El Concepto C-359 de 2025 desarrolla la supervisión del contrato estatal enmarcada en la Ley 1474 de 2011. Señala que las entidades públicas deben vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contractual mediante supervisor o interventor, para proteger la moralidad administrativa, prevenir la corrupción y tutelar la transparencia. De acuerdo con los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, la supervisión es una labor que existe para cualquier contrato estatal (incluidos los de prestación de servicios) y se ejerce con seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico. La entidad puede designar a cualquier servidor público idóneo y, si se requiere, contratar personal de apoyo mediante contratos de prestación de servicios; cuando se demanden conocimientos especializados, procede la interventoría. Además, la Guía de Colombia Compra Eficiente indica analizar la carga operativa del supervisor y permite designarlo en cualquier momento desde iniciada la etapa de planeación.
LEY 1474 DE 2011 – Supervisión e interventoría contractual
[…] la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”.
SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Características – Apoyo a la supervisión
[…] de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión –; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.
SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Definición – Límites
De acuerdo con el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, la supervisión es una actividad que debe realizar la entidad estatal contratante con sus servidores públicos, sin perjuicio de que pueda contratar el apoyo a esta labor mediante la celebración de contratos de prestación de servicios. En efecto, el segundo inciso de dicha norma establece:
“La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos”.
En ese sentido, la entidad contratante a través del ordenador del gasto es quien designa la supervisión, y puede designarla a cualquier servidor público ya que esa función es inherente a esta calidad, sin que exista límite a la designación siempre que la persona designada sea la adecuada para hacer el correcto seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico del contrato, pudiendo tener personal de apoyo como lo indica la norma, en temas que no sean de su experticia; o cuando se requieran conocimientos especializados se puede recurrir a la figura de la interventoría. Además la Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado de Colombia Compra Eficiente dispone un deber de la entidad contratante y es “realizar un análisis de la carga operativa de quien va a ser designado supervisor, para no incurrir en los riesgos derivados de una supervisión inadecuada por falta de tiempo”.
SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Perfil – Designación
De acuerdo con lo anterior, cualquier servidor público puede ser supervisor del contrato, sin que se requiera un perfil específico, pero la Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado de Colombia Compra Eficiente señala que “El supervisor no requiere un perfil predeterminado, pero es recomendable que el supervisor pueda actuar como par del contratista supervisado”. En todo caso, al ser una decisión autónoma del ordenador del gasto se recomienda que la persona designada sea adecuada para hacer el correcto seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico del contrato, lo cual debe ser determinado por la entidad contratante en su ejercicio contractual. Sobre el momento para designar al supervisor del contrato, la Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado de Colombia Compra Eficiente dispone que “La Entidad Estatal puede designar el supervisor en cualquier momento del Proceso de Contratación una vez iniciada la etapa de planeación”.
Texto del concepto
LEY 1474 DE 2011 – Supervisión e interventoría contractual
[…] la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”.
SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Características – Apoyo a la supervisión
[…] de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión –; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.
SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Definición – Límites
De acuerdo con el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, la supervisión es una actividad que debe realizar la entidad estatal contratante con sus servidores públicos, sin perjuicio de que pueda contratar el apoyo a esta labor mediante la celebración de contratos de prestación de servicios. En efecto, el segundo inciso de dicha norma establece:
“La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos”.
En ese sentido, la entidad contratante a través del ordenador del gasto es quien designa la supervisión, y puede designarla a cualquier servidor público ya que esa función es inherente a esta calidad, sin que exista límite a la designación siempre que la persona designada sea la adecuada para hacer el correcto seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico del contrato, pudiendo tener personal de apoyo como lo indica la norma, en temas que no sean de su experticia; o cuando se requieran conocimientos especializados se puede recurrir a la figura de la interventoría. Además la Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado de Colombia Compra Eficiente dispone un deber de la entidad contratante y es “realizar un análisis de la carga operativa de quien va a ser designado supervisor, para no incurrir en los riesgos derivados de una supervisión inadecuada por falta de tiempo”.
SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Perfil – Designación
De acuerdo con lo anterior, cualquier servidor público puede ser supervisor del contrato, sin que se requiera un perfil específico, pero la Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado de Colombia Compra Eficiente señala que “El supervisor no requiere un perfil predeterminado, pero es recomendable que el supervisor pueda actuar como par del contratista supervisado”. En todo caso, al ser una decisión autónoma del ordenador del gasto se recomienda que la persona designada sea adecuada para hacer el correcto seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico del contrato, lo cual debe ser determinado por la entidad contratante en su ejercicio contractual. Sobre el momento para designar al supervisor del contrato, la Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado de Colombia Compra Eficiente dispone que “La Entidad Estatal puede designar el supervisor en cualquier momento del Proceso de Contratación una vez iniciada la etapa de planeación”.
Bogotá D.C., 30 de abril de 2025
Señor
Arley Bernardo Beltrán
Ciudad
Concepto C- 359 de 2025 | |
Temas: | LEY 1474 DE 2011 – Supervisión e interventoría contractual / SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Características – Apoyo a la supervisión / SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Definición – Límites / SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Perfil – Designación |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250325002873 |
Estimado señor Beltrán:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 25 de marzo de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“Primero: ¿Quiénes pueden designar la supervisión de un contrato?
Segundo: ¿se puede realizar designación de supervisión de un contrato a funcionarios de carrera administrativa?
Tercero: Indique, si existe normativa relacionada con que se pueda realizar la designación de supervisión a funcionarios de carrera administrativa, citar y traer párrafo completo de ser así, cítelos e indique que se menciona de cómo debe hacerse la designación y reconocimiento económico que haya lugar.
Cuarto: Indique, si existen conceptos jurídicos a la fecha que establezca que se puede realizar la designación de supervisión a funcionarios de carrera administrativa y de ser así, cítelos e indique que se menciona de cómo debe hacerse la designación y reconocimiento económico que haya lugar.
Quinto: Que perfil debe tener la persona que designe como supervisor de contrato, en términos de conocimientos, competencias y experiencia. Así mismo, se le solicita indicar quien debe revisar el cumplimiento de las condiciones establecidas en el perfil.
Sexto: ¿Existen algunas limitaciones que impidan la designación de la supervisión de un contrato a algún funcionario? ¿Si un funcionario presenta alta carga laboral, puede ser causal de impedimento de la designación de la supervisión?
Séptimo: ¿Cómo se debe informar a un funcionario que le fue designada la supervisión de un contrato?
Octavo: ¿Cuáles son los pasos para seguir una vez que se ha designado a un supervisor frente a la notificación, publicación en SECOP II?
Noveno: ¿A partir de cuándo se entiende que la persona debe ejecutar la labor de supervisión, una vez sea notificado al correo o de la publicación en Secop II?
Décimo. ¿Se solicita la aclaración sobre el proceso de designación de supervisión y si esta labor se realiza o se debe realizar desde los estudios previos?
Once: ¿El supervisor revisa las obligaciones contractuales previamente de lo que va a supervisar?
Doce: ¿Las entidades públicas deben tener un formato para informar a un funcionario la delegación de la supervisión de un contrato?
Trece: Si la entidad pública cuenta con un formato para informar la designación de la supervisión a un funcionario, ¿Es obligatorio su uso?
Catorce: ¿Se solicita se indique en qué momento se debe notificar al funcionario sobre su designación como supervisor, durante la ejecución del contrato o posterior a su terminación?
Quince. ¿Qué ocurre si la notificación de la designación de la supervisión se realiza después de la terminación del contrato y no pudo vigilar la correcta ejecución de las obligaciones contractuales?
Dieciséis: ¿es aceptable una designación verbal de supervisión?
Diecisiete. Se solicita que se informe ¿cuál es el paso a paso para el cambio de designación de supervisión?
Dieciocho: ¿Los funcionarios de una entidad descentralizada del orden territorial son considerados empleados públicos de la Rama Ejecutiva?
Diecinueve: ¿En una entidad con planta global cualquier funcionario puede ser designado como supervisor de un contrato?
Veinte: ¿La designación de supervisores se hace a través de acto administrativo?
De ser así, indique cual.
Veintiuno: ¿Un funcionario, puede tener a cargo la supervisión de más de un contrato?
Veintidós: indique si un funcionario, tiene concertados compromisos funcionales y comportamentales adicionales a ejercer la supervisión del contrato. ¿Se les debe realizar el reconocimiento de una remuneración por desempeñar funciones de supervisión de contratos?
Veintitrés: Indique que es un acto administrativo y si los actos administrativos pueden ser verbales o escritos
Veinticuatro: Si el Decreto 301 del 2024, establece: Artículo 15. Reconocimiento por coordinación. Los empleados de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, las empresas sociales del Estado y las unidades administrativas especiales que cuenten con planta global y que tengan a su cargo la coordinación o supervisión de grupos internos de trabajo, creados mediante resolución del jefe del organismo respectivo, percibirán mensualmente un veinte por ciento (20%) adicional al valor de la asignación básica mensual del empleo que estén desempeñando, durante el tiempo en que ejerzan tales funciones, dicho valor no constituye factor salarial para ningún efecto legal.
Solicito se indique, si una entidad descentralizada de orden territorial con planta global y a un funcionario le fue designada la supervisión de un grupo interno de trabajo, ¿hay lugar al reconocimiento del veinte por ciento (20%) adicional al valor de la asignación básica mensual, conforme lo establecido en la norma citada?”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el (los) problema(s) jurídico(s) de su consulta.
- Problemas planteados:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Quién designa al supervisor, a quiénes puede designar y existe algún límite para esto?, ii) ¿Qué perfil debe tener el supervisor y cuándo se debe designar?, iii) ¿Cómo se le informa la designación al supervisor y a partir de cuándo debe ejercer su función?, iv) ¿Cuáles son los pasos para seguir una vez que se ha designado a un supervisor frente a la notificación, publicación en SECOP II?, v) ¿Las entidades deben tener un formato para informar la designación de la supervisión y este es obligatorio?, vi) ¿Cómo se cambia la designación del supervisor?, vii) ¿Un supervisor puede tener más de un contrato para supervisar?, y viii) “¿ Qué es un acto administrativo y si los actos administrativos pueden ser verbales o escritos?”.
- Respuestas:
i) De acuerdo con el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, la supervisión es una actividad que debe realizar la entidad estatal contratante con sus servidores públicos, sin perjuicio de que pueda contratar el apoyo a esta labor mediante la celebración de contratos de prestación de servicios. En efecto, el segundo inciso de dicha norma establece: “La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos”. En ese sentido, la entidad contratante a través del ordenador del gasto es quien designa la supervisión, y puede designarla a cualquier servidor público ya que esa función es inherente a esta calidad, sin que exista límite a la designación siempre que la persona designada sea la adecuada para hacer el correcto seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico del contrato, pudiendo tener personal de apoyo como lo indica la norma, en temas que no sean de su experticia; o cuando se requieran conocimientos especializados se puede recurrir a la figura de la interventoría. Además, la Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado de Colombia Compra Eficiente dispone un deber de la entidad contratante y es “realizar un análisis de la carga operativa de quien va a ser designado supervisor, para no incurrir en los riesgos derivados de una supervisión inadecuada por falta de tiempo”. ii) De acuerdo con lo anterior, cualquier servidor público puede ser supervisor del contrato, sin que se requiera un perfil específico, pero la Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado de Colombia Compra Eficiente señala que “El supervisor no requiere un perfil predeterminado, pero es recomendable que el supervisor pueda actuar como par del contratista supervisado”. En todo caso, al ser una decisión autónoma del ordenador del gasto se recomienda que la persona designada sea adecuada para hacer el correcto seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico del contrato, lo cual debe ser determinado por la entidad contratante en su ejercicio contractual. Sobre el momento para designar al supervisor del contrato, la Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado de Colombia Compra Eficiente dispone que “La Entidad Estatal puede designar el supervisor en cualquier momento del Proceso de Contratación una vez iniciada la etapa de planeación”. iii) La Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado de Colombia Compra Eficiente señala que la entidad contratante debe informar por escrito la designación al supervisor, sin que existan formalidades para esto, solo que debe constar en el expediente contractual, y a partir de ese momento el supervisor debe comenzar a ejercer su función. iv) Respecto de su pregunta No. 8, adjuntamos respuesta emitida por la Subdirección de Información y Desarrollo Tecnológico de esta Agencia. v) De acuerdo con la respuesta a su tercera pregunta, la designación del supervisor se hace por escrito sin que la ley indique formalidades, por ende tampoco señala que las entidades deban tener un formato para informar la designación de la supervisión, pero en todo caso esto podrá ser regulado en los manuales de contratación de las entidades y deberá darse cumplimiento a lo que allí se indique. vi) Respecto del cambio de supervisor, depende de cómo haya sido designado, esto es, si fue designado en el cuerpo del contrato, esto implicará una modificación contractual, pero si fue designado mediante comunicación escrita, de la misma forma, deberá designarse al nuevo supervisor. vii) Ver respuesta a la pregunta 1. viii) Sobre la definición de acto administrativo y si debe ser verbal o escrito, el Consejo de Estado determinó: “Un acto administrativo efectivamente es la manera en que la administración manifiesta unilateralmente su voluntad, provocando efectos jurídicos que crean, modifica o extinguen situaciones de los afectados. (…) No hay solemnidad que indique que los actos administrativos deban ser plasmados por escrito, pues en algunas ocasiones se profieren de manera verbal, provocando eso sí, efectos jurídicos sobre el administrado, ello implica entonces que se hace necesario romper el paradigma de los medios escritos, pues si bien es “más fácil” probar su existencia, un acto administrativo verbal produce los mismos efectos que uno escrito. Se debe aclarar que para efectos del control legal de los actos administrativos verbales es indispensable probar su existencia, a través de cualquiera de los medios tecnológicos con los que se cuenta hoy en día. Adicionalmente debe recalcarse que la misma ley ordena que esa decisión (la cual es en sí misma un acto administrativo) sea recogida y conservada en un medio técnico, razón por la cual esta Sala considera que cuando se vaya a demandar un acto administrativo de estas características se debe exigir prueba de su existencia, a través del medio técnico donde haya quedado consignada la decisión o acto administrativo censurado, pues exigir, sin que la ley lo prevea, que sea a través de un medio escrito es desconocer la naturaleza misma de los procesos verbales y adicionalmente seria contradecir el talante mismo del C.P.A.C.A.”[1]. Finalmente, sobre el reconocimiento económico al supervisor, la naturaleza de un funcionario de determinada entidad estatal, y las consecuencias de designar al supervisor después de finalizado el contrato, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– solo tiene competencia sobre la normativa del sistema de compra pública; los temas salariales y la naturaleza de los servidores públicos son un asunto que concierne al Departamento Administrativo de la Función Pública; y las irregularidades dentro del proceso de contratación son objeto de vigilancia de los entes de control (Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República y Fiscalía General de la Nación). De igual forma, sobre los conceptos jurídicos existentes sobre el tema de su consulta, se encuentran relacionados en la parte final de este concepto. |
- Razones de las respuestas:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
i) La Ley 80 de 1993 establece en sus artículos 4, 5, 12, 14 y 26, entre otros aspectos, la obligación de las Entidades Estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios de este, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las Entidades Estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir su adecuado cumplimiento.
ii) Las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, complementan el régimen jurídico de la obligación de vigilar la correcta ejecución de los contratos estatales. En dichas normas se impone el debido proceso como principio rector en materia sancionatoria contractual, entre otros, para la imposición de multas y la decisión de hacer efectiva la cláusula penal, principio que se debe respetar en el ejercicio del control y vigilancia de la ejecución contractual[2]. También se establecen los límites de la responsabilidad del representante legal ante la delegación de sus funciones en materia contractual[3] y se regula la supervisión y la interventoría de los contratos estatales[4].
iii) En consecuencia, se tiene que, la jurisprudencia contencioso-administrativa, por su parte, ha considerado que la obligación de vigilar la correcta ejecución del objeto contractual es una función de la entidad contratante, en los siguientes términos:
“La función de vigilancia y control del contrato estatal supone el cuidado y la supervisión, de forma tal que en ejercicio de esa función, quien administra la adecuada y oportuna ejecución del contrato no sólo debe velar por que las partes den cumplimiento a las obligaciones contractuales, sino que el contrato se ejecute en el tiempo y la forma convenidos, para esta forma garantizar la satisfacción de las necesidades que la administración buscaba alcanzar con la celebración del respectivo contrato”[5].
iv) De esta forma, la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”. El legislador además definió las nociones de supervisión e interventoría, como mecanismos que pueden usar las Entidades Estatales para vigilar el contrato, en estos términos:
“La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieran conocimientos especializadas. Para la supervisión, la entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicio que sean requeridos.
La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la entidad estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría”[6].
Sin perjuicio de lo anterior, según lo expresado por esta Agencia en el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019 y en el concepto C-972 de 2024, de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión[7]–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.
v) Por otro lado, es pertinente señalar que esta Agencia ha considerado que del texto del artículo 83 de la Ley 1474 es posible inferir que la ley dispuso que la supervisión debe ser ejercida por la misma Entidad Estatal en cumplimiento de su deber de vigilancia de la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado y puede llevarse a cabo con el apoyo de contratistas, pero no prevé que dicha actividad sea realizada directamente por el contratista, y que sea este último el único responsable del seguimiento contractual.
Lo anterior postura se soporta en el trámite del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 1474 de 2011, que inicialmente establecía que “la supervisión de los contratos sería ejercida por un funcionario de la misma entidad estatal, o por un contratista de prestación de servicios profesionales […]”[8]. Sin embargo, también lo es que esa postura fue modificada para el segundo debate legislativo[9] y en la ponencia registrada para tercer debate[10], en donde se estableció que “la supervisión de los contratos ser[ía] ejercida por un funcionario de la misma entidad estatal”. Incluso, la versión que finalmente se aprobó en cuarto debate[11], que fue acogida por ambas cámaras legislativas[12] luego del correspondiente trámite de conciliación[13], era del siguiente tenor: “la supervisión consistirá en el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato es ejercida por la misma entidad estatal […]”. Nótese que el legislador acogió, finalmente, la noción “entidad estatal”, sin hacer referencia a los funcionarios de la entidad o a los contratistas.
La expresión “entidad estatal” podría dar a entender que la supervisión puede ser ejercida por funcionarios y contratistas, como inicialmente se presentó en la iniciativa legislativa, en el entendido de que las entidades, por regla general, se apoyan en los unos y los otros para el cumplimiento de sus funciones. Sin embargo, la Sección Tercera del Consejo de Estado[14], en providencia del 12 de diciembre de 2014, consideró que la calidad de supervisor la tienen los funcionarios de la entidad estatal y no los contratistas. Esto, en los siguientes términos:
“De entrada, debe advertirse que la supervisión de los contratos es un deber de las entidades públicas (artículo 4 de la Ley 80 de 1993), que bien pueden realizarla a través de supervisores o interventores para que verifiquen la ejecución y cumplimiento de los trabajos y actividades del contratista de la entidad pública. Esa labor es principalmente de intermediación entre la entidad contratante y el contratista, dirigida a cumplir el control y vigilancia de la correcta ejecución de las obligaciones surgidas del contrato y no la de sustituir o reemplazar a la entidad en la toma de las decisiones, quien conserva dicha potestad y la ejerce a través de su propio representante legal, que adelanta las actuaciones que le corresponden en virtud de su posición de parte dentro de la relación negocial.
[…]
El ordenamiento jurídico admite que este tipo de funciones puedan ser encargadas a los funcionarios públicos de la entidad demandada, sin que se enmarquen en el régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Efectivamente, de vieja data, el artículo 120 del Decreto Ley 222 de 198312, al definir las calidades del interventor, señaló que las entidades públicas verificarían la ejecución y cumplimiento de los trabajos y actividades de sus contratistas por medio de un interventor. Este podía ser funcionario suyo o ser contratado externamente. Lo anterior significaba que en vigencia del mencionado decreto la denominación de interventor se utilizaba indistintamente de la vinculación que este tuviera con la entidad pública. Actualmente, la cuestión se mantiene en similares condiciones, sólo que se considera supervisor al funcionario de la entidad pública que desarrolle la vigilancia de los contratos de esta última, sin perjuicio de que esa labor se pueda apoyar a través de contratos de prestación de servicios, pero no para asumir la supervisión, so pena de variar de una consultoría a otra tipología diferente y, por consiguiente, de eludir procesos de selección. Por su parte, se hablará de interventor cuando se trate de una vigilancia externa o contratada[15].”
vi) En ese mismo sentido, como se expuso previamente, la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos suscritos por las Entidades Estatales” de Colombia Compra Eficiente consagró que la supervisión del contrato estatal corresponde al funcionario público de la entidad. Sin embargo, dicha guía reiteró que las Entidades Estatales puedan celebrar contratos de prestación de servicios para apoyar las actividades de supervisión, consignando en ellos las actividades propias del apoyo a la supervisión. Con todo, el alcance de dicho apoyo dependerá del objeto y las obligaciones determinadas en el contrato de prestación de servicios, marco dentro del cual el contratista desarrollará las actividades tendientes a soportar el seguimiento del contrato y apoyar la verificación del cumplimiento, en las condiciones establecidas en el contrato vigilado, sin que ello implique que asuma directamente la supervisión. Así, por ejemplo, el contratista de prestación de servicios podrá revisar los entregables, productos, en general, los requisitos para el pago y darle su concepto al supervisor. De todos modos, quien autorizará el pago ante la Entidad Estatal será el funcionario sobre quien recae la supervisión y el respectivo ordenador del gasto de la entidad. Además, la mencionada guía señala que tanto supervisores e interventores tienen la función general de ejercer el control y vigilancia sobre la ejecución contractual de los contratos respecto de los cuales ejercen sus correspondientes obligaciones. Dicha labor debe ir dirigida a verificar el cumplimiento de las condiciones pactadas, por lo que están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, impartir instrucciones al contratista y hacer recomendaciones encaminadas a lograr la correcta ejecución del objeto contratado.
Por tanto, el ejercicio de la vigilancia de la ejecución del contrato estatal conlleva la tarea de velar por el cumplimiento de los plazos, calidades, cantidades y adecuada ejecución de los recursos del contrato. Debido a esto, es a los supervisores y/o interventores a quienes corresponde, en primera medida, verificar las entregas de bienes, obras o servicios realizadas por el contratista, determinando si las mismas se ajustan a las condiciones pactadas. Tales actividades propias de la custodia a la debida ejecución de los contratos estatales también implican el deber de supervisores e interventores de concurrir a la suscripción de documentos como actas parciales de avance, actas parciales de recibo y actas de recibo final.
vii) En ese sentido, puede colegirse que la supervisión es uno de los medios para que las entidades ejerzan la dirección, control y vigilancia de sus contratos, con el fin de lograr el objeto contractual. Por consiguiente, el supervisor, de acuerdo con lo señalado en la Ley 80 de 1993, tiene la obligación de desarrollar las actividades que impliquen la vigilancia y seguimiento del cumplimiento de los contratos, función que puede ser asignada a un empleado público siempre que se ajusten a las fijadas para el cargo.
Adicionalmente, debe precisarse que esta Agencia en el ejercicio de sus funciones, expidió la “Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado”, la cual constituye una herramienta pedagógica en la que se imparten lineamientos de buenas prácticas para el ejercicio de la supervisión e interventoría de los contratos estatales, que se encuentra disponible para su consulta en el siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_para_el_ejercicio_de_las_funciones_de_supervision_e_interventoria_de_los_contratos_del_estado.pdf
Con sustento en lo anterior, es importante precisar que, la normativa colombiana, particularmente la Ley 80 de 1993, las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, establece que las entidades estatales son responsables de garantizar el cumplimiento de los contratos públicos, ejerciendo una vigilancia continua sobre su ejecución. Esta supervisión debe ser realizada por funcionarios públicos de la entidad, quienes pueden recibir apoyo de contratistas o personal especializado para tareas técnicas, pero siempre bajo su dirección y control.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre la obligación de controlar y vigilar la ejecución de los contratos estatales, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos radicado 4201913000004799 del 30 de agosto de 2019, 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019, C-064 del 28 de febrero de 2020, C-071 del 4 de marzo de 2020, C–077 del 18 de marzo de 2020, C–150 del 18 de marzo de 2020, C–134 del 30 de marzo de 2020, C–180 del 13 de abril de 2020, C-344 del 26 de mayo de 2020, C-414 del 30 de junio de 2021, C-506 de 3 de agosto de 2022, C-579 del 9 de septiembre de 2022, C-577 del 15 de septiembre de 2022, C-620 del 27 de septiembre de 2022, C-650 del 27 de septiembre de 2022, C-679 de 24 de octubre de 2022, C-818 del 28 de noviembre de 2022, C-830 de 28 de noviembre de 2022, C-800 de 29 de noviembre de 2022, C-930 de 30 de diciembre de 2022, C-932 de 30 de diciembre de 2022, C-975 de 8 de marzo de 2032, C-191 de 27 de abril de 2023, C-089 de 2024 de 17 de julio de 2024, C-255 de 14 de agosto de 2024,C-600 del 7 de octubre de 2024, C-972 de 22 de enero de 2025 y C-091 del 13 de febrero de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos
Te informamos que ya se encuentra disponible la Cartilla para incentivar y fortalecer el acceso a las compras y contratación pública de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia. Esta cartilla es una apuesta de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para incentivar la participación de los pueblos y comunidades étnicas en las compras y contratación pública, mediante el desarrollo de los principios de igualdad, equidad e inclusión social. Puede consultar la versión actualizada en el siguiente enlace: Cartilla para incentivar y fortalecer el acceso a las compras y contratación pública de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
De otra parte, te informamos que, con el objetivo de garantizar un conocimiento adecuado de las modificaciones y/o actualizaciones realizadas a los Documentos Tipo, hemos programado una serie de capacitaciones dirigidas a todos los actores involucrados en los procesos de selección. Podrás conocer la programación y realizar tu inscripción a estas capacitaciones a través del siguiente enlace: Calendario | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
También, te contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Ximena Ríos López Gestor T1-11 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Diana Saavedra Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Anexo: | Respuesta IDT. |
Consejo de Estado. Sección 1ª. Sentencia del 31 de julio de 2014. M.P. Guillermo Vargas Ayala. Radicación número: 25000-23-41-000-2012-00338-01. ↑
Artículo 17 de la Ley 1150 de 2007. ↑
Artículo 21 de la Ley 1150 de 2007. ↑
Artículos 83 a 86 de la Ley 1474 de 2011. ↑
Consejo de Estado. Sección 3ª. Sentencia del 27 de noviembre de 2017. M.P. Jaime Orlando Santofimio. Exp. 51.802. ↑
Artículo 83 de la Ley 1474 de 2011. ↑
A excepción de la interventoría del contrato de obra adjudicado por licitación pública que es obligatoria según el numeral 1° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. ↑
En las Gacetas Nos. 607 y 784 de 2010, en las páginas 12 y 24, respectivamente, se da cuenta de esto. ↑
Ver las Gacetas Nos. 1002 y 1117 de 2010, en las páginas 44 y 13, respectivamente. ↑
Ver la Gaceta No. 019 de 2011, en la página 17. ↑
Ver la Gaceta No. 128 de 2011, en la página 20. ↑
Ver la Gaceta No. 258 de 2011, en la página 16. ↑
Ver las Gacetas Nos. 1002 y 1117 de 2010. ↑
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Radicado No. 27426. C.P. Ramiro Pazos Guerrero. ↑
Cita tomada del texto original: “Efectivamente, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 prescribió: “Supervisión e interventoría contractual. Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda. // La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos. // La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría. // Por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría. Sin embargo, la entidad puede dividir la vigilancia del contrato principal, caso en el cual en el contrato respectivo de interventoría, se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor. // El contrato de Interventoría será supervisado directamente por la entidad estatal”. ↑