DOCUMENTOS TIPO, INALTERABILIDAD, MINUTA TIPO

Texto del concepto

DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad

Los documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los documentos tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los Documentos Tipo.

INALTERABILIDAD – Documentos Tipo – Alcance

Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia y sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en dichos documentos son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que el fundamento legal vigente de la regla de inalterabilidad se encuentra en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, según el cual “[…] serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. Pero eso no significa que antes no rigiera, pues así también lo disponía el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. Incluso por vía reglamentaria también se dispuso el carácter inmodificable de los pliegos tipo en el artículo 1 de los Decretos 342 de 2019 y 594 de 2020, que adicionaron, respectivamente, los artículos 2.2.1.2.6.1.4. y 2.2.1.2.6.3.4 al Decreto 1082 de 2015.

MINUTA TIPO ‒ Documento tipo ‒ Catastro multipropósito ‒ Contrato interadministrativo

[…] el documento tipo o minuta tipo adoptado por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en conjunto con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC– y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística ‒DANE–, es el instrumento que concreta una de las formas de prestación del servicio público de gestión catastral, fundamentado particularmente en los artículos 2.2.2.5.6 y 2.2.2.5.7 del Decreto 1983 de 2019. El primero, referente a la facultad que tienen las entidades territoriales no habilitadas para contratar con un gestor catastral la prestación integral del servicio público en su territorio; mientras que el segundo artículo, entre otros requerimientos, dispone que la contratación de este servicio podrá realizarse a través de contratación directa, observando los principios de selección objetiva y transparencia, por tratarse de un contrato interadministrativo.

MINUTA TIPO ‒ Ámbito de aplicación ‒ Servicio de gestión catastral integral

[…] el objeto de la minuta tipo se circunscribe a la prestación integral de la gestión catastral que comprende, de manera conjunta, las actividades de formación o actualización, según corresponda, conservación y difusión catastral. Esto significa que, con fundamento en esta minuta, únicamente se podrá contratar al gestor catastral para la ejecución de las actividades señaladas de manera integral. Así lo determina la parte introductoria de la minuta tipo que expresamente dispone que “Debido a que la prestación del servicio catastral es integral, en los términos del artículo 2.2.2.5.6. del Decreto 1983 de 2019, se contratará la actividad de formación o actualización catastral junto con su conservación. Es decir, no será posible contratar de forma aislada, con fundamento en esta minuta, las actividades de formación, actualización o conservación catastral”.

Bogotá D.C., [Día] [Mes.NombreCapitalizado] [Año]

Señora

Cindy Lorena Gallego Arévalo

Subsecretaria de Catastro

Secretaria de Hacienda Alcaldía de Armenia

subcatastro@armenia.gov.co

Armenia, Quindío

Estimada señora Gallego:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 7 de abril de 2025. En relación con los documentos tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito, usted pregunta lo siguiente:

“Es viable jurídicamente proceder a modificar el objeto contractual y las obligaciones ajustándose al modelo tipo, cual el negocio jurídico celebrado es de operación catastral y no de gestión catastral, teniendo en cuenta que la minuta está diseñada en estas cláusulas de la esencia del contrato para la contratación de un municipio no habilitado de los servicios de un gestor catastral, que se repite no es el caso para al Municipio de Armenia, Quindío. De igual modo, frente a las demás clausulas, se solicita concepto sobre la viabilidad de incluir otras cláusulas que a criterio de la entidad legal tienen fundamento legal cláusula de multa y penal pecuniaria en la que se contempla el proceso sancionatorio en sede administrativa – articulo 17 ley 1150 de 2007, articulo 86 de la ley 1474 de 2011 y manual de contratación del municipio, se incluyen las cláusulas excepcionales de la ley 80 de 1993, la cláusula de indemnidad que están en el artículo 6° del decreto 4828 de 2008, Modificado por el Decreto Nacional 931 de 2009” (SIC).

De manera preliminar, resulta necesario resaltar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es viable modificar el objeto, las obligaciones e incluir cláusulas en la minuta del documento tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito?

1. Respuestas:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

Los documentos tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los documentos tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los Documentos Tipo.

En consecuencia, en virtud de la regla de inalterabilidad, los Documentos Tipo solo pueden ser modificados en los aspectos en que estos lo permitan. Esto corresponde a aquellos aspectos que se encuentran entre corchetes y resaltados en gris –[texto]–, para lo cual deberán observarse las instrucciones contenidas en los mismos para su diligenciamiento.

Por lo tanto, una entidad solo podrá modificar aspectos de los Documentos Tipo cuando así esté permitido, en los términos expuestos. Lo anterior implica que, en los apartes en que los documentos tipo no lo permitan, la entidad deberá integrar el contenido de estos a su Proceso de Contratación sin ningún tipo de alteración.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha expedido documentos tipo para los sectores de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico y social. Asimismo, esta Agencia expidió los documentos tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito y para la contratación directa de convenios solidarios para la ejecución de obras hasta la menor cuantía con organismos de acción comunal^[2].

Debido a la necesidad de actualizar la gestión catastral e implementar herramientas que faciliten los procesos de formación, actualización, conservación y difusión catastral, era prioritario estructurar los documentos tipo que definieran la contratación de las actividades relacionadas con la gestión catastral. Así, con el objetivo de unificar y facilitar la contratación de la gestión catastral de las entidades estatales y, a su vez, cumplir la línea de acción No. 13 definida en el documento CONPES 3958 del 26 de marzo de 2019^[3], la Agencia expidió la Resolución No. 269 del 16 de diciembre de 2020, “Por la cual se adopta el documento tipo para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos”.

El argumento principal que fundamenta el enfoque regulatorio adoptado por Colombia Compra Eficiente para expedir el documento tipo señalado, se sustenta en una sujeción estricta al principio de legalidad. De esta manera se apoya en la normativa legal y reglamentaria que regula la prestación del servicio público de gestión catastral, cuando se acude a celebrar un contrato para el desarrollo de esta actividad.

En efecto, el documento tipo o minuta tipo adoptado por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en conjunto con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC– y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística ‒DANE–, es el instrumento que concreta una de las formas de prestación del servicio público de gestión catastral, fundamentado particularmente en los artículos 2.2.2.5.6 y 2.2.2.5.7 del Decreto 1983 de 2019. El primero, referente a la facultad que tienen las entidades territoriales no habilitadas para contratar con un gestor catastral la prestación integral del servicio público en su territorio; mientras que el segundo artículo, entre otros requerimientos, dispone que la contratación de este servicio podrá realizarse a través de contratación directa, observando los principios de selección objetiva y transparencia, por tratarse de un contrato interadministrativo.

De este modo, la minuta tipo materializa la forma de prestación del servicio público de gestión catastral de manera integral, mediante el cual un municipio decide contratar a un gestor catastral habilitado para la prestación de este servicio, lo cual, debe realizarse mediante un contrato interadministrativo. Este documento contiene las condiciones que deben incorporarse en las minutas para contratos interadministrativos para la ejecución de las actividades de formación o actualización y conservación catastral, que celebre con cualquier gestor catastral habilitado o con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

De ahí que el objeto de la minuta tipo se circunscribe a la prestación integral de la gestión catastral que comprende, de manera conjunta, las actividades de formación o actualización, según corresponda, conservación y difusión catastral. Esto significa que, con fundamento en esta minuta, únicamente se podrá contratar al gestor catastral para la ejecución de las actividades señaladas de manera integral. Así lo determina la parte introductoria de la minuta tipo que expresamente dispone que “Debido a que la prestación del servicio catastral es integral, en los términos del artículo 2.2.2.5.6. del Decreto 1983 de 2019, se contratará la actividad de formación o actualización catastral junto con su conservación. Es decir, no será posible contratar de forma aislada, con fundamento en esta minuta, las actividades de formación, actualización o conservación catastral”.

Por consiguiente, es claro que la prestación del servicio de gestión catastral que se desarrolle en el marco de la minuta tipo debe comprender, en su integridad, las actividades de que trata el artículo 2.2.2.5.6 del Decreto 1983 de 2019. Es importante enfatizar este aspecto, pues estas actividades constituyen la base primordial de la minuta tipo, sobre las cuales se estructuran las obligaciones y demás condiciones del contrato interadministrativo.

Así, el municipio, con base en la información de los estudios y documentos previos elaborados, deberá señalar si la actividad de gestión catastral será la de formación o la de actualización. La primera corresponde al “conjunto de actividades destinadas a identificar, por primera vez, la información catastral en la totalidad de los predios que conforman el territorio o en parte de él”^[4]. Por su parte, la segunda comprende el “conjunto de actividades destinadas a identificar, incorporar o rectificar los cambios o inconsistencias en la información catastral durante un periodo determinado. (…). En ningún caso, para actualizar la información de un área geográfica, será obligatorio adelantar levantamiento catastral en la totalidad de inmuebles”^[5]. El objeto de la minuta deberá comprender alguna de estas actividades, en conjunto con la conservación y difusión catastral^[6].

Así las cosas, el ámbito de aplicación de la minuta tipo para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos, se fundamenta en los artículos 2.2.2.5.6 y 2.2.2.5.7 del Decreto 1983 de 2019. Estas normas se refieren a la prestación integral del servicio de gestión catastral, es decir, incluyendo las actividades de formación o actualización y conservación, mediante contrato interadministrativo. Por ello, aquellas entidades territoriales que no estén habilitadas pueden contratar a cualquier gestor catastral habilitado cuando requieran la prestación integral de este servicio, situación que no aplica para el municipio de Armenia toda vez que este está habilitado como gestor catastral por el IGAC.

En cuanto a las modificaciones de contratos estales se trae a colación el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 el cual contempla los medios que pueden utilizar los entidades estatales para el cumplimiento del objeto contractual, en consecuencia, dentro de estas posibilidades de discrecionalidad se encuentra la modificación de lo contratado, lo cual es permitido desde el amparo de los principios de la función administrativa, artículo 209 superior y principios de la contratación pública, teniendo presente que siempre que se acuda a ella será de manera excepcional para el aseguramiento del interés general y los fines de la contratación contemplados en el artículo 3 del Estatuto General.

Las entidades estatales podrán acudir a la modificación del contrato excepcionalmente con el exclusivo objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación, por lo que realizar su trámite requerirá de las justificaciones administrativas, jurídicas y financieras que permitan no contradecir el principio de planeación y análisis de riesgos tramitados en la etapa de planeación, puesto que se ha indicado es que la entidad estatal está sujeta a los mismos documentos de la etapa precontractual y a la normativa vigente.

Ahora bien, dentro del contenido del contrato estatal, la entidad contratante define diversas estipulaciones las cuales son de la esencia, de la naturaleza y accidentales conforme a la tipología contractual y deberán ir concordancia con lo señalado en el estudio previo. En tal sentido, no le está permitido a la entidad estatal realizar modificaciones al objeto del contrato, puesto que hace parte de las cláusulas sustanciales del contrato, a lo que el Consejo de Estado ha llamado límites al contrato.

Como se expondrá en las consideraciones del presente concepto, la jurisprudencia ha sostenido la excepcionalidad en la adopción de modificaciones, y los límites desde el ámbito temporal, formal y material para su adopción, con el propósito de preservar los principios de igualdad, transparencia, libertad de concurrencia y protección del interés público en la actividad contractual de las Entidades Estatales.

Es así como la norma ibidem prescribe que los contratos no podrán adicionarse en más del 50% de su valor inicial, expresado este en salarios mínimos legales mensuales, esto refiriéndose en cuanto al valor del contrato. En ese sentido, la norma se queda corta debido a que no desarrolla la modificación del contrato frente a la prórroga, su alcance, contenido y limites, aspectos que también pueden ser modificados en el contrato estatal.

Respecto a lo antes señalado, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, la cual se comparte por esta Agencia en algunos conceptos como el C-004 de 2023, se ha considerado que es viable jurídicamente modificar los contratos estatales, solo de manera excepcional y en la medida en que con dicha modificación se busque garantizar el interés público, o cuando la entidad haya verificado y así pueda constatarse por cualquiera que la causa de la modificación es real y cierta, y cuando se deriva de previsiones legales, esto es, cuando la modificación se fundamenta no solo en circunstancias fácticas propias de la ejecución del contrato, sino, además, cuando esos escenarios ponen de presente la necesidad de dar cumplimiento a previsiones establecidas por el legislador.

Así las cosas, para establecer si un contrato determinado puede ser susceptible de modificación bilateral, se hace necesario que la Administración analice, en cada caso, la concurrencia de los aspectos antes referidos. Ahora bien, la norma también contempla de forma expresa la modificación unilateral del contrato, la cual procederá a fin de, evitar la paralización o la afectación grave del servicio público que se deba satisfacer con él; cuando fuere necesario introducir variaciones en el contrato y previamente las partes no llegan al acuerdo respectivo, en ese sentido, la entidad en acto administrativo debidamente motivado, lo modificará mediante la supresión o adición de obras, trabajos, suministros o servicios, conforme el artículo 16 de la ley 80 de 1993.

En cualquier caso, como se indicó previamente las modificaciones no podrían suponer la variación del objeto de un contrato, pues ello supondría la alteración de su esencia y lo convertiría en otro tipo de negocio jurídico. Si se presentara esta situación lo indicado no sería modificar el contrato sino la celebración de uno nuevo.

Ahora bien, respecto al procedimiento que debe seguirse para modificar un contrato estatal, es menester indicar que, la norma no lo contempla sino el manual de contratación de cada entidad, sin embargo, aun cuando la modificación sea unilateral o bilateral, la Entidad Estatal debe asegurarse de justificar con base en hechos concreto la necesidad de la modificar el contrato, debido a que se entiende que la administración debió cumplir con el deber de planeación en la etapa precontractual.

Es por esto por lo que, tanto el contratista, como la administración tienen la obligación de motivar la necesidad de modificar el contrato que permita determinar desde la perspectiva jurídica, técnica y financiera la viabilidad de este, reconocimiento que existe un riesgo real de paralización o afectación del servicio.

Téngase presente que el contrato estatal es solemne, por lo cual, la solicitud de modificación de un contrato estatal debe constar por escrito, con el fin de que se pueda alcanzar existencia, validez y eficacia, ya que debe surtir el mismo proceso que se dio para su constitución, dado que el acuerdo modificatorio está tomando el lugar del acuerdo originario y la solemnidad que se predica legalmente del acuerdo originario, ha de ser exigida para reconocer existencia, validez y eficacia, al que lo modifica^[7].

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre el alcance de los documentos tipo adoptados mediante la Resolución No. 269 de 2020 en los oficios con radicado No. P20201203000378 del 2 de diciembre de 2020 y en los conceptos C-809 del 11 de febrero de 2021, C-097 del 23 de marzo de 2021, C-159 del 20 de mayo de 2021, C-261 de 22 de junio de 2021, C-564 de 11 de octubre de 2021, C-666 del 22 de diciembre de 2021, C-731 del 26 de enero de 2022, C-302 del 12 de mayo de 2022, C-551 del 29 de agosto de 2022, C-342 del 25 de abril de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrá encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual.

La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente recomienda a todas las entidades públicas, independientemente de su naturaleza, que gestionan recursos públicos, la aplicación de los Documentos Tipo. Esta recomendación es válida tanto para su uso obligatorio, cuando así lo establezca la normatividad vigente, como para su implementación como una buena práctica. El objetivo es garantizar la transparencia y promover un proceso de selección objetiva en la contratación pública, contribuyendo así a mejorar la eficiencia, la competencia y la confianza en el manejo de los recursos del Estado.

Le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017"

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION B Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH Bogotá D.C., tres (3) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-26-000-2000-00634-01(24221) ↑

2. Estos Documentos Tipo pueden ser consultados en la página web de Colombia Compra Eficiente, a través del siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/documentos-tipo/documentos-tipo ↑

3. CONPES 3958 "Estrategia para la implementación de la política pública de catastro multipropósito", 2019, pág. 56. “Línea de acción 13. Definición de esquemas de financiación para garantizar el levantamiento de la información catastral con enfoque multipropósito en el tiempo. […] siguiendo los lineamientos de Colombia Compra Eficiente, el IGAC definirá los esquemas de contratación de cartografía y de actividades relacionadas con la gestión catastral, haciendo uso de acuerdos marco de precios en articulación con los instrumentos de proyectos tipo que se desarrollen”. ↑

4. Artículo 2.2.2.2.2 del Decreto 1170 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 148 de 2020. ↑

5. Ibidem. ↑

6. El artículo 2.2.2.2.2 del Decreto 1170 de 2015 modificado por el artículo 1 del Decreto 148 de 2020, dispone que el proceso de conservación catastral consiste en el conjunto de acciones tendientes a mantener vigente la base catastral de forma permanente, mediante la incorporación de los cambios que sufra la información de un bien inmueble. Por su parte, define a la difusión catastral como aquellas actividades tendientes al uso, disposición y acceso a la información catastral, así como la generación de insumos que contribuyan a la planeación y gestión de los territorios. ↑

7. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION B Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH Bogotá D.C., tres (3) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-26-000-2000-00634-01(24221) ↑