SELECCIÓN ABREVIADA, BIENES Y SERVICIOS DE CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS UNIFORMES, SERVICIOS DE VIGILANCIA PRIVADA

Texto del concepto

SELECCIÓN ABREVIADA – Marco normativo

Respecto a la selección abreviada, el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 dispone que “[…] corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual”, regulando cada una de las causales.

Se trata de un procedimiento que, conforme a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, agiliza la contratación estatal en los eventos en que no se justifica adelantar una licitación pública, pero tampoco limitar la participación de los proponentes como en la contratación directa, de forma tal que es un mecanismo de selección objetiva que asegura una mayor concurrencia de participantes sin sacrificar los principios de eficacia y eficiencia en el proceso de selección.

La selección abreviada se caracteriza por tener etapas un poco sencillas y términos relativamente más cortos que los de la licitación pública, lo cual se justifica por las circunstancias, la naturaleza y los objetos que se contratan a través de esta modalidad, los cuales requieren de procedimientos un poco más agiles, sencillos y eficientes. Según el Consejo de Estado, el propósito del legislador es “[…] proveer de mayor agilidad y eficiencia la contratación de algunos bienes o servicios, en los que es deseable la concurrencia de oferentes, pero no en los términos y condiciones de una licitación pública, sino de manera abreviada o, en términos de la ley, simplificada”.

BIENES Y SERVICIOS DE CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS UNIFORMES – Definición

Según el literal a) del artículo 2.2 de la Ley 1150 de 2007, los bienes y servicios de características técnicas uniformes “[…] corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos”. Asimismo, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 los define como aquellos “Bienes y servicios de común utilización con especificaciones técnicas y patrones de desempeño y calidad iguales o similares, que en consecuencia pueden ser agrupados como bienes y servicios homogéneos para su adquisición y a los que se refiere el literal (a) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007”.

SERVICIOS DE VIGILANCIA PRIVADA – Licitación pública – Menor cuantía – Conformación dinámica de la oferta

[…] la modalidad de selección más adecuada para la contratación de servicios de vigilancia y seguridad privada es la licitación pública prevista en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 como la regla general para objetos no sujetos a alguna modalidad en específico. Esto además debido a que la licitación pública es la modalidad que brinda más garantías para la selección objetiva, ya que de acuerdo con el artículo 5, numeral 2, de la Ley 1150 de 2007, reglamentado en el artículo 2.2.1.1.2.2.2 del Decreto 1082 de 2015, en este tipo de procedimientos la oferta más favorable es aquella que represente la mejor relación calidad-precio, cuestión que debe determinarse valorando, además del precio, factores de calidad, criterios sociales y ambientales, sin perjuicio de la aplicación de puntajes adicionales y acciones afirmativas previstos en la normativa de la contratación pública. Esto además resulta coherente con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1920 de 2018, que se refiere de manera expresa a la licitación pública como una modalidad de selección aplicable para contratar los servicios servicios de vigilancia y seguridad privada, previendo además la aplicación de factores de evaluación distintos del precio.

Lo anterior sin perjuicio de la aplicación de la modalidad de selección abreviada de menor cuantía cuando se requiera contratar servicios vigilancia y seguridad privada por valores que se ubiquen dentro de la menor cuantía de la respectiva Entidad Estatal, de acuerdo con los rangos establecidos en el literal b) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. En esta modalidad, al igual que en la licitación, la oferta más favorable se determina de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, esto es, en atención a la mejor relación calidad-precio.

[…]

cuando la contratación de los servicios de vigilancia y seguridad privada incluya bienes adicionales o conexos, como los medios tecnológicos requeridos para la adecuada prestación del servicio, esta Subdirección considera que la modalidad más adecuada es la licitación pública, sin perjuicio de que se pueda analizar la viabilidad de aplicar el mecanismo de subasta inversa como modalidad de conformación dinámica de la oferta, dentro del procedimiento de licitación pública. Esta posibilidad permite una conformación dinámica parcial de la oferta en la que se podrían incluir dichos bienes adicionales y determinar tanto variables técnicas como económicas. Lo anterior siempre que no se afecte el cumplimiento de las tarifas mínimas obligatorias fijadas por la Circular Externa de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, las cuales deben ser observadas de manera estricta respecto del servicio principal objeto de la contratación.

Bogotá D.C., 10 de junio de 2025

Señor

Fabio Hernando Portillo Sánchez

COMERCIAL@COSERVIPPLTDA.COM.CO

Bogotá D.C

Concepto C – 540 de 2025

Estimado señor Portillo Sánchez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de concepto del 2 y 7 de mayo de 2025, en la cual consulta sobre lo siguiente:

“En la contratación de servicios de vigilancias y seguridad privada en los cuales se incluyen medios tecnológicos y vigilancia física ¿debe ponderarse el precio?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en las preguntas de la petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problemas planteados:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Para la contratación de los servicios de vigilancia y seguridad privada en los cuales se incluyen medios tecnológicos y vigilancia física puede determinarse el precio como único factor de evaluación?

1. Respuestas:

1. Razones de las respuestas:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

Para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP –, los procesos de selección se rigen por el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. El numeral uno, inciso primero, de la norma citada dispone que “La escogencia del contratista se efectuará por regla general a través de licitación pública, con las excepciones que se señalan en los numerales 2, 3 y 4 del presente artículo”, norma que sustituye el derogado numeral 1 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 sobre el principio de transparencia^[1].

Así, salvo norma especial que ordene la celebración del negocio jurídico por otra modalidad de selección, debe aplicarse la regla general de licitación pública^[2]. Por ello, dependiendo del objeto o el valor del presupuesto oficial, es posible la aplicación de otros procedimientos contractuales. Estos pueden ser con pluralidad de oferentes –v. gr. la selección abreviada de menor cuantía o la mínima cuantía– o sin concurrencia de proponentes –por ejemplo, la contratación directa–.

Respecto a la modalidad selección abreviada, el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 dispone que “[…] corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual”, regulando cada una de las causales^[3].

Se trata de un procedimiento que, conforme a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, agiliza la contratación estatal en los eventos en que no se justifica adelantar una licitación pública, pero tampoco limitar la participación de los proponentes como en la contratación directa.

La selección abreviada se caracteriza por tener etapas un poco sencillas y términos relativamente más cortos que los de la licitación pública. Esto se justifica por las circunstancias, la naturaleza y los objetos que se contratan a través de esta modalidad, los cuales requieren de procedimientos un poco más agiles, sencillos y eficientes. Según el Consejo de Estado, el propósito del legislador es “[…] proveer de mayor agilidad y eficiencia la contratación de algunos bienes o servicios, en los que es deseable la concurrencia de oferentes, pero no en los términos y condiciones de una licitación pública, sino de manera abreviada o, en términos de la ley, simplificada”^[4].

El literal a) del artículo 2.2 de la Ley 1150 de 2007 regula la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización como causal de selección abreviada. Según el literal a) del artículo 2, numeral 2 de la Ley 1150 de 2007, los bienes y servicios de características técnicas uniformes “[…] corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos”. Asimismo, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 los define como aquellos “Bienes y servicios de común utilización con especificaciones técnicas y patrones de desempeño y calidad iguales o similares, que en consecuencia pueden ser agrupados como bienes y servicios homogéneos para su adquisición y a los que se refiere el literal (a) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007”.

Respecto a los servicios de vigilancia privada, nada se opone a que puedan considerarse como de características técnicas uniformes. Esto en la medida en que –de acuerdo con el artículo 2 del Decreto Ley 356 de 1994– estos corresponden a: “[…] las actividades que en forma remunerada o en beneficio de una organización pública o privada, desarrollan las personas naturales o jurídicas, tendientes a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual en lo relacionado con la vida y los bienes propios o de terceros y la fabricación, instalación, comercialización y utilización de equipos para vigilancia y seguridad privada, blindajes y transportes con este mismo fin”.

Su prestación se encuentra estandarizada desde el punto de vista normativo, pues los artículos 5 y 6 ibidem autorizan la vigilancia fija, la vigilancia móvil, el servicio de escolta y el transporte de valores, y permite la utilización de armas de fuego, recursos humanos, animales, tecnológicos o materiales, vehículos e instalaciones físicas, y cualquier otro medio autorizado por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. Asimismo, el Decreto Ley fija condiciones para el servicio cuando las actividades se ejecutan con o sin armas, imponiéndoles tanto una serie de principios, deberes y obligaciones como de disposiciones comunes.

Estos servicios además se encuentran sujetos a las tarifas mínimas establecidas en la Circular Externa de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada No. 20241300000445 del 30 de diciembre de 2024^[5]. No obstante, este elemento normativo no hace parte de las definiciones del literal a) del artículo 2, numeral 2 de la Ley 1150 de 2007 ni del artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015. Es decir, mientras que su prestación comparta patrones de desempeño y calidad similares para la satisfacción de la necesidad a la que atienden, éstos son de características técnicas uniformes, con independencia de que el precio se encuentre o no regulado.

Sin embargo, las tarifas mínimas establecidas para este tipo de servicios representan una medida regulatoria que hace que las ofertas para la prestación de este tipo de servicios tiendan al valor mínimo permitido por la regulación tarifaria. Esta circunstancia dificulta que las Entidades Estatales puedan determinar la oferta más favorable con base en el menor precio, como bien podría suceder con bienes o servicios que no tienen un precio mínimo regulado, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007. Es por esto por lo que, la aplicación de mecanismos de subasta, catálogos derivados de acuerdos de precios y bolsa de productos, no resultan funcionales para garantizar la selección objetiva, al no permitir la aplicación de factores de evaluación distintos del precio.

Sobre el particular, resulta pertinente traer a colación lo manifestado en el salvamento de voto de la sentencia de 17 de junio de 2024, expedida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el marco del cual, el consejero Martín Bermúdez Muñoz, realizó las siguientes consideraciones sobre la modalidad de selección aplicable para la contratación de servicios de vigilancia y seguridad privada:

“Apartándose de la posición mayoritaria de la Sala, que estima que la consideración anterior es suficiente, el ponente consideraba importante incluir una reflexión acerca de si la subasta inversa para adjudicar un contrato de vigilancia en el que la tarifa se encuentra regulada por la ley era el método de selección apropiado y si a través del mismo podía escogerse el contratista que ofreciera el mejor servicio para la entidad, que es lo que debe perseguir cualquier proceso de selección. Adjudicar por un proceso de subasta inversa en el que resulta admisible que la puja sea de un peso ($1) a ($0.1) para celebrar un contrato en el que es evidente que este valor no tiene ningún tipo de incidencia, implica preguntarse si –en serio– este es el proceso que garantiza los propósitos de la contratación pública y evita prácticas colusorias en este tipo de contratos. El hecho de que la tarifa de un servicio esté regulada indica que la selección por subasta inversa no es apropiada porque esa regulación impide competir ofreciendo el precio más bajo; esta constatación conlleva la necesidad de estudiar oportunamente la opción de escoger un proceso de selección que permita considerar y medir objetivamente otros criterios de adjudicación en los cuales ella dependa de factores distintos que privilegien, entre otras cosas, la calidad del servicio”.^[6]

Las consideraciones transcritas de este salvamento de voto, si bien no constituyen un criterio jurisprudencial unificado de la Sección Tercera del Consejo de Estado que tengan un efecto directo procesos de contratación en específico, sí llaman la atención sobre la necesidad de que la selección objetiva de contratistas para la prestación de servicios de vigilancia y seguridad privada se haga a través de procedimiento que permitan comparar las ofertas a partir de factores distintos del precio.

En atención a lo anterior, esta Subdirección estima que, la modalidad de selección más adecuada para la contratación de servicios de vigilancia y seguridad privada es la licitación pública, no sólo porque de acuerdo con el artículo 2, numeral 1 de la Ley 1150 de 2007 es la regla general para objetos no sujetos a alguna modalidad en específico, sino también por ser el procedimiento donde se cuentan con más elementos para garantizar la selección objetiva a partir de factores distintos del precio. De acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, reglamentado en el artículo 2.2.1.1.2.2.2 del Decreto 1082 de 2015, en esta modalidad de selección la oferta más favorable es que represente la mejor relación calidad-precio, la cual se debe determinar ponderando el valor de la oferta económica con factores de calidad, criterios sociales y ambientales, sin perjuicio de la aplicación de puntajes adicionales dispuestos por la normativa de contratación pública –v.g. Ley 816 de 2003, Ley 1920 de 2018, Ley 2069 de 2020, etc.–.

Esto además resulta coherente con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1920 de 2018, que se refiere de manera expresa a la licitación pública como una modalidad de selección aplicable para contratar los servicios de vigilancia y seguridad privada. El inciso primero del artículo 6 dispone que “El Gobierno nacional […] expedirá en un término no mayor a 6 meses un decreto reglamentario que establezca una puntuación adicional en los procesos de licitación pública, concurso de méritos y contratación directa para las empresas de vigilancia y seguridad privada y/o las cooperativas especializadas de vigilancia y de seguridad privada que en personal operativo tengan a mujeres, a personas con discapacidad y/o personas mayores de 45 años, contratadas con todas las exigencias y garantías legalmente establecidas”.

Este incentivo impulsa la vinculación laboral de este tipo de población circunscrito a mujeres, personas con discapacidad y personas mayores de 45 años, mediante la creación de un puntaje adicional en los procesos contractuales para la adquisición del servicio de vigilancia y seguridad privada de los proveedores del mercado. En este sentido, la contratación pública puede utilizarse como un mecanismo para promover condiciones de trabajo equitativas, el desarrollo económico, oportunidades económicas para los sectores de la población o las regiones más vulnerables dentro del territorio nacional, y para promover la adquisición de acuerdo con criterios de sostenibilidad ambiental^[7].

Con la expedición del Decreto 1279 de 2021 se adicionaron los artículos 2.2.1.2.4.2.10, 2.2.1.2.4.2.11, 2.2.1.2.4.2.12 y 2.2.1.2.4.2.13 a la Subsección 2 de la Sección 4 del Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional. Aunque el decreto fue suspendido provisionalmente mediante el Auto del 27 de septiembre de 2023 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, posibilitaba que las entidades estatales sometidas al EGCAP establecieran puntajes adicionales en los procesos de licitación pública que se iniciaran para la contratación de los servicios que prestan las empresas y cooperativas de vigilancia y seguridad privada, cuando éstos proveedores acreditaran que dentro de su personal operativo contaban con mujeres, personas con discapacidad y personas mayores de 45 años vinculadas con todas las garantías que establece la ley.

Pese a que el artículo 6 de la Ley 1920 de 2018 también se refiere a la regulación de un puntaje adicional en los procesos de concurso de méritos y contratación directa, es necesario tener en cuenta que –de acuerdo con la memoria justificativa del decreto reglamentario– este se limita a la licitación pública. Lo anterior en la medida que, por un lado, los servicios de vigilancia no hacen parte del objeto de los contratos de consultoría y, por tanto, no se contratan a través del concurso de méritos y que, por otro, en la contratación directa no existe ponderación ni comparación entre diferentes propuestas, ya que es un proceso con un único oferente, pero no significa que se garantice un estudio del sector o del mercado^[8].

Aunque el Decreto 1279 de 2021 es actualmente inaplicable en virtud de la medida cautelar, del artículo 6 de la Ley 1920 de 2018 se infiere que la licitación pública –al igual que la causal de selección abreviada del literal a) del artículo 2.2 de la Ley 1150 de 2007– también es un proceso de selección adecuado para contratar los servicios servicios de vigilancia privada. En este caso, los puntajes previstos en los artículos 2.2.1.2.4.2.10, 2.2.1.2.4.2.11, 2.2.1.2.4.2.12 y 2.2.1.2.4.2.13 del Decreto 1082 de 2015, eventualmente, regirán nuevamente cuando el Consejo de Estado levante la suspensión provisional.

Lo anterior sin perjuicio de la aplicación de la modalidad de selección abreviada de menor cuantía cuando se requiera contratar servicios vigilancia y seguridad privada por valores que se ubiquen dentro de la menor cuantía de la respectiva Entidad Estatal, de acuerdo con los rangos establecidos en el literal b) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. En esta modalidad, al igual que en la licitación, la oferta más favorable se determina de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, esto es, en atención a la mejor relación calidad-precio.

ii. Ahora bien, las consideraciones expuestas se aplican igualmente cuando la entidad estatal requiere bienes o servicios adicionales a los que se regulan por una tarifa mínima, como lo son los servicios o bienes tecnológicos. En estos eventos, la modalidad de selección más adecuada continúa siendo la licitación pública teniendo en cuenta que bajo esta modalidad se ponderan factores de calidad y precio que permiten garantizar el cumplimiento de la tarifa mínima y también adquirir los bienes o servicios adicionales que requiera la entidad.

En efecto, en cuanto a los servicios adicionales a los contemplados en la tarifa, la Circular Externa de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada No. 20241300000445 del 30 de diciembre de 2024 señala en el numeral 2 que “al exigir o concebir la inclusión de bienes o servicios adicionales en la contratación de los servicios de vigilancia y seguridad privada, no pueden propiciar el desconocimiento de los elementos que integran la tarifa mínima regulada y fijada por virtud de la ley, en garantía de los derechos de los trabajadores del sector”. [Énfasis por fuera de texto]

En este sentido, cuando se trate de contratar el servicio de vigilancia y seguridad privada regulado con tarifas mínimas así como todos aquellos componentes tecnológicos que lo complementan u otros servicios o bienes adicionales, no se pueden desconocerse las tarifas mínimas obligatorias, so pretexto de la inclusión de estos elementos que se requieren para la prestación del servicio. Por tanto, aunque estos elementos adicionales, en principio, puedan considerarse como de características técnicas uniforme y de común utilización según el literal a) del artículo 2, numeral 2 de la Ley 1150 de 2007, su incorporación como parte del objeto contractual no desvirtúa la necesidad de observar las disposiciones especiales que regulan la tarifa mínima del servicio. Así, al tratarse de un contrato cuyo núcleo es el servicio de vigilancia y seguridad privada sujeto a tarifa mínima obligatoria, la modalidad de selección más adecuada continúa siendo la licitación pública, por cuanto es la que mejor asegura el cumplimiento del régimen tarifario aplicable, la selección objetiva del contratista, la debida concurrencia de oferentes, así como la adquisición de estos elementos adicionales.

En relación con los bienes o servicios adicionales, la Circular Externa de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada No. 20241300000445 del 30 de diciembre de 2024 indica que “estos deberán ser ofrecidos y cotizados por las Empresas o Cooperativas de Vigilancia y Seguridad Privada, de manera separada a los elementos de la tarifa mínima, a precios o valores reales y de mercado, y por ende, deben ser contratados de esa manera por quienes estén interesados en ellos, so pena de incurrir en prácticas restrictivas de la competencia”. En consecuencia, la entidad contratante en la etapa de planeación y estructuración del proceso de contratación pública deberá efectuar la distinción de las tarifas mínimas reguladas y la de los bienes adicionales o conexos, de manera que las propuestas garanticen el cumplimiento de las tarifas obligatorias y que el precio de los elementos adicionales refleje el valor real del mercado.

En estos casos, la entidad podría analizar la posibilidad de aplicar el mecanismo de subasta inversa para la conformación dinámica de la oferta dentro del procedimiento de licitación pública conforme a lo previsto en el artículo 2.2.1.2.1.1.1 del Decreto 1082 de 2015. Esta posibilidad sería aplicable respecto de los bienes adicionales o conexos al servicio de vigilancia y seguridad privada, tales como los equipos tecnológicos, lo que permitiría realizar pujas sobre las variables técnicas y económicas definidas por la entidad en relación con dichos bienes. En tal sentido, se podría determinar la opción de estructurar una conformación dinámica parcial de la oferta, limitada a dichos componentes tecnológicos, sin afectar la integralidad ni el cumplimiento del régimen tarifario obligatorio aplicable al servicio de vigilancia y seguridad privada.

Sobre el particular, el inciso 2 del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 indica que “cuando la entidad estatal así lo determine, la oferta en un proceso de la licitación pública podrá ser presentada total o parcialmente de manera dinámica mediante subasta inversa, en las condiciones que fije el reglamento”. De este modo, es pertinente resaltar que la posibilidad de acudir a la subasta inversa en este caso no está ligada o limitada a un tipo específico de bienes o servicios y, más bien, su utilización en un proceso de licitación pública se deriva de la voluntad discrecional de la entidad estatal contratante, la cual deberá determinar en los documentos previos si la oferta puede ser presentada, total o parcialmente, de manera dinámica mediante subasta inversa.  Al respecto, la Corte Constitucional consideró que:

“En la medida en que el legislador ha ejercido su competencia dentro de los precisos términos que le confiere la Carta, la Sala entiende que la posibilidad de presentar la oferta total o parcialmente de manera dinámica mediante subasta inversa en los procesos licitatorios, no vulnera el principio de interés general ni los fines del Estado, máxime cuando la utilización de este mecanismo constituye una opción para la entidad estatal, que debe determinar si lo emplea o no, habida cuenta que la posibilidad de conformar dinámicamente la oferta en una etapa de la licitación pública, persigue reducir el costo total de la propuesta presentada, siendo posible lograr mejores condiciones técnicas y económicas y habilita un mecanismo de presentación de la oferta en el que la única variable a utilizar no es necesariamente la del precio, pues pueden incluirse otras variables dinámicas de conformidad con el pliego de condiciones”^[9]. 

De este modo, resulta claro que la previsión normativa y la interpretación de la Corte Constitucional conciben la subasta inversa como un instrumento utilizable en la licitación pública, vinculado a la voluntad de la entidad contratante y no al tipo de bienes o servicios que se pretendan adquirir. Así las cosas, el artículo 2.2.1.2.1.1.1 del Decreto 1082 de 2015^[10] establece que “Las Entidades Estatales pueden utilizar el mecanismo de subasta inversa para la conformación dinámica de las ofertas en la licitación. En este caso, la Entidad Estatal debe señalar en los pliegos de condiciones las variables técnicas y económicas sobre las cuales los oferentes pueden realizar la puja”. Asimismo, la norma permite la conformación dinámica parcial de la oferta, es decir, que habrá un componente de la oferta que no es objeto de conformación dinámica. Además, se determina que en ningún caso el precio será la única variable sometida a conformación dinámica, por lo que necesariamente deben incluirse factores técnicos para la puja.

En conclusión, cuando la contratación de los servicios de vigilancia y seguridad privada incluya bienes adicionales o conexos, como los medios tecnológicos requeridos para la adecuada prestación del servicio, esta Subdirección considera que la modalidad más adecuada es la licitación pública, sin perjuicio de que se pueda analizar la viabilidad de aplicar el mecanismo de subasta inversa como modalidad de conformación dinámica de la oferta, dentro del procedimiento de licitación pública. Esta posibilidad permite una conformación dinámica parcial de la oferta en la que se podrían incluir dichos bienes adicionales y determinar tanto variables técnicas como económicas. Lo anterior siempre que no se afecte el cumplimiento de las tarifas mínimas obligatorias fijadas por la Circular Externa de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, las cuales deben ser observadas de manera estricta respecto del servicio principal objeto de la contratación.

Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las Entidades Públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas y jurisprudenciales:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre la modalidad de selección aplicable a los servicios de vigilancia y seguridad privada se pronunció esta Subdirección en los conceptos C-597 del 8 de noviembre de 2024, C-749 del 12 de noviembre de 2024, C-787 del 19 de noviembre de 2024, C-977 del 2 de enero de 2025 y C-231 del 1 de abril de 2025. Estos conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/

También le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017"

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. El inciso primero de norma disponía que, conforme al principio de transparencia, “La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso públicos, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente” (Énfasis fuera de texto). La expresión en cursiva fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-400 de 1999, con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, y derogado integralmente por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. ↑

2. Sobre la articulación de los diferentes procesos de selección previstos en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, DÁVILA VINUEZA considera lo siguiente: “En las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 los demás procedimientos de selección distintos a la licitación pública se convierten en procedimientos excepcionales y procedentes únicamente en los casos taxativamente contemplados en la ley. Pero la excepción no es respecto de los principios de transparencia, economía y responsabilidad y del deber de selección objetiva como parece lo han entendido algunas entidades estales. Estos principios que […] desarrollan los rectores de la función pública de orden constitucional y legal (art. 209 C.N., y art. 3° CPACA) son aplicables con todo rigor a los procedimientos de excepción. Siendo ello así, la excepción de que se habla es respecto del proceso licitatorio regulado en el artículo 30 de la Ley 80 de 1993 con las variantes introducidas por el artículo 2°, numeral 1, de la ley 1150 de 2007, en concordancia con el artículo 2.2.1.2.1.1.1 del Decreto 1082 de 2015 (Presentación de la oferta de manera dinámica). Es decir, que ante la ausencia de una causal concreta para un determinado evento específico, la selección debe asumir la que el ordenamiento jurídico regula como licitación pública. Por eso es que, además, las causas excepcionales de selección son de interpretación restrictiva y no admiten analogía ni la interpretación extensiva. Genera nulidad absoluta del contrato, por abuso o desviación de poder, y nulidad del acto administrativo de selección cualquier artilugio que implique socavar la principal manifestación del principio de transparencia, cual es la selección por vía de licitación”. (DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. Tercera Edición. Bogotá: Legis, 2016. p. 463). ↑

3. El numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 prescribe: “[…] Serán causales de selección abreviada las siguientes:

   a) La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos.

   Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos;

   b) La contratación de menor cuantía. Se entenderá por menor cuantía los valores que a continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades públicas expresados en salarios mínimos legales mensuales.

   […];

   c) Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 1122 de 2007, la celebración de contratos para la prestación de servicios de salud. El reglamento interno correspondiente fijará las garantías a cargo de los contratistas. Los pagos correspondientes se podrán hacer mediante encargos fiduciarios;

   d) La contratación cuyo proceso de licitación pública haya sido declarado desierto; en cuyo caso la entidad deberá iniciar la selección abreviada dentro de los cuatro meses siguientes a la declaración de desierta del proceso inicial;

   e) La enajenación de bienes del Estado, con excepción de aquellos a que se refiere la Ley 226 de 1995.

   […];

   f) Productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas de productos legalmente constituidas;

   g) Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las Empresas Industriales y Comerciales Estatales y de las Sociedades de Economía Mixta, con excepción de los contratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de la Ley 80 de 1993;

   h) Los contratos de las entidades, a cuyo cargo se encuentre la ejecución de los programas de protección de personas amenazadas, programas de desmovilización y reincorporación a la vida civil de personas y grupos al margen de la ley, incluida la atención de los respectivos grupos familiares, programas de atención a población desplazada por la violencia, programas de protección de derechos humanos de grupos de personas habitantes de la calle, niños y niñas o jóvenes involucrados en grupos juveniles que hayan incurrido en conductas contra el patrimonio económico y sostengan enfrentamientos violentos de diferente tipo, y población en alto grado de vulnerabilidad con reconocido estado de exclusión que requieran capacitación, resocialización y preparación para el trabajo, incluidos los contratos fiduciarios que demanden;

   i) La contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional.

   j) Los bienes y servicios no uniformes de común utilización por parte de las entidades públicas, para lo cual la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente - podrá celebrar acuerdos marco de precios y demás instrumentos de agregación de demanda. Estos acuerdos marco de precios también serán de obligatorio uso de las entidades del Estado a las que se refiere el parágrafo 5 del artículo 2 de la presente ley, modificado por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019”. ↑

4. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 23 de julio de 2015. Exp. 36.805. C. P. Hernán Andrade Rincón. ↑

5. La Circular Externa de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada No. 20241300000445 del 30 de diciembre de 2024 se puede consultar en el siguiente enlace: https://www.supervigilancia.gov.co/loader.php?lServicio=Tools2&lTipo=descargas&lFuncion=visorpdf&file=https%3A%2F%2Fwww.supervigilancia.gov.co%2Floader.php%3FlServicio%3DTools2%26lTipo%3Ddescargas%26lFuncion%3DexposeDocument%26idFile%3D47992%26tmp%3Dce0452fc6a5b9a54bf2f98c3bf091c14%26urlDeleteFunction%3Dhttps%253A%252F%252Fwww.supervigilancia.gov.co%252Floader.php%253FlServicio%253DTools2%2526lTipo%253Ddescargas%2526lFuncion%253DdeleteTemporalFile%2526tmp%253Dce0452fc6a5b9a54bf2f98c3bf091c14&pdf=1&tmp=ce0452fc6a5b9a54bf2f98c3bf091c14&fileItem=47992 ↑

6. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 17 de junio de 2024. Rad. 69575. C.P. Martín Bermúdez Muñoz. Nota al pie No. 7.   ↑

7. EUROPEAN COMMISSION. Buying Green – A handbook on green procurement, 2016, disponible en: https://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/Buying-Green-Handbook-3rd-Edition.pdf. ↑

8. Cfr. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/DNP/Soporte%20t%c3%a9cnico%20Ley%20del%20Vigilante.pdf. Consultado el 5 de noviembre de 2024. ↑

9. Corte Constitucional. Sentencia C-713 del 7 de octubre de 2009. M.P: María Victoria Calle Correa. ↑

10. Artículo 2.2.1.2.1.1.1 Decreto 1082 de 2015 “[…] En la fecha señalada en los pliegos de condiciones, los oferentes deben presentar los documentos que acrediten los requisitos habilitantes requeridos por la Entidad Estatal. En el caso de una conformación dinámica parcial de la oferta, a los documentos señalados se acompañará el componente de la oferta que no es objeto de conformación dinámica.

    La Entidad Estatal dentro del plazo previsto en los pliegos de condiciones debe verificar el cumplimiento de los requisitos habilitantes y de las condiciones adicionales si hay lugar a ello para determinar los oferentes que pueden continuar en el proceso de selección. La subasta inversa para la conformación dinámica de la oferta debe realizarse con los oferentes habilitados, en la fecha y hora previstas en los pliegos de condiciones.

    En la subasta, los oferentes deben presentar su oferta inicial con las variables dinámicas, de conformidad con los pliegos de condiciones, la cual puede ser mejorada con los Lances hasta la conformación de la oferta definitiva.

    Se tomará como definitiva la oferta inicial realizada por el oferente que no presente Lances en la subasta.

    En ningún caso el precio será la única variable sometida a conformación dinámica.

    La herramienta electrónica usada para la subasta debe permitir que el oferente conozca su situación respecto de los demás competidores y únicamente en relación con el cálculo del menor costo evaluado. Si la subasta recae únicamente sobre algunas variables, las que no admiten mejora deben haber sido previamente evaluadas y alimentadas en el sistema, de manera que este pueda ante cualquier Lance efectuar el cálculo automático del menor costo evaluado.

    De lo acontecido en la subasta, se levantará un acta donde se dejarán todas las constancias del caso”. ↑