DOCUMENTOS TIPO, DOCUMENTOS TIPO DE INTERVENTORÍA DE OBRA PÚBLICA DE TRANSPORTE

Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura de agua potable y saneamiento básico – Inalterabilidad – Experiencia general y específica

Esta experiencia, conforme al numeral 3.5 del documento base, se acredita a través de: i) la información consignada en el RUP para aquellos que estén obligados a tenerlo, ii) la presentación el «Formato 3 – Experiencia» para todos los proponentes y iii) alguno de los documentos válidos para la acreditación de la experiencia señalados en el numeral 3.5.6 cuando se requiera la verificación de información del proponente adicional a la contenida en el RUP. Además, acorde con el literal C del numeral 3.5.2, se podrá acreditar la experiencia con mínimo uno (1) y máximo seis (6) contratos, los cuales serán evaluados teniendo en cuenta la tabla establecida en el numeral 3.5.8 del pliego de condiciones, así como el contenido de la «Matriz 1 – Experiencia».

DOCUMENTOS TIPO – Agua potable y saneamiento básico – Matriz 1 – Experiencia

[…] En el numeral 1.1. de la Matriz 1- Experiencia, se contemplan los «Proyectos de construcción de acueductos y/o alcantarillados (urbanos y/o rurales) y/u obras complementarias». Para esta actividad se determina como experiencia general las obras de construcción de acueducto y/o alcantarillado (sanitario y/o pluvial).

Concretamente, para la experiencia específica en proyectos de «alcantarillado», señala la matriz que «Por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general debe contar con una longitud de tubería equivalente al (F%) de la longitud total establecida en el presente proceso de selección y que contemple como mínimo iguales o similares condiciones técnicas (entiéndase como mismas condiciones técnicas la instalación según tipo de tubería: PVC, PEX, CONCRETO, NOVAFORT, otras) el cual corresponde a [la entidad establecerá el material en este apartado]». Esto significa que de los 6 contratos que puede aportar el proponente, por lo menos 1 debe acreditar la experiencia antes señalada.

CCE-DES-FM-17

Bogotá, 21 Julio 2021

Señor

Bucaramanga, Santander

Temas: DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura de agua potable y saneamiento básico – Inalterabilidad – Experiencia general y específica / DOCUMENTOS TIPO – Agua potable y saneamiento básico – Matriz 1 – Experiencia

Radicación: Respuesta a consulta P20210603004895

Estimado peticionario:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 11, numeral 8º, y 3º, numeral 5º, del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 3 de junio de 2021.

Respecto a la actividad 1.1 de la «Matriz 1 – Experiencia», usted realiza las siguientes preguntas: «En un proceso de Licitación pública para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, adoptados mediante la Resolución número 248 de 1 de diciembre de 2020. Los documentos Base o Pliegos Tipo para la construcción de un acueducto según mi entendimiento "la entidad establecerá́ las cantidades de mayor relevancia correspondientes al componente (sic) de aducción, conducción o estaciones de bombeo",

• 1. que tan especifica debe ser la cantidad de obra requerida por ejemplo: pueden solicitar una válvula y especificar el tipo de válvula ya que existen numerosas clases válvulas como cortina, compuerta, mariposa, bola, globo, retención etc. y así mismo especificar el diámetro de la válvula. Ej. Válvula de compuerta Ø 4"
  2. o la entidad debe solicitar solamente Una determinada cantidad de una Válvula??? solicito respetuosamente hacer claridad sobre este tema».

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre la definición y el alcance de los documentos tipo en los Conceptos C-144 del 2 de marzo de 2020, C-143 del 18 de marzo de 2020 y C-286 del 26 de mayo de 2020, C- 450 del 3 de agosto de 2020, C-643 del 26 de octubre de 2020, C-773 del 14 de enero

de 2021, C-789 del 19 de enero de 2021, C-064 del 8 de marzo de 2021, C-157 del 13 de abril del 2021, C-244 del 4 de mayo de 2021, C-224 del 20 de mayo de 2021, C- 233 del 24 de mayo de 2021 y C-251 del 2 de junio de 2021. Las tesis desarrolladas en estos conceptos se reiteran a continuación y se complementa en lo pertinente:

El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 otorgó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo

¹. Además, reiteró la obligatoriedad de estos documentos para todas las entidades públicas sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública

‒EGCAP‒. Esto implica que las autoridades deben implementar los documentos tipo que tengan por objeto las actividades contempladas en la «Matriz 1 ‒ Experiencia», sin perjuicio de su «inalterabilidad». Lo anterior significa que las entidades públicas carecen de la facultad para modificarlos, con excepción de aquellos aspectos que pueden diligenciar, es decir, las descripciones que están incluidas entre corchetes y resaltadas en gris.

Conforme a la competencia otorgada en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, esta Agencia expidió las Resoluciones No. 248 y 249 del 1° de diciembre de 2020. Mediante estos actos administrativos se adoptaron los documentos tipo para licitación de obras públicas de infraestructura de agua potable y saneamiento básico y los documentos tipo para licitación de obras públicas de infraestructura de agua potable y

¹ El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, el cual adiciona el parágrafo 7 al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y dispone que: «La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

»Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.

»Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.

»La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida.

»En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente».

saneamiento básico, en modalidad llave en mano, respectivamente. Conforme al artículo 6 ibídem, la implementación de estos documentos es obligatoria en los procedimientos de selección de licitación pública cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 11 de diciembre de 2020.

Ahora bien, conforme al artículo 3 de las Resoluciones No. 248 y 249 del 1° de diciembre de 2020, se reitera que dada lo obligatoriedad de los «Documentos tipo», estos son inalterables por parte de las autoridades administrativas, salvo en aquellos aspectos en los que está permitido su diligenciamiento. En esta medida, las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones que sean establecidas en los documentos que adopte el Gobierno Nacional, en ejercicio del mandato establecido en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido y no pueden variarse los requisitos previstos en ellos.

Por su parte, la parte introductoria del documento base dispone que los aspectos incluidos en corchetes y resaltado gris –[texto de ejemplo]– deben ser diligenciados por la entidad. Excepcionalmente le corresponde al proponente consignar la información incluida en corchetes y resaltada en gris, como, por ejemplo, los formatos que requieren de la firma del proponente o su representante legal. En todo caso, en cada acápite que esté resaltado en gris la entidad tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en los documentos tipo, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones del pliego.

Se destaca que, la entidad durante la etapa de planeación como resultado del estudio del sector y del análisis de riesgo, debe establecer las condiciones necesarias para garantizar la ejecución del contrato, teniendo en cuenta la necesidad que pretende satisfacer, el objeto, alcance, especificaciones técnicas, forma de pago y demás aspectos inherentes al proyecto. De allí que estas condiciones, al ser fijadas por parte de la entidad, pueden implicar modificaciones a los documentos tipo, las cuales deben ser adecuadas, proporcionales y consecuentes con su contenido, respetando el principio de inalterabilidad.

Este principio de inalterabilidad también es aplicable a los formatos y anexos implementados junto con el «Documento Base», como la «Matriz 1 – Experiencia» que es objeto de su consulta, los cuales deben ser utilizados para desarrollar el procedimiento de contratación y para que los proponentes acrediten los diferentes requisitos establecidos para participar en dichos procesos. Estos formatos y anexos, al igual que el «Documento Base», contienen apartes entre corchetes y resaltados en gris, los cuales deben ser diligenciados por la entidad, al igual que otros aspectos relativos a información que debe ser completada por los oferentes al hacer uso del formato.

Con todo, el principio de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizase con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación

armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual les rinda culto a las formas, pues el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública².

De acuerdo con lo anterior, el carácter inalterable de los documentos tipo no puede extenderse a los aspectos simplemente formales de tales documentos, esto es, el tamaño y tipo de letra, las márgenes o las expresiones que pretenden hacer más comprensible el documento, como es el caso de aquellas que informan que una expresión larga será referida con otra similar pero más corta. Lo anterior teniendo en cuenta que estos aspectos en nada afectan la aplicación y alcance de los documentos tipo, esto es, no afectan su contenido esencial y, mucho menos, las obligaciones, deberes y derechos que se derivan para las partes contratantes.

En relación con los documentos tipo propiamente dichos, el artículo 2 de las resoluciones señaladas contempló el documento base del pliego tipo, junto con los correspondientes anexos, formatos, matrices y formularios. La parte introductoria de los documentos base dispone que «los Documentos Tipo aplican a los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura para agua potable y saneamiento básico, que correspondan a las actividades definidas en la Matriz 1 – Experiencia. En consecuencia, los proyectos de agua potable y saneamiento básico no contemplados en la “Matriz 1 – Experiencia”, no tienen que aplicar los Documentos Tipo […]».

En este contexto, para determinar el ámbito de aplicación de los documentos tipo de infraestructura para agua potable y saneamiento básico debe acudirse a la «Matriz 1 – Experiencia». Sin perjuicio de las modificaciones introducidas por la Resolución No. 173 del 30 de junio de 2021, esta matriz contempla cinco (5) clases de obras de infraestructura, identificadas con un número y su descripción que corresponden a: 1) obras de acueductos y/o alcantarillados, 2) obras de aseo y/o manejo de residuos, 3) obras para PTAP –planta de tratamiento de agua potable– y/o PTAR –planta de tratamiento de aguas residuales–, 4) estudios y diseños –en el caso de proyectos que requieran labores de estudios, diseños y construcción bajo la modalidad de llave en mano– y 5) unidades sanitarias para vivienda rural dispersa.

En relación con cada tipo de infraestructura se encuentran los siguientes componentes: i) cuantías del proceso de contratación, que contiene los rangos dentro de los cuales se debe identificar el presupuesto del proceso de contratación y sirve de

² En relación con el principio constitucional sub examine, la Corte Constitucional, en Sentencia C-029 de 1995. M.P. Jorge Arango Mejía explica que: «[…] por disposición del artículo 228 Superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas».

referencia para definir la experiencia exigible y ii) actividad a contratar, donde la entidad estatal debe identificar en cuál de las actividades a contratar se ubica el objeto contractual, y conforme a ellas exigir la experiencia definida en la «Matriz 1 – Experiencia».

El «Numeral 3.5.1 Determinación de los requisitos mínimos de experiencia según la Matriz 1 – Experiencia» del documento base, prescribe que la entidad establecerá las condiciones de experiencia, tanto general como específica, en las actividades que van a contratar. En tal sentido, la entidad no podrá incluir condiciones distintas a las previstas en la matriz, y, por tanto, deberá transcribir textualmente lo indicado en ésta.

Esta experiencia, conforme al numeral 3.5 del documento base, se acredita a través de: i) la información consignada en el RUP para aquellos que estén obligados a tenerlo, ii) la presentación del «Formato 3 – Experiencia» para todos los proponentes y

iii) alguno de los documentos válidos para la acreditación de la experiencia señalados en el numeral 3.5.6 cuando se requiera la verificación de información del proponente adicional a la contenida en el RUP. Además, acorde con el literal C del numeral 3.5.2, se podrá acreditar la experiencia con mínimo uno (1) y máximo seis (6) contratos, los cuales serán evaluados teniendo en cuenta la tabla establecida en el numeral 3.5.8 del pliego de condiciones, así como el contenido de la «Matriz 1 – Experiencia».

Esto significa que los proponentes podrán optar por acreditar los requisitos de experiencia exigibles mediante mínimo uno (1) y máximo seis (6) contratos. Sin embargo, de acuerdo con el numeral 3.5.8 del documento base, la cantidad de contratos que aporte el proponente para acreditar la experiencia determinará el porcentaje del valor del presupuesto oficial que la sumatoria de dichos contratos debe alcanzar para poder cumplir con el requisito habilitante³. Según dicho numeral, si el contratista aporta uno o dos contratos estos deberán sumar al menos el 75% del presupuesto oficial; si emplea 3 ó 4, la sumatoria de estos deberá ser al menos equivalente al 120% del presupuesto oficial; y si se emplea 5 ó 6 sus valores sumados deberán alcanzar o superar el 150% del presupuesto oficial.

³ Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Resolución No. 248 y 249 de 2020. Documento Base o Pliego Tipo: «3.5.8. RELACIÓN DE LOS CONTRATOS FRENTE AL PRESUPUESTO OFICIAL

»La verificación del número de contratos para acreditar la experiencia se realizará de la siguiente manera:

»La verificación se hará con base en la sumatoria de los valores totales ejecutados (incluido IVA) en SMMLV de los contratos que cumplan con los requisitos establecidos en este pliego de condiciones.

»El proponente cumple el requisito de experiencia si la sumatoria de los valores totales ejecutados (incluido IVA) de los contratos expresados en SMMLV es mayor o igual al valor mínimo a certificar establecido en la tabla anterior.

»En caso de que el número de contratos con los cuales el proponente acredita la experiencia no satisfaga el porcentaje mínimo a certificar establecido en la tabla anterior, se calificará la propuesta como no hábil y el proponente podrá subsanarla en los términos establecidos en la sección 1.6.

»[En los procesos estructurados por lotes, el valor mínimo a certificar debe ser con relación al valor del presupuesto oficial del respectivo lote expresado en SMMLV]».

Respecto a la actividad 1.1 para la construcción de acueductos, en relación con el alcance de las cantidades obra requeridas que las entidades estatales podrán solicitar, es importante mencionar las condiciones de experiencia establecidas en la «Matriz 1 – Experiencia» para los documentos tipo del sector de agua potable y saneamiento básico:

[…]

-Por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados debe acreditar experiencia general en el componente de aducción, el cual deben ser igual o mayor al (F%) de las cantidades establecidos en la presente convocatoria, el cual corresponde a [la entidad establecerá las cantidades de mayor relevancia correspondientes al componente de aducción]. SI APLICA.

[…]

-Por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados debe acreditar experiencia general en el componente de conducción, el cual deben ser igual o mayor al (F%) de las cantidades establecidos en la presente convocatoria asociadas al componente de conducción [la entidad establecerá las cantidades de mayor relevancia correspondientes al componente de conducción]. SI APLICA.

-Por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados debe acreditar experiencia general en el componente de Estaciones de Bombeo de Agua Cruda-EBAC, el cual deben ser igual o mayor al (F%) de las cantidades establecidos en la presente convocatoria [la entidad establecerá las cantidades de mayor relevancia correspondientes al componente de estaciones de bombeo de agua cruda]. SI APLICA

Por tanto, se establece como una indicación para la entidad el texto que se encuentra entre corchetes, el cual menciona que la entidad establecerá las cantidades de mayor relevancia correspondientes al componente de aducción, conducción y/o estaciones de bombeo de agua cruda. De lo anterior puede inferirse que la entidad en primera medida tiene que establecer las cantidades de mayor relevancia que sean pertinentes para la construcción del acueducto, y que en cuanto a los componentes mencionados sean las de mayor importancia en la ejecución del mismo. Estas cantidades se determinan numéricamente para calcular el porcentaje de dimensionamiento –F%–, con independencia de las especificaciones técnicas. Es decir, dentro del ejemplo propuesto en la consulta, la entidad únicamente puede diligenciar la matriz especificando el número de válvulas. Por tanto, no podrá modificarla agregando el tipo y el diámetro de estas so pena de quebrantar el principio de inalterabilidad de los documentos tipo.

En este contexto, la entidad deberá tener en consideración los aspectos técnicos de mayor relevancia del componente en particular, que permita establecer condiciones adecuadas y proporcionales a los que se pretenden ejecutar, y que a su vez sean condiciones garantistas y participativas en el desarrollo del proceso de selección, sin que sea un factor que limite la participación contemplando los aspectos técnicos principales. Lo importante, es que –de acuerdo con la autonomía de planeación de la entidad y según cada proyecto en particular– será la entidad quien decida el alcance

de los requerimientos establecidos de acuerdo con las cantidades más relevantes para el componente en particular.

Sin perjuicio de lo anterior, es necesario mencionar que esta Agencia mediante Resolución No. 173 del 30 de junio de 2021, «Por la cual se modifican los documentos tipo para los procesos de licitación pública para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente mediante las Resoluciones 248 y 249 del 1 de diciembre de 2020», modificó las matrices de experiencia de los documentos mencionados. Uno de los cambios recae sobre las condiciones de experiencia para los proyectos de construcción de acueductos, los cuales serán obligatorios para los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 12 de julio de 2021, estableciendo la experiencia específica para los componentes de aducción, conducción y estaciones de bombeo de agua cruda de la siguiente manera:

[…]

-Por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados debe acreditar experiencia general en el componente de aducción y actividades complementarias. SI APLICA.

[…]

-Por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados debe acreditar experiencia general en el componente de conducción. SI APLICA.

-Por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados debe acreditar experiencia general en el componente de Estaciones de Bombeo de Agua Cruda-EBAC, el cual sea igual o mayor al (F%) del caudal requerido en el presente proceso [la entidad establecerá el caudal de bombeo estimado o esperado correspondientes al componente de estaciones de bombeo de agua cruda, para ser aplicado el factor F%]. SI APLICA.

[…]

En esta medida, se realizaron modificaciones que permitan establecer condiciones adecuadas y proporcionales respecto a la forma en la cual se exigen la experiencia para el proceso de selección para cada una de las actividades a contratar. Como se observa, respecto a la experiencia específica para los proyectos de construcción de acueductos, los componentes de aducción y conducción no tienen porcentaje de dimensionamiento –F%–, el cual se restringe al componente de estaciones de bombeo en función del caudal requerido en el procedimiento de selección.

Por lo demás, para efectos de la experiencia específica en los proyectos de construcción de acueductos, la matriz también dispone que «La entidad NO podrá escoger más de 3 requisitos de experiencia específica, ya que identificará los de mayor relevancia para el proyecto según la actividad a contratar». Este es un cambio importante entre la versión inicial de la matriz de experiencia de los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico y las modificaciones introducidas por la Resolución No. 173 del 30 de junio de 2021.

Respecto a la actividad 1.1 de la «Matriz 1 – Experiencia», «En un proceso de Licitación pública para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento

básico, adoptados mediante la Resolución número 248 de 1 de diciembre de 2020. Los documentos Base o Pliegos Tipo para la construcción de un acueducto según mi entendimiento "la entidad establecerá́ las cantidades de mayor relevancia correspondientes al componente (sic) de aducción, conducción o estaciones de bombeo",

1. que tan especifica debe ser la cantidad de obra requerida por ejemplo: pueden solicitar una válvula y especificar el tipo de válvula ya que existen numerosas clases válvulas como cortina, compuerta, mariposa, bola, globo, retención etc. y así mismo especificar el diámetro de la válvula. Ej. Válvula de compuerta Ø 4"
2. o la entidad debe solicitar solamente Una determinada cantidad de una Válvula??? solicito respetuosamente hacer claridad sobre este tema».

Para las actividades de construcción de acueductos, conforme a la versión inicial de la matriz de experiencia, la entidad establecerá las cantidades de mayor relevancia correspondientes al componente de aducción, conducción y/o estaciones de bombeo de agua cruda. De lo anterior puede inferirse que la entidad en primera medida tiene que establecer las cantidades de mayor relevancia que sean pertinentes para la construcción del acueducto, y que en cuanto a los componentes mencionados sean las de mayor importancia en la ejecución del mismo. Estas cantidades se determinan numéricamente para calcular el porcentaje de dimensionamiento –F%–, con independencia de las especificaciones técnicas. Es decir, dentro del ejemplo propuesto en la consulta, la entidad únicamente puede diligenciar la matriz especificando el número de válvulas. Por tanto, no podrá modificarla agregando el tipo y el diámetro de estas so pena de quebrantar el principio de inalterabilidad de los documentos tipo. Lo anterior, sin perjuicio de las modificaciones introducidas a la «Matriz 1 – Experiencia» por la Resolución No. 173 del 30 de junio de 2021.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

Elaboró: María Claudia de la Ossa Bobadilla

Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual

Juan David Montoya Penagos

Revisó:

Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual Karlo Fernández Cala

Gestor T1-15 de la Dirección General

Aprobó: Jorge Augusto Tirado Navarro

Subdirector de Gestión Contractual ANCP – CCE