente”.

En este contexto, la anualidad del gasto implica que las entidades deben planear sus contrataciones de manera que sus compromisos contractuales sean atendidos durante la respectiva vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre. Así, la regla general es que las Entidades Estatales solo pueden adquirir compromisos presupuestales que no excedan en su ejecución la vigencia fiscal en la que se suscribe el respectivo contrato.

Esta imposición de un límite máximo para la ejecución anual del presupuesto se refiere entonces al componente del gasto público, y no a la estimación de las rentas o ingresos. En este caso el principio de anualidad tiene un alcance distinto, pues se refiere a que su estimación debe realizarse para cada vigencia como uno de los componentes del presupuesto anual. De conformidad con el artículo 11 de la Ley Orgánica de Presupuesto, el Presupuesto de Rentas contendrá́: (i) la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, (ii) de las contribuciones parafiscales, (iii) de los fondos especiales, (iv) de los recursos de capital y (v) de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

Ahora bien, la regulación presupuestal no señaló de forma clara si las rentas percibidas como producto de los contratos suscritos por el Estado hacen parte de los ingresos corrientes de carácter no tributario, o son recursos de capital. Los ingresos corrientes son aquellos que el Estado percibe con cierto grado de estabilidad y certeza^[9], mientras que los recursos de capital son los establecidos en el artículo 31 del Decreto 111 de 1996 e incluyen las rentas e ingresos ocasionales, por lo que se trata de aquellos que el Estado percibe de forma esporádica, cuya cuantía es indeterminada y no tienen una continuidad en amplios periodos presupuestables^[10].

Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que corresponde a la ley de presupuesto determinar la clasificación de las rentas contractuales, atendiendo a la naturaleza de los recursos y considerando la regularidad o eventualidad de su disponibilidad^[11]. En este sentido, la Corte ha fijado como regla que “cuando las rentas contractuales tengan carácter extraordinario y eventual, no de un ingreso regular, o cuando de acuerdo con las demás características propias de su naturaleza, no puedan catalogarse como ingresos corrientes de la Nación, cabe que en la respectiva ley anual de presupuesto sean incorporadas como ingresos de capital”^[12].

Con respecto a la primera pregunta de su consulta, lo expuesto evidencia que el principio de anualidad del presupuesto implica la imposición del límite de gasto máximo por vigencia, así como la estimación de los ingresos, dentro de los cuales se incluyen necesariamente las rentas contractuales, ya sea como ingresos corrientes de carácter tributario o como ingresos de capital.

(ii) Ahora bien, se aclara que el contrato de concesión ha sido tradicionalmente uno de los contratos estatales paradigmáticos, ya que a través de él las Entidades Públicas reciben el apoyo de los particulares para el cumplimiento de los fines del Estado, permitiendo que aquellos exploten, operen, organicen, construyan, conserven o gestionen un determinado bien o servicio de propiedad estatal, en la medida de lo posible con sus propios recursos privados y con la oportunidad de recuperar su inversión durante el plazo del contrato. En tal sentido, el artículo 32, numeral 4º, de la Ley 80 de 1993, los define así:

“4. Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden”.

Tal como está tipificado el contrato de concesión en la Ley 80 de 1993, el Estado es el titular de la actividad o del bien y lo otorga a una persona que se denominará concesionario, para que este asuma el ejercicio del servicio público o la realización y explotación de una obra, por su propia cuenta y riesgo, pero con la permanente vigilancia de la entidad concedente y como contraprestación recibirá un incentivo económico. La entidad concedente no se desprende de la potestad de dirección y control de la ejecución del contrato y debe ejercer la permanente vigilancia de la actividad que desarrolla el concesionario^[13].

Como se observa, en este tipo de contratos el contratista es, en principio, quien por su cuenta y riesgo ejecuta la prestación, operación, explotación u organización del servicio, así como la construcción, explotación o conservación del bien, a cambio de una remuneración^[14]. En palabras de la Corte Constitucional:

“Los contratos de concesión son entonces instrumentos a través de los cuales el Estado promueve el concurso de la inversión privada para el cumplimiento de sus fines. Estos contratos adquieren especial importancia en contextos en los que existen restricciones presupuestales, pues permiten la realización de importantes obras de infraestructura (vial, energética, de transporte, de telecomunicaciones, etc.) con el apoyo de los recursos y conocimientos privados; de este modo facilitan que los recursos públicos se enfoquen en otras necesidades de la actuación estatal”^[15].

De esta manera, una característica fundamental de los contratos de concesión es que “la vinculación de recursos del sector privado, a manera de inversión, en proyectos de interés público que permitan maximizar el gasto estatal en la satisfacción de otras necesidades”. Asimismo, es de la esencia del contrato la asunción de riesgos por parte del concesionario, lo que significa que tendrá derecho a la utilidad generada pero también asumirá las pérdidas derivadas de la gestión del servicio o bien concesionado. En palabras de la Corte Constitucional:

“Los contratos de concesión son entonces instrumentos a través de los cuales el Estado promueve el concurso de la inversión privada para el cumplimiento de sus fines. Estos contratos adquieren especial importancia en contextos en los que existen restricciones presupuestales, pues permiten la realización de importantes obras de infraestructura (vial, energética, de transporte, de telecomunicaciones, etc.) con el apoyo de los recursos y conocimientos privados; de este modo facilitan que los recursos públicos se enfoquen en otras necesidades de la actuación estatal”^[16].

Con respecto a su consulta, es importante aclarar que las vigencias futuras o reservas presupuestales son excepciones frente al principio de anualidad del gasto público, de modo que no son aplicables frente a la estimación de los ingresos, como es el caso de las rentas contractuales. Sin embargo, la Entidad deberá tener en cuenta en su planeación presupuestal la necesidad de hacer uso de dichas figuras cuando el contrato implique, además de ingresos, asumir compromisos presupuestales que deben ser ejecutados en una vigencia; como es el caso de los contratos de concesión en los que la entidad reconoce y paga una contraprestación al concesionario, en la forma de derechos, tarifas, tasas, valorización, participaciones en la explotación del bien, o una suma periódica o porcentual^[17]. En estos supuestos, la Entidad deberá considerar cuál de las figuras excepcionales a dicho principio es pertinente en el caso concreto.

Conforme lo ha señalado el Consejo de Estado, el principio de anualidad no es absoluto en “la medida en que la actividad presupuestal está íntimamente ligada con el principio de planeación, la cual normalmente es efectuada para periodos que superan el año calendario. Esta realidad impone la configuración de mecanismos presupuestales que permitan compatibilizar tales principios”^[18].

Algunos de los mecanismos presupuestales que constituyen excepciones al principio de anualidad son: (i) las vigencias futuras, (ii) las cuentas por pagar, y (iii) las reservas presupuestales. Según el artículo 23 del Estatuto Orgánico del Presupuesto^[19] las primeras se refieren a la autorización que deben solicitar las entidades para asumir obligaciones que afectarán los presupuestos siguientes a los de la vigencia fiscal en la que inició la ejecución, es decir, correspondientes a las obligaciones cuya ejecución inició con presupuesto de una vigencia fiscal, pero que deberá continuarse con presupuestos de las siguientes vigencias. Sobre esta figura el Consejo de Estado precisó que:

“son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros y, de esa manera, garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales”^[20].

La Ley 813 de 2003 establece en sus artículos 10° y 11° dos tipos de vigencias futuras: (i) las vigencias futuras ordinarias, según las cuales el Consejo Superior de Política Fiscal – Confis, podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumplan los prepuestos señalados en la norma; y (ii) las vigencias futuras excepcionales, en virtud de la cual el Confis podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre que se trate de casos excepcionales para obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones.

Por su parte, el artículo 12 de la Ley 813 de 2003 se refiere a las vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales cuya autorización será impartida por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. Las vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales se encuentran establecidas en la Ley 1483 de 2011.

Sobre la distinción entre las vigencias futuras ordinarias y las excepcionales el Consejo de Estado señaló que:

“la diferencia fundamental entre las vigencias futuras ordinarias y las vigencias futuras excepcionales, radica, esencialmente, en que en las primeras la ejecución se inicia con el presupuesto de la vigencia en curso, mientras que en las excepcionales, se afecta el presupuesto de vigencias futuras, sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización”^[21].

Las cuentas por pagar consisten en obligaciones cumplidas en la vigencia actual, correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios, de las cuales solo se encuentra pendiente el pago de acuerdo con los compromisos presupuestales adquiridos por la entidad^[22].

Por su parte, las reservas presupuestales suponen que “Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen”^[23]. En virtud de lo anterior, las entidades estatales pueden solicitar reservas presupuestales cuando habiendo adquirido compromisos en una vigencia fiscal, a 31 de diciembre no se han cumplido en su totalidad, y, por tanto, debe continuarse con la respectiva ejecución en la siguiente vigencia. Las reservas presupuestales deben constituirse a más tardar el 20 de enero de cada año en los términos indicados por el Decreto 1068 de 2015^[24].

Sin embargo, es necesario tener en cuenta que las entidades no pueden solicitar reservas presupuestales en cualquier situación, ya que al ser un mecanismo excepcional su uso se encuentra restringido por lo que deberán estar debidamente justificadas. Esto significa que su constitución no puede obedecer a una indebida planeación contractual, pues como se anotó, tanto el régimen presupuestal como el contractual público se desarrolla sobre la base del principio de planeación. En este sentido, las reservas presupuestales no pueden ser empleadas como una herramienta ordinaria de ejecución presupuestal puesto que están concebidas como “un instrumento de uso esporádico y justificado únicamente en situaciones atípicas que impiden la ejecución de los compromisos en las fechas inicialmente previstas para ello, dentro de la misma vigencia a aquella en que el compromiso se celebró”^[25].

Respecto de la distinción entre las reservas presupuestales y las vigencias futuras debe señalarse que, contrario a estas últimas, “la reserva presupuestal supone la existencia de un compromiso presupuestal legalmente adquirido, en otras palabras, de la existencia de un acto o contrato expedido y perfeccionado por las autoridades públicas”. En cambio, en las vigencias futuras se realiza una autorización que afecta presupuestos futuros que “se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar y la vida jurídica de tales autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias”^[26].

Finalmente, es importante hacer referencia a los “pagos de pasivos exigibles – vigencias expiradas” que procede en los casos en los que no se haya constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar o cuando habiéndose constituido no se realizó el pago respectivo. El artículo 49 de la Ley 2159 de 2021 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2022” regula esta figura de la siguiente manera:

Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal y disciplinaria a que haya lugar, cuando en vigencias anteriores no se haya realizado el pago de obligaciones adquiridas con las formalidades previstas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás normas que regulan la materia, y sobre los mismos no se haya constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, se podrá hacer el pago bajo el concepto de "Pago de Pasivos Exigibles - Vigencias Expiradas".

También procederá la operación prevista en el inciso anterior, cuando el pago no se hubiere realizado pese a haberse constituido oportunamente la reserva presupuestal o la cuenta por pagar en los términos del artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

El mecanismo previsto en el primer inciso de este artículo también procederá cuando se trate del cumplimiento de una obligación originada en la ley, exigible en vigencias anteriores, aun sin que medie certificado de disponibilidad presupuestal ni registro presupuestal.

Cuando se cumpla alguna de las anteriores condiciones, se podrá atender el gasto de "Pago Pasivos Exigibles - Vigencias Expiradas", a través del rubro presupuestal correspondiente de acuerdo con el detalle del anexo del decreto de liquidación. Al momento de hacerse el registro presupuestal deberá dejarse consignada la expresión "Pago Pasivos Exigibles - Vigencias Expiradas". Copia del acto administrativo que ordena su pago deberá ser remitido a la Contrataría General de la República”. […] [Cursiva fuera del texto original].

En este sentido, el pago de “pasivos – vigencias expiradas” procederá cuando se cumplan los parámetros antes expuestos para las entidades que se rigen por dicha Ley. En los demás casos, se deberán atender las normas presupuestales particulares que lo regulen, atendiendo a la naturaleza de la entidad pública.

Adicionalmente, en el caso específico de los contratos de concesión, es importante que las entidades tengan en cuenta la existencia de regulación específica frente al objeto contractual. De cara a su consulta, la normativa puede fijar los plazos mínimos y/o máximos del contrato de concesión, así como las reglas para sus prórrogas o adiciones. En estos casos, la ley misma establece la posibilidad de que el contrato se ejecute en un plazo superior a una vigencia, para lo cual deberán adoptarse las figuras presupuestales que resulten procedentes frente a cada caso.

Ello ocurre, por ejemplo, en el régimen de concesiones regidas por la Ley 80 de 1993, en el cual el plazo es el que haya pactado en el contrato, y debe conciliar la expectativa del concesionario de amortizar la inversión y la obligación del Estado de no imponer restricciones a la competencia más allá de lo necesario. Por su parte, los contratos de Asociaciones Público-Privadas tienen un plazo máximo de treinta (30) años, incluidas prórrogas, a menos que se requiera un plazo mayor, en este supuesto se requerirá de un concepto previo favorable del Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, tal y como lo establece el artículo 6 de la Ley 1508 de 2012. Igualmente, deben tenerse en cuenta la normativa especial en materia de concesiones: por ejemplo, la que establece que las concesiones portuarias tendrán un plazo mínimo de veinte años, las de juegos de suerte y azar serán al menos por tres años, mientras que las de los servicios de telecomunicaciones y televisión será como mínimo de diez años. Sobre la fijación del plazo en las concesiones de servicios, la Corte Constitucional ha señalado que:

“La variabilidad en los términos de los contratos es un claro reflejo de que la determinación del mismo no obedece a una regla fija e inamovible, sino que atiende una realidad económica y financiera específica que subyace a la explotación y operación de un determinado servicio público. Se puede entonces decir que para el Legislador, el tiempo en el que habrá un retorno de la inversión y una justa remuneración al concesionario será menor en ciertos servicios como la televisión, la radiodifusión y los juegos de azar, mientras que la explotación de recursos que puedan requerir inversiones más elevadas o involucrar el elemento del azar, requiere de un lapso mayor sufragar los costos que implica su explotación y asegurar el retorno de la inversión”^[27].

En conclusión, las Entidades Estatales deben planear sus contrataciones con fundamento en el principio de la anualidad del presupuesto. En el caso de contratos que incluyan la apropiación o ejecución de su presupuesto (gastos), el cumplimiento de este principio supone que sus compromisos presupuestales deben ser ejecutados dentro de la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre. Sin embargo, como excepción a este principio se establecen mecanismos presupuestales dentro de los cuales se encuentran las vigencias futuras, que permite asumir compromisos que afecten el presupuesto de vigencias posteriores.

De esta manera, en caso de que en la etapa de planeación la entidad evidencie que el contrato a ejecutar excede la vigencia fiscal correspondiente deberá atender las previsiones legales sobre las excepciones al principio de anualidad del gasto y determinar cuál resulta aplicable al caso en concreto. Dichas excepciones deben estar debidamente justificadas, cumplir con los requisitos establecidos por la normativa vigente, y seguir los procedimientos correspondientes para su autorización y ejecución, conforme a lo descrito en este concepto.

Ahora bien, es importante señalar que el presupuesto de una Entidad Estatal está compuesto por los recursos públicos en dinero y su distribución efectiva para viabilizar el cumplimiento de las funciones que la ley le ha señalado a cada organismo del Estado. Para la asignación y distribución de los recursos públicos, las Entidades deben cumplir los procedimientos señalados en las normas para su correcta ejecución, observando la regulación presupuestal, donde se establecen diferentes requisitos que comportan deberes ineludibles que tienen como finalidad el control del gasto. Una forma de ejecutar el presupuesto consiste en la celebración de contratos estatales, con la finalidad de adquirir o ejecutar bienes, obras o servicios requeridos para satisfacer las necesidades de las Entidades Estatales.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha analizado temas relacionados con el contrato de concesión en los conceptos con radicado C-251 del 27 de mayo de 2020, C-400 del 30 de junio de 2020, C-507 del 13 de agosto de 2020, C-718 del 20 de diciembre de 2020, C-077 del 16 de marzo de 2021, C-549 del 5 de noviembre de 2021, C-129 del 22 de marzo de 2022, C-500 de 2022, C-143 de 21 de septiembre de 2023, C-186 de julio de 2024, C-763 del 5 de diciembre de 2024, entre otros. Sobre el principio de anualidad se pronunció en los conceptos C-744 del 4 de febrero de 2022, C-850 del 5 de diciembre de 2024, C-948 del 3 de enero de 2024 y C-082 del 7 de marzo de 2025. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Decreto 1068 de 2015 “Artículo 2.8.3.4. Anualidad. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. ↑

2. Corte Constitucional, Sentencia C - 178 de 2021 ↑

3. “El instrumento principal de la actividad financiera del gobierno es el presupuesto público, el cual es también la carta de orientación para la ejecución de las finanzas estatales, instrumento de planificación y cumplimiento de planes y programas que refleja la actividad gubernamental y el cumplimiento de la Constitución Política en los ámbitos políticos, económicos, jurídicos y sociales. […] El presupuesto enmarca toda la práctica de política fiscal del Estado. Por medio de éste se llevan a cabo la búsqueda y el cumplimiento de principios y finalidades de la actuación administrativa, y que (sic) en últimas, orienta la satisfacción de necesidades de los individuos que lo conforman y se garantizan los recursos necesarios para el normal funcionamiento del aparato estatal”. PEÑA GONZÁLEZ, Edilberto. Principios e instituciones presupuestales en Colombia, en: Estudios Socio-Jurídicos, Bogotá (Colombia), 9 (1), enero-junio de 2007, p. 248 y 250. ↑

4. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 111 de 1996 “La Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social.

   A su turno, el artículo 11 del mismo Decreto indica que “El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:

   a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones para fiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional;

   b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos;

   c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. ↑

5. Las leyes Ley 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 fueron expedidas en desarrollo del artículo 352 constitucional. Estas fueron luego compiladas en el Decreto 111 de 1996, conocido como el Estatuto Orgánico de Presupuesto. ↑

6. Decreto 1068 de 2015 “Artículo 2.8.3.4. Anualidad. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. ↑

7. Corte Constitucional, Sentencia C - 178 de 2021 ↑

8. DNP, Bases para la Gestión del Sistema presupuestal Regional, p. 32. ↑

9. Corte Constitucional. Sentencia C-1072 de 2002. MP. Eduardo Montealegre Lynett. ↑

10. Corte Constitucional. Sentencia C-1072 de 2002. MP. Eduardo Montealegre Lynett. ↑

11. Corte Constitucional. Sentencia C-423 de 1995. ↑

12. Corte Constitucional. Sentencia C-066 de 2003. MP. Rodrigo Escobar Gil. ↑

13. OSORIO ARTURO, Edna Lorena. Asociaciones Público – Privadas en Colombia. El contrato de APP. Una mirada legal – Infraestructura Social – Hospitales. Página 183. ↑

14. El Consejo de Estado, Sección Tercera en Sentencia del 23 de octubre de 2017 con consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Exp. 53.477, ha destacado sus características: “[…] la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación ha señalado como características propias del contrato de concesión que: i) dentro de su celebración interviene una entidad estatal que actúa como concedente y una persona natural o jurídica denominada concesionario; ii) El concesionario es quien asume la gestión y riesgo de un servicio que corresponde al Estado sustituyendo a éste en el cumplimiento de dicha carga; iii) La entidad estatal mantiene durante la ejecución del contrato la inspección, vigilancia y control de la labor a ejecutar por parte del concesionario; iv) el concesionario recibe una remuneración o contraprestación, la cual se pacta, de diversas maneras (tasas, tarifas, derechos, participación en la explotación del bien, entre otros); y que v) los bienes construidos o adecuados durante la concesión deben revertirse al Estado, aunque ello no se pacte expresamente en el contrato”. ↑

15. Corte Constitucional, Sentencia C-300 de 2012. Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. ↑

16. Corte Constitucional. Sentencia C-300 de 2012. Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. ↑

17. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicado interno No. 2473. C.P. Óscar Darío Amaya Navas ↑

18. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 1 de febrero de 2018. Radicado Nro. 08001-2331-000-2010-00987-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. ↑

19. “Artículo 23. El Confis podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:

    a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley;

    b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;

    c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo.

    La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica.

    Esta disposición también se aplicará a las entidades de que trata el artículo 9o de la presente ley. El Gobierno reglamentará la materia.

    El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo. […]”. ↑

20. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 1 de febrero de 2018. Radicado Nro. 08001-2331-000-2010-00987-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. ↑

21. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 12 de agosto de 2014. Radicado Nro. 05001-23-31-000-1998-01350-01(28565) C.P. Enrique Gil Botero. ↑

22. Conforme al Artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto “[…] cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios”. ↑

23. Artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto ↑

24. “Artículo 2.8.1.7.3.2. Constitución de reservas presupuestales y cuentas por pagar. A más tardar el 20 de enero de cada año, los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación constituirán las reservas presupuestales y cuentas por pagar de la respectiva sección presupuestal correspondientes a la vigencia fiscal anterior, de conformidad con los saldos registrados a 31 de diciembre a través del Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación. En dicho plazo, solo se podrán efectuar los ajustes a que haya lugar para la constitución de las reserves presupuestales y de las cuentas por pagar, sin que en ningún caso se puedan registrar nuevos compromisos ni obligaciones”. ↑

25. Contraloría General de la República. Circular Externa 43 de 2008. ↑

26. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 1 de febrero de 2018. Radicado Nro. 08001-2331-000-2010-00987-01. C.P. Oswaldo Giraldo López ↑

27. Corte Constitucional. Sentencia C-068 de 2009. MP. Mauricio González Cuervo. ↑