PRINCIPIO DE ANUALIDAD, CIERRE FISCAL, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES

Texto del concepto

PRINCIPIO DE ANUALIDAD – Fundamento

Las entidades estatales deben sujetarse a los principios que rigen el sistema presupuestal, entre los cuales se encuentra el de anualidad del gasto público. Este principio encuentra fundamento constitucional en el artículo 346 superior que contiene el régimen general del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones, que deberá presentarse al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, elaborarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. De conformidad con la misma norma constitucional, el presupuesto tiene vigencia anual y, por tanto, tienen como finalidad fijar los gastos y las rentas nacionales del Estado para la respectiva vigencia fiscal anual.

En armonía con lo anterior, el Estatuto Orgánico del Presupuesto consagra este principio en el artículo 14 consistente en que “Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. Es decir, los gastos previstos en el presupuesto anual se deben ejecutar dentro de una vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre.

CIERRE FISCAL – Diferentes situaciones– Déficit presupuestal – Superávit presupuestal – Compromisos pendientes – Contratos perfeccionados

[…]frente al cierre de vigencia fiscal, el Ministerio de Hacienda, desde la Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial, se pronunció en el oficio del 12 de abril de 2013 con radicado No. 011680 así:

“[…]

De la anterior operación puede resultar un superávit o déficit fiscal al cual hace alusión el artículo 31 del Decreto 111 de 1996. Por tanto, es necesario que la entidad territorial defina, de manera inmediata si efectivamente se encuentra frente a un superávit o a un déficit, estableciendo si los saldos que tienen en tesorería están libres de afectación o si por el contrario corresponden a una cuenta por pagar o a una reserva. Debemos tener en cuenta que al efectuar el cierre presupuestal de una vigencia se pueden presentar las siguientes situaciones:

1. Que existan compromisos pendientes de pago, de los cuales se recibió completamente el bien o servicio contratado, y para los cuales se tenga disponibilidad presupuestal y de tesorería para efectuar el pago, caso en el cual de acuerdo con lo establecido en la ley orgánica de presupuesto, la entidad territorial tendría que constituir una cuenta por pagar a 31 de diciembre, y ordenar el pago de la misma de acuerdo con la disponibilidad de tesorería.

2. Que existan compromisos o contratos perfeccionados, pero cuyo objeto no ha sido desarrollado, es decir no se ha recibido el bien o servicio, y tengan la disponibilidad tanto presupuestal como de tesorería, en este caso, deberá constituirse una reserva presupuestal y ejecutarse de acuerdo al fin para el cual fue presupuestada, en la siguiente vigencia.

3. Si en cualquiera de los dos casos anteriores, no se cumple el requisito de tener el recurso disponible para el pago, estaríamos frente a un déficit, el cual debe reflejarse como tal y hacer los ajustes necesarios en el presupuesto de la siguiente vigencia para entrar a cubrirlo.

4. Por último, si una vez hecha la revisión de compromisos para constituir reservas y cuentas por pagar y hechas las provisiones del caso, quedan recursos disponibles en tesorería, se estaría presentando un superávit presupuestal, el cual se adiciona en la vigencia siguiente, en el ingreso, dentro de los recursos del balance y se puede incluir una partida correspondiente en el gasto de acuerdo con las prioridades de la entidad territorial. Para esto se deben observar los procedimientos establecidos en la norma orgánica de presupuesto para adicionar recursos.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Concepto − Características generales

El contrato de prestación de servicios es un contrato estatal típico regulado en numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Es definido como aquel que “celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados […] es posible señalar las siguientes características del contrato de prestación de servicios: i) Solo puede celebrarse para realizar “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”, es decir, que hagan parte de su giro ordinario o quehacer cotidiano. ii) Respecto del tipo de personas que pueden ser contratadas, admite que se suscriba con personas naturales o jurídicas. […] iii) Si bien se celebran para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo en que quien celebra el contrato de prestación de servicios debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no debe existir subordinación ni dependencia, que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral […] iv) Deben ser temporales. […] v) Se celebran a través de la modalidad de contratación directa, independientemente de la cuantía y del tipo de servicio profesional, siempre que su objeto no sea la consultoría. […]. vi) Para su celebración no se requiere expedir un acto administrativo de justificación de la contratación directa. vii) El contrato admite la inclusión de cláusulas excepcionales. viii) No es obligatorio liquidar estos contratos […]. ix) Para su celebración el contratista no requiere estar inscrito en el Registro Único de Proponentes –RUP– […]. x) No es obligatoria la exigencia de garantías; xi) Como los demás contratos estatales, se trata de un contrato solemne que debe constar por escrito y debe ser publicado en el SECOP; xii) Como especies del género prestación de servicios, se incluyen los contratos de prestación de servicios profesionales, los contratos de prestación de servicios apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Relación Laboral

Cuando los contratos de prestación de servicios encubren relaciones de subordinación, el problema jurídico consiste en determinar la existencia de una posible relación laboral. En este sentido, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente no es el órgano autorizado para conceptuar sobre las implicaciones de los contratos realidad, tampoco para establecer el alcance de las sentencias de unificación del Consejo de Estado sobre conflictos en temas laborales. En otras palabras, esta entidad no puede establecer directrices al respecto, especialmente porque los lineamientos para evitar la configuración de daños antijurídicos en dicha materia corresponden a una entidad distinta.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES - Sentencia de Unificación

La aplicación de la no solución de continuidad en el caso de la terminación de un contrato estatal, como es el caso de los contratos de prestación de servicios deber ser analizado conforme a las reglas establecidas sentencia unificada del Consejo de Estado SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021 en donde se estudió el elemento de la continuidad en los contratos de prestación de servicios; así pues corresponde a cada entidad pública, en ejercicio de su competencia y previa valoración de los elementos fácticos y jurídicos, con base en lo previsto en esta sentencia determinar la viabilidad de la renovación de un contrato de prestación de servicios con o sin solución de continuidad.

Bogotá D.C., 3 de enero de 2025

Señora

Juliana Carolina Ardila Pérez

julianaardila@yahoo.com

Bucaramanga, Santander

Estimada señora Juliana Carolina:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 27 de noviembre de 2024, en la cual manifiesta lo siguiente:

“De manera atenta solicito indicar cuáles son los aspectos que deben tener en cuenta las entidades públicas en general al término de su vigencia fiscal.

Adicionalmente, solicito indicar si las entidades públicas pueden terminar los contratos de prestación de servicios para volver a suscribir otro, con el mismo contratista, en enero o febrero del próximo año, con la excusa de no configurar un contrato realidad”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos:

i) ¿Cuáles son los aspectos que deben tener en cuenta las entidades estatales al término de su vigencia fiscal?

ii) ¿Pueden las entidades estatales terminar los contratos de prestación de servicios para volver a suscribirlos con el mismo contratista, con la excusa de no configurar un contrato realidad?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

Por una parte, las entidades estatales deben sujetarse a los principios que rigen el sistema presupuestal, entre los cuales se encuentra el de anualidad del gasto público. Este principio encuentra fundamento constitucional en el artículo 346 superior que contiene el régimen general del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones^[1], que deberá presentarse al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, elaborarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo^[2]. De conformidad con la misma norma constitucional, el presupuesto tiene vigencia anual y, por tanto, tienen como finalidad fijar los gastos y las rentas nacionales del Estado para la respectiva vigencia fiscal anual.

En armonía con lo anterior, el Estatuto Orgánico del Presupuesto^[3] consagra este principio en el artículo 14 consistente en que “Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. Es decir, los gastos previstos en el presupuesto anual se deben ejecutar dentro de una vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre^[4]. En el mismo sentido, el artículo 89 ibidem consolida al principio de anualidad como regla general en la ejecución del gasto al establecer que “las apropiaciones presupuestales incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva, por lo que después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse, ni contracreditarse”.

A su turno, el artículo 8 de la Ley 819 de 2003 consagra el principio de anualidad al disponer que “la preparación y elaboración del Presupuesto General de la Nación y el de las entidades territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente”.

En este contexto, la anualidad del gasto es uno de los principios rectores de la actividad contractual pública, conforme al cual las entidades deben planear sus contrataciones de manera que sus compromisos contractuales sean atendidos durante la respectiva vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre. En este sentido, la regla general es que las entidades estatales solo pueden adquirir compromisos presupuestales que no excedan en su ejecución la vigencia fiscal en la que se suscribe el respectivo contrato.

No obstante, conforme lo ha señalado el Consejo de Estado, el principio de anualidad no es absoluto en “la medida en que la actividad presupuestal está íntimamente ligada con el principio de planeación, la cual normalmente es efectuada para periodos que superan el año calendario. Esta realidad impone la configuración de mecanismos presupuestales que permitan compatibilizar tales principios”^[5].

Dentro de los mecanismos presupuestales que constituyen excepciones al principio de anualidad se identifican: i) las vigencias futuras, ii) las cuentas por pagar y iii) las reservas presupuestales. Las primeras, de conformidad con el artículo 23 del Estatuto Orgánico del Presupuesto^[6], se refieren a la autorización que deben solicitar las entidades para asumir obligaciones que afectarán los presupuestos siguientes a los de la vigencia fiscal en la que inició la ejecución, es decir, correspondientes a las obligaciones cuya ejecución inició con presupuesto de una vigencia fiscal, pero que deberá continuarse con presupuestos de las siguientes vigencias. Sobre esta figura el Consejo de Estado precisó que “son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales”^[7]. Las segundas, esto es, las cuentas por pagar consisten en obligaciones cumplidas en la vigencia actual, correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios, de las cuales solo se encuentra pendiente el pago de acuerdo con los compromisos presupuestales adquiridos por la entidad. Y las terceras, las reservas presupuestales suponen que “Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen”^[8].

Ahora bien, frente al cierre de vigencia fiscal, el Ministerio de Hacienda, desde la Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial, se pronunció en el oficio del 12 de abril de 2013 con radicado No. 011680 así:

“En primer lugar consideramos importante definir los recursos del balance:

“Son los provenientes de la liquidación del ejercicio fiscal del año inmediatamente anterior, resultantes de la diferencia que se origina al comparar el recaudo de los ingresos de libre disponibilidad, incluyendo los no presupuestados y las disponibilidades iniciales en efectivo, frente a la suma de los pagos efectuados durante la vigencia con cargo a las apropiaciones vigentes, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar constituidas a 31 de Diciembre”

De la anterior operación puede resultar un superávit o déficit fiscal al cual hace alusión el artículo 31 del Decreto 111 de 1996. Por tanto, es necesario que la entidad territorial defina, de manera inmediata si efectivamente se encuentra frente a un superávit o a un déficit, estableciendo si los saldos que tienen en tesorería están libres de afectación o si por el contrario corresponden a una cuenta por pagar o a una reserva. Debemos tener en cuenta que al efectuar el cierre presupuestal de una vigencia se pueden presentar las siguientes situaciones:

1. Que existan compromisos pendientes de pago, de los cuales se recibió completamente el bien o servicio contratado, y para los cuales se tenga disponibilidad presupuestal y de tesorería para efectuar el pago, caso en el cual de acuerdo con lo establecido en la ley orgánica de presupuesto, la entidad territorial tendría que constituir una cuenta por pagar a 31 de diciembre, y ordenar el pago de la misma de acuerdo con la disponibilidad de tesorería.

2. Que existan compromisos o contratos perfeccionados, pero cuyo objeto no ha sido desarrollado, es decir no se ha recibido el bien o servicio, y tengan la disponibilidad tanto presupuestal como de tesorería, en este caso, deberá constituirse una reserva presupuestal y ejecutarse de acuerdo al fin para el cual fue presupuestada, en la siguiente vigencia.

3. Si en cualquiera de los dos casos anteriores, no se cumple el requisito de tener el recurso disponible para el pago, estaríamos frente a un déficit, el cual debe reflejarse como tal y hacer los ajustes necesarios en el presupuesto de la siguiente vigencia para entrar a cubrirlo.

4. Por último, si una vez hecha la revisión de compromisos para constituir reservas y cuentas por pagar y hechas las provisiones del caso, quedan recursos disponibles en tesorería, se estaría presentando un superávit presupuestal, el cual se adiciona en la vigencia siguiente, en el ingreso, dentro de los recursos del balance y se puede incluir una partida correspondiente en el gasto de acuerdo con las prioridades de la entidad territorial. Para esto se deben observar los procedimientos establecidos en la norma orgánica de presupuesto para adicionar recursos.

Si el municipio tiene un superávit, como ya se mencionó, se debe adicionar como un recurso del balance. Si por el contrario presenta un déficit debe determinar a qué corresponde. Si son deudas de vigencias anteriores, que cumplieron en su momento, con todos los requerimientos legales, tanto presupuestales como de contratación, pero sobre los cuales no había respaldo financiero de recursos en tesorería al final de la vigencia fiscal para efectuar su pago posteriormente (déficit fiscal), el Estatuto Orgánico de Presupuesto ha dispuesto en el artículo 46, que si en el ejercicio de la vigencia anterior resultare un déficit fiscal, el Gobierno deberá incluir en el proyecto de la ley de presupuesto, la partida correspondiente para saldarlo. Ahora bien, la presupuestación de estas deudas de vigencias anteriores, se deben efectuar en la nueva vigencia fiscal, en el rubro de gastos de funcionamiento o inversión y sección presupuestal en que se generó, y su pago sufragarse con recursos propios.

Si la entidad territorial no incluyó dentro del nuevo presupuesto una partida para atender el déficit fiscal de la vigencia anterior, es necesario en la nueva vigencia fiscal efectuar un traslado presupuestal con el fin de incluirlo y poder efectuar su correspondiente pago. Todo lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que incurrieron los funcionarios al no adoptar oportunamente las acciones establecidas en el estatuto orgánico del presupuesto, cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los ingresos.

Es necesario tener en cuenta que por disposición del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 617 de 2000, los gastos de funcionamiento que no se cancelen durante la vigencia fiscal en que se causen, se considerarán gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen y harán parte del cálculo del límite de gastos establecidos para las entidades territoriales.”

Por otra parte, el contrato de prestación de servicios es un contrato estatal típico, regulado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Es definido como aquel que “celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. La celebración de dicho contrato debe efectuarse a través de la modalidad de contratación directa. Así lo dispone el artículo 2, numeral 4º, literal h), de la Ley 1150 de 2007:

“La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:

[…]

4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos:

[…]

h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales”.

En tal sentido, el Decreto 1082 de 2015 en el Artículo 2.2.1.2.1.4.9. reglamenta la contratación directa para los contratos de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo puedan encomendarse a determinadas personas naturales, en los siguientes términos:

“Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate. En este caso, no es necesario que la Entidad Estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita.

Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la Entidad Estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales.

La Entidad Estatal, para la contratación de trabajos artísticos que solamente puedan en­comendarse a determinadas personas naturales, debe justificar esta situación en los estudios y documentos previos”.

A partir de las disposiciones citadas, así como de la Sentencia de Unificación de Jurisprudencial del 9 de septiembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado^[9], es posible señalar las siguientes características del contrato de prestación de servicios:

i) Solo puede celebrarse para realizar “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”, es decir, que hagan parte de su giro ordinario o quehacer cotidiano^[10].

ii) Respecto del tipo de personas que pueden ser contratadas, admite que se suscriba con personas naturales o jurídicas. Sin embargo, cuando se celebre con aquellas, la entidad estatal debe justificar, en los estudios previos, que las actividades “no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”. Esto sucede en varios eventos, por ejemplo, cuando no exista personal de planta para ejecutar las labores; o existiendo, está sobrecargado de trabajo, necesitando apoyo externo; o habiendo personal de planta, carece de la experticia o conocimiento especializado, razón por la cual es necesario contratar los servicios de una persona natural que tenga el conocimiento y la experiencia en el tema.

iii) Si bien se celebran para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo en que quien celebra el contrato de prestación de servicios debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no debe existir subordinación ni dependencia, que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral^[11]. Por eso, el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993 establece que “En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales”. Este inciso, más que un enunciado que aluda al “ser”, se refiere al “deber ser”, pues debe interpretarse en el sentido de que los contratos de prestación de servicios profesionales no pueden generar relación laboral, ni dar lugar a que las entidades estatales paguen por su cuenta los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral del contratista. Tal como se indicó, no puede existir subordinación y dependencia; entonces, la relación laboral está proscrita y el contratista es quien, como “trabajador independiente” –como lo califican las normas de la seguridad social– debe cotizar por su cuenta y riesgo al Sistema de Seguridad Social Integral^[12].

A pesar de este mandato deontológico, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades. En el sentido anterior, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que “las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, no vulneran los preceptos constitucionales, razón por la cual deberán ser declaradas exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada”^[13].

Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial del 9 de septiembre de 2021 se pronunció respecto de los criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios y definó tres reglas para el efecto^[14], aspectos que fueron aclarados posteriormente por Auto del 11 de noviembre de 2021^[15].

iv) Deben ser temporales. La sentencia de unificacion jurisprudencial del Consejo de Estado mencionada, frente a la duración del contrato de prestación de servicios señaló que solo puede celebrarse por un “término estrictamente indispensable”. En ese entendido, unificó el sentido y alcance del término estrictamente indispensable como “aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento”. De igual manera, señaló que “no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes”. En sentido similar se manifestó la Corte Constitucional en la Sentencia C-154 de 1997, expresando que:

“La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”^[16].

v) Se celebran a través de la modalidad de contratación directa, independientemente de la cuantía y del tipo de servicio profesional, siempre que su objeto no sea la consultoría. Esto por cuanto, como lo indicó el Consejo de Estado en otra sentencia de unificación jurisprudencial del año 2013, si bien en ambos existe un componente intelectual y profesional, el objeto del contrato de consultoría es especial y debe celebrarse, por regla general, mediante un concurso de méritos^[17]. Esto también se deriva del artículo 2, numeral 4º, literal h) de la Ley 1150 de 2007, al señalar que procede la contratación directa para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas. Debe aclararse que no debe suscribirse un contrato de prestación de servicios profesionales para ejecutar actividades que se enmarcan en los otros contratos tipificados en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, como, por ejemplo, la construcción de una obra.

vi) Para su celebración no se requiere expedir un acto administrativo de justificación de la contratación directa^[18].

vii) El contrato admite la inclusión de cláusulas excepcionales. En los contratos de prestación de servicios se puede pactar la caducidad, la modificación, interpretación o terminación unilateral, como acuerdos o elementos accidentales, así que para ejercer estas exorbitancias deben incluirse expresamente, porque no se entienden pactadas como cláusula de la naturaleza. Así se infiere del artículo 14, numeral 2º, de la Ley 80 de 1993^[19].

viii) No es obligatoria la liquidación de estos contratos, como lo establece el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993^[20].

ix) Para su celebración el contratista no requiere estar inscrito en el Registro Único de Proponentes –RUP–, como lo señala el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007^[21].

x) No es obligatoria la exigencia de garantías^[22].

xi) Como los demás contratos estatales, se trata de un contrato solemne que debe constar por escrito y debe ser publicado en el SECOP.

No obstante, si bien la jurisprudencia es una pauta de autoridad para entender el contenido de las leyes y los reglamentos, la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 fue expedida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual se encarga principalmente de resolver controversias judiciales en materia laboral, que se reitera, son ajenas a las competencias de la Agencia nacional de Contratación Pública. Por otra parte, es necesario tener en cuenta que la Directiva de la Procuraduría General de la República 001 del 4 de enero de 2021 dispuso “Exhortar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a continuar adelantando, en la órbita de la función preventiva judicial, actividades para evitar el contrato realidad con las entidades de la rama ejecutiva del nivel nacional y hacer pedagogía y brindar apoyo a las entidades territoriales”.

Teniendo en cuenta lo anterior, con fundamento en los criterios establecidos en la sentencia de unificación de jurisprudencia, la ANDJE estableció lineamientos en torno a la forma de prevenir la configuración de contratos realidad. De esta manera, conforme a la Comunicación Interinstitucional del 20 de octubre de 2021, dicha Agencia precisó lo siguiente:

“V. Recomendaciones adicionales en materia de prevención del daño antijurídico

a. En la fase precontractual:

• Abstenerse en todo momento de dar instrucciones, impartir ordenes, o solicitar el cumplimiento de actividades a personas cuya relación contractual con la entidad ha finiquitado, aún en los eventos en los que se requiera volver a contratar con la misma persona. Este hecho constituye un comportamiento que incrementa de manera grave el riesgo jurídico de configurar una verdadera relación laboral.

• Acudir al contrato de prestación de servicios cuando sea estrictamente necesario y evitar que a través del mismo se desarrollen funciones de carácter permanente de la administración.

• Elaborar estudios previos respetando el principio de planeación y legalidad, en los cuales se deben establecer y justificar las necesidades de la entidad y la temporalidad de las mismas.

• Establecer expresamente en los estudios previos la necesidad de la contratación y la temporalidad del objeto contractual.

• Evitar contratar la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad.

• En los eventos en que se acuda a la prórroga del contrato, se debe soportar la situación por las cuales se hace necesario la modificación o ampliación del plazo inicialmente pactado.

b. En la fase de ejecución contractual:

• La subordinación o dependencia continuada del trabajador constituye un elemento subjetivo determinante que distingue las relaciones de carácter laboral de las demás prestaciones de servicios, en razón la entidad debe abstenerse de:

➢ Exigir al contratista el cumplimiento de órdenes. En sentido contrario, la entidad sí puede efectuar una coordinación de actividades. Así lo indicó la sentencia de unificación al señalar que “lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados”.

➢ Imponer el cumplimiento de jornada y horario, salvo que las necesidades del servicio así lo requieran, siempre y cuando exista una justificación estricta y precisa.

➢ Imponer al contratista los protocolos de la organización y someterlo a su poder disciplinario.

➢ Exigir al contratista la asistencia presencial a la entidad para el cumplimiento de sus actividades, lo anterior siempre y cuando dicha necesidad no esté justificada en los estudios previos y la minuta del contrato.

➢ Evitar exigirle al contratista la participación obligatoria en capacitaciones o eventos que no se encuentren estipulados en el contrato de prestación de servicios.

• La entidad debe garantizar que las funciones del contratista se desarrollen con alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante.

• Debe también capacitar de manera permanente a los supervisores de los contratos de prestación de servicios para el debido ejercicio de las funciones y evitar la desnaturalización del mismo”. [Énfasis fuera de texto].

La Presidencia de la República también expidió la Directiva 07 del 28 de octubre de 2021 con el fin de determinar el alcance de la sentencia de unificación jurisprudencial, la cual sirve de guía para las decisiones que deberán tomar las diferentes entidades públicas. Además, en armonía con lo expuesto anteriormente, el numeral 5 de dicha Directiva reitera la competencia de la ANDJE al disponer que “Se deben atender los lineamientos que, sobre este asunto, imparta la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, dentro de su función de prevención del daño antijurídico”^[23].

De otro lado, conforme al artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, se precisa que las sentencias de unificación son de obligatorio cumplimiento^[24]. Por ello, previo análisis de los lineamientos de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Directiva presidencial relacionados en el presente oficio, las autoridades tienen autonomía administrativa para el ejercicio de las funciones y competencias que les fueron atribuidas por el ordenamiento jurídico. Por esa razón, como responsables de su actividad contractual, les corresponde adoptar las decisiones y adelantar las actuaciones que estimen pertinentes para desarrollarla.

Ahora bien, en aras de precisar el tema consultado, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, citada previamente, respecto de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes, se señaló: “En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales”.

Igualmente, del citado pronunciamiento se resalta, lo dicho por el Consejo de Estado respecto de los llamados realizados por la Corte Constitucional para que cese el uso indiscriminado de los contratos de prestación de servicios por parte de los entes estatales. Al respecto, la Corporación señaló:

“A pesar de las constantes advertencias y recomendaciones de la Corte Constitucional para que los entes estatales cesen en “el uso indiscriminado” de la contratación por prestación de servicios, esta práctica no solo persiste, sino que se ha extendido. Tanto es así, que el Alto tribunal ha llegado a señalar en algunos fallos de tutela que la Administración “viola sistemáticamente a la Constitución” cuando emplea de forma excesiva este tipo de contratos, pues “desconoce las garantías especiales de la relación laboral que la Constitución consagra”.

[…]

El hecho de que la Corte Constitucional manifieste que “el uso indiscriminado de los contratos de prestación de servicios constituye una verdadera vulneración sistemática de la Constitución” debe, cuando menos, llamar la atención de esta Sala. Esta conclusión, consolidada en múltiples fallos de tutela, muestra que al interior de algunas entidades públicas se ha impuesto, como práctica extendida, una violación al orden constitucional por parte del Estado, que por mandato de la Carta, es el primer llamado a ser el referente ético de su cumplimiento”. [Énfasis fuera del texto original].

En conclusión, en virtud de no desconocer las garantías especiales de la relación laboral que la Constitución consagra, según los pronunciamientos antes citados realizados por el Consejo de Estado, es importante resaltar que la celebración recurrente de contratos de prestación de servicios con el mismo contratista, sirviéndose de mecanismos que aprovechan ciertos vacíos en la norma, es, como lo señala el Consejo de Estado, un hecho que “viola sistemáticamente a la Constitución”, por lo que, en virtud de los principios de moralidad y legalidad en la contratación pública, esto se considera una mala práctica que no debe existir, principalmente, en las entidades públicas por ser un “referente ético” del cumplimiento de la carta magna.

Así las cosas, corresponde a cada entidad pública, en ejercicio de su competencia y previa valoración de los elementos fácticos y jurídicos, determinar la viabilidad de la renovación de un contrato de prestación de servicios con o sin solución de continuidad.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre el principio de anualidad y sus excepciones se pronunció esta Subdirección en los conceptos C-744 del 4 de febrero de 2022 y C-850 del 5 de diciembre de 2024. Igualmente, sobre el concepto y límites del contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión se pronunció esta Subdirección en los conceptos C-090 del 24 de febrero de 2020, C-105 del 12 de marzo 03 de 2020, C-156 del 3 de abril de 2020, C-188 del 13 de abril de 2020, C-208 del 24 de abril de 2020; C-138, C-005, C-006 y C-018 del 11 de mayo de 2020; C-175, C-320, C-053, C-255, C-282 y C-293 del 12 de mayo de 2020, C-288 del 27 de mayo de 2020, C-345 del 13 de mayo de 2020, C-414 del 30 de junio de 2020, C-484 del 6 de agosto de 2020, C-608 del 1 de octubre de 2020, C-739 del 16 de diciembre de 2020, C-106 de 07 de abril de 2021, C-145 de 8 de abril de 2021, C-491 del 14 de septiembre de 2021, C- 517 del 30 de septiembre de 2021, C-707 de 17 de enero de 2022, C-019 de 21 de febrero de 2022, C-376 de 14 de junio de 2022 y C-984 del 2 de enero de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos

Nos complace informarte que ya están disponibles las nuevas versiones de los Documentos Tipo para Infraestructura de Transporte, recuerda que es de obligatoria observancia por TODAS las entidades sometidas al EGCAP y entidades de régimen especial, con las excepciones de ley:

• Documentos tipo para los procesos de selección de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3: 03. Documentos tipo para los procesos de selección de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3 | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
• Documentos tipo para los procesos de selección de consultoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 2: 02. Documentos tipo para los procesos de selección de consultoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 2. | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública

También, te contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. “El instrumento principal de la actividad financiera del gobierno es el presupuesto público, el cual es también la carta de orientación para la ejecución de las finanzas estatales, instrumento de planificación y cumplimiento de planes y programas que refleja la actividad gubernamental y el cumplimiento de la Constitución Política en los ámbitos políticos, económicos, jurídicos y sociales. […] El presupuesto enmarca toda la práctica de política fiscal del Estado. Por medio de éste se llevan a cabo la búsqueda y el cumplimiento de principios y finalidades de la actuación administrativa, y que (sic) en últimas, orienta la satisfacción de necesidades de los individuos que lo conforman y se garantizan los recursos necesarios para el normal funcionamiento del aparato estatal.” PEÑA GONZÁLEZ, Edilberto. Principios e instituciones presupuestales en Colombia, en: Estudios Socio-Jurídicos, Bogotá (Colombia), 9 (1), enero-junio de 2007, p. 248 y 250. ↑

2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 111 de 1996 “La Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social.”

   A su turno, el artículo 11 del mismo Decreto indica que “El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:

   a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones para fiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional;

   b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos;

   c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.” ↑

3. Decreto 111 del 15 de enero de 1996: "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto". ↑

4. Decreto 1068 de 2015 “Artículo 2.8.3.4. Anualidad. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. ↑

5. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 1 de febrero de 2018. Radicado Nro. 08001-2331-000-2010-00987-01. C.P. Oswaldo Giraldo López ↑

6. “Artículo 23. El Confis podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:

   “a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley;

   “b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;

   “c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo.

   La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica.

   Esta disposición también se aplicará a las entidades de que trata el artículo 9o de la presente ley. El Gobierno reglamentará la materia.

   “El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo. […]” ↑

7. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 1 de febrero de 2018. Radicado Nro. 08001-2331-000-2010-00987-01. C.P. Oswaldo Giraldo López ↑

8. Artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto ↑

9. Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Expediente No. 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16). M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. ↑

10. Así lo señaló el Consejo de Estado en la sentencia de unificación en mención, al indicar que “cualquier contrato de prestación de servicios tiene por objeto genérico “desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”. ↑

11. El artículo 22 del Código Sustantivo del Trabajo establece: “1. Contrato de trabajo es aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona, natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración. 2. Quien presta el servicio se denomina trabajador, quien lo recibe y remunera, empleador, y la remuneración, cualquiera que sea su forma, salario”. ↑

12. En efecto, el artículo 244 de la Ley 1955 de 2015 dispone, en lo pertinente: “Los trabajadores independientes con ingresos netos iguales o superiores a 1 salario mínimo legal mensual vigente que celebren contratos de prestación de servicios personales, cotizarán mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base mínima del 40% del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA).

    Los independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestación de servicios personales con ingresos netos iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente efectuarán su cotización mes vencido, sobre una base mínima de cotización del 40% del valor mensualizado de los ingresos, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA). En estos casos será procedente la imputación de costos y deducciones siempre que se cumplan los criterios determinados en el artículo 107 del Estatuto Tributario y sin exceder los valores incluidos en la declaración de renta de la respectiva vigencia.

    El Gobierno nacional reglamentará el mecanismo para realizar la mensualización de que trata el presente artículo.

    […]”. ↑

13. Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997. MP: Hernando Herrera Vergara. ↑

14. Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de Unificación Jurisprudencial SUJ-025-CE-S2-2021. Radicado (1317-2016). El numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia señala lo siguiente: “Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes:

    “(i) La primera regla define que el concepto de “término estrictamente indispensable”, al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia.

    “(ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

    “(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal”. ↑

15. Particularmente, sobre la regla de unificación número 2, el Consejo de Estado explica que “[…] si no están dados los presupuestos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, no puede hablarse de una relación laboral encubierta. Por lo tanto, el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales” (Énfasis dentro del texto). ↑

16. Ibid. ↑

17. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de Unificación del 2 de diciembre de 2013. Exp. 41.719. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

    Además, el numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define el contrato de consultoría así: “Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión.

    “Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.

    “Ninguna orden del interventor de una obra podrá darse verbalmente. Es obligatorio para el interventor entregar por escrito sus órdenes o sugerencias y ellas deben enmarcarse dentro de los términos del respectivo contrato”. ↑

18. Así lo dispone el artículo 2.2.1.2.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015: “La Entidad Estatal debe señalar en un acto administrativo la justificación para contratar bajo la modalidad de contratación directa, el cual debe contener:

    “1. La causal que invoca para contratar directamente.

    “2. El objeto del contrato.

    “3. El presupuesto para la contratación y las condiciones que exigirá al contratista.

    “4. El lugar en el cual los interesados pueden consultar los estudios y documentos previos.

    “Este acto administrativo no es necesario cuando el contrato a celebrar es de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, y para los contratos de que tratan los literales (a) y (b) del artículo 2.2.1.2.1.4.3 del presente decreto”. ↑

19. La norma expresa: “Art. 14. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato:

    […]

    2o. Pactarán las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos, los contratos relacionados con el programa de alimentación escolar o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. En los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la cláusula de reversión.

    Las entidades estatales podrán pactar estas cláusulas en los contratos de suministro y de prestación de servicios.

    […]”. ↑

20. La norma dispone: “La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión”. ↑

21. Según dicho artículo: “Art. 6. Todas las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, se inscribirán en el Registro Único de Proponentes del Registro Único Empresarial de la Cámara de Comercio con jurisdicción en su domicilio principal.

    No se requerirá de este registro, ni de clasificación, en los casos de contratación directa; contratos para la prestación de servicios de salud; contratos de mínima cuantía; enajenación de bienes del Estado; contratos que tengan por objeto la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en bolsas de productos legalmente constituidas; los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y los contratos de concesión de cualquier índole. En los casos anteriormente señalados, corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes.

    […]”. ↑

22. Así lo establece el Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.1.4.5. No obligatoriedad de garantías. En la contratación directa la exigencia de garantías establecidas en la Sección 3, que comprende los artículos 2.2.1.2.3.1.1 al 2.2.1.2.3.5.1. del presente decreto no es obligatoria y la justificación para exigirlas o no debe estar en los estudios y documentos previos”. ↑

23. https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DIRECTIVA%20PRESIDENCIAL%2007%20DEL%2028%20DE%20OCTUBRE%20DE%202021.pdf ↑

24. La norma dispone que “Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”. ↑