FIRMA, COMPETENCIA

Texto del concepto

CONTRATOS – Objetos – Autonomía de la voluntad

Sobre este asunto, el Consejo de Estado señaló que rige el principio de autonomía de la voluntad de las partes, en virtud del cual las Entidades Estatales tienen libertad para determinar el contenido y las estipulaciones del contrato en el marco de las disposiciones previstas en el EGCAP, y en aquellas civiles y comerciales que correspondan.

LIMITACIONES A LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD

El principio de la autonomía de la voluntad permite que las Entidades Estatales tengan libertad para pactar el objeto del contrato, sus cláusulas y las obligaciones de las partes. En consecuencia, las entidades podrían establecer libremente la contratación de dos actividades como parte de un solo objeto contractual, según las necesidades que requieran satisfacer dentro del marco constitucional y legal.

COMPETENCIA – Definición

La competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido. Conforme a ello, los contratos estatales, como acuerdos de voluntades para producir obligaciones, requieren, para su validez –entre otros requisitos–, que el órgano posea competencia para expedirlos y suscribirlos, respectivamente

El artículo 11 de la Ley 80 de 1993 define la competencia para dirigir procesos de selección y suscribir contratos, centralizándola en determinadas autoridades estatales, entre otros, en el jefe o representante legal de la entidad. En ese sentido, se entiende que la competencia descrita en el artículo 11 de ibdem aplica para el cierre del expediente de contratación.

FIRMA – Concepto – Clases – Firma electrónica – FIRMA DIGITAL

El artículo 836 del Código de Comercio define la firma como “la expresión del nombre del suscriptor o de alguno de los elementos que la integren o de un signo o símbolo empleado como medio de identificación personal”, es decir, la forma por la cual se identifica a una persona ya sea con el nombre del suscriptor, un símbolo o signo. Dentro del concepto general, se pueden identificar diferentes clases de firma. La firma manuscrita es “[…] un rasgo o signo impuesto del puño y letra de una persona, con el cual, de forma general y reiterada, se compromete con el contenido de los documentos que la consignan, o da fe de que lo allí registrado obedece a la realidad”.

El artículo 2 de la Ley 527 de 1999 define la firma digital como un valor numérico que se adhiere a un mensaje de datos y que, utilizando un procedimiento matemático conocido, vinculado a la clave del iniciador y al texto del mensaje, permite determinar que este valor se ha obtenido exclusivamente con la clave del iniciador y que el mensaje inicial no ha sido modificado después de efectuada la transformación. Además, esta normativa prevé que podrán emitir certificados en relación con las firmas digitales las entidades de certificación.

Por otra parte, frente a la firma electrónica, el artículo 1 del Decreto 2364 de 2012 la define como “aquella que se realiza a través de métodos tales como, códigos, contraseñas, datos biométricos, o claves criptográficas privadas, que permite identificar a una persona, en relación con un mensaje de datos, siempre y cuando el mismo sea confiable y apropiado respecto de los fines para los que se utiliza la firma, atendidas todas las circunstancias del caso, así como cualquier acuerdo pertinente”. En este sentido, los atributos jurídicos que debe tener la firma electrónica son: i) identificar el firmante, ii) asegurar que el documento firmado es exactamente el mismo que el original y iii) asegurar que los datos que utiliza el firmante para realizar la firma son únicos y exclusivos.

Bogotá D.C., 01 Junio 2026

Señor

Peticionario Anónimo

jcjs68@gmail.com

Ciudad

Estimado Peticionario:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 17 de Abril de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

Cordial saludo,

Por medio del presente, me permito solicitar de manera respetuosa se emita concepto respecto a la validez jurídica de la suscripción de documentos en los cuales se evidencian varias firmas consignadas en una sola hoja, sin que necesariamente cada interviniente suscriba la totalidad del documento o sus anexos de igual manera que dichas firmas quedan en una hoja independiente por la cantidad de párrafos del documento.

Lo anterior, con el fin de establecer si dicha práctica se ajusta a la normativa vigente y garantiza la autenticidad, integridad y validez del documento, especialmente en el marco de actuaciones administrativas y/o contractuales o personales.

Agradezco de antemano la atención brindada a la presente solicitud y quedo atento(a) a la respuesta dentro de los términos establecidos por la ley.:”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es jurídicamente válida la práctica consistente en recopilar varias firmas en una hoja separada del cuerpo principal de un documento, sin que todos los intervinientes suscriban cada una de sus páginas o anexos, a la luz de los principios de autenticidad, integridad y eficacia probatoria exigidos por la normativa vigente aplicable a documentos en actuaciones administrativas, contractuales o personales

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

El artículo 836 del Código de Comercio define la firma como “la expresión del nombre del suscriptor o de alguno de los elementos que la integren o de un signo o símbolo empleado como medio de identificación personal”, es decir, la forma por la cual se identifica a una persona ya sea con el nombre del suscriptor, un símbolo o signo. Dentro del concepto general, se pueden identificar diferentes clases de firma. La firma manuscrita es “[…] un rasgo o signo impuesto del puño y letra de una persona, con el cual, de forma general y reiterada, se compromete con el contenido de los documentos que la consignan, o da fe de que lo allí registrado obedece a la realidad”^[1].

El artículo 2 de la Ley 527 de 1999 define la firma digital como un valor numérico que se adhiere a un mensaje de datos y que, utilizando un procedimiento matemático conocido, vinculado a la clave del iniciador y al texto del mensaje, permite determinar que este valor se ha obtenido exclusivamente con la clave del iniciador y que el mensaje inicial no ha sido modificado después de efectuada la transformación^[2]. Además, esta normativa prevé que podrán emitir certificados en relación con las firmas digitales las entidades de certificación^[3].

Por otra parte, frente a la firma electrónica, el artículo 1 del Decreto 2364 de 2012 la define como “aquella que se realiza a través de métodos tales como, códigos, contraseñas, datos biométricos, o claves criptográficas privadas, que permite identificar a una persona, en relación con un mensaje de datos, siempre y cuando el mismo sea confiable y apropiado respecto de los fines para los que se utiliza la firma, atendidas todas las circunstancias del caso, así como cualquier acuerdo pertinente”. En este sentido, los atributos jurídicos que debe tener la firma electrónica son: i) identificar el firmante, ii) asegurar que el documento firmado es exactamente el mismo que el original y iii) asegurar que los datos que utiliza el firmante para realizar la firma son únicos y exclusivos.

El Documento CONPES 3620 de 2009 explica que “La firma digital y la firma electrónica son formas de identificación personal en el contexto digital, que pueden ser empleadas para cumplir funciones de identificación, de la integridad de un mensaje de datos y el no repudio del mismo. La firma electrónica es el concepto genérico a través del cual se identifica un firmante asociado a un mensaje de datos y se entiende su aprobación al contenido del mismo, mientras la firma digital es una especie de firma electrónica”. De hecho, bajo el principio de equivalencia funcional, estas firmas deben cumplir con las mismas funciones de la firma manuscrita, es decir, deben servir para identificar a una persona como el autor del documento, dar certeza de la participación exclusiva de dicha persona en la firma y asociar esta última al contenido del mensaje de datos.

Por ello, en relación con las firmas que se realizan por un mensaje de datos, el artículo 7 de la Ley 527 de 1999 señala que se deben cumplir los siguientes requisitos:

Cuando cualquier norma exija la presencia de una firma o establezca ciertas consecuencias en ausencia de la misma, en relación con un mensaje de datos, se entenderá satisfecho dicho requerimiento si:

a) Se ha utilizado un método que permita identificar al iniciador de un mensaje de datos y para indicar que el contenido cuenta con su aprobación”.

b) Que el método sea tanto confiable como apropiado para el propósito por el cual el mensaje fue generado o comunicado.

Lo dispuesto en este artículo se aplicará tanto si el requisito establecido en cualquier norma constituye una obligación, como si las normas simplemente prevén consecuencias en el caso de que no exista una firma.

Dentro de este marco, es necesario distinguir dos (2) situaciones: i) el documento original tiene la firma manuscrita y luego se escaneó para enviarlo a la entidad estatal por correo electrónico y ii) el documento tiene una imagen con la firma y se adjunta como archivo para enviarlo a la entidad.

En el primer supuesto, es válido el documento con firma manuscrita que se escanea posteriormente, pues aquel está firmado con el puño y letra de la persona que lo suscribe, razón por la cual el hecho de que se escanee para enviarlo no es un motivo para rechazar su eficacia. En efecto, tratándose de los proponentes el pliego solo podrá exigir que los documentos de la oferta estén firmados, no que se presenten en original. De acuerdo con el numeral 15, del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, “Las autoridades no exigirán sellos, autenticaciones, documentos originales o autenticados, reconocimientos de firmas, traducciones oficiales, ni cualquier otra clase de formalidades o exigencias rituales, salvo cuando en forma perentoria y expresa lo exijan leyes especiales”^[4]. Conforme a lo anterior, si el oferente envía el documento con firma manuscrita y luego lo escanea para enviarlo, éste será válido, toda vez que la normativa no exige que se tenga que enviar el documento en original sino solo que tenga la firma de quien lo suscribe.

En el segundo supuesto, el documento tiene una imagen con la firma y se adjunta como archivo para enviarlo al correo electrónico, la entidad verificará si el archivo cumple con los requisitos de la firma digital o electrónica. Como se mencionó, el artículo 2 de la Ley 527 de 1999 regula la firma digital como un valor numérico que se adhiere a un mensaje de datos y que, utilizando un procedimiento matemático conocido, vinculado a la clave del iniciador y al texto del mensaje, permite determinar que este valor se ha obtenido exclusivamente con la clave del iniciador y que el mensaje inicial no ha sido modificado después de efectuada la transformación. En este sentido, la entidad deberá determinar con las entidades de certificación acreditadas por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia si esa firma digital se encuentra o no registrada. Por otro lado, tratándose de una firma electrónica, la entidad deberá verificar i) la identidad del firmante, ii) que el documento firmado es exactamente el mismo que el original y iii) los datos que utiliza el firmante para realizar la firma son únicos y exclusivos.

En materia probatoria, tanto la firma electrónica como la firma digital pueden producir los mismos efectos jurídicos como mecanismos de autenticación, pero su diferencia tiene que ver con la carga probatoria, pues en la firma digital, por existir una entidad de certificación que avala la identidad del titular de la firma, de manera automática introduce la autenticidad, integridad y no repudio. En el caso de la firma electrónica es necesario probar dichos elementos, a más de la trazabilidad, disponibilidad y demostrar que se trata el mecanismo confiable y apropiable. Por tanto, para que un documento con la imagen de una firma sea válido, deberá determinarse si cumple los requisitos de una firma digital o electrónica. Si no cumple los requisitos se entiende que el documento carece de firma. Si el documento tiene firma manuscrita y se escanea para enviarlo a la entidad estatal, deberá considerarse como válido, porque estos documentos son una copia simple del original y tienen validez, salvo que una norma expresa imponga la entrega del original.

Al respecto, esta Subdirección en respuesta a la consulta con Radicado 4201814000004323 del 17 de mayo de 2018, expresó: “A la firma escaneada si es comunicada, generada, enviada, recibida por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el correo electrónico o el internet, no se negarán efectos jurídicos, validez o fuerza obligatoria a dicha información por la sola razón de que esté en forma de mensajes de datos”. En esa orientación, esta Subdirección expresa que la firma escaneada se concibe como una firma electrónica, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 527 de 1999 que ya fue precitado. En esa misma línea, el Decreto 2364 de 2012, que desarrolla el artículo 7 de la Ley 527 de 1999, establece la firma electrónica, como los ”[…] códigos, contraseñas, datos biométricos, o claves criptográficas privadas […]”, que permiten identificar a una persona, en relación con un mensaje de datos. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia^[5] en referencia a las firmas escaneadas, manifiesta:

Ahora, la autenticidad del mensaje de datos corre paralela con la confiabilidad del mismo, determinada por la seguridad de que esté dotado en cuanto a la forma como se hubiese generado y conservado la integridad de la información y, por supuesto, en la forma en que se identifique a su iniciador y la asociación de este a su contenido. Como todo documento, la eficacia probatoria del electrónico dependerá, también, de su autenticidad, contándose con mecanismos tecnológicos que permiten identificar el autor del mismo y asociarlo con su contenido. En este aspecto cobra particular relevancia la firma electrónica, que es el género, y que puede comprender las firmas escaneadas, o los métodos biométricos (como el iris y las huellas digitales), y la firma digital -especie-, basada en la criptografía asimétrica (énfasis fuera de texto).

La firma escaneada se constituye en un tipo de firma electrónica, que tiene la suficiente validez y autenticidad dentro de un documento. Es decir, Los documentos suscritos mediante firmas escaneadas tendrán la calidad de ser auténticos, según lo prescrito en el artículo 244 de la Ley 1564 de 2012^[6]. En esa orientación, el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 527 de 1999 prescribe: “En toda actuación administrativa o judicial, no se negará eficacia, validez o fuerza obligatoria y probatoria a todo tipo de información en forma de un mensaje de datos, por el sólo hecho que se trate de un mensaje de datos o en razón de no haber sido presentado en su forma original”.

En suma, los documentos que contienen la firma escaneada se presumen auténticos, salvo que sean tachados de falsos. En torno a esta idea, la confiabilidad de la firma electrónica está contenida en el artículo 4 del Decreto 2364 de 2012^[7], que dispone reglas para determinarla: i) los datos de creación de la firma en el contexto corresponden al firmante; y ii) la posibilidad de detectar cualquier alteración no autorizada del mensaje de datos, posterior a la firma. Estas reglas se aplican, sin perjuicio de demostrar la confiabilidad o no de la firma.

Ahora bien, en aras de responder el problema jurídico planteado en el presente concepto, resulta necesario referirse a la competencia de los funcionarios públicos. La competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido. Es la situación inversa de la capacidad propia de los particulares, en cuanto estos pueden hacer todo lo que no les está jurídicamente prohibido. La competencia es una consecuencia de la limitación del poder público que surgió con el Estado de Derecho, es decir, del principio de legalidad, y una forma de llevar tal limitación a toda persona que ejerza dicho poder.

La competencia, como regla última para la distribución y delimitación material de la autoridad estatal y de la consecuente responsabilidad, está implícita en los artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política^[8] y, en lo que tiene que ver con las actuaciones administrativas, en artículos como 3, numeral 1, o el 21 del CPACA, entre otros.

La doctrina ha señalado como características de la competencia, las siguientes: i) Origen objetivo, en razón de que a todo funcionario u organismo la competencia le viene dada por el ordenamiento jurídico, de modo tal que siempre tiene un origen externo a la voluntad de sus titulares, a quienes no les está permitido auto asignársela; ii) Es taxativa, toda vez que aparece señalada de manera expresa y precisa, tanto en su objeto como en las circunstancias que la determina, respecto de quienes ejercen funciones públicas; iii) Es irrenunciable, por cuanto los funcionarios no pueden declinar la atribución correspondiente: así como implica un derecho a su favor, en tanto aptitud para actuar sobre el asunto, también conlleva un deber de proceder, de hacer uso de la misma; iv) Es inenajenable, pues el titular de la competencia no puede disponer de su radicación o asignación, no le es permitido transferir su titularidad mediante actos suyos; v) Es improrrogable, esto es, que la competencia no debe ejercerse por fuera de las circunstancias de tiempo, modo, lugar, etc. que prevé la Constitución, la ley o el reglamento; y vi) Es indelegable, pues, en principio, toda competencia debe ser ejercida de manera directa por el funcionario o el órgano al que le ha sido asignada por la Constitución, la ley o el reglamento, pudiendo solo transferir el ejercicio de la misma cuando cualquiera de estas fuentes normativas le den expresa autorización y bajo las circunstancias que al efecto les sean señaladas en las disposiciones respectivas^[9].

Conforme a lo expuesto, los actos administrativos, como declaraciones unilaterales de voluntad provenientes de órganos estatales que ejercen función administrativa y que producen efectos jurídicos, y los contratos estatales, como acuerdos de voluntades para producir obligaciones, requieren, para su validez –entre otros requisitos–, que el órgano posea competencia para expedirlos y suscribirlos, respectivamente. La competencia para realizar una actuación administrativa debe estar contemplada en el ordenamiento jurídico de forma expresa y precisa y solo podrá ser ejercida en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que el mismo ordenamiento contemple.

En este contexto, el artículo 11 de la Ley 80 de 1993 define la competencia para dirigir procesos de selección y suscribir contratos, centralizándola en determinadas autoridades estatales, entre otros, en el jefe o representante legal de la entidad^[10]. En ese sentido, se entiende que la competencia descrita en el artículo 11 de ibdem aplica para el cierre del expediente de contratación.

Ahora bien, dado que, además de la actividad contractual, dichos órganos cumplen con una multiplicidad de funciones diferentes, el ordenamiento jurídico dispone técnicas de organización administrativa que permiten el reparto de las tareas asignadas con miras a su cumplimiento eficaz y eficiente. Por esta razón, el artículo 209 de la Constitución Política dispone que la función administrativa se desarrolla mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones, siendo las dos últimas relevantes a efectos de responder la consulta.

En desarrollo del artículo 211 superior^[11], el artículo 12 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP – contiene una regla especial según la cual: “Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes”. Así las cosas, atenuando el rigor de la centralización, la técnica organizacional de la delegación implica una actuación administrativa mediante la cual el titular de una función –delegante–, previa autorización expresa por parte del órgano que asignó originariamente la competencia, inviste voluntaria y formalmente de autoridad a quien ejerce un cargo subordinado –delegatario–, para que asuma una o varias de las atribuciones del primero^[12].

Como se observa, la facultad se limitó a la celebración de contratos, dejando dudas sobre la posibilidad de delegar la firma del acto de adjudicación; motivo por el cual, el artículo 37 del Decreto-Ley 2150 de 1995 amplió las materias delegables al disponer que “Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para la realización de licitaciones o para la celebración de contratos, sin consideración a la naturaleza o cuantía de los mismos, en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes”.

Posteriormente, el artículo 9 de la Ley 489 de 1998 permite la delegación en funcionarios públicos del nivel directivo y asesor vinculados al órgano correspondiente. En todo caso, esta última Ley exige un acto administrativo donde se determine la autoridad delegataria y las funciones específicas que se transfiere el delegante, sin perjuicio de que este último se informe sobre el desarrollo de la delegación e imparta orientaciones generales para el ejercicio de las funciones delegadas –artículo 10–. Además, se supedita a que no se confiera para expedir reglamentos –salvo excepciones legales–, subdelegar o transferir funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal son indelegables –artículo 11–. Finalmente, los actos del delegatario tienen los requisitos y recursos que los del delegante, reiterando el régimen de responsabilidad y recuperación de la competencia previsto en el artículo 211 constitucional –artículo 12–.

Sin embargo, la delegación en materia contractual tuvo cambios importantes con la expedición de la Ley 1150 de 2007, adicionando un segundo inciso al artículo 12 del EGCAP. En esta medida, dispuso que: “En ningún caso, los jefes y representantes legales de las entidades estatales quedarán exonerados por virtud de la delegación de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual”.

De las disposiciones citadas se concluye que, es posible delegar diferentes actuaciones del proceso de contratación siempre y cuando se cumplan los requisitos antes mencionados.

Por otro lado, al igual que la delegación, el artículo 209 de la Constitución Política de 1991 autoriza la desconcentración como técnica organizacional que atempera el rigor de la centralización. Prevista en inciso primero del artículo 12 de la Ley 80 de 1993, permite que los representantes legales de las Entidades Estatales desconcentren el trámite de los procesos de selección en los funcionarios que, dentro de la entidad, ostenten cargos directivos o ejecutivos.

Para estos efectos, la doctrina define la desconcentración como “[…] el proceso a través del cual las funciones de una entidad u organismo son distribuidas en diferentes áreas; funcionales o unidades territoriales, las cuales cuentan generalmente con una estructura administrativa, y cuyo fin último es, al igual que la descentralización y la delegación, garantizar los fines esenciales del Estado”^[13].

En otras palabras, se trata de una atribución que tiene el superior jerárquico para repartir algunas competencias entre los subalternos, sin que esto les otorgue autonomía en el cumplimiento de sus funciones; razón por la cual, implica una adecuada distribución del trabajo en la que el titular de las funciones conserva la dirección y el control de las tareas asignadas^[14]. Por ello, el artículo 8 de la Ley 489 de 1998 dispone lo siguiente:

“La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones.

Parágrafo. En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para su adecuado cumplimiento.

Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos en las normas pertinentes”.

Con una orientación similar, el parágrafo del artículo 12 del EGCAP –adicionado por el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007– dispone que: “[…] se entiende por desconcentración la distribución adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante legal de la entidad, sin que ello implique autonomía administrativa en su ejercicio […]”. Este artículo introduce un cambio relevante en la materia, pues –a diferencia del inciso final del artículo 8 de la Ley 489 de 1998– agrega que contra los actos no procede el recurso de reposición, expresión declarada exequible mediante la Sentencia de la Corte Constitucional C-259 de 2008 con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño.

A partir de las consideraciones anteriores, se puede concluir que tanto el constituyente, como el legislador, permiten el ejercicio de la función administrativa –concretada en la actividad contractual de las Entidades Públicas–, empleando las técnicas de la delegación y la desconcentración. Con estas instituciones se busca mitigar la centralización, para que las funciones del Estado se adelanten con eficiencia, celeridad y economía, en los términos del artículo 209 de la Constitución. Estos principios también impactan, de manera favorable, la contratación estatal y, es por ello que, esta Agencia considera que la actividad contractual, y dentro de ella el deber de cerrar el expediente de contratación puede delegarse y desconcentrarse, situación que tendrá que tenerse en cuenta a efectos de determinar el funcionario competente para adelantar el trámite.

Conforme lo expuesto, si bien en principio varias de las actividades del proceso de contratación le corresponde al representante legal de la entidad, conforme al artículo 11 de la Ley 80 de 1993, lo cierto es que, en virtud de las técnicas de delegación y desconcentración, es posible transferir este deber a otros funcionarios. En ese contexto, es posible que se encuentren diferentes actividades necesarias para adelantar el proceso de contratación en cabeza de diferentes colaboradores de las entidades, de acuerdo con sus reglamentos internos, procesos, procedimientos y asignación de funciones.

Así las cosas, en cada caso será necesario revisar la forma en que la entidad estatal ha definido las condiciones que debe cumplir los documentos del proceso de contratación y la necesidad de incluir las firmas de quienes participan en cada etapa. Así mismo, la asignación de funciones y los actos de delegación y desconcentración para determinar quien tiene la competencia para suscribirlo y en que forma.

La práctica consistente en consignar múltiples firmas de los intervinientes en una hoja separada del cuerpo principal de un documento, sin que estos suscriban íntegramente cada una de sus páginas o anexos, no resulta per se inválida en el ordenamiento jurídico, siempre que se garantice de manera efectiva la unidad, integridad, autenticidad y vinculación inequívoca entre las firmas y el contenido total del documento; sin embargo, dicha práctica comporta un riesgo probatorio y de seguridad jurídica, en la medida en que puede dificultar la acreditación de la voluntad real de las partes y la inalterabilidad del documento, especialmente en actuaciones administrativas y contractuales que exigen certeza sobre la autoría y contenido.

En consecuencia, la validez jurídica de este tipo de suscripción no depende exclusivamente de su forma material, sino de que existan mecanismos suficientes que aseguren que los firmantes conocen, aceptan y se obligan respecto de la totalidad del contenido documental, incluidos sus anexos; de lo contrario, la práctica podría ser cuestionada por vulnerar principios esenciales como la buena fe, la transparencia y la eficacia probatoria del documento.

Finalmente, debe señalarse que corresponde a cada Entidad, con la debida valoración de los elementos fácticos y jurídicos que rodean cada caso y previo concepto de sus órganos asesores, determinar quien ostenta la competencia para suscribir el acta de cierre del expediente de contratación.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre la constancia de cierre del expediente en los conceptos con radicados Nos. 2201913000005848 del 13 de agosto de 2019, 2201913000005887 del 14 de agosto de 2019 y 2201913000007481 del 7 de octubre de 2019, los cuales fueron objeto de unificación en el Concepto CU–028 del 25 de febrero de 2020. Así mismo, esta Agencia se ha pronunciado sobre la delegación y la desconcentración de funciones contractuales en los conceptos con número de radicado: 4201912000006841 del 28 de octubre de 2019, 2201913000008176 del 31 de octubre de 2019, 2201913000009082, del 9 de diciembre de 2019, C-268 del 21 de abril de 2020, C-448 del 28 de julio de 2020 y C-060 del 10 de marzo 2022. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

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Cordialmente,

1. REMOLINA, Nelson y PEÑA, Lisandro De los títulos valores y de los valores en el contexto digital. Bogotá: Temis, 2011. p. 120. ↑

2. Ley 527 de 1999: “Artículo 2. Definiciones […] c) Firma digital. Se entenderá como un valor numérico que se adhiere a un mensaje de datos y que, utilizando un procedimiento matemático conocido, vinculado a la clave del iniciador y al texto del mensaje permite determinar que este valor se ha obtenido exclusivamente con la clave del iniciador y que el mensaje inicial no ha sido modificado después de efectuada la transformación […]”. ↑

3. Ley 527 de 1999: “Artículo 30. Actividades de las entidades de certificación. Las entidades de certificación acreditadas por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia para prestar sus servicios en el país, podrán realizar, entre otras, las siguientes actividades: […] 1. Emitir certificados en relación con las firmas electrónicas o digitales de personas naturales o jurídicas […]”. ↑

4. En concordancia, el artículo 246 de la Ley 1564 de 2012 dispone que “Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia.

   “Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente”. ↑

5. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Magistrado Ponente: Pedro Octavio Munar Cadena. Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil diez (2010). Ref.: Expediente No.11001 3110 005 2004 01074 01. ↑

6. “ARTÍCULO 244. DOCUMENTO AUTÉNTICO. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento.

   “Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso.

   “También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución.

   “Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo.

   “La parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad. Los documentos en forma de mensaje de datos se presumen auténticos.

   “Lo dispuesto en este artículo se aplica en todos los procesos y en todas las jurisdicciones”. ↑

7. “ Artículo 4. Confiabilidad de la firma electrónica. La firma electrónica se considerará confiable para el propósito por el cual el mensaje de datos fue generado o comunicado si:

   “1. Los datos de creación de la firma, en el contexto en que son utilizados, corresponden exclusivamente al firmante.

   “2. Es posible detectar cualquier alteración no autorizada del mensaje de datos, hecha después del momento de la firma.

   “Parágrafo. Lo dispuesto anteriormente se entenderá sin perjuicio de la posibilidad de que cualquier persona:

   “1. Demuestre de otra manera que la firma electrónica es confiable; o

   “2. Aduzca pruebas de que una firma electrónica no es confiable”. ↑

8. Según el artículo 6º de la Constitución Política, los servidores públicos son responsables por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, además de serlo por infringir la Constitución y la ley. El 121 ibídem establece que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Ha de asumirse que estas disposiciones están aludiendo a funciones delimitadas por los factores de competencia. El artículo21 del CPACA establece el deber que tiene el funcionario no competente de enviar al competente la petición que se haya dirigido a él. ↑

9. MANUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, BERROCAL GUERRERO Luis Enrique, Quinta Edición, Librería Ediciones del Profesional Ltda., Bogotá, 2009. ↑

10. Ley 80 de 1993. Artículo 11. “De la competencia para dirigir licitaciones y para celebrar contratos estatales. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.:

    1o. La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso.

    2o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Nación, el Presidente de la República.

    3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva:

    a) Los ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los jefes de unidades administrativas especiales, el Presidente del Senado de la República, el Presidente de la Cámara de Representantes, los Presidentes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de sus Consejos Seccionales, el Fiscal General de la Nación, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, y el Registrador Nacional del Estado Civil.

    b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.

    c) Los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos los órdenes y niveles”. ↑

11. La norma prescribe que “La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.

    La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente”. ↑

12. Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-372 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño. ↑

13. HERNÁNDEZ, Pedro Alfonso. Descentralización, desconcentración y delegación en Colombia. Bogotá: Legis, 1999. p. 158. ↑

14. En esta medida, “Difiere […] la delegación y la desconcentración, en que la primera supone una asignación específica de funciones de un órgano que las ejecuta bajo su entera autonomía y responsabilidad, salvo que el delegante obre con dolo o culpa grave en sus funciones generales de vigilancia y control, evento en el que también sería responsable, mientras que en la segunda, esto es, la desconcentración, es el encargo que el superior hace a sus dependientes para que éstos, actuando a nombre y dirección de aquel, descongestionen la actividad administrativa” (Cfr. PALACIO HINCAPÉ, Juan Ángel. La contratación de las entidades estatales. Séptima Edición. Medellín: Librería Jurídica Sánchez, 2014. p. 97). ↑