La gestión catastral es un servicio público orientado a la adecuada formación, actualización, conservación y difusión de la información catastral, así como a los procedimientos del enfoque catastral multipropósito adoptados. Se presta, entre otros, por el IGAC como autoridad nacional que regula la gestión, por gestores catastrales habilitados y por operadores catastrales que realizan labores operativas. El concepto precisa que los gestores catastrales deben ser entidades públicas (nacionales o territoriales) o esquemas asociativos habilitados por el IGAC. Para entidades territoriales no habilitadas, se prevé la contratación de un gestor catastral para la prestación integral del servicio mediante contrato interadministrativo. Además, destaca que la minuta tipo (adoptada por CCE, IGAC y DANE) aplica a la prestación integral: no permite contratar de forma aislada actividades de formación/actualización o conservación. Finalmente, se señala la regla de inalterabilidad de los documentos tipo aplicables a procesos con enfoque multipropósito.
Expediente: C-551 de 2022 – Fecha: 29-08-2022 – Número Interno: C-551 de 2022 – Demandado: – Actor: – Radicado de entrada: P20220721007092 – Radicado de salida: RS20220829010377 – Restrictor: – Descriptor: SERVICIO PÚBLICO DE GESTIÓN CATASTRAL,GESTORES CATASTRALES,MINUTA TIPO,DOCUMENTOS TIPO DE GESTIÓN CATASTRAL – Mes: Agosto – Año: 2022
Texto del concepto
SERVICIO PÚBLICO DE GESTIÓN CATASTRAL ‒ Concepto
Conforme al artículo 79 de la Ley 1955 de 2019 la gestión catastral es un servicio público que tiene como propósito la adecuada formación, actualización, conservación y difusión de la información catastral, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito que sean adoptados. De conformidad con la norma citada, la gestión catastral será prestada por: i) una autoridad nacional que regulará la gestión catastral, y estará a cargo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi; ii) por gestores catastrales, encargados de adelantar la formación, actualización, conservación y difusión catastral, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito adoptados para el efecto; y iii) por operadores catastrales, quienes desarrollarán labores operativas relativas a la gestión catastral.
GESTORES CATASTRALES ‒ Requisitos ‒ Entidades públicas ‒ Contratación
El artículo 2.2.2.1.5 del Decreto 148 de 2020 prescribe que los gestores catastrales son las entidades públicas del orden nacional o territorial, así como los esquemas asociativos de entidades territoriales que hayan sido habilitadas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC–. Por tanto, los requisitos para la prestación del servicio de gestión catastral en calidad de gestor son dos (2): i) ser una entidad pública del orden nacional o territorial o esquema asociativo de entidades territoriales y ii) estar habilitado como gestor catastral por parte del IGAC. Lo anterior, sin perjuicio del IGAC actúe como prestador por excepción.
En lo relacionado con la contratación de los gestores catastrales, el artículo 2.2.2.5.6 del Decreto 1983 de 2019 dispone que las entidades territoriales que no estén habilitadas podrán contratar a un gestor catastral en los términos de dicho Decreto para la prestación del servicio público en su territorio. Así mismo, prescribe que el gestor catastral contratado «deberá asegurar la prestación integral del servicio, es decir, incluyendo las actividades de formación, actualización y conservación, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito que sean adoptados». Además, según el artículo 2.2.2.5.7 la contratación del gestor catastral se sujetará a las siguientes reglas, prescribiendo explícitamente que se realizará mediante contrato interadministrativo.
MINUTA TIPO ‒ Documento tipo ‒ Catastro multipropósito ‒ Contrato interadministrativo
[…] el documento tipo o minuta tipo adoptado por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en conjunto con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC- y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística ‒DANE, es el instrumento que concreta una de las formas de prestación del servicio público de gestión catastral, fundamentado particularmente en los artículos 2.2.2.5.6 y 2.2.2.5.7 del Decreto 1983 de 2019. El primero, como se expuso ut supra, referente a la facultad que tienen las entidades territoriales no habilitadas para contratar con un gestor catastral la prestación integral del servicio público en su territorio; mientras que el segundo artículo, entre otros requerimientos, dispone que la contratación de este servicio podrá realizarse a través de contratación directa, observando los principios de selección objetiva y transparencia, por tratarse de un contrato interadministrativo.
MINUTA TIPO ‒ Ámbito de aplicación ‒ Servicio de gestión catastral integral
[…] el objeto de la minuta tipo se circunscribe a la prestación integral de la gestión catastral que comprende, de manera conjunta, las actividades de formación o actualización, según corresponda, conservación y difusión catastral. Esto significa que, con fundamento en esta minuta, únicamente se podrá contratar al gestor catastral para la ejecución de las actividades señaladas de manera integral. Así lo determina la parte introductoria de la minuta tipo que expresamente dispone que «Debido a que la prestación del servicio catastral es integral, en los términos del artículo 2.2.2.5.6. del Decreto 1983 de 2019, se contratará la actividad de formación o actualización catastral junto con su conservación. Es decir, no será posible contratar de forma aislada, con fundamento en esta minuta, las actividades de formación, actualización o conservación catastral».
DOCUMENTO TIPO DE GESTIÓN CATASTRAL – Inalterabilidad
El artículo 3 de la Resolución 269 del 16 de diciembre de 2021 «Por la cual se adopta el documento tipo para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos», dispone sobre la regla de inalterabilidad de estos documentos tipo. Así, se determina que las condiciones establecidas en los documentos tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.
Adicionalmente, la parte introductoria de la minuta tipo, del documento tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito, dispone que «[l]os aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris, al igual que los espacios con una raya “____” deben ser diligenciados por el Municipio, por lo que su contenido es susceptible de modificación […]». Así mismo, la minuta establece que [Cuando se utilice el símbolo: “ / ” significa que se puede seleccionar entre una u otra opción]. Conforme con lo anterior, en cada acápite que esté resaltado en gris el municipio tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en esta minuta, o seleccionar entre una u otra opción, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones que se de en esta.
El carácter inalterable de los documentos tipo no puede, entonces, hacerse extensivo a los aspectos meramente formales de tales documentos, esto es, el tamaño y tipo de letra, las márgenes o las expresiones que pretenden hacer más comprensible el documento, como es el caso de aquellas que informan que una expresión larga será referida con otra similar pero más corta. Lo anterior considerando que estos aspectos en nada afectan la aplicación y alcance de los documentos tipo, es decir, no afectan su contenido esencial y, mucho menos, las obligaciones, deberes y derechos que se derivan para las partes contratantes.
Bogotá 29 de agosto de 2022
Carlos Alfonso Sabogal Martínez
Bogotá D.C
Concepto C ‒ 551 de 2022
Temas: | SERVICIO PÚBLICO DE GESTIÓN CATASTRAL ‒ Concepto / GESTORES CATASTRALES ‒ Requisitos ‒ Entidades públicas ‒ Contratación / MINUTA TIPO ‒ Documento tipo ‒ Catastro multipropósito ‒ Contrato interadministrativo / MINUTA TIPO ‒ Ámbito de aplicación ‒ Servicio de gestión catastral integral / DOCUMENTO TIPO DE GESTIÓN CATASTRAL – Inalterabilidad |
Radicación: | Respuesta a la consulta P20220721007092 |
Estimado señor Sabogal Martínez:
En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 21 de julio de 2021.
- Problema planteado
En relación con el documento tipo para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos, adoptados por medio de la Resolución 269 de 2020, usted pregunta si a «[…] dicho documento se le pueden realizar algunos ajustes técnicos y contractuales manteniendo la estructura del documento tipo necesarios para llevar a cabo el objeto contractual, o dicho documento tipo tiene la característica de 'inalterable' y por lo tanto solo se pueden modificar los espacios diseñados en el archivo para tal fin».
2. Consideraciones
Para responder la consulta se analizarán los siguientes temas: i) contratación para la prestación del servicio público de gestión catastral integral; ii) documento tipo para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos; y iii) alcance de la regla de inalterabilidad de los documentos tipo para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre los pliegos de condiciones tipo en la contratación estatal, así como sobre su inalterabilidad, entre otros, en los conceptos: C–144 de 2 de marzo de 2020, C-174 del 16 de marzo de 2020, C-129 del 24 de marzo de 2020, C-193 del 6 de abril de 2020, C–189 del 8 de abril de 2020, C-009 del 27 de abril de 2020, C-289 del 26 de mayo de 2020, C-384 del 4 de junio de 2020, C-328 del 30 de junio de 2020, C-397 del 30 de junio de 2020, C-327 del 10 de julio de 2020, C-332 del 26 de mayo de 2020, C-354 del 4 de junio de 2020, C-387 del 23 de junio de 2020, C-379 del 30 de junio de 2020, C-411 del 30 de junio de 2020, C-415 del 7 de julio de 2020, C-443 del 7 de julio de 2020, C-427 del 9 de julio de 2020, C-395 del 9 de julio de 2020, C-327 del 10 de julio de 2020, C-444 del 13 de julio de 2020, C-429 del 24 de julio de 2020, C-466 del 24 de julio de 2020, C-420 del 28 de julio de 2020, C-485 del 29 de julio de 2020, C-501 del 29 de julio de 2020, C-478 del 30 de julio de 2020, C-450 del 3 de agosto de 2020, C-497 del 6 de agosto de 2020, C-528 del 18 de agosto de 2020, C-531 del 21 agosto de 2020, C-546 del 26 de agosto de 2020, C-597 del 14 de septiembre de 2020, C-618 del 17 de septiembre de 2020, C-633 del 2 de octubre de 2020, C-630 del 21 de octubre de 2020, C-643 del 26 de octubre de 2020, C-635 del 29 de octubre de 2020, C-653 del 9 de noviembre de 2020, C-665 del 11 de noviembre de 2020, C-698 del 19 de noviembre de 2020, C-716 del 30 de noviembre de 2020, C-775 de 2020 del 11 de diciembre de 2020, C-031 del 1 de febrero de 2021, C-027 del 1 de marzo de 2021, C-064 del 8 de marzo 2021, C-157 del 13 de abril de 2021 y C-204 del 6 de mayo de 2021, C-555 del 20 de octubre de 2021, C-691 del 28 de diciembre de 2021, C-058 del 8 de marzo de 2022, C-288 del 9 de mayo de 2022, C-321 del 17 de mayo de 2022, C-444 del 30 de junio de 2022 y C-356 del 6 de julio de 2022.
Por otra parte, la Agencia se ha referido al alcance de los documentos tipo adoptados mediante la Resolución No. 269 de 2020 en los oficios con radicado No. P20201203000378 del 2 de diciembre de 2020 y en los Conceptos C-809 del 11 de febrero de 2021, C-097 del 23 de marzo de 2021, C-159 del 20 de mayo de 2021, C-261 de 22 de junio de 2021, C-564 de 11 de octubre de 2021, C-666 del 22 de diciembre de 2021, C-731 del 26 de enero de 2022 y C-302 del 12 de mayo de 2022. Las tesis desarrolladas en estos conceptos se reiteran a continuación y se complementan en lo pertinente:
2.1. Contratación para la prestación del servicio público de gestión catastral integral
Conforme al artículo 79 de la Ley 1955 de 2019 la gestión catastral es un servicio público que tiene como propósito la adecuada formación, actualización, conservación y difusión de la información catastral, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito que sean adoptados. De conformidad con la norma citada, la gestión catastral será prestada por: i) una autoridad nacional que regulará la gestión catastral, y estará a cargo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi; ii) por gestores catastrales, encargados de adelantar la formación, actualización, conservación y difusión catastral, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito adoptados para el efecto; y iii) por operadores catastrales, quienes desarrollarán labores operativas relativas a la gestión catastral. A su vez, determina en cabeza de el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC– la función de habilitar como gestores catastrales para la prestación del servicio catastral a las entidades públicas nacionales o territoriales, incluyendo, entre otros, esquemas asociativos de entidades territoriales.
Los Decretos 1983 de 2019 y 148 de 2020 se ocupan de reglamentar la materia. El primero define el marco de las condiciones jurídicas, técnicas, económicas y financieras para habilitar a los gestores catastrales que efectuarán la gestión catastral, la forma de contratación de estos y la contratación de los operadores catastrales. Por su parte, el Decreto 148 de 2020 regula aspectos como los principios de la gestión catastral, sus objetivos, sus intervinientes en el proceso, obligaciones generales de los gestores catastrales, los procesos de la gestión catastral, entre otros temas.
El artículo 2.2.2.1.5 del Decreto 148 de 2020 prescribe que los gestores catastrales son las entidades públicas del orden nacional o territorial, así como los esquemas asociativos de entidades territoriales que hayan sido habilitadas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC–. Por tanto, los requisitos para la prestación del servicio de gestión catastral en calidad de gestor son dos (2): i) ser una entidad pública del orden nacional o territorial o esquema asociativo de entidades territoriales y ii) estar habilitado como gestor catastral por parte del IGAC[1]. Lo anterior, sin perjuicio del IGAC actúe como prestador por excepción.
Por su parte, el artículo 2.2.2.5.1 del Decreto 1983 de 2019, dispone las condiciones que el IGAC verifica frente a las entidades territoriales y los esquemas asociativos para habilitarlos como gestores catastrales. Es así como estas entidades territoriales o esquemas asociativos deben cumplir condiciones jurídicas, técnicas, económicas y financieras para prestar el servicio público de gestión catastral. En consecuencia, este servicio únicamente pueden prestarlo las entidades que previamente se hayan habilitado como gestores catastrales por parte del IGAC[2].
En lo relacionado con la contratación de los gestores catastrales, el artículo 2.2.2.5.6 del Decreto 1983 de 2019 dispone que las entidades territoriales que no estén habilitadas podrán contratar a un gestor catastral en los términos de dicho Decreto para la prestación del servicio público en su territorio. Así mismo, prescribe que el gestor catastral contratado «deberá asegurar la prestación integral del servicio, es decir, incluyendo las actividades de formación, actualización y conservación, así como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito que sean adoptados». Además, según el artículo 2.2.2.5.7 la contratación del gestor catastral se sujetará a las siguientes reglas, prescribiendo explícitamente que se realizará mediante contrato interadministrativo:
Artículo 2.2.2.5.7. Condiciones de la contratación de gestores catastrales. La contratación de que habla el artículo anterior deberá sujetarse a las siguientes condiciones:
1. El gestor catastral contratado debe contar con una habilitación vigente para prestar el servicio público de gestión catastral.
2. Teniendo en cuenta la naturaleza de las partes, la selección del contratista para la prestación del servicio público catastral podrá realizarse a través de contratación directa, observando los principios de selección objetiva y transparencia, por tratarse de un contrato interadministrativo.
[…]
De conformidad con lo anterior, el Decreto 1983 de 2019 –artículos 2.2.2.5.6 y 2.2.2.5.7– establece que el esquema para contratar la prestación del servicio público de gestión catastral, a través de la contratación de un gestor debidamente habilitado, debe realizarse mediante la celebración de un contrato interadministrativo. Igualmente, en este contrato se debe garantizar la prestación integral del servicio, es decir, incluyendo las actividades de formación, actualización y conservación.
De esta manera, el esquema establecido en los artículos señalados, respecto a las entidades territoriales que no están habilitadas como gestores catastrales, consiste en celebrar un contrato con un gestor catastral, para que este se ocupe de prestar el servicio de forma integral, de modo que estos son los únicos sujetos habilitados para desarrollar estas actividades. Lo anterior sin perjuicio de que los gestores puedan contratar «operadores catastrales».
2.2. Documento Tipo para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, el cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, otorgó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar documentos tipo de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Por lo anterior, debido a la necesidad de actualizar la gestión catastral e implementar herramientas que faciliten los procesos de formación, actualización, conservación y difusión catastral, era prioritario estructurar los documentos tipo que definieran la contratación de las actividades relacionadas con la gestión catastral. Así, con el objetivo de unificar y facilitar la contratación de la gestión catastral de las entidades estatales y, a su vez, cumplir la línea de acción No. 13 definida en el documento CONPES 3958 del 26 de marzo de 2019[3], la Agencia expidió la Resolución No. 269 del 16 de diciembre de 2020, «Por la cual se adopta el documento tipo para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos».
El argumento principal que fundamenta el enfoque regulatorio adoptado por Colombia Compra Eficiente para expedir el documento tipo se sustenta en una sujeción estricta al principio de legalidad. De esta manera se apoya en la normativa legal y reglamentaria que regula la prestación del servicio público de gestión catastral, cuando se acude a celebrar un contrato para el desarrollo de esta actividad.
En efecto, el documento tipo o minuta tipo adoptado por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en conjunto con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC- y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística ‒DANE, es el instrumento que concreta una de las formas de prestación del servicio público de gestión catastral, fundamentado particularmente en los artículos 2.2.2.5.6 y 2.2.2.5.7 del Decreto 1983 de 2019. El primero, como se expuso ut supra, referente a la facultad que tienen las entidades territoriales no habilitadas para contratar con un gestor catastral la prestación integral del servicio público en su territorio; mientras que el segundo artículo, entre otros requerimientos, dispone que la contratación de este servicio podrá realizarse a través de contratación directa, observando los principios de selección objetiva y transparencia, por tratarse de un contrato interadministrativo.
De este modo, la minuta tipo materializa la forma de prestación del servicio público de gestión catastral de manera integral, mediante el cual un municipio decide contratar a un gestor catastral habilitado para la prestación de este servicio, lo cual, de conformidad con las disposiciones anteriores, debe realizarse mediante un contrato interadministrativo. Este documento contiene las condiciones que deben incorporarse en las minutas para contratos interadministrativos para la ejecución de las actividades de formación o actualización y conservación catastral, que celebre con cualquier gestor catastral habilitado o con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
De ahí que el objeto de la minuta tipo se circunscribe a la prestación integral de la gestión catastral que comprende, de manera conjunta, las actividades de formación o actualización, según corresponda, conservación y difusión catastral. Esto significa que, con fundamento en esta minuta, únicamente se podrá contratar al gestor catastral para la ejecución de las actividades señaladas de manera integral. Así lo determina la parte introductoria de la minuta tipo que expresamente dispone que «Debido a que la prestación del servicio catastral es integral, en los términos del artículo 2.2.2.5.6. del Decreto 1983 de 2019, se contratará la actividad de formación o actualización catastral junto con su conservación. Es decir, no será posible contratar de forma aislada, con fundamento en esta minuta, las actividades de formación, actualización o conservación catastral».
Por consiguiente, es claro que la prestación del servicio de gestión catastral que se desarrolle en el marco de la minuta tipo debe comprender, en su integridad, las actividades de que trata el artículo 2.2.2.5.6 del Decreto 1983 de 2019. Es importante enfatizar este aspecto, pues estas actividades constituyen la base primordial de la minuta tipo, sobre las cuales se estructuran las obligaciones y demás condiciones del contrato interadministrativo.
Así, el municipio, con base en la información de los estudios y documentos previos elaborados, deberá señalar si la actividad de gestión catastral será la de formación o la de actualización. La primera corresponde al «conjunto de actividades destinadas a identificar, por primera vez, la información catastral en la totalidad de los predios que conforman el territorio o en parte de él»[4]. Por su parte, la segunda comprende el «conjunto de actividades destinadas a identificar, incorporar o rectificar los cambios o inconsistencias en la información catastral durante un periodo determinado. […]. En ningún caso, para actualizar la información de un área geográfica, será obligatorio adelantar levantamiento catastral en la totalidad de inmuebles»[5]. El objeto de la minuta deberá comprender alguna de estas actividades, en conjunto con la conservación y difusión catastral[6].
Así las cosas, el ámbito de aplicación de la minuta tipo para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos, se fundamenta en los artículos 2.2.2.5.6 y 2.2.2.5.7 del Decreto 1983 de 2019. Estas normas se refieren a la prestación integral del servicio de gestión catastral, es decir, incluyendo las actividades de formación o actualización y conservación, mediante contrato interadministrativo. Por ello, aquellas entidades territoriales que no estén habilitadas pueden contratar a cualquier gestor catastral habilitado cuando requieran la prestación integral de este servicio.
2.3. Alcance de la regla de inalterabilidad de los documentos tipo para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito
El artículo 3[7] de la Resolución 269 del 16 de diciembre de 2021 «Por la cual se adopta el documento tipo para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos», dispone sobre la regla de inalterabilidad de estos documentos tipo[8]. Así, se determina que las condiciones establecidas en los documentos tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.
El fundamento legal vigente de la regla de la inalterabilidad está en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, según el cual «[…] serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». Pero eso no significa que antes no rigiera, pues así también lo disponía el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. Por vía reglamentaria, también quedó consignado en su momento el carácter inmodificable de los pliegos tipo en el artículo 1 de los Decretos 342 de 2019, Decreto 2096 de 2019 y 594 de 2020, que adicionaron, respectivamente, los artículos 2.2.1.2.6.1.4, 2.2.1.2.6.2.3 y 2.2.1.2.6.3.4 al Decreto 1082 de 2015. En esta línea, las entidades públicas deberán sujetarse de forma irrestricta a las reglas establecidas en los documentos tipo, dispuestas en las diferentes resoluciones expedidas por la Agencia, entre estas, la Resolución 269 de 2020, por lo que no pueden hacer excepciones bajo una supuesta discrecionalidad a estas reglas que son obligatorias.
La inalterabilidad de los documentos es una manifestación en mayor grado de las potestades regladas, lo cual implica una reducción de la discrecionalidad de la Administración en el momento de tomar una decisión en el proceso de contratación[9]. Cada entidad pública sujeta a los documentos tipo deberá hacer una aplicación o constatación irrestricta de las reglas y condiciones dispuestas en estos, salvo que las mismas posibilitan la discrecionalidad en determinados aspectos.
Además, las entidades estatales deben garantizar el principio de economía, del cual se desprende que no pueden exigir documentos o requisitos más allá de los que permitan la Constitución, la ley y los reglamentos. Este postulado ha sido recogido no solo en la contratación estatal[10] sino además en la normativa antitrámites[11]; pues se inscribe dentro de la tendencia de simplificación y racionalización de los procedimientos administrativos. De ahí que cuando las autoridades solicitan la entrega de documentación innecesaria, desconocen el principio de economía.
Adicionalmente, la parte introductoria de la minuta tipo, del documento tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito, dispone que «[l]os aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris, al igual que los espacios con una raya “____” deben ser diligenciados por el Municipio, por lo que su contenido es susceptible de modificación […]». Así mismo, la minuta establece que [Cuando se utilice el símbolo: “ / ” significa que se puede seleccionar entre una u otra opción]. Conforme con lo anterior, en cada acápite que esté resaltado en gris el municipio tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en esta minuta, o seleccionar entre una u otra opción, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones que se de en esta.
Con todo, la regla de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizarse con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual le rinda culto a las «formas», pues, en últimas, el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública.
El carácter inalterable de los documentos tipo no puede, entonces, hacerse extensivo a los aspectos meramente formales de tales documentos, esto es, el tamaño y tipo de letra, las márgenes o las expresiones que pretenden hacer más comprensible el documento, como es el caso de aquellas que informan que una expresión larga será referida con otra similar pero más corta. Lo anterior considerando que estos aspectos en nada afectan la aplicación y alcance de los documentos tipo, es decir, no afectan su contenido esencial y, mucho menos, las obligaciones, deberes y derechos que se derivan para las partes contratantes.
3. Respuesta
«dicho documento se le pueden realizar algunos ajustes técnicos y contractuales manteniendo la estructura del documento tipo necesarios para llevar a cabo el objeto contractual, o dicho documento tipo tiene la característica de 'inalterable' y por lo tanto solo se pueden modificar los espacios diseñados en el archivo para tal fin».
El artículo 3 de la Resolución 269 del 16 de diciembre de 2021 «Por la cual se adopta el documento tipo para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos», dispone sobre la regla de inalterabilidad de estos documentos tipo. Así, se determina que las condiciones establecidas en los documentos tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan.
Adicionalmente, la parte introductoria de la minuta tipo, del documento tipo de gestión catastral con enfoque multipropósito, dispone que «[l]os aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris, al igual que los espacios con una raya “____” deben ser diligenciados por el Municipio, por lo que su contenido es susceptible de modificación […]». Así mismo, la minuta establece que [Cuando se utilice el símbolo: “ / ” significa que se puede seleccionar entre una u otra opción]. Conforme con lo anterior, en cada acápite que esté resaltado en gris el municipio tendrá la libertad de determinar la información que se diligenciará en esta minuta, o seleccionar entre una u otra opción, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones que se de en esta.
Con todo, la regla de inalterabilidad de los documentos tipo debe armonizarse con principios de orden constitucional, especialmente con el de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política. La interpretación armónica de tales principios, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública, impide que la entidad que adelanta el proceso contractual le rinda culto a las «formas», pues, en últimas, el deber que le asiste es el de tener en cuenta y aplicar los aspectos sustanciales de los documentos tipo, sin distingo de la formalidad de la que se sirva para ello los actores de la contratación pública.
El carácter inalterable de los documentos tipo no puede, entonces, hacerse extensivo a los aspectos meramente formales de tales documentos, esto es, el tamaño y tipo de letra, las márgenes o las expresiones que pretenden hacer más comprensible el documento, como es el caso de aquellas que informan que una expresión larga será referida con otra similar pero más corta. Lo anterior considerando que estos aspectos en nada afectan la aplicación y alcance de los documentos tipo, es decir, no afectan su contenido esencial y, mucho menos, las obligaciones, deberes y derechos que se derivan para las partes contratantes.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
Elaboró: | Carlos Mario Castrillón Endo Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Alejandro Sarmiento Cantillo Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Juan David Marín López Subdirector de Gestión Contractual ANCP – CCE (E) |
Decreto 148 de 2020: Artículo 2.2.2.1.5. Intervinientes en la gestión catastral: […] “3. Los gestores catastrales: Son las entidades públicas del orden nacional o territorial, así como los esquemas asociativos de entidades territoriales, que hayan sido habilitadas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) según la reglamentación dispuesta para tal efecto, así como el IGAC por excepción. De igual manera, se consideran gestores catastrales, los catastros descentralizados y delegados titulares de la gestión catastral. Así mismo, es gestor catastral la Agencia Nacional de Tierras en los términos del artículo 80 de la Ley 1955 de 2019. Los gestores catastrales, independientemente de su jurisdicción, podrán prestar el servicio público catastral en cualquier parte del territorio nacional”. ↑
Decreto 1983 de 2020: Artículo 2.2.2.5.1. Habilitación de entidades territoriales y esquemas asociativos de entidades territoriales como gestores catastrales. Para la habilitación de las entidades territoriales y de los esquemas asociativos de entidades territoriales como gestores catastrales, el IGAC deberá verificar el cumplimiento de las siguientes condiciones:
1 Jurídicas: El documento mediante el cual se acredite la representación legal de la entidad territorial o del esquema asociativo de conformidad con lo previsto en el artículo 249 de la Ley 1955 de 2019 o la reglamentación vigente.
2. Técnicas: presentar. la descripción general de las condiciones en las que se llevará a cabo la prestación del servicio público de gestión catastral en relación con la formación; actualización, conservación y difusión catastral. […]
3. Económicas y financieras: la entidad solicitante deberá presentar una proyección de ingresos y gastos con los cuales vaya a asumir la prestación del servicio. La proyección debe estar contemplada en el marco fiscal y de gasto de mediano plazo o en documento semejante, según corresponda. Así mismo, deberá precisar las fuentes de financiación de la prestación del servicio de gestión catastral. […] ↑
CONPES 3958 "Estrategia para la implementación de la política pública de catastro multipropósito", 2019, pág. 56. «Línea de acción 13. Definición de esquemas de financiación para garantizar el levantamiento de la información catastral con enfoque multipropósito en el tiempo. […] siguiendo los lineamientos de Colombia Compra Eficiente, el IGAC definirá los esquemas de contratación de cartografía y de actividades relacionadas con la gestión catastral, haciendo uso de acuerdos marco de precios en articulación con los instrumentos de proyectos tipo que se desarrollen». ↑
Artículo 2.2.2.2.2 del Decreto 1170 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 148 de 2020. ↑
Ibidem. ↑
El artículo 2.2.2.2.2 del Decreto 1170 de 2015 modificado por el artículo 1 del Decreto 148 de 2020, dispone que el proceso de conservación catastral consiste en el conjunto de acciones tendientes a mantener vigente la base catastral de forma permanente, mediante la incorporación de los cambios que sufra la información de un bien inmueble. Por su parte, define a la difusión catastral como aquellas actividades tendientes al uso, disposición y acceso a la información catastral, así como la generación de insumos que contribuyan a la planeación y gestión de los territorios. ↑
«Artículo 3. lnalterabilidad del documento tipo. De conformidad con el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, los documentos tipo son obligatorios en la actividad contractual de las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en consecuencia, al celebrar los contratos solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo lo permitan». ↑
En cuanto a las resoluciones vigentes, dicha regla se observa en el artículo 3 de las Resoluciones 240 de 2020, 241 de 2020, 248 de 2020, 249 de 2020, 269 de 2020, 219 de 2021, 392 de 2021, 454 de 2021, entre otras, así como lo dispuesto en el artículo 2 de la Resolución 094 de 2020. ↑
En torno a las potestades regladas, García de Enterría y Fernández manifiestan: «El ejercicio de las ptestades regladas reduce a la Administración a la constatación (accertamento, en el expresivo concepto italiano) del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y aplicar en presencia del mismo lo que la propia Ley ha determinado también agotadoramente […] La decisión en que consista el ejercicio de la potestad es obligatoria en presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser configurado libremente por la Administración, sino que ha de limitarse a lo que la propia Ley ha previsto sobre ese contenido de modo preciso y completo» (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de derecho administrativo. Tomo I. Madrid: Civitas, 1997. pp. 444-445) ↑
El artículo 25, numeral 1º de la Ley 80 de 1993 establece que «En las normas de selección y en los pliegos de condiciones para la escogencia de contratistas, se cumplirán y establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable. Para este propósito, se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección y las autoridades darán impulso oficioso a las actuaciones». ↑
En efecto, el artículo 5 del Decreto 019 de 2012 prevé lo siguiente: «Las normas de procedimiento administrativo deben ser utilizadas para agilizar las decisiones; los procedimientos se deben adelantar en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos; las autoridades administrativas y los particulares que cumplen funciones administrativas no deben exigir más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa, o tratándose de poderes especiales. En tal virtud, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas». ↑