El Concepto C-611 de 2025 precisa que el contrato de prestación de servicios es un tipo contractual del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP) y se regula, entre otros, por el artículo 32 numeral 3 de la Ley 80 de 1993. Su celebración solo procede para actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, y puede pactarse con personas naturales o jurídicas, siempre justificando en los estudios previos que no es posible realizar la actividad con personal de planta o que se requieren conocimientos especializados. También se indica que estos contratos exigen autonomía e independencia en la ejecución, de modo que no debe existir subordinación ni dependencia; en consecuencia, no generan relación laboral ni prestaciones sociales y el contratista debe cotizar por su cuenta y riesgo al Sistema de Seguridad Social Integral, sin perjuicio de que pueda configurarse una relación laboral si existe subordinación. Finalmente, frente a honorarios, se señala que no existe en el sistema de compra pública un límite obligatorio, por lo que las entidades pueden fijarlos con base en el análisis del sector y los estudios previos, sin que haya prohibición de pactar honorarios inferiores al salario mínimo en casos como la entrega de un producto.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS
“[…] Inicialmente es menester definir que, el contrato de prestación de servicios es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP–, que pueden celebrar las Entidades Estatales. Se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley. Concretamente, el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993 […]”
A partir de estos enunciados normativos, entre otros, de carácter legal y reglamentario, que complementan su regulación, y de los pronunciamientos judiciales más destacados sobre el tema, es posible señalar las siguientes características del contrato de prestación de servicios:
- i) Solo puede celebrarse para realizar “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”, es decir, que hagan parte de su giro ordinario o quehacer cotidiano.
- ii) Admite que se suscriba tanto con personas naturales como con personas jurídicas. Y requiere que la Entidad Estatal justifique en los estudios previos que las actividades que buscan encomendarse a aquella “no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”. Esto puede suceder en varios eventos, como, por ejemplo, que, efectivamente, no exista el personal de planta para encargarse de dichas labores; que exista, pero que está sobrecargado de trabajo, requiriéndose, por tanto, un apoyo externo; o que haya personal de planta, pero no tenga la experticia o conocimiento especializado en la materia, y que, por esta razón, sea necesario contratar los servicios de una persona natural que posea conocimiento y experiencia en el tema.
iii) Si bien se celebran para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo en que quien celebra el contrato de prestación de servicios debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no puede existir la subordinación y dependencia, que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral. Por ello, el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece que “En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales”, inciso que más que un enunciado que aluda al “ser” se refiere al “deber ser”, pues debe interpretarse en el sentido de que los contratos de prestación de servicios profesionales no pueden generar relación laboral, ni dar lugar a que las Entidades Estatales paguen por su cuenta los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral del contratista. Ello por cuanto, según se indicó, en dichos contratos no puede existir subordinación y dependencia; entonces, la relación laboral está proscrita y es el contratista quien, como “trabajador independiente” –como lo califican las normas en materia de seguridad social– debe cotizar por su cuenta y riesgo al Sistema de Seguridad Social Integral. Pero es posible que, a pesar de este mandato deontológico, en la práctica surja la relación laboral, pues, como se sabe, el contrato de trabajo es un contrato realidad, ya que para su perfeccionamiento rige el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formalidades. Por ello, la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que “las expresiones acusadas del numeral 3o. del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, no vulneran los preceptos constitucionales, razón por la cual deberán ser declaradas exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada […]”
HONORARIOS – Ley 80 de 1993 – Pago – Ley 1434 de 2011
En virtud del principio de la autonomía de la voluntad, y, teniendo en cuenta que no existe en el sistema de compra pública una disposición que imponga un límite en los honorarios de los contratos de prestación de servicio profesionales y de apoyo a la gestión, las partes pueden determinar el contenido de los contratos estatales y demás disposiciones que consideren necesarias para desarrollar el objeto contractual, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley y el orden público. Es así como las condiciones mínimas exigidas para suplir la necesidad de la entidad, así como los requisitos que debe acreditar el futuro contratista para el cumplimiento del objeto contractual, se constatan en los documentos precontractuales, por lo que las Entidades Estatales determinan el monto de los honorarios de los contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión de conformidad con lo establecido en el análisis del sector y en los documentos o estudios previos.
Así mismo, tampoco se encuentra disposición alguna en las normas que conforman el EGCAP, que disponga la obligatoriedad de implementar tablas de honorarios o estandarizar perfiles para los contratos de prestación de servicios, pero esto no significa que las entidades no puedan hacerlo.
De igual forma, debe señalarse que, tampoco existe norma que prohíba pactar honorarios por un valor inferior al salario mínimo mensual vigente en el marco de un contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, como podría ocurrir en aquellos contratos cuyo objeto sea la entrega de un producto determinado.
Se concluye que, conforme a lo expuesto en el presente acápite, las Entidades Estatales tienen autonomía para definir los honorarios de un contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, para lo cual deberán tener en cuenta el tipo de actividades a ejecutar, el tiempo que se destinara a su desarrollo, el perfil requerido al contratista, dentro de este aspecto se destaca el conocimiento que tenga de una determinada materia de acuerdo con sus estudios y la experiencia que acredite, las obligaciones asignadas para satisfacer la necesidad de la Entidad Estatal, entre otros aspectos, que deberán consignarse en el estudio de sector.
Texto del concepto
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS
“[…] Inicialmente es menester definir que, el contrato de prestación de servicios es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP–, que pueden celebrar las Entidades Estatales. Se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley. Concretamente, el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993 […]”
A partir de estos enunciados normativos, entre otros, de carácter legal y reglamentario, que complementan su regulación, y de los pronunciamientos judiciales más destacados sobre el tema, es posible señalar las siguientes características del contrato de prestación de servicios:
i) Solo puede celebrarse para realizar “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”, es decir, que hagan parte de su giro ordinario o quehacer cotidiano.
ii) Admite que se suscriba tanto con personas naturales como con personas jurídicas. Y requiere que la Entidad Estatal justifique en los estudios previos que las actividades que buscan encomendarse a aquella “no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”. Esto puede suceder en varios eventos, como, por ejemplo, que, efectivamente, no exista el personal de planta para encargarse de dichas labores; que exista, pero que está sobrecargado de trabajo, requiriéndose, por tanto, un apoyo externo; o que haya personal de planta, pero no tenga la experticia o conocimiento especializado en la materia, y que, por esta razón, sea necesario contratar los servicios de una persona natural que posea conocimiento y experiencia en el tema.
iii) Si bien se celebran para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo en que quien celebra el contrato de prestación de servicios debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no puede existir la subordinación y dependencia, que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral. Por ello, el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece que “En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales”, inciso que más que un enunciado que aluda al “ser” se refiere al “deber ser”, pues debe interpretarse en el sentido de que los contratos de prestación de servicios profesionales no pueden generar relación laboral, ni dar lugar a que las Entidades Estatales paguen por su cuenta los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral del contratista. Ello por cuanto, según se indicó, en dichos contratos no puede existir subordinación y dependencia; entonces, la relación laboral está proscrita y es el contratista quien, como “trabajador independiente” –como lo califican las normas en materia de seguridad social– debe cotizar por su cuenta y riesgo al Sistema de Seguridad Social Integral. Pero es posible que, a pesar de este mandato deontológico, en la práctica surja la relación laboral, pues, como se sabe, el contrato de trabajo es un contrato realidad, ya que para su perfeccionamiento rige el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formalidades. Por ello, la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que “las expresiones acusadas del numeral 3o. del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, no vulneran los preceptos constitucionales, razón por la cual deberán ser declaradas exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada […]”
HONORARIOS – Ley 80 de 1993 – Pago – Ley 1434 de 2011
En virtud del principio de la autonomía de la voluntad, y, teniendo en cuenta que no existe en el sistema de compra pública una disposición que imponga un límite en los honorarios de los contratos de prestación de servicio profesionales y de apoyo a la gestión, las partes pueden determinar el contenido de los contratos estatales y demás disposiciones que consideren necesarias para desarrollar el objeto contractual, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley y el orden público. Es así como las condiciones mínimas exigidas para suplir la necesidad de la entidad, así como los requisitos que debe acreditar el futuro contratista para el cumplimiento del objeto contractual, se constatan en los documentos precontractuales, por lo que las Entidades Estatales determinan el monto de los honorarios de los contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión de conformidad con lo establecido en el análisis del sector y en los documentos o estudios previos.
Así mismo, tampoco se encuentra disposición alguna en las normas que conforman el EGCAP, que disponga la obligatoriedad de implementar tablas de honorarios o estandarizar perfiles para los contratos de prestación de servicios, pero esto no significa que las entidades no puedan hacerlo.
De igual forma, debe señalarse que, tampoco existe norma que prohíba pactar honorarios por un valor inferior al salario mínimo mensual vigente en el marco de un contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, como podría ocurrir en aquellos contratos cuyo objeto sea la entrega de un producto determinado.
Se concluye que, conforme a lo expuesto en el presente acápite, las Entidades Estatales tienen autonomía para definir los honorarios de un contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, para lo cual deberán tener en cuenta el tipo de actividades a ejecutar, el tiempo que se destinara a su desarrollo, el perfil requerido al contratista, dentro de este aspecto se destaca el conocimiento que tenga de una determinada materia de acuerdo con sus estudios y la experiencia que acredite, las obligaciones asignadas para satisfacer la necesidad de la Entidad Estatal, entre otros aspectos, que deberán consignarse en el estudio de sector.
Bogotá D.C., 27 de junio de 2025
Señora
Nathalia Bustamante
Ciudad
Concepto C-611
Temas: | CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS ― / HONORARIOS –Régimen jurídico / HONORARIOS – Ley 80 de 1993 – Pago – Ley 1434 de 2011 – Supervisión e interventoría contractual – Responsabilidad. |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250519004754 |
Estimada señora Bustamante:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 19 de mayo de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“Actualmente, existe un contrato de prestación de servicios profesionales (OPS) vigente desde septiembre de 2024 que finaliza en mayo del presente año. A la fecha, el contratista ha cumplido de manera oportuna con la entrega de todos los informes y soportes requeridos, los cuales han sido aprobados por la interventoría correspondiente. Sin embargo, hasta el momento no se ha efectuado el pago de los honorarios correspondientes a los meses de enero, febrero, marzo y abril, ni se ha informado oficialmente la razón del retraso ni el estado del trámite financiero, pese a las solicitudes reiteradas por parte del contratista.
Dado que se trata de una contratación estatal, y considerando que esta situación afecta derechos laborales del contratista, solicito muy amablemente me indiquen cuáles son los canales y pasos formales que debo seguir para elevar esta situación ante las instancias competentes, o si corresponde presentar una queja formal ante su entidad o alguna otra instancia de control y vigilancia.”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el (los) problema(s) jurídico(s) de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Qué acciones jurídicas puede ejercer un contratista de prestación de servicios frente a la negativa injustificada de una entidad estatal a realizar los pagos contractualmente pactados, pese a haberse emitido la certificación de cumplimiento por parte del supervisor del contrato?
- Respuesta:
El contrato de prestación de servicios en el ámbito estatal es un contrato estatal típico, regulado por el artículo 32, numeral 3º de la Ley 80 de 1993. De acuerdo con el artículo 13 de la misma ley, estos contratos se rigen por lo pactado entre las partes, por las disposiciones del Estatuto General de Contratación, por las normas civiles y comerciales, y por los principios constitucionales y legales que orientan la contratación pública. En esa medida, el artículo 13 de la Ley 80 de 1993 establece que los contratos estatales se rigen por la Constitución, la ley, los principios de la función administrativa y de la contratación pública, así como por las cláusulas pactadas. Señala que el contrato es ley para las partes, lo que implica que debe cumplirse de buena fe y que sus efectos solo pueden modificarse o extinguirse conforme a lo pactado o a la ley. También indica que las actuaciones contractuales deben orientarse al cumplimiento de los fines del Estado y al respeto por los derechos de los contratistas. Ahora bien, el artículo 4 y 5 de la Ley 80 de 1993 impone a las entidades estatales el deber de cumplir sus compromisos contractuales de forma oportuna y eficiente, lo cual incluye el pago de los honorarios pactados una vez el contratista ha cumplido con sus obligaciones y se ha expedido la correspondiente certificación de cumplimiento por parte del supervisor del contrato. Cuando se verifica que el contratista ha cumplido el objeto contractual, y la entidad incurre en mora en el pago sin causa legal, se configura un incumplimiento del contrato imputable a la administración, el cual puede dar lugar a diversas consecuencias jurídicas, incluidas sanciones, intereses y acciones judiciales. Conforme al artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, se establece que la supervisión e interventoría contractual, según corresponda, tiene como finalidad vigilar la actividad contractual de las entidades estatales. Esta consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del cumplimiento del objeto del contrato. La “guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado” establece en torno a la Vigilancia Financiera y Contable, establece como obligaciones, entre otras, lo siguiente: Documentar los pagos y ajustes que se hagan al contrato y controlar el balance presupuestal del contrato para efecto de pagos y de liquidación del mismo. Lo anterior, quiere decir que la supervisión y/o interventoría contractual tiene el deber de llevar un control del presupuesto del contrato. El articulo 25 de la ley 80 de 1993 estipula el principio de economía en la actividad contractual y en virtud de este establece en su 4° que los trámites se adelantarán con austeridad de tiempo, medios y gastos y se impedirán las dilaciones y los retardos en la ejecución del contrato. Es por todo lo anterior que, en caso de mora en el pago, el artículo 39 numeral 12 del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019) establece como falta gravísima el no pago oportuno de las obligaciones contractuales cuando se cuenta con la disponibilidad presupuestal, salvo fuerza mayor debidamente acreditada. Por tanto, la omisión injustificada en el pago puede generar no solo consecuencias contractuales, sino también responsabilidad disciplinaria para el servidor público encargado. Finalmente, es preciso señalar que Colombia Compra Eficiente, en su calidad de Agencia Nacional de Contratación Pública, no tiene funciones sancionatorias ni está facultada para intervenir en la resolución de controversias contractuales, ni en el juzgamiento de faltas disciplinarias o fiscales. Estas competencias corresponden a los órganos de control del Estado, como la Procuraduría General de la Nación, en materia disciplinaria; la Contraloría General de la República, en el ámbito fiscal; y la fiscalía general de la Nación, respecto de eventuales conductas penales relacionadas con la contratación estatal. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
En virtud de la celebración de un contrato de prestación de servicios, la fijación honorarios, las condiciones y forma de pago en favor del contratista nace, en primer lugar, de la autonomía de la voluntad de las partes, quienes determinan el contenido de los contratos estatales que suscriben y pueden incluir las condiciones, cláusulas o estipulaciones que consideren necesarias para desarrollar el objeto contractual, siempre que no sean contrarias a la Constitución Política, la ley y el orden público.
Inicialmente es menester definir que, los artículos 4° y 5° de la Ley 80 de 1993 consagran principios fundamentales que rigen la contratación estatal, estableciendo que tanto la entidad contratante como el contratista tienen derechos y deberes recíprocos que deben ejercerse conforme a la buena fe, la equidad, la legalidad y la responsabilidad. El artículo 4° impone a la administración el deber de cumplir oportunamente sus obligaciones contractuales, incluyendo el pago de honorarios pactados cuando el contratista ha ejecutado debidamente el objeto del contrato y ha presentado informes aprobados, mientras que el artículo 5° establece que los principios de economía, transparencia y responsabilidad deben orientar todas las actuaciones contractuales, exigiendo eficiencia en los trámites financieros y sanción frente a actuaciones negligentes. Así, la omisión injustificada en el pago por parte de la entidad vulnera no solo el equilibrio contractual y los derechos del contratista, sino también el marco jurídico que obliga a los servidores públicos a responder disciplinaria, fiscal o penalmente, razón por la cual Colombia Compra Eficiente no tiene competencia sancionatoria en estos casos, y la denuncia debe elevarse ante los entes de control como la Contraloría, la Procuraduría o la fiscalía general de la Nación.
En síntesis, los artículos 4° y 5° de la Ley 80 de 1993 constituyen pilares fundamentales del régimen de contratación estatal, en la medida en que garantizan la simetría, buena fe, cumplimiento oportuno y responsabilidad en la ejecución contractual. El desconocimiento de estos preceptos, como sucede cuando una entidad omite injustificadamente el pago a un contratista que ha cumplido, vulnera no solo el marco legal contractual, sino también el principio de confianza legítima y buena fe, y puede dar lugar a investigaciones por parte de los entes de control.
Del mismo modo, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública ―en adelante EGCAP― establece que, en la etapa de ejecución del contrato, las entidades estatales y los servidores públicos que participan en ella tienen la obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución del objeto contratado, para efectos de que las finalidades perseguidas con la celebración de los negocios jurídicos se logren de manera satisfactoria.
En cuanto a la vigilancia de la ejecución de contratos de prestación de servicios debe advertirse que, ni en la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos del Estado”, ni en los demás instrumentos expedidos por esta Agencia de conformidad con las funciones atribuidas por el Decreto 4170 de 2011, se establecen lineamientos específicos aplicables en estos contratos. Sin embargo, en la mencionada guía se señala que tanto supervisores e interventores tienen la función general de ejercer el control y vigilancia sobre la ejecución contractual de los contratos respecto de los cuales ejercen sus correspondientes obligaciones.
Dicha labor debe ir dirigida a verificar el cumplimiento de las condiciones pactadas, por lo que están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, impartir instrucciones al contratista y hacer recomendaciones encaminadas a lograr la correcta ejecución del objeto contratado. De hecho, conforme a lo manifestado por esta Agencia en la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos del Estado”, los supervisores e intervenciones tienen funciones generales como:
• Apoyar el logro de los objetivos contractuales.
• Velar por el cumplimiento del contrato en términos de plazos, calidades, cantidades y adecuada ejecución de los recursos del contrato.
• Mantener en contacto a las partes del contrato.
• Evitar la generación de controversias y propender por su rápida solución.
• Solicitar informes, llevar a cabo reuniones, integrar comités y desarrollar otras herramientas encaminadas a verificar la adecuada ejecución del contrato.
• Llevar a cabo las labores de monitoreo y control de riesgos que se le asignen, en coordinación con el área responsable de cada riesgo incluido en el mapa correspondiente, así como la identificación y tratamiento de los riesgos que puedan surgir durante las diversas etapas del contrato.
• Aprobar o rechazar por escrito, de forma oportuna y motivada la entrega de los bienes o servicios, cuando éstos no se ajustan a lo requerido en el contrato, especificaciones técnicas, condiciones y/o calidades acordadas.
• Suscribir las actas que se generen durante la ejecución del contrato para dejar documentadas diversas situaciones y entre las que se encuentran: actas de actas parciales de avance, actas parciales de recibo y actas de recibo final.
• Informar a la Entidad Estatal de hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que pongan en riesgo el cumplimiento del contrato; así como entregar los soportes necesarios para que la Entidad Estatal desarrolle las actividades correspondientes.
• Informar a la Entidad Estatal cuando se presente incumplimiento contractual; así como entregar los soportes necesarios para que la Entidad Estatal desarrolle las actividades correspondientes.
Según se desprende del apartado en cita, el ejercicio de la vigilancia de la ejecución del contrato estatal conlleva la tarea de velar por el cumplimiento de los plazos, calidades, cantidades y adecuada ejecución de los recursos del contrato. Debido a esto, es a los supervisores y/o interventores a quienes corresponde, en primera medida, verificar las entregas de bienes, obras o servicios realizadas por el contratista, determinando si las mismas se ajustan a las condiciones pactadas. Tales actividades propias de la custodia a la debida ejecución de los contratos estatales también implican el deber de supervisores e interventores de concurrir a la suscripción de documentos como actas parciales de avance, actas parciales de recibo y actas de recibo final.
En ese sentido, la obligación general de control y seguimiento de la ejecución del contrato implica que los supervisores de la generalidad de contratos –incluso los de prestación de servicios– verifiquen su cumplimiento y conforme a ello procedan a aprobar o rechazar las entregas realizadas por el contratista, según se ajusten o no a las condiciones pactadas. En todo caso, es importante que tales funciones sean concordantes con las obligaciones del respectivo contrato, por lo que en el marco de la autonomía que tiene la entidad para desarrollar el proceso de contratación, podría optar por realizar estipulaciones dentro del pliego de condiciones o la minuta del contrato tendientes a señalar actividades específicas cuyo desarrollo esté sujeto a mecanismos concretos de vigilancia por parte del supervisor, como, por ejemplo, la presentación de informes, la celebración de reuniones periódicas relacionadas y necesarias para cumplir con el objetivo del contrato y, en general, las actuaciones que sean pertinentes para garantizar la vigilancia de la debida ejecución del cometido estatal y el cumplimiento de sus fines.
Sin perjuicio de lo anterior, debe recordarse que, la autonomía del contratista en la ejecución del contrato es un elemento característico de los contratos de prestación de servicios profesionales, el cual supone la ausencia de dependencia entre la entidad contratante y el contratista. Esto resulta importante por cuanto, el ejercicio de las labores propias de la vigilancia a la ejecución de contratos no puede devenir en una relación de subordinación entre el supervisor y el contratista, en la medida que ello no solo socavaría la independencia del contratista para ejecutar el contrato, sino que podría devenir en la existencia de una relación laboral, en atención a la figura del contrato realidad. En consideración a esto se estima que, la posibilidad de requerir la anuencia del supervisor como un condicionamiento de la ejecución de ciertas actividades del contrato, debe ser ejercida de tal manera que la labor de la supervisión se limite a lo señalado en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011.
Vale reiterar que el contrato de prestación de servicios es un contrato estatal de naturaleza legal, regido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y celebrado bajo la modalidad de contratación directa conforme a la Ley 1150 de 2007. Su objeto es atender funciones relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, sin generar vínculo laboral ni prestaciones sociales. Requiere planeación adecuada y estudios previos que justifiquen su necesidad, objeto, valor y condiciones, en armonía con los principios de economía, transparencia y buena fe. La ejecución del contrato debe ser vigilada mediante supervisión o interventoría, de acuerdo con la Ley 1474 de 2011, siendo la certificación de cumplimiento un documento clave que respalda el pago. En caso de incumplimiento injustificado en los pagos, pese a haberse emitido certificación de cumplimiento, le corresponde al contratista afectado revisar la viabilidad de iniciar acciones jurídicas según corresponda, y reportar la conducta del supervisor ante órganos de control. La omisión de pago vulnera principios contractuales y puede acarrear sanciones disciplinarias, fiscales o penales para los responsables. No obstante, Colombia Compra Eficiente no tiene competencia sancionatoria ni de resolución de controversias, las cuales corresponden a otras autoridades e instancias en el marco de la ley.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra ha analizado los contratos de prestación de servicios, así como los requisitos para su celebración, entre otros, en los conceptos con radicado: 4201913000006452 del 07 de octubre de 2019, 4201912000006434 del 30 de octubre de 2019, 4201913000006444 del 01 de noviembre de 2019, 4201913000006331 del 07 de noviembre de 2019, 4201912000006692 del 12 de noviembre de 2019de noviembre de 2019, 4201912000006692 del 12 de noviembre de 20194201912000007378 del 11 de diciembre de 2019, 4201912000007781 del 26 de diciembre de 2019, C−047 del 19 de febrero de 2020, C−105 del 12 de marzo de 2020, C−208 del 24 de marzo de 2020, C−005 del 11 de mayo de 2020, C−006 del 11 de mayo de 2020, C−018 del 11 de mayo de 2020, C−138 del 11 de mayo de 2020, C−053 del 12 de mayo de 2020, C−175 del 12 de mayo de 2020, C−320 del 12 de mayo de 2020, C−255 del 12 de mayo de 2020, C−282del 12 de mayo de 2020, C−238 del 18 de mayo de 2020, C−260 del 18 de mayo de 2020, C−288 del 21 de mayo de 2020, C−293 del 12 de mayo de 2020, C−313 del 21 de mayo de 2020, C−345 del 21 de mayo de 2020, C−359 del 04de junio de 2020, C−379 del 30 de junio de 2020, C−414 del 30 de junio de 2020,C-661 del 17 de noviembre de 2020 C−685 del 18 de diciembre de 2020, C- 004 del 12 de febrero de 2021, C−106 del 7 de abril de 2021, C-181 del 07 de abril de 2022, C-214 del 22 de abril de 2022 y C-491 de 01 de agosto de 2022, C-008 del 20 de febrero de 2023, C-009 del 20 de febrero de 2023, C-286 del 2023, C-351 del 30 de agosto de 2024 y C-372 del 26 de Agosto 2024, C-904 del 9 de diciembre de 2024, entre otros. Así mismo, Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre el contrato de prestación de servicios profesionales, servicios calificados y altamente calificados con su respectiva regulación y limitación de los honorarios en los conceptos con radicados No. 4201912000005902 de 16 de octubre de 2019, 4201913000006331 de 7 de noviembre de 2019, C-208 del 24 de marzo de 2020, C–426 de 27 de julio de 2020, C–486 de 27 de julio de 2020, C-086 del 19 de marzo de 2021, C-901 del 18 de diciembre de 2024. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:
https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Andreina Cerpa Muñoz Analista T2-02 de la Subdirección de Gestión Contractual Richard Andrés Montenegro Siefken Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan Carlos González Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |