El concepto C-798 de 2025 explica que, según el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el contrato de prestación de servicios busca desarrollar actividades de administración o funcionamiento de la entidad, con autonomía e independencia del contratista (sin subordinación). Los honorarios son la retribución por una obligación de hacer ejecutada para atender la necesidad pública. También precisa que ni la Ley 80 de 1993, ni la Ley 1150 de 2007, ni el Decreto 1082 de 2015 imponen tablas o condiciones uniformes para el pago de honorarios; por ello, la forma de pago y posibles descuentos o pagos proporcionales dependen de lo pactado en la minuta. El pago se supedita a la certificación de cumplimiento expedida por el supervisor, que debe reflejar la recepción a satisfacción del servicio del periodo.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS ― HONORARIOS – Pago
El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define los contratos de prestación de servicios como aquellos celebrados por las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Una característica esencial de este tipo contractual es la autonomía e independencia del contratista, quien utiliza sus propios medios y conocimientos para la consecución del objeto pactado. A diferencia de una relación laboral, no existe subordinación.
El pago, denominado honorarios, constituye la retribución por una obligación de hacer, que se materializa en la ejecución de las obligaciones pactadas para satisfacer una necesidad de la entidad pública. Cabe resaltar, que ni la Ley 80 de 1993, ni la Ley 1150 de 2007, ni el Decreto 1082 de 2015 establecen la obligatoriedad de implementar tablas de honorarios, estandarizar perfiles, ni fijar condiciones uniformes para el pago de los honorarios en los contratos de prestación de servicios. No obstante, ello no impide que las entidades, en ejercicio de su autonomía, puedan adoptar tales medidas si lo consideran pertinente.
LIBERTAD CONTRACTUAL – ESTIPULACIÓN DE FORMA DE PAGO.
La procedencia de descuentos o pagos proporcionales en contratos de prestación de servicios depende exclusivamente de lo estipulado en la minuta y demás documentos contractuales. Para el cumplimiento del objeto de un contrato de prestación de servicios se pueden pactar obligaciones generales y específicas, cuya ejecución puede distribuirse a lo largo del tiempo de vigencia del contrato. En este contexto, los honorarios pactados no siempre corresponden a pagos individualizados por cada obligación, sino que pueden retribuir, a modo de ejemplo, la ejecución de ciertas actividades, el tiempo efectivamente trabajado, la disponibilidad del contratista para atender los requerimientos de la entidad, entre otros.
El pago de los honorarios está supeditado a la certificación de cumplimiento expedida por el supervisor del contrato, conforme a lo establecido en el contrato y documentos contractuales. Esta certificación debe reflejar que la entidad recibió a satisfacción el servicio correspondiente al periodo.
Texto del concepto
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS ― HONORARIOS - Pago
El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define los contratos de prestación de servicios como aquellos celebrados por las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Una característica esencial de este tipo contractual es la autonomía e independencia del contratista, quien utiliza sus propios medios y conocimientos para la consecución del objeto pactado. A diferencia de una relación laboral, no existe subordinación.
El pago, denominado honorarios, constituye la retribución por una obligación de hacer, que se materializa en la ejecución de las obligaciones pactadas para satisfacer una necesidad de la entidad pública. Cabe resaltar, que ni la Ley 80 de 1993, ni la Ley 1150 de 2007, ni el Decreto 1082 de 2015 establecen la obligatoriedad de implementar tablas de honorarios, estandarizar perfiles, ni fijar condiciones uniformes para el pago de los honorarios en los contratos de prestación de servicios. No obstante, ello no impide que las entidades, en ejercicio de su autonomía, puedan adoptar tales medidas si lo consideran pertinente.
LIBERTAD CONTRACTUAL – ESTIPULACIÓN DE FORMA DE PAGO.
La procedencia de descuentos o pagos proporcionales en contratos de prestación de servicios depende exclusivamente de lo estipulado en la minuta y demás documentos contractuales. Para el cumplimiento del objeto de un contrato de prestación de servicios se pueden pactar obligaciones generales y específicas, cuya ejecución puede distribuirse a lo largo del tiempo de vigencia del contrato. En este contexto, los honorarios pactados no siempre corresponden a pagos individualizados por cada obligación, sino que pueden retribuir, a modo de ejemplo, la ejecución de ciertas actividades, el tiempo efectivamente trabajado, la disponibilidad del contratista para atender los requerimientos de la entidad, entre otros.
El pago de los honorarios está supeditado a la certificación de cumplimiento expedida por el supervisor del contrato, conforme a lo establecido en el contrato y documentos contractuales. Esta certificación debe reflejar que la entidad recibió a satisfacción el servicio correspondiente al periodo.
Bogotá D.C., 30 Julio 2025
Señor
Carlos Fernando Reyes Moreno
Reyesdiazabogados@gmail.com
Sopo, Cundinamarca.
Concepto C- 798 de 2025 | |
Temas: | CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS ― / HONORARIOS –Régimen jurídico / HONORARIOS – Ley 80 de 1993 – Pago – Ley 1434 de 2011 – Supervisión e interventoría contractual / |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2025_06_17_006009 |
Estimado señor Reyes:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 17 de junio de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“¿Cómo debe realizarse el pago de honorarios de un contratista de prestación de servicios cuando tiene varias obligaciones contractuales, y en un determinado periodo, una o varias de esas obligaciones no le fueron solicitadas por el respectivo supervisor del contrato? ¿Se debe cancelar la totalidad del pago acordado o se deben descontar proporcionalmente al pago las obligaciones no ejecutadas en un periodo?”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Resulta jurídicamente procedente que una entidad estatal realice un descuento sobre los honorarios pactados en un contrato de prestación de servicios, en razón a que durante un periodo de ejecución determinado no se requirió el cumplimiento de una o varias de las obligaciones a cargo del contratista? o ¿es posible autorizar los pagos proporcionales al cumplimiento de las obligaciones pactadas en el contrato?
- Respuesta:
La procedencia de descuentos o pagos proporcionales en contratos de prestación de servicios depende exclusivamente de lo estipulado en la minuta y demás documentos contractuales. Para el cumplimiento del objeto de un contrato de prestación de servicios se pueden pactar obligaciones generales y específicas, cuya ejecución puede distribuirse a lo largo del tiempo de vigencia del contrato. En este contexto, los honorarios pactados no siempre corresponden a pagos individualizados por cada obligación, sino que pueden retribuir, a modo de ejemplo, la ejecución de ciertas actividades, el tiempo efectivamente trabajado, la disponibilidad del contratista para atender los requerimientos de la entidad, entre otros. El pago de los honorarios está supeditado a la certificación de cumplimiento expedida por el supervisor del contrato, conforme a lo establecido en el contrato y documentos contractuales. Esta certificación debe reflejar que la entidad recibió a satisfacción el servicio correspondiente al periodo. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define los contratos de prestación de servicios como aquellos celebrados por las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Una característica esencial de este tipo contractual es la autonomía e independencia del contratista, quien utiliza sus propios medios y conocimientos para la consecución del objeto pactado. A diferencia de una relación laboral, no existe subordinación.
El pago, denominado honorarios, constituye la retribución por una obligación de hacer, que se materializa en la ejecución de las obligaciones pactadas para satisfacer una necesidad de la entidad pública. Cabe resaltar, que ni la Ley 80 de 1993, ni la Ley 1150 de 2007, ni el Decreto 1082 de 2015 establecen la obligatoriedad de implementar tablas de honorarios, estandarizar perfiles, ni fijar condiciones uniformes para el pago de los honorarios en los contratos de prestación de servicios. No obstante, ello no impide que las entidades, en ejercicio de su autonomía, puedan adoptar tales medidas si lo consideran pertinente.
Así las cosas, en los contratos de prestación de servicios, la fijación de honorarios, así como las condiciones y forma de pago, se derivan principalmente de la autonomía de la voluntad de las partes. Estas determinan el contenido de los contratos estatales que suscriben y pueden incluir las condiciones, cláusulas o estipulaciones que consideren necesarias para desarrollar el objeto contractual, siempre que no sean contrarias a la Constitución Política, la ley y el orden público. Al respecto, es importante precisar que el Estatuto General de Contratación de la Administración Púbica ―en adelante EGCAP― en varias de sus disposiciones si establecen limites a esa autonomía de la voluntad.
Particularmente, los artículos 4° y 5° de la Ley 80 de 1993 establece que tanto la entidad contratante como el contratista tienen derechos y deberes recíprocos que deben ejercerse conforme a la buena fe, la equidad, la legalidad y la responsabilidad. Por un lado, el artículo 4° impone a la administración el deber de exigir del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado[1], así como de cumplir oportunamente sus obligaciones contractuales, incluyendo el pago de honorarios pactados cuando el contratista ha ejecutado debidamente el objeto del contrato y ha presentado informes aprobados[2]. Por otro lado, el artículo 5° establece que los principios de economía, transparencia y responsabilidad deben orientar todas las actuaciones contractuales, promoviendo eficiencia en los trámites financieros y sancionando las actuaciones negligentes.
En síntesis, los artículos 4° y 5° de la Ley 80 de 1993 constituyen pilares fundamentales del régimen de contratación estatal, en la medida en que garantizan la simetría, buena fe, cumplimiento oportuno y responsabilidad en la ejecución contractual.
Del mismo modo, el EGCAP establece que, en la etapa de ejecución del contrato, las entidades estatales y los servidores públicos que participan en ella tienen la obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución del objeto contratado, con el fin de que asegurar que se cumplan satisfactoriamente las finalidades perseguidas con la celebración de los negocios jurídicos.
En cuanto a la vigilancia de la ejecución de contratos de prestación de servicios, debe advertirse que, ni en la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos del Estado”, ni en los demás instrumentos expedidos por esta Agencia en virtud de las funciones atribuidas por el Decreto 4170 de 2011, establecen lineamientos específicos aplicables exclusivamente a este tipo de contratos. Sin embargo, en la mencionada guía se señala que tanto supervisores e interventores tienen la función general de ejercer el control y vigilancia sobre la ejecución contractual de los contratos respecto de los cuales ejercen sus correspondientes obligaciones.
Dicha labor debe ir dirigida a verificar el cumplimiento de las condiciones pactadas, por lo que están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, impartir instrucciones al contratista y hacer recomendaciones encaminadas a lograr la correcta ejecución del objeto contratado. De hecho, conforme a lo manifestado por esta Agencia en la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos del Estado”, los supervisores e intervenciones tienen funciones generales como:
• Apoyar el logro de los objetivos contractuales.
• Velar por el cumplimiento del contrato en términos de plazos, calidades, cantidades y adecuada ejecución de los recursos del contrato.
• Mantener en contacto a las partes del contrato.
• Evitar la generación de controversias y propender por su rápida solución.
• Solicitar informes, llevar a cabo reuniones, integrar comités y desarrollar otras herramientas encaminadas a verificar la adecuada ejecución del contrato.
• Llevar a cabo las labores de monitoreo y control de riesgos que se le asignen, en coordinación con el área responsable de cada riesgo incluido en el mapa correspondiente, así como la identificación y tratamiento de los riesgos que puedan surgir durante las diversas etapas del contrato.
• Aprobar o rechazar por escrito, de forma oportuna y motivada la entrega de los bienes o servicios, cuando éstos no se ajustan a lo requerido en el contrato, especificaciones técnicas, condiciones y/o calidades acordadas.
• Suscribir las actas que se generen durante la ejecución del contrato para dejar documentadas diversas situaciones y entre las que se encuentran: actas de actas parciales de avance, actas parciales de recibo y actas de recibo final.
• Informar a la Entidad Estatal de hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que pongan en riesgo el cumplimiento del contrato; así como entregar los soportes necesarios para que la Entidad Estatal desarrolle las actividades correspondientes.
• Informar a la Entidad Estatal cuando se presente incumplimiento contractual; así como entregar los soportes necesarios para que la Entidad Estatal desarrolle las actividades correspondientes.
De lo anterior se desprende que, el ejercicio de la vigilancia de la ejecución del contrato estatal conlleva la tarea de velar por el cumplimiento de los plazos, calidades, cantidades y adecuada ejecución de los recursos del contrato. Debido a esto, es a los supervisores y/o interventores a quienes corresponde verificar las entregas realizadas por el contratista, determinando si las mismas se ajustan a las condiciones pactadas.
En ese sentido, la obligación general de vigilancia de la ejecución del contrato aplica a los de prestación de servicios, en los cuales el supervisor– tiene el deber de aprobar o rechazar las entregas realizadas por el contratista, conforme a las condiciones pactadas. En todo caso, es importante que tales funciones sean concordantes con las obligaciones contenidas en el respectivo contrato. Por ello, en el marco de la autonomía que tiene la entidad para desarrollar el proceso de contratación, puede incluir estipulaciones dentro de la minuta del contrato o los documentos contractuales tendientes a señalar actividades específicas cuyo desarrollo esté sujeto a mecanismos concretos de vigilancia por parte del supervisor, como, por ejemplo, el levantamiento de actas de las diferentes entregas que realice el contratista, la presentación de informes, la celebración de reuniones periódicas y, en general, las actuaciones que sean pertinentes para garantizar la vigilancia de la debida ejecución del respectivo contrato estatal y el cumplimiento de sus objetivos.
Sin perjuicio de lo anterior, debe recordarse que la autonomía del contratista en la ejecución del contrato es un elemento característico de los contratos de prestación de servicios, lo cual supone la ausencia de dependencia entre la entidad contratante y el contratista. Esto resulta importante por cuanto, el ejercicio de las labores propias de la vigilancia a la ejecución de contratos no puede devenir en una relación de subordinación entre el supervisor y el contratista, en la medida que ello no solo socavaría la independencia del contratista para ejecutar el contrato, sino que podría devenir en la existencia de una relación laboral, en atención a la figura del contrato realidad.
En consideración a esto se estima que, la posibilidad de requerir la anuencia del supervisor como un condicionamiento de la ejecución de ciertas actividades del contrato, debe ser ejercida de tal manera que la labor de la supervisión se limite a lo señalado en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, para evitar desnaturalizar la relación contractual.
En el marco descrito, corresponde al supervisor del contrato de prestación de servicios profesionales, de apoyo a la gestión o de trabajos artísticos, definir el pago de los honorarios conforme a las condiciones previamente acordadas entre las partes y estipuladas en la minuta contractual.
Ahora bien, el objeto de un contrato de prestación de servicios se desarrolla a través de un conjunto de obligaciones generales y específicas. El contratista se compromete a ejecutar la totalidad de estas para alcanzar el fin propuesto, lo cual, de acuerdo con lo estipulado en los documentos contractuales pueden realizarse en diferentes momentos durante la vigencia del contrato. En consecuencia, los honorarios pactados no siempre corresponden a pagos individualizados por cada obligación pactada, sino que, el valor del contrato mensual puede corresponder a la entrega de ciertas actividades, el tiempo ejecutado, la disponibilidad del contratista para atender los requerimientos de la entidad y su compromiso de poner al servicio de esta su capacidad y conocimiento para ejecutar el conjunto de obligaciones que conforman el objeto contractual, entre otros.
Así las cosas, el pago está supeditado a la certificación de cumplimiento expedida por el supervisor del contrato, de conformidad con lo establecido en el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011. Dicha certificación da fe de que la entidad recibió a satisfacción el servicio correspondiente al periodo, de acuerdo con lo estipulado en la minuta del contrato, los documentos del proceso e incluso lo acordado entre el contratista y el supervisor. En el caso de que, el supervisor, verifique que el contratista cumplió con las obligaciones asignadas para el periodo se procederá con el pago total de los honorarios.
A modo ilustrativo, por ejemplo, puede existir pacto contractual en donde, si la entidad, en ejercicio de su autonomía de la voluntad y por las necesidades del servicio, estructura la cláusula de forma de pago por producto o entregable específico, donde se asigna un valor determinado a cada obligación separable el pago procederá únicamente contra la entrega y recibo a satisfacción de dicho producto. Bajo esta forma de pago por producto entregable si el supervisor no solicita un producto específico durante el periodo de ejecución, el valor asociado a este no debería ser cancelado, pues la remuneración fue pactada bajo una condición que no se cumplió.
También puede suceder que se haya pactado un valor mensual del contrato sin sujeción al cumplimiento de entregables. En este caso, si la no ejecución de una o varias obligaciones específicas durante un periodo no obedece a una omisión o incumplimiento del contratista, sino a la decisión discrecional de la entidad –actuando a través del supervisor– de no requerir su ejecución, no puede imputársele una falta al contratista. en todo caso, estos dependerán de lo estipulado en el contrato, por lo que es fundamental que esta modalidad de pago esté consagrada de manera inequívoca en las cláusulas del contrato.
Por último, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra ha analizado los contratos de prestación de servicios, así como los requisitos para su celebración, entre otros, en los conceptos con radicado: 4201913000006452 del 07 de octubre de 2019, 4201912000006434 del 30 de octubre de 2019, 4201913000006444 del 01 de noviembre de 2019, 4201913000006331 del 07 de noviembre de 2019, 4201912000006692 del 12 de noviembre de 2019de noviembre de 2019, 4201912000006692 del 12 de noviembre de 20194201912000007378 del 11 de diciembre de 2019, 4201912000007781 del 26 de diciembre de 2019, C−047 del 19 de febrero de 2020, C−105 del 12 de marzo de 2020, C−208 del 24 de marzo de 2020, C−005 del 11 de mayo de 2020, C−006 del 11 de mayo de 2020, C−018 del 11 de mayo de 2020, C−138 del 11 de mayo de 2020, C−053 del 12 de mayo de 2020, C−175 del 12 de mayo de 2020, C−320 del 12 de mayo de 2020, C−255 del 12 de mayo de 2020, C−282del 12 de mayo de 2020, C−238 del 18 de mayo de 2020, C−260 del 18 de mayo de 2020, C−288 del 21 de mayo de 2020, C−293 del 12 de mayo de 2020, C−313 del 21 de mayo de 2020, C−345 del 21 de mayo de 2020, C−359 del 04de junio de 2020, C−379 del 30 de junio de 2020, C−414 del 30 de junio de 2020,C-661 del 17 de noviembre de 2020 C−685 del 18 de diciembre de 2020, C- 004 del 12 de febrero de 2021, C−106 del 7 de abril de 2021, C-181 del 07 de abril de 2022, C-214 del 22 de abril de 2022 y C-491 de 01 de agosto de 2022, C-008 del 20 de febrero de 2023, C-009 del 20 de febrero de 2023, C-286 del 2023, C-351 del 30 de agosto de 2024 y C-372 del 26 de Agosto 2024, C-904 del 9 de diciembre de 2024, entre otros. Así mismo, Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre el contrato de prestación de servicios profesionales, servicios calificados y altamente calificados con su respectiva regulación y limitación de los honorarios en los conceptos con radicados No. 4201912000005902 de 16 de octubre de 2019, 4201913000006331 de 7 de noviembre de 2019, C-208 del 24 de marzo de 2020, C–426 de 27 de julio de 2020, C–486 de 27 de julio de 2020, C-086 del 19 de marzo de 2021, C-901 del 18 de diciembre de 2024, y C – 611 del 27 de junio de 2025. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:
https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Andrea del Pilar Garzón Sánchez. Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Diana Lucia Saavedra Castañeda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Ana María Tolosa Rico Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE (E) |
Ley 80. Artículo 4. “De los Derechos y Deberes de las Entidades Estatales. Para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales:
[…]
1o. Exigirán del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado. Igual exigencia podrán hacer al garante”.
Ley 80. Artículo 4. “[…] 10. Respetarán el orden de presentación de los pagos por parte de los contratistas. Sólo por razones de interés público, el jefe de la entidad podrá modificar dicho orden dejando constancia de tal actuación.
Para el efecto, las entidades deben llevar un registro de presentación por parte de los contratistas, de los documentos requeridos para hacer efectivos los pagos derivados de los contratos, de tal manera que estos puedan verificar el estricto respeto al derecho de turno. Dicho registro será público.
Lo dispuesto en este numeral no se aplicará respecto de aquellos pagos cuyos soportes hayan sido presentados en forma incompleta o se encuentren pendientes del cumplimiento de requisitos previstos en el contrato del cual se derivan". ↑