El Concepto C-621 de 2025 explica que el contrato de prestación de servicios es un contrato estatal típico regulado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Procede para actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, debe ser temporal y, en general, se celebra mediante contratación directa; además, cuando se suscribe con personas naturales debe justificarse que no se puede hacer con personal de planta o que se requieren conocimientos especializados. También precisa rasgos frente a la relación laboral (autonomía e independencia) y reglas como la posibilidad de cláusulas excepcionales y la no obligatoriedad de liquidación. En cuanto a la liquidación, indica que es el momento en que, una vez concluido el contrato, las partes cruzan cuentas para determinar si se declaran a paz y salvo o si quedan obligaciones por cumplir, y que solo procede después de terminada la ejecución. Finalmente, sobre el cierre del expediente contractual, señala que es un acto de trámite de la entidad cuando han vencido las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o cuando se establecieron condiciones de disposición final o recuperación ambiental de obras o bienes; si no se configuran esos eventos, no sería obligatorio.
CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Generalidades
El contrato de prestación de servicios es un contrato estatal típico, regulado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Es definido como aquel que “celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. La celebración de dicho contrato debe efectuarse a través de la modalidad de contratación directa.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Concepto – Requisitos – Límites – Celebración
El contrato de prestación de servicios profesionales es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que pueden celebrar las entidades estatales. En tal sentido, se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley. Sus principales características son: i) Solo puede celebrarse para realizar “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”, es decir, que hagan parte de su giro ordinario o quehacer cotidiano. ii) Admite que se suscriba tanto con personas naturales, como con personas jurídicas. Sin embargo, cuando pretenda celebrarse con una persona natural, la entidad estatal debe justificar en los estudios previos que las actividades que buscan encomendarse a aquella “no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”. iii) Si bien se celebra para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo en que quien celebra el contrato de prestación de servicios profesionales debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no puede existir la subordinación y dependencia que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral. iv) Debe ser temporal. v) Hacen parte del género denominado contratos de prestación de servicios, dentro del cual también se ubican, como especies, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos. vi) Su celebración debe realizarse a través de la modalidad de contratación directa. vii) Para su celebración no se requiere la expedición del acto administrativo de justificación de la contratación directa. viii) Admite el pacto de cláusulas excepcionales. ix) En él no es obligatoria la liquidación. x) Para su celebración no se requiere inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP). xi) En él no son necesarias las garantías.
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Noción
“[…] La liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. El objetivo de la liquidación es determinar si las partes pueden declararse a paz y salvo o si existen obligaciones por cumplir, y con ocasión de aquella se puede acordar la forma en que deben ser cumplidas. Por esta razón, la liquidación solo procede con posterioridad a la terminación de la ejecución del contrato.
Las disposiciones legales que norman la etapa de liquidación de los contratos estatales son el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos se refiere al alcance sustantivo de la liquidación, mientras que el segundo contiene reglas procedimentales para su manejo.
De acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuyo cumplimiento o ejecución se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran “serán objeto de liquidación”. El mismo artículo prescribe que no será obligatoria la liquidación en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Esta norma al referirse a la liquidación del contrato establece que esta es la etapa del Proceso de Contratación, en la que las partes pueden acordar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. A estos efectos, dicha norma establece que en el acta de liquidación debe dejarse constancia de todos los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. […]”
CIERRE DEL EXPEDIENTE CONTRACTUAL – Definición – Decreto 1082 de 2015
De acuerdo con el artículo 2.2.1.1.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, el cierre del expediente es un acto de trámite que realiza la entidad estatal cuando han vencido, por un lado, las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o por el otro, cuando se establecieron condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes. Se trata de una constancia administrativa que culmina las actuaciones contractuales. Al negar una demanda de nulidad interpuesta contra dicha norma, la Al negar una demanda de nulidad interpuesta contra dicha norma , la Sección Tercera del Consejo de Estado resaltó que “una norma como la demandada, que impone el deber de dejar constancia del cierre de un expediente contractual, constituye una disposición de correcta y debida organización y administración de una carpeta de la Entidad pública en la esfera intraorgánica –pues opera al interior de la Administración, sin imponer obligaciones o cargas a particulares o contratistas–. La norma objeto de análisis dispone lo siguiente:
Artículo 2.2.1.1.2.4.3. Obligaciones posteriores a la liquidación. Vencidos los términos de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes, la Entidad Estatal debe dejar constancia del cierre del expediente del Proceso de Contratación.
La norma transcrita no hace referencia a las modalidades de selección de contratistas. De forma general y abstracta establece las “obligaciones posteriores a la liquidación”, dentro del Título 1, sobre contratación estatal, Capítulo 1, relacionado con el Sistema de Compras y Contratación Pública, Sección 2, relativa a la Estructura y Documentos del Proceso de Contratación, Subsección 4, que regula únicamente lo atinente a la ejecución del contrato.
CIERRE DEL EXPEDIENTE CONTRACTUAL – Requisitos – Procedencia
En consecuencia, lo que resulta relevante para determinar si a la entidad le asiste o no el deber de hacer el cierre del expediente contractual, de acuerdo con la norma citada, consiste en determinar si se exigieron o no garantías de calidad, estabilidad o mantenimiento, o si la entidad estableció condiciones de disposición final o recuperación de las obras o bienes objeto del contrato. De no ser así, no es obligatorio que la entidad haga un cierre del expediente contractual.
La norma, como se dijo previamente, establece que el cierre del expediente debe llevarse a cabo únicamente en dos eventos: i) cuando la administración establece condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes; o ii) una vez vencidos los términos de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento. En consecuencia, resulta irrelevante que el contrato tenga garantías diferentes a las previstas en el artículo 2.2.1.1.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, así las mismas se encuentren vigentes, pues, se insiste, la entidad únicamente deberá hacer el cierre del expediente cuando se vencen los términos de las garantías referidas en el mencionado artículo 2.2.1.1.2.4.3.
Texto del concepto
CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Generalidades
El contrato de prestación de servicios es un contrato estatal típico, regulado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Es definido como aquel que “celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. La celebración de dicho contrato debe efectuarse a través de la modalidad de contratación directa.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Concepto – Requisitos – Límites – Celebración
El contrato de prestación de servicios profesionales es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que pueden celebrar las entidades estatales. En tal sentido, se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley. Sus principales características son: i) Solo puede celebrarse para realizar “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”, es decir, que hagan parte de su giro ordinario o quehacer cotidiano. ii) Admite que se suscriba tanto con personas naturales, como con personas jurídicas. Sin embargo, cuando pretenda celebrarse con una persona natural, la entidad estatal debe justificar en los estudios previos que las actividades que buscan encomendarse a aquella “no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”. iii) Si bien se celebra para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo en que quien celebra el contrato de prestación de servicios profesionales debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no puede existir la subordinación y dependencia que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral. iv) Debe ser temporal. v) Hacen parte del género denominado contratos de prestación de servicios, dentro del cual también se ubican, como especies, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos. vi) Su celebración debe realizarse a través de la modalidad de contratación directa. vii) Para su celebración no se requiere la expedición del acto administrativo de justificación de la contratación directa. viii) Admite el pacto de cláusulas excepcionales. ix) En él no es obligatoria la liquidación. x) Para su celebración no se requiere inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP). xi) En él no son necesarias las garantías.
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Noción
“[…] La liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. El objetivo de la liquidación es determinar si las partes pueden declararse a paz y salvo o si existen obligaciones por cumplir, y con ocasión de aquella se puede acordar la forma en que deben ser cumplidas. Por esta razón, la liquidación solo procede con posterioridad a la terminación de la ejecución del contrato.
Las disposiciones legales que norman la etapa de liquidación de los contratos estatales son el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos se refiere al alcance sustantivo de la liquidación, mientras que el segundo contiene reglas procedimentales para su manejo.
De acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuyo cumplimiento o ejecución se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran “serán objeto de liquidación”. El mismo artículo prescribe que no será obligatoria la liquidación en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Esta norma al referirse a la liquidación del contrato establece que esta es la etapa del Proceso de Contratación, en la que las partes pueden acordar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. A estos efectos, dicha norma establece que en el acta de liquidación debe dejarse constancia de todos los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. […]”
CIERRE DEL EXPEDIENTE CONTRACTUAL – Definición – Decreto 1082 de 2015
De acuerdo con el artículo 2.2.1.1.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, el cierre del expediente es un acto de trámite que realiza la entidad estatal cuando han vencido, por un lado, las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o por el otro, cuando se establecieron condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes. Se trata de una constancia administrativa que culmina las actuaciones contractuales. Al negar una demanda de nulidad interpuesta contra dicha norma, la Al negar una demanda de nulidad interpuesta contra dicha norma , la Sección Tercera del Consejo de Estado resaltó que “una norma como la demandada, que impone el deber de dejar constancia del cierre de un expediente contractual, constituye una disposición de correcta y debida organización y administración de una carpeta de la Entidad pública en la esfera intraorgánica –pues opera al interior de la Administración, sin imponer obligaciones o cargas a particulares o contratistas–. La norma objeto de análisis dispone lo siguiente:
Artículo 2.2.1.1.2.4.3. Obligaciones posteriores a la liquidación. Vencidos los términos de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes, la Entidad Estatal debe dejar constancia del cierre del expediente del Proceso de Contratación.
La norma transcrita no hace referencia a las modalidades de selección de contratistas. De forma general y abstracta establece las “obligaciones posteriores a la liquidación”, dentro del Título 1, sobre contratación estatal, Capítulo 1, relacionado con el Sistema de Compras y Contratación Pública, Sección 2, relativa a la Estructura y Documentos del Proceso de Contratación, Subsección 4, que regula únicamente lo atinente a la ejecución del contrato.
CIERRE DEL EXPEDIENTE CONTRACTUAL – Requisitos – Procedencia
En consecuencia, lo que resulta relevante para determinar si a la entidad le asiste o no el deber de hacer el cierre del expediente contractual, de acuerdo con la norma citada, consiste en determinar si se exigieron o no garantías de calidad, estabilidad o mantenimiento, o si la entidad estableció condiciones de disposición final o recuperación de las obras o bienes objeto del contrato. De no ser así, no es obligatorio que la entidad haga un cierre del expediente contractual.
La norma, como se dijo previamente, establece que el cierre del expediente debe llevarse a cabo únicamente en dos eventos: i) cuando la administración establece condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes; o ii) una vez vencidos los términos de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento. En consecuencia, resulta irrelevante que el contrato tenga garantías diferentes a las previstas en el artículo 2.2.1.1.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, así las mismas se encuentren vigentes, pues, se insiste, la entidad únicamente deberá hacer el cierre del expediente cuando se vencen los términos de las garantías referidas en el mencionado artículo 2.2.1.1.2.4.3.
Bogotá D.C., 27 de Junio de 2025
Señor
Daniel Ricardo Martínez Gómez
ing.daniel.martinez.gomez@gmail.com
Ciudad
Concepto C-621 de 2025
Temas: | CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Generalidades / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Concepto – Requisitos – Límites – Celebración / CIERRE DEL EXPEDIENTE CONTRACTUAL – Definición – Decreto 1082 de 2015 / CIERRE DEL EXPEDIENTE CONTRACTUAL – Requisitos – Procedencia |
Radicación: | Respuesta a consulta radicado No. P20250519004796 |
Estimado señor Martínez:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 19 de mayo de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“La presente tiene como finalidad solicitar una orientación jurídica. En una Alcaldía de sexta categoría que se encuentra todavía en SECOP I es requisito elaborar las actas de liquidación para los contratos de prestación y de apoyo a la gestión. Otra pregunta qué tipo de contratos son los que deben llevar el oficio de cierre del expediente.”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.
1. Problemas planteados:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Es obligatorio elaborar actas de liquidación para los contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión?, y ii) ¿Qué tipo de contratos requieren la elaboración de cierre de expediente?
2. Respuesta:
i) Para dar respuesta a su pregunta, el Decreto 019 de 2012 en su artículo 217, modificó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, el cual versa sobre la ocurrencia y contenido de la liquidación de los contratos estatales, indica lo siguiente: “Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato. La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión." En razón a lo anterior, la liquidación es facultativa y no es obligatoria para los contratos de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión, motivo por el cual, la ley no prohíbe que sea pactada la liquidación como una cláusula accidental, así como que las partes consideren necesaria la liquidación al finalizar el contrato. Es importante precisar que, esta Agencia expidió la “Guía para la liquidación de contratos por parte de las Entidades Estatales” en donde se encuentran los parámetros para llevar correctamente el procedimiento de liquidación. ii) Ahora bien, con respecto a la pregunta sobre qué tipo de contratos requieren el cierre del expediente, es importante hacer énfasis en el Decreto 1082 de 2015 en su artículo 2.2.1.1.2.4.3 donde nos indica que el cierre del expediente es un acto de trámite que realiza la entidad estatal cuando han vencido, por un lado, las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o por el otro, cuando se establecieron condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes. La norma en concreto no hace referencia específica a modalidades de selección, por el contrario, de forma general establece las obligaciones posteriores a la liquidación dentro del Título 1, sobre contratación estatal, Capítulo 1, relacionado con el Sistema de Compras y Contratación Pública, Sección 2, relativa a la Estructura y Documentos del Proceso de Contratación, Subsección 4, que regula únicamente lo atinente a la ejecución del contrato. Igualmente, es importante tener cuenta, la Circular Externa No. 006 del 10 de noviembre 2023 expedida por esta agencia, donde se amplió del término para el cierre del contrato electrónico en SECOP II y en la cual se instó a las entidades estatales que publican y gestionan sus procesos de contratación en la plataforma transaccional a: “(…) 1. Cerrar los expedientes electrónicos de los contratos que hayan cumplido con las obligaciones post-contractuales. 2. Cerrar el expediente electrónico de los contratos de prestación de servicios y apoyos a la gestión, cuyo plazo de ejecución haya finalizado y no requiera de liquidación o no se encuentren obligaciones post-contractuales pendientes. (…)”. En consecuencia, lo que resulta relevante al momento de determinar si a la entidad le asiste o no el deber de hacer el cierre del expediente contractual, es validar si se exigieron o no garantías de calidad, estabilidad o mantenimiento, o bien se establecieron condiciones de disposición final o recuperación de la obras o bienes objetos del contrato; y de no cumplirse ninguno de los eventos descritos anteriormente no es obligatorio realizar un cierre del expediente contractual. |
3. Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
El contrato de prestación de servicios es un contrato estatal típico, regulado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Es definido como aquel que “celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. La celebración de dicho contrato debe efectuarse a través de la modalidad de contratación directa.
El contrato de prestación de servicios profesionales es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que pueden celebrar las entidades estatales. En tal sentido, se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley. Sus principales características son: i) Solo puede celebrarse para realizar “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”, es decir, que hagan parte de su giro ordinario o quehacer cotidiano. ii) Admite que se suscriba tanto con personas naturales, como con personas jurídicas. Sin embargo, cuando pretenda celebrarse con una persona natural, la entidad estatal debe justificar en los estudios previos que las actividades que buscan encomendarse a aquella “no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”. iii) Si bien se celebra para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo en que quien celebra el contrato de prestación de servicios profesionales debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no puede existir la subordinación y dependencia que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral. iv) Debe ser temporal. v) Hacen parte del género denominado contratos de prestación de servicios, dentro del cual también se ubican, como especies, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos. vi) Su celebración debe realizarse a través de la modalidad de contratación directa. vii) Para su celebración no se requiere la expedición del acto administrativo de justificación de la contratación directa. viii) Admite el pacto de cláusulas excepcionales. ix) En él no es obligatoria la liquidación. x) Para su celebración no se requiere inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP). xi) En él no son necesarias las garantías.
Sobre el particular cabe mencionar que la liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones, por tanto, su objetivo es determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si, por el contrario, existen obligaciones por cumplir, para acordar la forma en que deben ser cumplidas[1]. En armonía con lo anterior, la doctrina ha definido la liquidación de la siguiente manera:
“[…] la liquidación del contrato estatal corresponde al arreglo o ajuste económico, técnico y jurídico al que se llega de forma bilateral (por las partes del negocio), unilateralmente (por la administración), por el juez o por el árbitro, según el caso, para determinar el estado final de la relación contractual, no solo en cuento al cumplimiento del objeto acordado y al recibo a satisfacción de los productos contratados (bienes y servicios), sino, además, para definir la situación en la que quedan los contratantes, luego de la ejecución del contrato, en el sentido de disponer cuánto se adeudan, de qué manera y en qué plazos se han de efectuar los pagos pendientes y las condiciones para el establecimiento del respectivo paz y salvo. En otras palabras, la liquidación es el acto jurídico bilateral, administrativo o judicial, en el que se plasma y formaliza la situación financiera y jurídica de las partes, al término de la relación contractual (aspecto subjetivo) y el grado de cumplimiento del objeto contratado (aspecto objetivo); de ahí que pueda hablarse, en términos amplios, de un doble contenido, que debe estar presente en toda liquidación. En efecto, el corte de cuentas realizado en ella tiene un doble alcance: (i) hacer un balance definitivo del negocio, en sus aspectos técnicos, financieros y jurídicos (aspecto objetivo o material) y ii) definir la situación jurídica de las partes, estableciendo si pueden constituirse o no a paz y salvo; lo que exige, en la práctica, que los negociantes dialoguen e intenten ponerse de acuerdo (aspecto subjetivo)[2].”
En línea con lo anterior, según la jurisprudencia, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado en la sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el acompañamiento financiero del negocio[3].
Las disposiciones legales que regulan la etapa de liquidación de los contratos estatales son el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos se refiere al alcance sustantivo de la liquidación y los contratos en que procede, mientras que el segundo contiene reglas procedimentales para su realización. En relación con el artículo 60 referido, la doctrina ha indicado que:
“La ley 80 de 1993 […] dispuso en el artículo 60 que serían objeto de liquidación todos los contratos de tracto sucesivo, entendiendo por estos los de ejecución y cumplimiento prolongados en el tiempo, así como los demás que lo requieran –que son generalmente aquellos de ejecución instantánea en los que la misma se ha extendido temporalmente–, etapa en la cual las partes debían acordar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que hubiera lugar, y que el contenido de la misma debía reflejar “los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo[4].”
Las disposiciones legales que norman la etapa de liquidación de los contratos estatales son el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos se refiere al alcance sustantivo de la liquidación, mientras que el segundo contiene reglas procedimentales para su manejo.
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 2.2.1.1.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, el cierre del expediente es un acto de trámite que realiza la entidad estatal cuando han vencido, por un lado, las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o por el otro, cuando se establecieron condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes. Se trata de una constancia administrativa que culmina las actuaciones contractuales[5]. Al negar una demanda de nulidad interpuesta contra dicha norma[6] la Sección Tercera del Consejo de Estado resaltó que “una norma como la demandada, que impone el deber de dejar constancia del cierre de un expediente contractual, constituye una disposición de correcta y debida organización y administración de una carpeta de la Entidad pública en la esfera intraorgánica –pues opera al interior de la Administración, sin imponer obligaciones o cargas a particulares o contratistas–”[7]. La norma objeto de análisis dispone lo siguiente:
Artículo 2.2.1.1.2.4.3. Obligaciones posteriores a la liquidación. Vencidos los términos de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes, la Entidad Estatal debe dejar constancia del cierre del expediente del Proceso de Contratación.
Es cierto que la disposición se refiere genéricamente al “debe dejar constancia del cierre del expediente del Proceso de Contratación Proceso de Contratación”. Sin embargo, también lo es que, según las definiciones contenidas en el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, el Proceso de Contratación es el “conjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde la planeación hasta el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde”. Nótese que el enunciado tampoco hace referencia a las modalidades de selección de contratistas en que resulta aplicable. Incluso, se menciona la fase de planeación contractual, etapa relevante en todas las modalidades de selección. Del ámbito de aplicación del artículo referido tampoco es posible concluir que el deber de cerrar el expediente se circunscriba a alguna modalidad o tipología contractual concreta.
La norma, como se dijo previamente, establece que el cierre del expediente debe llevarse a cabo únicamente en dos eventos: i) cuando la administración establece condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes; o ii) una vez vencidos los términos de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento. En consecuencia, resulta irrelevante que el contrato tenga garantías diferentes a las previstas en el artículo 2.2.1.1.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, así las mismas se encuentren vigentes, pues, se insiste, la entidad únicamente deberá hacer el cierre del expediente cuando se vencen los términos de las garantías referidas en el mencionado artículo 2.2.1.1.2.4.3.
Como se señaló en el concepto de unificación CU-028 del 25 de febrero de 2020, esta Subdirección consideró que el deber de dejar constancia del cierre del expediente debía hacerse extensivo a los contratos en los que se pactaron las garantías que regula el artículo 2.2.1.2.3.1.7. y que no están referidas en el artículo sub examine –2.2.1.1.2.4, como es el caso de la que cubre el buen manejo y la correcta inversión del anticipo o la que ampara la devolución del pago anticipado. En su momento se entendió configurado un vacío normativo, y con fundamento en esto se dijo que el cierre del expediente contractual no podía realizarse sino estaban vencidas todas las garantías del contrato, en ese caso específico la garantía que amparaba el pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales.
Sin embargo, dicha tesis fue revaluada por esta Subdirección en el concepto unificado CU-028 del 25 de febrero de 2020, en la medida que la interpretación literal y sistemática de la norma descarta el vacío normativo aludido en dicha ocasión, en la medida que la norma señala expresamente unas condiciones a las que está sometido el cierre del expediente. En efecto:
[…] una interpretación literal y sistemática de la disposición da cuenta de una tesis contraria a la que se expuso antes, esto es, que el cierre del expediente únicamente debe realizarse en dos eventos: i) cuando la administración establece condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes; o ii) una vez vencidos los términos de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento […]
La norma bajo estudio no tiene un vacío normativo. La decisión de limitar el deber de dejar constancia del cierre del expediente a unas garantías en concreto no puede ser asumida como una omisión, ya que se trata, precisamente, de eso: de una decisión de la autoridad competente para expedir la norma, en ejercicio de las competencias que le otorga el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución.
Si la intención era que se aplicara a otros supuestos fácticos, la norma hubiera hecho la remisión expresa a las disposiciones que regulan las garantías contractuales, esto es, a la Sección 3 del Capítulo 2 del Decreto 1082 de 2015; hubiera remitido a uno o varios artículos de esa Sección 3; se hubiera redactado la norma de forma genérica y sin circunscribirla a unas garantías en específico; o simplemente se hubieran incorporado al texto expresiones como “entre otras” o “cualquier otra”, haciendo referencia a las garantías contractuales frente a las que aplica el deber de dejar constancia del cierre del expediente contractual.
No puede perderse de vista que el artículo 2.2.1.1.2.4.3. regula una etapa del proceso contractual, es decir, se trata de una norma que, por su naturaleza procedimental, debe ser interpretada a la luz de los principios generales del derecho, particularmente del principio de legalidad, en virtud del cual son inalterables las formalidades establecidas en los procedimientos, en este caso, las formas establecidas para cada etapa del procedimiento contractual. No es posible extender el deber de dejar constancia en el expediente contractual a supuestos no contemplados en dicho artículo, sin modificar una etapa del proceso contractual y, con esto, fustigar el principio de legalidad.
De acuerdo con esto, puede decirse, entonces, que si el contrato no incluye ninguna de las garantías referidas en el artículo 2.2.1.1.2.4.3. del Decreto 1082 de 2015, o no se establecieron condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes, la entidad no tiene la obligación de dejar constancia del cierre del expediente contractual. En armonía con lo anterior, si el contrato incluye varias garantías, el deber solo surgirá ante el vencimiento de las que se refiere el artículo 2.2.1.1.2.4.3., con independencia del término de vigencia de las demás. En ese sentido, vencidas las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, deberá realizarse el cierre del expediente, aunque sigan vigentes otras garantías como, por ejemplo, la de pago de salarios, prestaciones sociales legales e indemnizaciones laborales.
De otra parte, en el referido concepto de unificación también se aclaró que “no existe norma que prohíba que la entidad haga el cierre del expediente contractual en aquellos eventos en los que no esté obligada”. En ese sentido, además de dar cuenta de una correcta y debida organización y administración, puede considerarse útil para dejar constancia del vencimiento de las garantías del contrato y la condición de los bienes y obras desde la perspectiva ambiental, o del punto final de la actuación contractual, dependiendo esto último de si el contrato fue liquidado o no en el momento de dejar la constancia de cierre del expediente. En este sentido, la constancia del cierre del expediente, también es posible realizarla en eventos distintos a los establecidos en el artículo 2.2.1.1.2.4.3. del Decreto 1082 de 2015, pese a que no sea obligatoria.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre la liquidación de los contratos estatales esta Subdirección se pronunció en los conceptos No. 4201912000004908 del 27 de septiembre de 2019, CU-028 de 25 de febrero de 2020, C-221 de 21 de abril de 2020, C-078 del 17 de marzo de 2021 y C-220 del 18 de mayo de 2021, C-739 del 29 de noviembre del 2022, C-015 del 24 de febrero del 2023, C-158 del 06 de junio del 2023, C-176 del 03 de mayo del 2023, C-427 del 27 de noviembre del 2023 y C-077 del 25 de febrero de 2025. Por otra parte, se ha pronunciado sobre la constancia de cierre del expediente en los conceptos con radicados Nos. 2201913000005848 del 13 de agosto de 2019, 2201913000005887 del 14 de agosto de 2019 y 2201913000007481 del 7 de octubre de 2019, los cuales fueron objeto de unificación en el Concepto CU–028 del 25 de febrero de 2020 y C-905 del 07 de enero de 2024. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente invita a las Entidades Estatales, a los actores del Sistema de Compra Pública y a la ciudadanía en general a conocer y participar en la actualización de la Guía para la Elaboración de Estudios del Sector. Esta herramienta orientadora facilita el análisis del mercado del bien, obra o servicio a contratar, y tiene como propósito promover procesos de contratación más eficientes, competitivos, sostenibles e inclusivos. La guía se encuentra disponible para consulta y comentarios hasta el 22 de mayo de 2025, a través del siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/convocatoria/participacion-ciudadana-proyecto-de-la-guia-para-la-
De otra parte, te informamos que ya se encuentran disponibles los borradores de las nuevas versiones de documentos tipo del sector infraestructura social (Subsectores: institucional, vivienda, salud, educación, cultura y deporte) en las modalidades de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía para comentarios. Dichos documentos estarán publicados hasta el próximo 30 de mayo de 2025. Puede consultar la información en el siguiente enlace: Documentos Tipo – ANCP Colombia Compra Eficiente.
También le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017.
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Elaboró: | Camila Alejandra Naranjo Gómez Analista T2-1 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan Carlos González Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
“La última formalidad que deben cumplir los contratos de la Administración dentro del marco jurídico de la contratación estatal se refiere a la liquidación, definida, en principio, como un negocio jurídico bilateral cuyo objeto es la realización del corte de cuentas entre las partes contratantes, en el cual queda establecida la relación directa entre las prestaciones ejecutaras, el valor cobrado por las mismas y su cancelación por parte del deudor de estas, sin perjuicio de los descuentos económicos a que haya lugar con motivo de la aplicación de estipulaciones contractuales específicas.” EXPOSITO, Juan Carlos. Forma y contenido del contrato estatal. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, p. 89 y 90.
DÍAZ DÍEZ, Cristian Andrés. La liquidación. Serie: Las Cláusulas del Contrato Estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2013, pp. 53-54. ↑
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. 20 de octubre de 2014, M.P: Enrique Gil Botero. Exp. 27.777. Allí se dijo: “[…] liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes. En cuanto a lo primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y el balance económico dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para finiquitar una relación jurídica contractual”. ↑
EXPÓSITO VÉLEZ. Juan Carlos. Forma y contenido del contrato estatal, p. 90. ↑
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 8 de marzo de 2017, radicado No. 2298, y con ponencia del Consejero Édgar González, manifestó respecto del trámite del cierre del expediente del Proceso de Contratación que: “[…] procede cuando se ha efectuado la liquidación del contrato, a efectos de dejar las constancias sobre el vencimiento de las garantías y la condición de los bienes y obras desde la perspectiva ambiental, y también en los casos en los cuales no se haya efectuado dicha liquidación, a efectos de dejar constancia sobre el punto final de la actuación contractual”. ↑
En términos generales, se concluyó: “[…]8.4.- En el caso concreto se concluyó que el precepto reglamentario no desconocía, trasgredía o modificaba el inciso cuarto del artículo 60 de la Ley 80 de 1993. Se determinó que la exigencia establecida en el artículo demandado se dirige únicamente a la Administración, no compromete o afecta situaciones jurídicas de terceros ajenos a la Administración e implica el deber de dejar constancia o atestiguar una situación posterior a la liquidación. ↑
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección “C”. Radicado No. 11001-03-26-000-2015-00165-00. Número interno 55.813. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia del 10 de octubre de 2016. ↑