El concepto C-448 de 2025 explica cómo protegen la libertad sexual las normas sobre acoso sexual en el marco de contratos de prestación de servicios con entidades públicas. Señala que, aunque la Ley 1010 de 2006 no aplicaba a estos contratos cuando no existía relación de jerarquía o subordinación ni vínculo de contratación administrativa, el panorama cambia con la Ley 2365 de 2024. Con la Ley 2365 de 2024 se entiende que las interacciones dentro del contexto laboral hacen parte del ámbito, incluso para contratistas. Se resaltan las medidas de protección contra retaliaciones (incluyendo traslados, teletrabajo si hay riesgo y evitar labores con la persona denunciada) y el mecanismo de queja, articulado con el debido proceso. Además, el concepto indica que, para contratos de prestación de servicios sujetos al Estatuto General de Contratación, el procedimiento sancionatorio corresponde al Gobierno nacional mediante reglamento, por lo cual las entidades no pueden fijar por sí mismas el procedimiento aplicable.
LIBERTAD SEXUAL – Contratos de prestación de servicios – Protección
La Ley 1010 de 2006 adopta medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo. Aunque el objeto de la regulación es amplio, establece medidas particulares para proteger la libertad sexual. De esta manera, implica un acto de maltrato laboral –artículo 2.1–, su limitación no resulta atenuada por el estado de emoción o la pasión excusable –artículo 3, parágrafo–, además de que un sólo acto hostil puede estructurar la situación de acoso –artículo 7, inciso penúltimo–. Sin embargo, conforme al parágrafo del artículo 1, la Ley 1010 de 2006 no es aplicable en las relaciones civiles y/o comerciales derivadas de contratos de prestación de servicios en los cuales no se presente una relación de jerarquía o subordinación ni, mucho menos, en los vínculos jurídicos derivados de la contratación administrativa. Es decir, la regulación cobija especialmente a quienes tengan un contrato de trabajo en los términos de los artículos 22 y 23 del Código Sustantivo. Por tanto, estaban excluidos quienes suscribieran contratos de prestación de servicios con las entidades públicas.
El panorama cambia con la Ley 2365 de 2024, “Por medio de la cual se adoptan medidas de prevención, protección y atención del acoso sexual en el ámbito laboral y en las instituciones de educación superior en Colombia y se dictan otras disposiciones”. A diferencia de la limitación del párrafo precedente, el inciso segundo del artículo 7 dispone: “Se entenderá que hacen parte del contexto laboral, independientemente de la naturaleza de la vinculación, las interacciones que tengan los trabajadores, agentes, empleadores, contratistas de prestación de servicios, pasantes, practicantes y demás personas que participen en el contexto laboral”.
Asimismo, el artículo 12 prescribe lo siguiente: “Las personas naturales o jurídicas, de naturaleza pública o privada, que celebren contratos de prestación de servicios con personas naturales tendrán la misma responsabilidad y obligaciones consagradas en la presente ley de acuerdo al ámbito de competencia”. Por lo demás, conforme al parágrafo de la norma precitada, “Las medidas implementadas por los contratantes en virtud de la presente ley no implicarán una presunción para el reconocimiento de un vínculo laboral con el contratista de prestación de servicios”.
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – Acoso sexual – Procedimiento especial
Dentro de la regulación la Ley 2365 de 2024 se destaca el mecanismo de queja del artículo 15, el cual no sólo funge como canal de denuncia, sino que también se articula con las garantías de protección del artículo 13. En lo no previsto en el nuevo marco normativo para la protección de la libertad sexual, rige la Ley 1010 de 2006 o las normas que la complementen, modifiquen o sustituyan –artículo 17 ibidem–. Esto último incluye la aplicación del artículo 9.10 de la Ley 1010 de 2006 –adicionado por el artículo 16 de Ley 2365 de 2024– sobre la implementación de campañas inmediatas de acción colectiva orientadas a la transformación del ambiente laboral en un espacio de igualdad y libre de violencias. No obstante, tratándose de los contratos de prestación de servicios suscritos con entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el artículo 20 de la Ley 2365 de 2024 regula un trámite de naturaleza especial.
MEDIDAS DE PROTECCIÓN – Sujetos – Objeto contractual – Forma de pago
Todas las instituciones de educación superior –incluidas las universidades estatales u oficiales– deben aplicar las garantías de protección del artículo 13 de la Ley 2365 de 2024 contra eventuales retaliaciones. Conforme al inciso primero, estas medidas son aplicables tanto a quien interpone la queja como a quienes dan a conocer los hechos constitutivos de acoso, es decir, cobijan a la presunta víctima y a los terceros que funjan como testigos.
De acuerdo con los numerales 3, 4 y 5 del artículo 13 de la Ley 2365 de 2024, parte de dichas medidas se concretan en los siguientes aspectos: a) traslado del área de trabajo, b) permiso para teletrabajar si existen condiciones de riesgo para la víctima y c) evitación de labores que impliquen interactuar con la persona investigada. Ninguna de éstas implica una modificación del objeto contractual ni, mucho menos, el pago de honorarios a quien no ejecuta las actividades contratadas. Las mismas se realizan en un área distinta de la entidad, en la casa o en lugares donde no exista contacto entre quien realiza la queja y la persona denunciada: durante el trámite correspondiente, los denunciantes y los terceros que conozcan los hechos constitutivos de acoso continúan ejecutando sus actividades en las condiciones mencionadas, sin que varíe el objeto o la forma de pago de los contratos de prestación de servicios.
ACOSO SEXUAL – Queja – Procedimiento aplicable – Entidad contratante
El inciso segundo del artículo 15 de la Ley 2365 de 2024 dispone: “Los empleadores o contratantes, en cumplimiento del parágrafo del artículo 12 de la Ley 1257 de 2008, deberán tramitar las quejas sobre acoso sexual en el contexto laboral y adoptar las medidas necesarias para el restablecimiento de derechos de la víctima de conformidad con la presente ley en el ámbito de sus competencias”. Precisamente, el parágrafo del artículo 12 de la Ley 1257 de 2008, prescribe: “Las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP), los empleadores y/o contratantes, en lo concerniente a cada uno de ellos, adoptarán procedimientos adecuados y efectivos para: […] 2. Tramitar las quejas de acoso sexual y de otras formas de violencia contra la mujer contempladas en esta ley […]”.
De esta manera, el desarrollo del procedimiento para el trámite de las quejas corresponde a las entidades contratantes. De acuerdo con el artículo 29 superior, debe estar orientado al respeto de las garantías del debido proceso. Por ello, conforme al artículo 3.1 de la Ley 1437 de 2011, “En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem”.
En todo caso, la Ley 2365 de 2024 no asigna a esta entidad la función de expedir “protocolos o guías para la sanción y la protección de las víctimas de casos de acoso sexual en quejas interpuestas por contratistas por prestación de servicios” para las entidades sujetas a la norma en comento. También se desconoce si el gobierno nacional, en cabeza del Ministerio de la Igualdad, pretende expedir algún proyecto de decreto reglamentario o del protocolo mencionado en la consulta.
LAGUNA TÉCNICA – Ley 2365 de 2024 – Necesidad del reglamento – Gobierno nacional – Órgano competente
Conforme al artículo 20 de la Ley 2365 de 2024, la regulación del procedimiento sancionatorio en los contratos de prestación de servicios corresponde al gobierno nacional. Al respecto, el inciso segundo del artículo 115 constitucional dispone que “[…] está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno”. En consecuencia, las entidades carecen de la facultad para establecer el procedimiento aplicable en el contrato, por lo que es necesaria la expedición del reglamento correspondiente para la cumplida ejecución de la ley. Dicha norma dará alcance a las obligaciones que deben incluir las entidades estatales en los contratos de prestación de servicios con personas naturales.
Este aspecto es relevante, porque el artículo 20 de la Ley 2365 de 2024 brinda espacios de configuración baja, media y alta. Tratándose de los numerales 1 y 5, el reglamento se sujeta tanto a la definición de acoso sexual como a las medidas preventivas y pedagógicas contempladas en la ley en comento. Conforme a lo explicado ut supra, el gobierno nacional no podría aumentar o reducir su contenido so pena de extralimitación en el ejercicio de la potestad del artículo 189.11 constitucional.
En el otro extremo, tiene varias posibilidades de regulación respecto a los numerales 2 y 3. Es decir, para establecer el procedimiento sobre queja, investigación y atención de los casos de acoso sexual, así como los mecanismos de atención integral a las víctimas y restablecimiento de derechos, el gobierno nacional cuenta con un conjunto de opciones igualmente válidas, de las cuales puede escoger la que mejor consulte al interés general. En este caso, a diferencia del anterior, la ley no remite a una regulación específica para desarrollo de estos temas.
Texto del concepto
LIBERTAD SEXUAL – Contratos de prestación de servicios – Protección
La Ley 1010 de 2006 adopta medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo. Aunque el objeto de la regulación es amplio, establece medidas particulares para proteger la libertad sexual. De esta manera, implica un acto de maltrato laboral –artículo 2.1–, su limitación no resulta atenuada por el estado de emoción o la pasión excusable –artículo 3, parágrafo–, además de que un sólo acto hostil puede estructurar la situación de acoso –artículo 7, inciso penúltimo–. Sin embargo, conforme al parágrafo del artículo 1, la Ley 1010 de 2006 no es aplicable en las relaciones civiles y/o comerciales derivadas de contratos de prestación de servicios en los cuales no se presente una relación de jerarquía o subordinación ni, mucho menos, en los vínculos jurídicos derivados de la contratación administrativa. Es decir, la regulación cobija especialmente a quienes tengan un contrato de trabajo en los términos de los artículos 22 y 23 del Código Sustantivo. Por tanto, estaban excluidos quienes suscribieran contratos de prestación de servicios con las entidades públicas.
El panorama cambia con la Ley 2365 de 2024, “Por medio de la cual se adoptan medidas de prevención, protección y atención del acoso sexual en el ámbito laboral y en las instituciones de educación superior en Colombia y se dictan otras disposiciones”. A diferencia de la limitación del párrafo precedente, el inciso segundo del artículo 7 dispone: “Se entenderá que hacen parte del contexto laboral, independientemente de la naturaleza de la vinculación, las interacciones que tengan los trabajadores, agentes, empleadores, contratistas de prestación de servicios, pasantes, practicantes y demás personas que participen en el contexto laboral”.
Asimismo, el artículo 12 prescribe lo siguiente: “Las personas naturales o jurídicas, de naturaleza pública o privada, que celebren contratos de prestación de servicios con personas naturales tendrán la misma responsabilidad y obligaciones consagradas en la presente ley de acuerdo al ámbito de competencia”. Por lo demás, conforme al parágrafo de la norma precitada, “Las medidas implementadas por los contratantes en virtud de la presente ley no implicarán una presunción para el reconocimiento de un vínculo laboral con el contratista de prestación de servicios”.
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – Acoso sexual – Procedimiento especial
Dentro de la regulación la Ley 2365 de 2024 se destaca el mecanismo de queja del artículo 15, el cual no sólo funge como canal de denuncia, sino que también se articula con las garantías de protección del artículo 13. En lo no previsto en el nuevo marco normativo para la protección de la libertad sexual, rige la Ley 1010 de 2006 o las normas que la complementen, modifiquen o sustituyan –artículo 17 ibidem–. Esto último incluye la aplicación del artículo 9.10 de la Ley 1010 de 2006 –adicionado por el artículo 16 de Ley 2365 de 2024– sobre la implementación de campañas inmediatas de acción colectiva orientadas a la transformación del ambiente laboral en un espacio de igualdad y libre de violencias. No obstante, tratándose de los contratos de prestación de servicios suscritos con entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el artículo 20 de la Ley 2365 de 2024 regula un trámite de naturaleza especial.
MEDIDAS DE PROTECCIÓN – Sujetos – Objeto contractual – Forma de pago
Todas las instituciones de educación superior –incluidas las universidades estatales u oficiales– deben aplicar las garantías de protección del artículo 13 de la Ley 2365 de 2024 contra eventuales retaliaciones. Conforme al inciso primero, estas medidas son aplicables tanto a quien interpone la queja como a quienes dan a conocer los hechos constitutivos de acoso, es decir, cobijan a la presunta víctima y a los terceros que funjan como testigos.
De acuerdo con los numerales 3, 4 y 5 del artículo 13 de la Ley 2365 de 2024, parte de dichas medidas se concretan en los siguientes aspectos: a) traslado del área de trabajo, b) permiso para teletrabajar si existen condiciones de riesgo para la víctima y c) evitación de labores que impliquen interactuar con la persona investigada. Ninguna de éstas implica una modificación del objeto contractual ni, mucho menos, el pago de honorarios a quien no ejecuta las actividades contratadas. Las mismas se realizan en un área distinta de la entidad, en la casa o en lugares donde no exista contacto entre quien realiza la queja y la persona denunciada: durante el trámite correspondiente, los denunciantes y los terceros que conozcan los hechos constitutivos de acoso continúan ejecutando sus actividades en las condiciones mencionadas, sin que varíe el objeto o la forma de pago de los contratos de prestación de servicios.
ACOSO SEXUAL – Queja – Procedimiento aplicable – Entidad contratante
El inciso segundo del artículo 15 de la Ley 2365 de 2024 dispone: “Los empleadores o contratantes, en cumplimiento del parágrafo del artículo 12 de la Ley 1257 de 2008, deberán tramitar las quejas sobre acoso sexual en el contexto laboral y adoptar las medidas necesarias para el restablecimiento de derechos de la víctima de conformidad con la presente ley en el ámbito de sus competencias”. Precisamente, el parágrafo del artículo 12 de la Ley 1257 de 2008, prescribe: “Las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP), los empleadores y/o contratantes, en lo concerniente a cada uno de ellos, adoptarán procedimientos adecuados y efectivos para: […] 2. Tramitar las quejas de acoso sexual y de otras formas de violencia contra la mujer contempladas en esta ley […]”.
De esta manera, el desarrollo del procedimiento para el trámite de las quejas corresponde a las entidades contratantes. De acuerdo con el artículo 29 superior, debe estar orientado al respeto de las garantías del debido proceso. Por ello, conforme al artículo 3.1 de la Ley 1437 de 2011, “En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem”.
En todo caso, la Ley 2365 de 2024 no asigna a esta entidad la función de expedir “protocolos o guías para la sanción y la protección de las víctimas de casos de acoso sexual en quejas interpuestas por contratistas por prestación de servicios” para las entidades sujetas a la norma en comento. También se desconoce si el gobierno nacional, en cabeza del Ministerio de la Igualdad, pretende expedir algún proyecto de decreto reglamentario o del protocolo mencionado en la consulta.
LAGUNA TÉCNICA – Ley 2365 de 2024 – Necesidad del reglamento – Gobierno nacional – Órgano competente
Conforme al artículo 20 de la Ley 2365 de 2024, la regulación del procedimiento sancionatorio en los contratos de prestación de servicios corresponde al gobierno nacional. Al respecto, el inciso segundo del artículo 115 constitucional dispone que “[…] está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno”. En consecuencia, las entidades carecen de la facultad para establecer el procedimiento aplicable en el contrato, por lo que es necesaria la expedición del reglamento correspondiente para la cumplida ejecución de la ley. Dicha norma dará alcance a las obligaciones que deben incluir las entidades estatales en los contratos de prestación de servicios con personas naturales.
Este aspecto es relevante, porque el artículo 20 de la Ley 2365 de 2024 brinda espacios de configuración baja, media y alta. Tratándose de los numerales 1 y 5, el reglamento se sujeta tanto a la definición de acoso sexual como a las medidas preventivas y pedagógicas contempladas en la ley en comento. Conforme a lo explicado ut supra, el gobierno nacional no podría aumentar o reducir su contenido so pena de extralimitación en el ejercicio de la potestad del artículo 189.11 constitucional.
En el otro extremo, tiene varias posibilidades de regulación respecto a los numerales 2 y 3. Es decir, para establecer el procedimiento sobre queja, investigación y atención de los casos de acoso sexual, así como los mecanismos de atención integral a las víctimas y restablecimiento de derechos, el gobierno nacional cuenta con un conjunto de opciones igualmente válidas, de las cuales puede escoger la que mejor consulte al interés general. En este caso, a diferencia del anterior, la ley no remite a una regulación específica para desarrollo de estos temas.
Bogotá D.C.,19 de mayo de 2025
Señor
Harold Antonio Hernández Molina
atencionalciudadano@mineducacion.gov.co
Bogotá D.C.
Concepto C- 448 de 2025 | |
Temas: | LIBERTAD SEXUAL – Contratos de prestación de servicios – Protección / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – Acoso sexual – Procedimiento especial / MEDIDAS DE PROTECCIÓN – Sujetos – Objeto contractual – Forma de pago / ACOSO SEXUAL – Queja – Procedimiento aplicable – Entidad contratante / LAGUNA TÉCNICA – Ley 2365 de 2024 – Necesidad del reglamento – Gobierno nacional – Órgano competente. |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250411003549 |
Estimado Señor Harold:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Cont / ratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha del 11 de abril de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“1. ¿Cuál es el procedimiento que deben llevar a cabo las Instituciones de Educación Superior incluyendo las Universidades en aquellos casos de acoso sexual en los cuales el presunto agresor se encuentra vinculado por contrato de prestación de servicios profesionales y/o apoyo a la gestión? 2. ¿Cuál son los parámetros se deben tener en cuenta por para dar cumplimiento a las obligaciones consagradas en la Ley 2365 de 2024 tratándose de contratos de prestación de servicios profesionales y/o de apoyo a la gestión celebrados por Instituciones de Educación Superior, incluyendo las Universidades?”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Cuál es el procedimiento que deben llevar a cabo las Instituciones de Educación Superior incluyendo en aquellos casos de acoso sexual en los cuales el presunto agresor se encuentra vinculado mediante contrato de prestación de servicios profesionales y/o apoyo a la gestión? ¿Cuáles son los parámetros que deben tener cuenta las Instituciones de Educación Superior para cumplir con las obligaciones de la Ley 2365 de 2024 tratándose de contratos de prestación de servicios profesionales y/o de apoyo a la gestión?
- Respuesta:
Para resolver los problemas jurídicos, se expresa lo siguiente: i. Para el primer problema jurídico de su consulta, la regulación de la Ley 2365 de 2024 se destaca el mecanismo de queja del artículo 15, el cual no sólo funge como canal de denuncia, sino que también se articula con las garantías de protección del artículo 13. En lo no previsto en el nuevo marco normativo para la protección de la libertad sexual, rige la Ley 1010 de 2006 o las normas que la complementen, modifiquen o sustituyan –artículo 17 ibidem–. Esto último incluye la aplicación del artículo 9.10 de la Ley 1010 de 2006 –adicionado por el artículo 16 de Ley 2365 de 2024– sobre la implementación de campañas inmediatas de acción colectiva orientadas a la transformación del ambiente laboral en un espacio de igualdad y libre de violencias. No obstante, tratándose de los contratos de prestación de servicios suscritos con entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el artículo 20 de la Ley 2365 de 2024 regula un trámite de naturaleza especial: “El Gobierno nacional reglamentará en un término no superior a seis (6) meses después de la entrada en vigencia de la presente ley el procedimiento aplicable en estos casos para las entidades definidas en el artículo 2° de la Ley 80 de 1993 […]”. Para estos efectos, si bien el Congreso de la República conserva la cláusula general de competencia normativa para la expedición de las leyes, sujeta su aplicación a una norma de menor jerarquía que regule aspectos de detalle, por lo que exige la expedición del decreto reglamentario correspondiente. Si bien el artículo 16 de la Ley 30 de 1992 dispone que las universidades son instituciones de educación superior, el artículo 93 ibidem –en desarrollo del principio de autonomía de que trata el artículo 69 constitucional– las exceptúa de la Ley 80 de 1993. No en vano, la norma dispone que “[…] los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales […]”. Dado que no están sujetas al Estatuto General de Contratación, sin perjuicio de las demás medidas contempladas en la Ley 2365 de 2024, los entes universitarios autónomos de carácter oficial no son destinatarios del artículo 20 ibidem, esto es, no aplican el procedimiento administrativo de contratos de prestación de servicios. Contrario sensu, el parágrafo primero del artículo 57 de la Ley 30 de 1992 dispone que “Las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente Ley, deberán organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal”. Dichos establecimientos son entidades estatales de acuerdo con el literal a) del artículo 2.1 de la Ley 80 de 1993. En consecuencia, previa reglamentación del gobierno nacional, deben aplicar el artículo 20 de la Ley 2365 de 2024 en su gestión contractual. ii. En cuanto al segundo problema jurídico, que se refiere a los parámetros que deben tener cuenta las Instituciones de Educación Superior para cumplir con las obligaciones de la Ley 2365 de 2024 tratándose de contratos de prestación de servicios profesionales y/o de apoyo a la gestión, se precisa que todas las instituciones de educación superior –incluidas las universidades estatales u oficiales– deben aplicar las garantías de protección del artículo 13 de la Ley 2365 de 2024 contra eventuales retaliaciones. Conforme al inciso primero, estas medidas son aplicables tanto a quien interpone la queja como a quienes dan a conocer los hechos constitutivos de acoso, es decir, cobijan a la presunta víctima y a los terceros que funjan como testigos. De acuerdo con los numerales 3, 4 y 5 del artículo 13 de la Ley 2365 de 2024, parte de dichas medidas se concretan en los siguientes aspectos: a) traslado del área de trabajo, b) permiso para teletrabajar si existen condiciones de riesgo para la víctima y c) evitación de labores que impliquen interactuar con la persona investigada. Durante el trámite correspondiente, los denunciantes y los terceros que conozcan los hechos constitutivos de acoso continúan ejecutando sus actividades en las condiciones mencionadas, sin que varíe el objeto o la forma de pago de los contratos de prestación de servicios. Conforme al artículo 15 de la Ley 2365 de 2024 y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 1257 de 2008, el desarrollo del procedimiento para el trámite de las quejas corresponde a las entidades contratantes. Además de que la Ley 2365 de 2024 no asigna a esta entidad la función de expedir “protocolos o guías para la sanción y la protección de las víctimas de casos de acoso sexual en quejas interpuestas por contratistas por prestación de servicios” para las entidades sujetas a la norma en comento, se desconoce si el gobierno nacional –en cabeza del Ministerio de la Igualdad– pretende expedir algún proyecto de decreto reglamentario o del protocolo. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. Es decir, en función del ámbito de discrecionalidad otorgado por el artículo 15 de la Ley 2365 de 2024 y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 1257 de 2008, corresponde a las entidades contratantes definir con sujeción al artículo 29 superior el procedimiento tras la recepción de la queja, la posibilidad de que exista o no un incumplimiento contractual y los efectos para el contratista. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
i. La Ley 1010 de 2006 adopta medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo. Aunque el objeto de la regulación es amplio, establece medidas particulares para proteger la libertad sexual. De esta manera, implica un acto de maltrato laboral –artículo 2.1–, su limitación no resulta atenuada por el estado de emoción o la pasión excusable –artículo 3, parágrafo–, además de que un sólo acto hostil puede estructurar la situación de acoso –artículo 7, inciso penúltimo–.
Sin embargo, conforme al parágrafo del artículo 1, la Ley 1010 de 2006 no es aplicable en las relaciones civiles y/o comerciales derivadas de contratos de prestación de servicios en los cuales no se presente una relación de jerarquía o subordinación ni, mucho menos, en los vínculos jurídicos derivados de la contratación administrativa. Es decir, la regulación cobija especialmente a quienes tengan un contrato de trabajo en los términos de los artículos 22 y 23 del Código Sustantivo[1]. Por tanto, estaban excluidos quienes suscribieran contratos de prestación de servicios con las entidades públicas.
El panorama cambia con la Ley 2365 de 2024, “Por medio de la cual se adoptan medidas de prevención, protección y atención del acoso sexual en el ámbito laboral y en las instituciones de educación superior en Colombia y se dictan otras disposiciones”. A diferencia de la limitación del párrafo precedente, el inciso segundo del artículo 7 dispone: “Se entenderá que hacen parte del contexto laboral, independientemente de la naturaleza de la vinculación, las interacciones que tengan los trabajadores, agentes, empleadores, contratistas de prestación de servicios, pasantes, practicantes y demás personas que participen en el contexto laboral”.
Asimismo, el artículo 12 prescribe lo siguiente: “Las personas naturales o jurídicas, de naturaleza pública o privada, que celebren contratos de prestación de servicios con personas naturales tendrán la misma responsabilidad y obligaciones consagradas en la presente ley de acuerdo al ámbito de competencia”. Por lo demás, conforme al parágrafo de la norma precitada, “Las medidas implementadas por los contratantes en virtud de la presente ley no implicarán una presunción para el reconocimiento de un vínculo laboral con el contratista de prestación de servicios”.
Como indica expresamente el inciso segundo del artículo primero de la Ley 2365 de 2024, en congruencia con los artículos 2, 7, 8, 15, 21, 22 y 23 ibidem, la norma también establece “[…] prácticas de prevención, detección y atención a violencias de género y el acoso sexual en las Instituciones de Educación Superior en Colombia: Universidades, Instituciones Universitarias, Escuelas Tecnológicas, Instituciones Tecnológicas e Instituciones Técnicas Profesionales, así como en el Servicio Nacional de ,Aprendizaje - SENA y las Instituciones de Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano - IETDH”.
ii. Dentro de la regulación la Ley 2365 de 2024 se destaca el mecanismo de queja del artículo 15, el cual no sólo funge como canal de denuncia, sino que también se articula con las garantías de protección del artículo 13. En lo no previsto en el nuevo marco normativo para la protección de la libertad sexual, rige la Ley 1010 de 2006 o las normas que la complementen, modifiquen o sustituyan –artículo 17 ibidem–. Esto último incluye la aplicación del artículo 9.10 de la Ley 1010 de 2006 –adicionado por el artículo 16 de Ley 2365 de 2024– sobre la implementación de campañas inmediatas de acción colectiva orientadas a la transformación del ambiente laboral en un espacio de igualdad y libre de violencias. No obstante, tratándose de los contratos de prestación de servicios suscritos con entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el artículo 20 de la Ley 2365 de 2024 regula un trámite de naturaleza especial:
“El Gobierno nacional reglamentará en un término no superior a seis (6) meses después de la entrada en vigencia de la presente ley el procedimiento aplicable en estos casos para las entidades definidas en el artículo 2° de la Ley 80 de 1993.
Estas deberán incluir dentro de las obligaciones de todos los contratos de prestación de servicios que celebren con personas naturales los siguientes contenidos:
1. Incorporación de la definición de acoso sexual contenida en la presente ley.
2. Establecimiento de un procedimiento para la queja, investigación y atención de los casos de acoso sexual.
3. Establecimiento de mecanismos de atención integral a las víctimas, restablecimiento de derechos.
4. La imposición de las sanciones descritas en el artículo 10 de la Ley 1010 de 2006, en cuanto sean aplicables. La imposición de multas se hará de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007.
5. Medidas preventivas y pedagógicas consagradas en la presente ley y en la Ley 1010 de 2006.
[…]”.
Como se observa, la efectividad de dicha norma está sujeta al ejercicio de la potestad reglamentaria en los términos del artículo 189.11 superior. Para estos efectos, si bien el Congreso de la República conserva la cláusula general de competencia normativa para la expedición de las leyes, sujeta su aplicación a una norma de menor jerarquía que regule aspectos de detalle, por lo que exige la expedición del decreto reglamentario correspondiente.
Si bien el artículo 16 de la Ley 30 de 1992 dispone que las universidades son instituciones de educación superior, el artículo 93 ibidem –en desarrollo del principio de autonomía de que trata el artículo 69 constitucional– las exceptúa de la Ley 80 de 1993. No en vano, la norma dispone que “[…] los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales […]”. Dado que no están sujetas al Estatuto General de Contratación, sin perjuicio de las demás medidas contempladas en la Ley 2365 de 2024, los entes universitarios autónomos de carácter oficial no son destinatarios del artículo 20 ibidem.
Contrario sensu, el parágrafo primero del artículo 57 de la Ley 30 de 1992 dispone que “Las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente Ley, deberán organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal”. Dichos establecimientos son entidades estatales de acuerdo con el literal a) del artículo 2.1 de la Ley 80 de 1993. En consecuencia, previa reglamentación del gobierno nacional, deben aplicar el artículo 20 de la Ley 2365 de 2024 en su gestión contractual.
iii. Sin perjuicio de lo anterior, todas las instituciones de educación superior –incluidas las universidades estatales u oficiales– deben aplicar las garantías de protección del artículo 13 de la Ley 2365 de 2024 contra eventuales retaliaciones. Conforme al inciso primero, estas medidas son aplicables tanto a quien interpone la queja como a quienes dan a conocer los hechos constitutivos de acoso, es decir, cobijan a la presunta víctima y a los terceros que funjan como testigos.
De acuerdo con los numerales 3, 4 y 5 del artículo 13 de la Ley 2365 de 2024, parte de dichas medidas se concretan en los siguientes aspectos: a) traslado del área de trabajo, b) permiso para teletrabajar si existen condiciones de riesgo para la víctima y c) evitación de labores que impliquen interactuar con la persona investigada. Ninguna de éstas implica una modificación del objeto contractual ni, mucho menos, el pago de honorarios a quien no ejecuta las actividades contratadas. Las mismas se realizan en un área distinta de la entidad, en la casa o en lugares donde no exista contacto entre quien realiza la queja y la persona denunciada: durante el trámite correspondiente, los denunciantes y los terceros que conozcan los hechos constitutivos de acoso continúan ejecutando sus actividades en las condiciones mencionadas, sin que varíe el objeto o la forma de pago de los contratos de prestación de servicios.
Asimismo, el inciso segundo del artículo 15 de la Ley 2365 de 2024 dispone: “Los empleadores o contratantes, en cumplimiento del parágrafo del artículo 12 de la Ley 1257 de 2008, deberán tramitar las quejas sobre acoso sexual en el contexto laboral y adoptar las medidas necesarias para el restablecimiento de derechos de la víctima de conformidad con la presente ley en el ámbito de sus competencias”. Precisamente, el parágrafo del artículo 12 de la Ley 1257 de 2008, prescribe: “Las Administradoras de Riesgos Profesionales (ARP), los empleadores y/o contratantes, en lo concerniente a cada uno de ellos, adoptarán procedimientos adecuados y efectivos para: […] 2. Tramitar las quejas de acoso sexual y de otras formas de violencia contra la mujer contempladas en esta ley […]”.
De esta manera, el desarrollo del procedimiento para el trámite de las quejas corresponde a las entidades contratantes. De acuerdo con el artículo 29 superior, debe estar orientado al respeto de las garantías del debido proceso. Por ello, conforme al artículo 3.1 de la Ley 1437 de 2011, “En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem”.
En todo caso, la Ley 2365 de 2024 no asigna a esta entidad la función de expedir “protocolos o guías para la sanción y la protección de las víctimas de casos de acoso sexual en quejas interpuestas por contratistas por prestación de servicios” para las entidades sujetas a la norma en comento. También se desconoce si el gobierno nacional, en cabeza del Ministerio de la Igualdad, pretende expedir algún proyecto de decreto reglamentario o del protocolo mencionado en la consulta.
iv. Conforme al artículo 20 de la Ley 2365 de 2024, la regulación del procedimiento sancionatorio en los contratos de prestación de servicios corresponde al gobierno nacional. Al respecto, el inciso segundo del artículo 115 constitucional dispone que “[…] está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno”. En consecuencia, las entidades carecen de la facultad para establecer el procedimiento aplicable en el contrato, por lo que es necesaria la expedición del reglamento correspondiente para la cumplida ejecución de la ley. Dicha norma dará alcance a las obligaciones que deben incluir las entidades estatales en los contratos de prestación de servicios con personas naturales.
Este aspecto es relevante, porque el artículo 20 de la Ley 2365 de 2024 brinda espacios de configuración baja, media y alta. Tratándose de los numerales 1 y 5, el reglamento se sujeta tanto a la definición de acoso sexual como a las medidas preventivas y pedagógicas contempladas en la ley en comento. Conforme a lo explicado ut supra, el gobierno nacional no podría aumentar o reducir su contenido so pena de extralimitación en el ejercicio de la potestad del artículo 189.11 constitucional.
En el otro extremo, tiene varias posibilidades de regulación respecto a los numerales 2 y 3. Es decir, para establecer el procedimiento sobre queja, investigación y atención de los casos de acoso sexual, así como los mecanismos de atención integral a las víctimas y restablecimiento de derechos, el gobierno nacional cuenta con un conjunto de opciones igualmente válidas, de las cuales puede escoger la que mejor consulte al interés general. En este caso, a diferencia del anterior, la ley no remite a una regulación específica para desarrollo de estos temas.
Por último, en la zona media se encuentra el desarrollo de las sanciones aplicables. Aunque el numeral 4 tiene en cuenta las consagradas en el artículo 10 de la Ley 1010 de 2006, la remisión se hace de forma parcial, esto es, sólo “[…] en cuanto sean aplicables […]” a las relaciones contractuales con el Estado[2]. Por tanto, del listado previsto en la norma citada, el gobierno nacional debe definir cuáles aplican a los contratos de prestación de servicios y cuáles no, lo cual redunda en la importancia del reglamento para el tema sub examine. Bajo esta depuración previa, la entidad estatal no sería competente para aplicar sanciones estructuradas para una relación laboral a un contrato de prestación de servicios.
v. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Es decir, en función del ámbito de discrecionalidad otorgado por el artículo 15 de la Ley 2365 de 2024 y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 1257 de 2008, corresponde a las entidades contratantes definir con sujeción al artículo 29 superior el procedimiento tras la recepción de la queja, la posibilidad o no de que exista un incumplimiento contractual y los efectos para el contratista. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.
- Referencias normativas
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en los conceptos C-145 del 21 de febrero de 2025, C-378 del 16 de abril de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:
https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Le informamos que ya se encuentran disponibles los borradores de las nuevas versiones de documentos tipo del sector infraestructura social (Subsectores: institucional, vivienda, salud, educación, cultura y deporte) en las modalidades de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía para comentarios. Dichos documentos estarán publicados hasta el próximo 16 de mayo de 2025. Puede consultar la información en el siguiente enlace: Documentos Tipo – ANCP Colombia Compra Eficiente.
Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:
- Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía: 01800 0520808
- Línea en Bogotá (Mesa de servicio): +57 601 7456788
- Línea de servicio y atención al ciudadano: +57 601 7956600
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | José Luis Sánchez Cardona Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó | Diana Lucía Saavedra Castañeda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Las normas citadas disponen lo siguiente:
“Articulo 22. Definicion.
1. Contrato de trabajo es aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona, natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración.
2. Quien presta el servicio se denomina trabajador, quien lo recibe y remunera, empleador, y la remuneración, cualquiera que sea su forma, salario.
Artículo 23. Elementos esenciales:
1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales:
a) La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo;
b) La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato. Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y
c) Un salario como retribución del servicio.
2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen”. ↑
El artículo 10 de la Ley 1010 de 2006 dispone lo siguiente: “Artículo 10. Tratamiento sancionatorio al acoso laboral. El acoso laboral, cuando estuviere debidamente acreditado, se sancionará así:
1. Como falta disciplinaria gravísima en el Código Disciplinario Unico, cuando su autor sea un servidor público.
2. Como terminación del contrato de trabajo sin justa causa, cuando haya dado lugar a la renuncia o el abandono del trabajo por parte del trabajador regido por el Código Sustantivo del Trabajo. En tal caso procede la indemnización en los términos del artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo.
3. Con sanción de multa entre dos (2) y diez (10) salarios mínimos legales mensuales para la persona que lo realice y para el empleador que lo tolere.
4. Con la obligación de pagar a las Empresas Prestadoras de Salud y las Aseguradoras de riesgos profesionales el cincuenta por ciento (50%) del costo del tratamiento de enfermedades profesionales, alteraciones de salud y demás secuelas originadas en el acoso laboral. Esta obligación corre por cuenta del empleador que haya ocasionado el acoso laboral o lo haya tolerado, sin perjuicio a la atención oportuna y debida al trabajador afectado antes de que la autoridad competente dictamine si su enfermedad ha sido como consecuencia del acoso laboral, y sin perjuicio de las demás acciones consagradas en las normas de seguridad social para las entidades administradoras frente a los empleadores.
5. Con la presunción de justa causa de terminación del contrato de trabajo por parte del trabajador, particular y exoneración del pago de preaviso en caso de renuncia o retiro del trabajo.
6. Como justa causa de terminación o no renovación del contrato de trabajo, según la gravedad de los hechos, cuando el acoso laboral sea ejercido por un compañero de trabajo o un subalterno.
Parágrafo 1.Los dineros provenientes de las multas impuestas por acoso laboral se destinarán al presupuesto de la entidad pública cuya autoridad la imponga y podrá ser cobrada mediante la jurisdicción coactiva con la debida actualización de valor.
Parágrafo 2.Durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento por conductas constitutivas de acoso laboral, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, en los términos del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, siempre y cuando existan serios indicios de actitudes retaliatorias en contra de la posible víctima. ↑