El Concepto C-471 de 2021 explica que, con fundamento en la Ley 1882 de 2018, los documentos tipo adoptados por el gobierno nacional deben ser aplicados obligatoriamente por las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación, en los procesos de selección previstos por la norma. En ese marco, se activa la regla de inalterabilidad: las entidades no pueden modificar las reglas de asignación de puntaje cuando el proceso se fundamenta en documentos tipo obligatorios. La inalterabilidad tiene límites: no aplica a procesos donde las entidades no están obligadas a usar documentos tipo. Si la entidad decide aplicar reglas tomadas de un documento tipo como buena práctica, puede modificar lo pertinente por autonomía contractual, sin más restricciones que las normas reglamentarias y los principios de razonabilidad y proporcionalidad. También se refiere al factor de calidad y a reglas para la reducción o modificación del puntaje, con criterios vinculados a implementación del programa de gerencia de proyectos, disponibilidad de maquinaria, plan de calidad y garantía suplementaria o adicional.
Expediente: C-471 de 2021 – Fecha: 30-08-2021 – Número Interno: C-471 de 2021 – Demandado: – Actor: – Radicado de entrada: P20210719006342 – Radicado de salida: RS20210830008639 – Restrictor: – Descriptor: DOCUMENTOS TIPO,INALTERABILIDAD,ASIGNACIÓN DE PUNTAJE – Mes: Agosto – Año: 2021
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Ley 1882 de 2018 – Artículo 4
La adopción de los documentos tipo obligatorios en el ordenamiento jurídico colombiano se incluyó por primera vez en el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, que facultó al gobierno nacional para expedirlos, pero solo cuando se tratara de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización. Sin embargo, esta facultad no ha sido ejercida hasta la actualidad.
Debido a lo anterior, el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 se convierte en el antecedente más relevante respecto a los documentos tipo. A partir de esta norma se determinó la obligatoriedad por parte de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública de aplicar los documentos tipo adoptados por el gobierno nacional. Ahora bien, en virtud de la Ley 1882 de 2018 se expidieron varios documentos tipo para el sector de infraestructura de transporte y, por tanto, es importante explicar el proceso previsto en dicho cuerpo normativo.
La Ley 1882 de 2018, en el artículo 4, establecía que el gobierno nacional adoptaría los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas y consultoría en ingeniería para obras, los cuales debían ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelantaran.
INALTERABILIDAD – Documentos tipo – Regla vigente - Alcance
Por tanto, en virtud de la regla de inalterabilidad de los documentos tipo, las entidades no están habilitadas para alterar las reglas de asignación de puntaje en procesos de selección adelantados con fundamento en los documentos tipo. Por ejemplo para reducir el puntaje con fundamento en controversias judiciales por presuntos incumplimientos del proponente en contratos pasados, cesiones de contratos autorizados para evitar el incumplimiento del contrato o multa e incumplimientos impuestos al proponente en contratos anteriores.
INALTERABILIDAD – Documentos tipo – Límites
Sin embargo, el principio de inalterabilidad no puede extenderse a los procesos de contratación en los que las entidades estatales no están obligadas a utilizar los documentos tipo, pues en este caso, las entidades pueden discrecionalmente utilizar el contenido de los documentos tipo que consideren como una buena práctica contractual y modificar lo que consideren pertinente para llevar a cabo su proceso de contratación.
Esta conclusión se fundamenta en el mandato previsto en el artículo 1º de la Ley 2022 de 2020, que como se mencionó, establece la obligatoriedad de los documentos tipo en la actividad contractual de las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. De tal manera que, si el contenido de los documentos tipo es obligatorio para un proceso de contratación, se tiene como consecuencia jurídica la inalterabilidad de estos, y en sentido contrario, si no es obligatorio, estos pueden ser modificados por la entidad estatal, en virtud de su autonomía contractual.
En ese sentido, en aquellos procesos de contratación en los que no deban aplicarse de manera obligatoria documentos tipo adoptados por esta Agencia, pero en los que la entidad haya decidido aplicar reglas, textos, formatos o anexos tomadas de algún documento tipo, no rige el principio de inalterabilidad. Esto comoquiera que estos procesos, la configuración del pliego de condiciones es realiza por la entidad estatal que adelanta el proceso, en ejercicio potestad discrecional que tradicionalmente le ha asistido para configurar el contenido del pliego de condiciones. En estos casos, al no ser obligatoria la aplicación del documento tipo, no es aplicable la regla de inalterabilidad, no habiendo limitaciones para establecer el contenido del pliego más que las derivadas del cumplimiento de las normas reglamentarias y lo impuesto por los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
ASIGNACIÓN DE PUNTAJE – Reglas – Reducción – Modificación – Entidades públicas – Improcedencia
Al estudiar el factor de calidad de la propuesta, los criterios para tener en cuenta son: «4.2.1. IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMA DE GERENCIA DE PROYECTOS; 4.2.2. DISPONIBILIDAD Y CONDICIONES FUNCIONALES DE LA MAQUINARIA DE OBRA; 4.2.3. PRESENTACIÓN DE UN PLAN DE CALIDAD; [y] 4.2.4. GARANTÍA SUPLEMENTARIA O ADICIONAL». Si el proponente se compromete en relación con alguno de los factores antes referidos, tendrá que suscribir los Formatos 7A, 7B, 7C y 7D, respectivamente. Con todo, de acuerdo con las características del objeto a contratar y aplicando los principios de proporcionalidad y razonabilidad, la entidad puede elegir una o varias de las opciones previstas para otorgar el puntaje del factor de calidad. En todo caso, no puede establecer más de tres (3) de los criterios antes señalados. La entidad, en todo caso, no podrá incluir criterios, documentos, compromisos o aspectos distintos a los señalados en los documentos tipo y en el puntaje que asigne a uno o varios de los subcriterios de calidad en total debe ser igual a 19 puntos.
[…] el criterio para el otorgamiento del puntaje por la presentación de un plan de calidad, de conformidad con el numeral 4.2.3 del Documento Base adoptado mediante la Resolución 240 de 2020, es la presentación del Formato 7C. Este formato no hace más que recoger el compromiso hecho por el proponente, bajo la gravedad de juramento, de que, en caso de resultar adjudicatario, desarrollará e implementará un plan de calidad específico para el proyecto de infraestructura de transporte, ya sea con un modelo de aseguramiento o con un enfoque en gestión de la calidad conforme a las normas NTC ISO 9001:2015 y NTC ISO 10005:2018. En todo caso, la formulación y cumplimiento del plan de calidad son asuntos que deben ser verificados durante la ejecución del contrato, por lo que no inciden en la asignación del puntaje por el factor de calidad del numeral 4.2.3, ya que para obtener los puntos solo requiere el debido diligenciamiento y presentación del «FORMATO 7C – PLAN DE CALIDAD».
CCE-DES-FM-17
Bogotá, 30/08/2021
Señor
Sebastián Vargas Mejía
Risaralda, Pereira
Concepto C ‒ 471 de 2021
Temas: | DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Ley 1882 de 2018 – Artículo 4 / INALTERABILIDAD – Documentos tipo – Regla vigente – Alcance /ASIGNACIÓN DE PUNTAJE – Reglas – Reducción – Modificación – Entidades públicas – Improcedencia / |
Radicación: | Respuesta a consulta # P20210719006342 |
Estimado señor Vargas Mejía:
En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 19 de julio del 2021.
- Problema planteado
Usted formula las siguientes preguntas relacionada con la inalterabilidad de los documentos tipo cuando se utilizan para un objeto contractual que no se encuentra cubierto por estos:
«1. ¿Si las entidades públicas deciden adoptar los documentos tipo para los proyectos a los que no están obligados adoptar, es aplicable el artículo 2.2.1.2.6.1.4 del decreto 1082 de 2015 el cual habla sobre la inalterabilidad de los Documentos Tipo?
2. ¿Podría la entidad abstenerse de otorgar el puntaje por concepto del factor de calidad partiendo de la premisa que el hecho de comprometernos a presentar un plan de calidad suscribiendo el formato 7C original de los documentos tipo es el concepto que otorga el puntaje?
3. ¿Se debe sobre entender que el compromiso de presentar un plan de calidad conlleva intrínsecamente que “se dispone de un profesional idóneo y capacitado tanto para la elaboración como para la vigilancia, control, ejecución, documentación debida del Plan de Calidad durante el desarrollo del proyecto y un informe detallado de dichos aspectos será anexo al informe de ejecución de obra presentado periódicamente?».
- Consideraciones
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente que en ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3.5 y 11.8 del Decreto 4170 de 2011, resuelve las consultas sobre los asuntos de su competencia, esto es, sobre las temáticas de la contratación estatal y compras públicas relacionadas en los artículos citados.
Al respecto, se debe tener en cuenta que esta entidad solo tiene competencia para responder solicitudes sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes de la contratación estatal.
La competencia de esta entidad fue fijada con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública1. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. Esto en la medida en que, para resolver una consulta de carácter particular, además de conocer un sinnúmero de detalles de la actuación administrativa, es necesario acceder al expediente y a los documentos del procedimiento contractual donde surge la inquietud. Por lo anterior, la solución de los problemas jurídicos que subyacen en casos particulares suscitados en el marco de procedimientos de selección, corresponde, en primer lugar, a la entidad que lo adelanta, y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Sin perjuicio de lo anterior, la Subdirección, dentro de los límites de sus atribuciones, y haciendo abstracción del caso particular expuesto por el peticionario, resolverá la consulta conforme a las normas generales en materia de contratación estatal. Bajo ese entendido, se analizarán los siguientes temas: i) fundamento normativo de los documentos tipo adoptados hasta la actualidad, y ii) alcance de la regla de la inalterabilidad de los documentos tipo.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre los pliegos de condiciones tipo en la contratación estatal, así como su inalterabilidad, entre otros, en los siguientes conceptos: C-294 del 18 de mayo de 2020, C-276 y C-277 del 26 de mayo de 2020; C–380 y C–381 del 1 de junio de 2020; C-404 del 12 de junio de 2020, C-352 del 30 de junio de 2020, C-430 del 7 de julio de 2020, C-481 del 27 de julio de 2020, C-502 del 29 de julio de 2020, C-500 del 3 de agosto de 2020, C-563 del 26 de agosto de 2020, C-570 del 27 de agosto de 2020, C-713 del 2 de diciembre de 2020, C-744 del 22 de diciembre de 2020 y C-031 de primero de febrero de 2021. Algunas de las ideas expuestas en estos conceptos se reiteran y complementan a continuación.
2.1. Fundamento normativo de los documentos tipo adoptados hasta la actualidad
La adopción de los documentos tipo obligatorios en el ordenamiento jurídico colombiano se incluyó por primera vez en el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007[1], que facultó al gobierno nacional para expedirlos, pero solo cuando se tratara de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización. Sin embargo, esta facultad no ha sido ejercida hasta la actualidad.
Debido a lo anterior, el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 es el antecedente más relevante de la expedición de documentos tipo con alcance obligatorio. A partir de esta norma se determinó la obligatoriedad por parte de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública de aplicar los documentos tipo adoptados por el gobierno nacional. En virtud de las competencias atribuidas por la Ley 1882 de 2018 se expidieron varios documentos tipo para el sector de infraestructura de transporte.
La Ley 1882 de 2018, en el artículo 4, establecía que el gobierno nacional adoptaría los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas y consultoría en ingeniería para obras, los cuales debían ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelantaran[2].
Asimismo, señalaba que, dentro de los documentos tipo, el gobierno adoptaría de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según correspondiera a cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada de los mismos, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Finalmente, para la adopción de esta reglamentación el gobierno tendría en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local. Por último, se facultaba al gobierno para adoptar los documentos tipo cuando lo considerara necesario en relación con otros contratos o procesos de selección.
De la norma descrita se concluía lo siguiente: i) la adopción de los documentos tipo estaba en cabeza del gobierno nacional; ii) estos debían relacionarse con procesos de obra públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños y, finalmente, consultoría en ingeniería para obras; iii) eran de obligatorio cumplimiento por parte de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública; iv) en los documentos tipo se indicarían las condiciones generales de los requisitos habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según correspondiera para cada modalidad de selección; v) el gobierno nacional tenía la facultad de adoptar documentos tipo en otros contratos o procesos de selección, y por último, vi) los documentos tipo serían adoptados por categorías de acuerdo con la cuantía de la contratación.
Esta norma fue estudiada por la Corte Constitucional en la sentencia C-119 de 2020. Al respecto, indicó que la adopción de los documentos tipo no afectaba la autonomía de las entidades territoriales, en cuanto la estandarización se predicaba únicamente de los requisitos habilitantes y los criterios de escogencia, elementos propios del procedimiento de selección del contratista, materia en la que existe reserva de ley y que no se encuentra atribuida a la regulación de las entidades territoriales. De igual manera, se establece que esta autonomía se garantiza con la identificación autónoma de sus necesidades y la configuración de los elementos del contrato[3].
De este modo, los documentos tipo no afectan la autonomía de las entidades territoriales. Lo anterior, debido a que la definición de los requisitos habilitantes y de aspectos técnicos de la selección del contratista en los procesos de selección, son aspectos en los que el legislador tiene amplia libertad de configuración legislativa y, por tanto, puede atribuir dicha regulación al gobierno nacional. Ahora, dicha autonomía se materializa cuando las entidades territoriales deciden iniciar un proceso de convocatoria para satisfacer sus necesidades para la adquisición de un bien, obra o servicio, y además se incluyen en la minuta del contrato las condiciones particulares del negocio jurídico a celebrar.
Explicado el proceso para adoptar los documentos tipo en virtud de la Ley 1882 de 2018 y estudiada su constitucionalidad, de acuerdo con el pronunciamiento de la Corte Constitucional, a continuación, se identificarán los documentos tipo adoptados por el gobierno nacional en virtud de esta ley. Dada la relevancia económica y el impacto que tienen en el nivel territorial los proyectos de obra en el sector transporte, el gobierno nacional, en vigencia del artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, por el cual se adicionó el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, inició la implementación gradual mediante el Decreto 342 del 5 de marzo de 2019, relacionado con los documentos tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte.
Posteriormente, se expidió el Decreto 2096 del 21 de noviembre de 2019, que permitió el desarrollo de los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de obras públicas de infraestructura de transporte que se adelantaran por la modalidad de selección abreviada de menor cuantía. Finalmente, se profirió el Decreto 594 del 25 de abril de 2020, frente a los documentos tipo para los contratos de obra pública de infraestructura de transporte que se surtieran por la modalidad de mínima cuantía. Estos documentos fueron implementados y desarrollados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, por medio de la Resolución 1798 de 1 de abril de 2019 –derogada por la Resolución 045 del 14 de febrero de 2020–, la Resolución 044 del 14 de febrero de 2020 y la Resolución 094 del 21 de mayo de 2020.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la Ley 2022 de 2020 fue sancionada por el Presidente de la República el 22 de julio del año pasado, que en su artículo 1 modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y, por tanto, modificó el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, asignando directamente a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la facultad para adoptar los documentos tipo[4]. En este sentido, con la finalidad de realizar un desarrollo armónico y ajustado a la ley que otorga esta competencia, la Agencia Nacional de Contratación Pública expidió la Resolución 160 del 15 de septiembre de 2020 «Por la cual se adopta el procedimiento para implementar los documentos tipo y se define el sistema para su revisión». Asimismo, con fundamento en dicha Ley, se profirió la Resolución 240 del 27 de noviembre de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0045 de 2020».
De igual manera, se expidió la Resolución 241 del 27 de noviembre de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0044 de 2020». Adicionalmente, entró en vigencia la Resolución 256 de 2020, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concursos de méritos, para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura de transporte». Por otra parte, se expidió la Resolución 248 de 2020, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación pública para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico», la Resolución 249 de 2020, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación pública para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico en la modalidad llave en mano» y la Resolución 269 de 2020, «Por la cual se adopta el documento tipo para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos».
Asimismo, en el transcurso del año 2021, esta Agencia expidió al Resolución 193 del 14 de julio de 2021 «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte». De igual forma el 6 de agosto de 2021, se adoptaron las Resoluciones 219 de 2021 «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social» y 220 de 2021 «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo». Estos últimos documentos tipo tienen la particularidad de que los documentos adoptados por la Resolución de 219 de 2021 serán transversalmente utilizados en los sectores de educación, salud y recreación, cultura y deporte. Sin embargo, para que sean obligatorios en cada uno de los sectores, la Agencia deberá expedir una Resolución que adopte la Matriz de Experiencia y el Glosario de cada uno de los sectores. De esta manera, actualmente solo serían obligatorios los documentos tipo de infraestructura social para proyectos del sector educativo, pues la Resolución 220 del 6 de agosto de 2021 adoptó la Matriz de Experiencia y el Glosario para este sector.
En síntesis, hasta el momento se han expedido los siguientes documentos tipo que son obligatorios para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública:
i) Documentos tipo para licitación de obra pública de infraestructura de transporte –versión 1–, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 1 de abril de 2019.
ii) Documentos tipo para licitación de obra pública de infraestructura de transporte –versión 2–, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 10 de marzo de 2020.
iii) Documentos tipo para licitación de obra pública de infraestructura de transporte –versión 3–, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 1 de enero de 2021.
iv) Documentos tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte –versión 1–, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 17 de febrero de 2020.
v) Documentos tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte –versión 2–, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 1 de enero de 2021.
vi) Documentos tipo para procesos de mínima cuantía de infraestructura de transporte, obligatorios para los procesos cuya invitación pública se haya publicado a partir del 10 de junio de 2020.
vii) Documentos tipo para procesos de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura de transporte, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 1 de enero de 2021.
viii) Documentos tipo para procesos de licitación pública para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 11 de diciembre de 2020.
ix) Documentos tipo para procesos de licitación pública para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico en la modalidad llave en mano, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 11 de diciembre de 2020.
x) Documentos tipo para procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos, a partir del 1 de febrero de 2021.
xi) Documentos tipo para procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde 9 de agosto de 2021
xi) Documentos tipo para procesos de licitación de obra pública de infraestructura social, para los procesos cuyo aviso de convocatoria se publique desde 30 de agosto de 2021.
xii) Documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo, para los procesos cuyo aviso de convocatoria se publique desde 30 de agosto de 2021.
Es bueno destacar que la Agencia Nacional de Contratación Pública sigue avanzando en la expedición de nuevos documentos tipo, conforme a las razones de oportunidad y conveniencia que justifican su expedición para cada sector, modalidad y objeto contractual. Debe tenerse en cuenta que estos exigen un minucioso desarrollo en el cual participan las entidades estatales, empresas, gremios y ciudadanía, con la finalidad que los documentos tipo que se expidan contengan las mejores prácticas contractuales que garanticen la adecuada aplicación de los principios de la contratación pública .
2.2. Alcance de la regla de la inalterabilidad de los documentos tipo
Todas las resoluciones[5] expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en dichos documentos son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.
El fundamento legal vigente de la regla de la inalterabilidad se encuentra en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, según el cual «[…] serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». Pero eso no significa que antes no rigiera, pues así también lo disponía el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. Incluso por vía reglamentaria también quedó consignado en su momento el carácter inmodificable de los pliegos tipo en el artículo 1 de los Decretos 342 de 2019 y 594 de 2020, que adicionaron, respectivamente, los artículos 2.2.1.2.6.1.4. y 2.2.1.2.6.3.4 al Decreto 1082 de 2015.
En este orden de ideas, no cabe duda de que está vigente la regla de la inalterabilidad de los documentos tipo. Lo anterior por cuanto las diferentes disposiciones normativas que se han expedido han ratificado dicha regla, como ha sucedido con el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 y con las resoluciones que ha expedido la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente.
Así, es claro que al estar vigente la regla de la inalterabilidad de los documentos tipo, estos no pueden ser modificados por las entidades públicas, salvo en los aspectos que los mismos documentos estandarizados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente lo permitan.
Por tanto, en virtud de la regla de inalterabilidad de los documentos tipo, las entidades no están habilitadas para alterar las reglas de asignación de puntaje en procesos de selección adelantados con fundamento en los documentos tipo. Por ejemplo para reducir el puntaje con fundamento en controversias judiciales por presuntos incumplimientos del proponente en contratos pasados, cesiones de contratos autorizados para evitar el incumplimiento del contrato o multa e incumplimientos impuestos al proponente en contratos anteriores.
Sin embargo, el principio de inalterabilidad no puede extenderse a los procesos de contratación en los que las entidades estatales no están obligadas a utilizar los documentos tipo, pues en este caso, las entidades pueden discrecionalmente utilizar el contenido de los documentos tipo que consideren como una buena práctica contractual y modificar lo que consideren pertinente para llevar a cabo su proceso de contratación.
Esta conclusión se fundamenta en el mandato previsto en el artículo 1º de la Ley 2022 de 2020, que como se mencionó, establece la obligatoriedad de los documentos tipo en la actividad contractual de las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. De tal manera que, si el contenido de los documentos tipo es obligatorio para un proceso de contratación, se tiene como consecuencia jurídica la inalterabilidad de estos, y en sentido contrario, si no es obligatorio, estos pueden ser modificados por la entidad estatal, en virtud de su autonomía contractual.
En ese sentido, en aquellos procesos de contratación en los que no deban aplicarse de manera obligatoria documentos tipo adoptados por esta Agencia, pero en los que la entidad haya decidido aplicar reglas, textos, formatos o anexos tomadas de algún documento tipo, no rige el principio de inalterabilidad. Esto comoquiera que estos procesos, la configuración del pliego de condiciones es realiza por la entidad estatal que adelanta el proceso, en ejercicio potestad discrecional que tradicionalmente le ha asistido para configurar el contenido del pliego de condiciones[6]. En estos casos, al no ser obligatoria la aplicación del documento tipo, no es aplicable la regla de inalterabilidad, no habiendo limitaciones para establecer el contenido del pliego más que las derivadas del cumplimiento de las normas reglamentarias y lo impuesto por los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Si, en gracia de discusión, se considerará que el principio de inalterabilidad debe regir en un proceso de contratación que por su objeto contractual no tiene que aplicar los documentos tipo, se llegaría a consecuencias inadecuadas. Esto comoquiera que las reglas incluidas en los documentos base fueron concebidas para ser aplicadas para la contratación de los objetos para los que se adopta el pliego tipo con alcance obligatorio más no para otros, por lo que aplicarlas a la contratación de otras actividades podría resultar contraproducente.
2.3. La presentación de un plan de calidad como factor de ponderación en los documentos tipo de obra pública
En los diferentes documentos tipo expedidos por esta entidad la contratación de obra pública, se han incluido factores de calidad en razón de los cuales se otorga determinado puntaje a la oferta. Para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte ―versión 3―, el capítulo IV del Documento Base adoptado por la Resolución 240 de 2020 establece los criterios de evaluación de las ofertas, asignación de puntaje y los criterios de desempate. El referido documento establece que la entidad debe calificar las ofertas que hayan cumplido con los requisitos habilitantes, con los siguientes puntajes: i) oferta económica 70 puntos; ii) factor de calidad 19 puntos; iii) vinculación de personas con discapacidad 1 punto; y iv) apoyo a la industria nacional 10 puntos.
Al estudiar el factor de calidad de la propuesta, los criterios para tener en cuenta son: «4.2.1. IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMA DE GERENCIA DE PROYECTOS; 4.2.2. DISPONIBILIDAD Y CONDICIONES FUNCIONALES DE LA MAQUINARIA DE OBRA; 4.2.3. PRESENTACIÓN DE UN PLAN DE CALIDAD; [y] 4.2.4. GARANTÍA SUPLEMENTARIA O ADICIONAL». Si el proponente se compromete en relación con alguno de los factores antes referidos, tendrá que suscribir los Formatos 7A, 7B, 7C y 7D, respectivamente. Con todo, de acuerdo con las características del objeto a contratar y aplicando los principios de proporcionalidad y razonabilidad, la entidad puede elegir una o varias de las opciones previstas para otorgar el puntaje del factor de calidad. En todo caso, no puede establecer más de tres (3) de los criterios antes señalados. La entidad, en todo caso, no podrá incluir criterios, documentos, compromisos o aspectos distintos a los señalados en los documentos tipo y en el puntaje que asigne a uno o varios de los subcriterios de calidad en total debe ser igual a 19 puntos.
En cuanto al factor del numeral 4.2.3, relativo a la presentación de un plan de calidad, el Documento Base señala:
La entidad asignará [puntaje a definir por la entidad siempre y cuando no sea superior a 19 puntos, aun si escoge varios criterios] al proponente que se comprometa a presentar un Plan de Calidad específico para el proyecto, elaborado conforme a los parámetros establecidos en la última actualización de las normas NTC ISO 9001:2015 y NTC ISO 10005:2018 mediante la suscripción del Formato 7C - Plan de calidad.
La interventoría verificará el cumplimiento de este criterio conforme a lo establecido en las normas mencionadas sin requerir la presentación de certificación alguna.
El Plan de Calidad se elaborará en relación con el proyecto a ejecutar, por lo que el proponente no debe presentar ningún certificado de gestión de calidad. Sin embargo, para elaborar el Plan de Calidad debe tener en cuenta las normas técnicas señaladas en el primer párrafo de este numeral. (Énfasis fuera de texto)
Por su parte, el «FORMATO 7C – PLAN DE CALIDAD», fuera de los espacios para el señalamiento del proponente, proceso de selección y entidad, dispone lo siguiente:
"[Nombre del representante legal del Proponente]" en mi calidad de Representante Legal de "[Nombre del Proponente]" o [ Nombre del Proponente-persona natural] en adelante el “Proponente“, manifiesto expresamente bajo la gravedad de juramento, el compromiso de presentar un Plan de Calidad específico para el proyecto, elaborado bajo el enfoque de un modelo de aseguramiento o gestión de la calidad conforme a las normas NTC ISO 9001:2015 y NTC ISO 10005:2018.
Conforme a lo anterior, el criterio para el otorgamiento del puntaje por la presentación de un plan de calidad, de conformidad con el numeral 4.2.3 del Documento Base adoptado mediante la Resolución 240 de 2020, es la presentación del Formato 7C. Este formato no hace más que recoger el compromiso hecho por el proponente, bajo la gravedad de juramento, de que, en caso de resultar adjudicatario, desarrollará e implementará un plan de calidad específico para el proyecto de infraestructura de transporte, ya sea con un modelo de aseguramiento o con un enfoque en gestión de la calidad conforme a las normas NTC ISO 9001:2015 y NTC ISO 10005:2018. En todo caso, la formulación y cumplimiento del plan de calidad son asuntos que deben ser verificados durante la ejecución del contrato, por lo que no inciden en la asignación del puntaje por el factor de calidad del numeral 4.2.3, ya que para obtener los puntos solo requiere el debido diligenciamiento y presentación del «FORMATO 7C – PLAN DE CALIDAD».
Conforme indica el Documento Base, el cumplimiento del compromiso relativo a la implementación del plan de calidad, es un asunto que compete a la interventoría, que deberá verificar que el contratista formule y ejecute un plan de calidad acorde con las normas NTC ISO 9001:2015 y NTC ISO 10005:201, lo que se establece debe adelantarse por el interventor «[…] sin requerir la presentación de certificación alguna». En ese sentido, es la implementación de estas normas técnicas en la ejecución de la obra, mediante el respetivo plan de calidad, lo que determina el cumplimiento del compromiso que se adquiere con la suscripción del mencionado formato, independientemente de cuál sea el personal requerido para la ejecución del plan, que no necesariamente requerirá de trabajadores adicionales a los contratados para la ejecución de la obra propiamente dicha.
Por otro lado, debe señalarse que, la Ley 1150 de 2007, en el artículo 17, establece que en virtud del derecho al debido proceso y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, estas tienen la facultad de imponer multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones[7]. En razón a lo anterior, en el «Anexo 5 – Minuta del Contrato», en la «Cláusula 15. Multas», numeral 7, se prevé, como uno de los contenidos de las cláusulas que las entidades pueden incorporar en sus contratos, que se impondrá una multa por incumplir el ofrecimiento otorgado en cuanto al factor de calidad. Así se indicó en los siguientes términos:
CLÁUSULA 15. MULTAS
[…]
Si durante la ejecución del Contrato se generaran incumplimientos del Contratista, se causarán las siguientes multas:
[…]
- Por incumplir el ofrecimiento otorgado en cuanto al factor calidad, al Contratista se le impondrá una multa equivalente al [0,5%] del valor del contrato, [por cada día calendario de atraso en el cumplimiento de dicha obligación].
En este sentido, en caso de que el oferente resulte adjudicatario del procedimiento de selección, y en consecuencia celebre el contrato con la entidad estatal, los ofrecimientos realizados en relación con los factores de calidad se convierten en una obligación contractual y se deben cumplir, so pena que se impongan las sanciones pactadas en el contrato, como, por ejemplo, la multa o la cláusula penal por este incumplimiento.
De este modo, la entidad en el «Anexo 5 – Minuta del Contrato» determina el valor de la multa en el evento que se incumplan los ofrecimientos realizados en el factor de calidad. La imposición de multas tiene fundamento en el artículo 1602 del Código Civil al señalar que todo contrato legalmente celebrado es ley para los contratantes y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales[8]. En este sentido, si el oferente realiza un ofrecimiento en el «Factor de calidad» y resulta adjudicatario del procedimiento de contratación, su ofrecimiento se convierte en ley para las partes y por lo tanto es de obligatorio cumplimiento.
3. Respuesta
«1. ¿Si las entidades públicas deciden adoptar los documentos tipo para los proyectos a los que no están obligados adoptar, es aplicable el artículo 2.2.1.2.6.1.4 del decreto 1082 de 2015 el cual habla sobre la inalterabilidad de los Documentos Tipo?»
La regla de inalterabilidad de los documentos tipo rige en aquellos procesos en los que sea obligatoria la aplicación de los documentos tipo expedidos por Colombia Compra Eficiente. Esta regla no puede extenderse a los procesos de contratación en los que las entidades estatales, no estando obligadas a hacerlo, incorporan algunas reglas, componentes o anexos tomados de los documentos tipo expedidos por esta Agencia, con alcance obligatorio, para algunos objetos contractuales y modalidades de selección. En estos procesos, al no ser obligatoria la aplicación de los documentos tipo, las entidades estatales cuentan con amplias facultades discrecionales para determinar el contenido del pliego de condiciones, no estando limitadas por el principio de inalterabilidad, por lo que pueden configurar el proceso de selección atendiendo a las normas que resulten aplicables, e incorporando las reglas y disposiciones que resulten razonables y proporcionales a los fines que persiguen.
Lo anterior de conformidad con lo previsto en el artículo 1º de la Ley 2022 de 2020, que establece la obligatoriedad de los documentos tipo en la actividad contractual de las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. De tal manera que, si el contenido de los documentos tipo es obligatorio para un proceso de contratación, se tiene como consecuencia jurídica la inalterabilidad de estos, mientras que por el contrario, si no es obligatorio en el respectivo proceso, la entidad estatal podrá modificar los textos o documentos tipo que pretenda utilizar en virtud de su autonomía administrativa.
«2. ¿Podría la entidad abstenerse de otorgar el puntaje por concepto del factor de calidad partiendo de la premisa que el hecho de comprometernos a presentar un plan de calidad suscribiendo el formato 7C original de los documentos tipo es el concepto que otorga el puntaje?
3. ¿Se debe sobre entender que el compromiso de presentar un plan de calidad conlleva intrínsecamente que “se dispone de un profesional idóneo y capacitado tanto para la elaboración como para la vigilancia, control, ejecución, documentación debida del Plan de Calidad durante el desarrollo del proyecto y un informe detallado de dichos aspectos será anexo al informe de ejecución de obra presentado periódicamente?»
En los procesos de selección adelantados con los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte –versión 3–, adoptados por esta Agencia mediante la Resolución 240 de 2020, de conformidad con el numeral 4.2.3 del Documento Base, para la asignación del puntaje por la presentación de un plan de calidad, únicamente se requerirá el debido diligenciamiento y presentación del «FORMATO 7C – PLAN DE CALIDAD». En dicho formato deberá constar el compromiso del proponente de implementar un plan de calidad durante la ejecución de la obra, cuyo cumplimiento deberá ser verificado por la interventoría, siendo su desatención una causal para la imposición de multas por incumplimiento contractual.
Durante la ejecución del contrato, la interventoría deberá verificar que el contratista formule y ejecute adecuadamente un plan de calidad que se encuentre acorde con las normas NTC ISO 9001:2015 y NTC ISO 10005:201, lo que se establece debe adelantarse «[…] sin requerir la presentación de certificación alguna». La implementación de un plan de calidad en atención a estas normas técnicas en la ejecución de la obra, es lo que determina el cumplimiento del compromiso que se adquiere con la suscripción del «FORMATO 7C – PLAN DE CALIDAD», independientemente de cuál sea el personal requerido para la ejecución del plan, que no necesariamente requerirá de trabajadores adicionales a los contratados para la ejecución de la obra.
Por otro lado, la evaluación o el otorgamiento de puntajes por presentación de planes de calidad, en procesos en los que no deban aplicarse documentos tipo de manera obligatoria, se regirá por las reglas que se hayan incluido al respecto en el correspondiente pliego de condiciones. Esto de conformidad con las razones expuestas en la respuesta a la primera pregunta de la consulta que se responde.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
Elaboró: | David Torres Rojas Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisaron: | Alejandro Sarmiento Cantillo Gestor T1 - 11 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Karlo Fernández Cala Gestor T1 - 15 de la Dirección General | |
Aprobó: | Jorge Augusto Tirado Navarro Subdirector de Gestión Contractual |
«Parágrafo 3. El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar las condiciones generales de los pliegos de condiciones y los contratos de las entidades estatales, cuando se trate de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades». ↑
Ley 1882 de 2018: «Artículo 4. El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según corresponda a cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada de los mismos, que deberán incluirse en los pliegos de condiciones, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Para la adopción de esta reglamentación el Gobierno tendrá en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local.
»La facultad de adoptar documentos tipo la tendrá el Gobierno nacional, cuando lo considere necesario, en relación con otros contratos o procesos de selección.
»Los pliegos tipo se adoptarán por categorías de acuerdo con la cuantía de la contratación, según la reglamentación que expida el Gobierno nacional». ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-119 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. «Encontró la Corte en el control abstracto de constitucionalidad, que de la norma no surge vulneración alguna de la autonomía de los entes territoriales, en cuanto que la estandarización se predica únicamente de los requisitos habilitantes y los criterios de escogencia, elementos propios del procedimiento de selección de contratistas, materia en la que existe reserva de ley, el Legislador goza de un amplio margen de configuración normativa y que no se encuentra atribuida a la regulación de las entidades territoriales. Resaltó que la norma cuestionada no interfiere en la facultad de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, la que, en materia contractual, se predica particularmente de la identificación autónoma de sus necesidades y la configuración de los elementos del contrato». ↑
«ARTÍCULO 1o. Modifíquese el artículo 4o de la Ley 1882 de 2018, el cual quedará así:
»Artículo 4o. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 2o de la Ley 1150 de 2007.
»PARÁGRAFO 7o. La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
»Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.
»Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.
»La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida.
»En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». ↑
En cuanto a las resoluciones vigentes, dicha regla se observa en el artículo 3 de las Resoluciones 240, 241, 248, 249, 256 y 269 de 2020, así como en el artículo 2 de la Resolución 094 de 2020. ↑
Sobre este tema la doctrina nacional ha señalado: «[…] resulta viable sostener que la facultad normativamente atribuida a la administración para confeccionar los pliegos de condiciones o sus equivalentes, en un procedimiento administrativo de selección de contratistas, permite ilustrar, de inigualable manera, la forma como ha de operar la discrecionalidad administrativa, siguiendo los parámetros recién aludidos: en primer lugar, las antecitadas normas de rango legal o reglamentario que regulan el contenido mínimo y los criterios a los cuales deben sujetarse la elaboración y la expedición de los referidos actos administrativos, en la medida en que son deliberadamente incompletas, inacabadas o indeterminadas, defieren a la administración la responsabilidad de fijar, de manera discrecional, las reglas y los criterios que orientarán, a partir del pliego, cada proceso de selección en particular; en segundo término, la administración ejercerá esa facultad discrecional estableciendo, en los pliegos o en sus equivalentes, los mencionados reglas y criterios –objetivos y razonables, de forma completa, precisa y detallada– los cuales –los pliegos– completarán el supuesto de hecho de los preceptos normativos inacabados o incompletos que atribuyen la respectiva facultad, para regir tanto el proceso de selección del contratista como la celebración y ejecución del contrato. Según resulta evidente, esa actividad de la administración es materialmente normativa y en ella se concreta el ejercicio de la discrecionalidad.
»Y, en tercer término, aquello que debe hacer la administración dentro del procedimiento administrativo de selección de contratistas del cual se trate, es subsumir –procedimiento de aplicación reglada del derecho– en las normas legales completadas en su supuesto de hecho con los criterios objetivos y razonables introducidos –en los pliegos de condiciones– por la entidad contratante en cada caso concreto, los presupuestos fácticos de éste para adoptar, así, la decisión más conveniente al interés general, lo cual, en materia de contratación estatal, supone, en especial, escoger la mejor propuesta de conformidad con los parámetros fijados en los mencionados pliegos de condiciones o en sus documentos equivalentes». MARÍN HERNÁNDEZ, Hugo Alberto. Naturaleza jurídica de las facultades de la Administración para confeccionar pliego de condiciones. En: Revista digital de Derecho Administrativo. Vol I. Bogota: Universidad Externado de Colombia, 2008. pp. 13-14. ↑
Ley 1150 de 2007: «Artículo 17. Del derecho al debido proceso. El debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales.
»En desarrollo de lo anterior y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tendrán la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones. Esta decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso del contratista y procede sólo mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista. Así mismo podrán declarar el incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato.
»Parágrafo. La cláusula penal y las multas así impuestas, se harán efectivas directamente por las entidades estatales, pudiendo acudir para el efecto entre otros a los mecanismos de compensación de las sumas adeudadas al contratista, cobro de la garantía, o a cualquier otro medio para obtener el pago, incluyendo el de la jurisdicción coactiva.
»Parágrafo transitorio. Las facultades previstas en este artículo se entienden atribuidas respecto de las cláusulas de multas o cláusula penal pecuniaria pactadas en los contratos celebrados con anterioridad a la expedición de esta ley y en los que por autonomía de la voluntad de las partes se hubiese previsto la competencia de las entidades estatales para imponerlas y hacerlas efectivas». ↑
Código Civil: «Artículo 1602. Los Contratos son ley para las partes. Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales». ↑