CAUSALES DE RECHAZO, DOCUMENTOS TIPO

Texto del concepto

CAUSALES DE RECHAZO – Carácter restrictivo – Determinación objetiva

[…] por la naturaleza propia de las causales de rechazo, su aplicación es estricta y restrictiva, lo que significa que su interpretación gramatical prevale sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance.

[…]

[…] puede colegirse que las causales de rechazo de la oferta deben emanar directamente de la ley o del pliego de condiciones o incluso, de los Documentos Tipo expedidos por Colombia Compra Eficiente cuando el proceso se rija por estos, pero en uno y en otro caso deberán guardan relación con defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permitan deducir que la oferta no resulta favorable para los intereses de la entidad, en los términos del inciso 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007. En otras palabras, la determinación de las causales de rechazo, no pueden fundamentarse en consideraciones subjetivas, que conviertan dichas causales en inhabilidades para participar en los procesos de selección.

DOCUMENTOS TIPO– Causales de rechazo

[…] Corresponde a cada entidad estatal, con el apoyo de sus asesores jurídicos y técnicos, realizar el análisis específico para determinar si la participación de una misma sociedad o de un mismo accionista en más de una propuesta dentro de un mismo proceso de contratación configura una situación de doble participación en los términos del numeral 1.15 del Documento Base de los Documentos Tipo. Este análisis debe hacerse conforme al principio de legalidad y a la interpretación estricta de las causales de rechazo, sin que la entidad pueda introducir requisitos o causales adicionales no previstas expresamente en dicho numeral.

Bogotá D.C., 10 de Julio de 2025

Señor

Álvaro Enrique Rodríguez Pérez

alenrope@hotmail.com

Valledupar (Cesar)

Estimado señor Rodriguez;

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 29 de mayo de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“Solicito a Colombia Compra Eficiente interpretar la aplicabilidad de las causales de rechazo previstas en los Documentos Tipo, en particular las contenidas en la sección de “ Causales de Rechazo ” , literales A y B, respecto de situaciones en las que participan sociedades con accionistas comunes en propuestas distintas dentro de un mismo proceso de contratación, bien sea individualmente o en consorcios diferentes. Específicamente, si dicha coincidencia de accionistas configura doble participación y, por tanto, causal de rechazo conforme al literal B. Igualmente, si un accionista de una sociedad integrante de un consorcio participa de manera directa en otro consorcio en el mismo proceso, ¿debe considerarse parte de más de una propuesta? ¿Debe analizarse la existencia de subordinación o control en los términos del artículo 8 de la Ley 80 de 1993 para aplicar la restricción de admisión de la primera propuesta? ¿Las entidades pueden imponer restricciones adicionales frente a estas situaciones”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el (los) problema(s) jurídico(s) de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿ Cuáles son las causales de rechazo previstas en los procesos de contratación en donde se haga uso de los Documentos Tipo? ¿Pueden las entidades establecer restricciones adicionales a las ya previstas en los Documentos Tipo?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

De manera preliminar, debe precisarse que, las causales de rechazo son las establecidas en la ley y las fijadas por la Entidad Estatal en los pliegos de condiciones o documento equivalente. Sin embargo, en el ejercicio de dicha facultad, a las entidades no les es dable fijar causales de rechazo que soslayen o afecten la selección objetiva en la contratación. Sobre el particular, el Consejo de Estado^[1] señaló:

“Quiere con esto destacar la Sala que las causales de rechazo de las propuestas pueden ser legales y por lo mismo generan el efecto del descarte o exclusión de la oferta ope legis, sin necesidad de que se haga referencia a las mismas en el pliego de condiciones; o también pueden las causales de rechazo de las propuestas ser establecidas expresamente por la entidad en el respectivo pliego de condiciones. Lo cierto es que, sea que las causales de rechazo de la oferta emanen directamente de la ley o del pliego de condiciones, en uno y en otro caso se refieren a defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permiten deducir que la misma no resulta favorable para los intereses de la entidad y los fines de la contratación y que de soslayarse se comprometería el cumplimiento de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, así como el deber de selección objetiva en la contratación”.

Esta entidad ha reiterado la postura del Consejo de Estado, según la cual, por la naturaleza propia de las causales de rechazo, su aplicación es estricta y restrictiva, lo que significa que su interpretación gramatical prevale sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance. Sobre el particular el Alto Tribunal Administrativo^[2], sostuvo:

“En esta línea de pensamiento, resulta claro que el rechazo o la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la administración, en la medida en que el oferente, por el hecho de participar en el proceso licitatorio, adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular; en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta, la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley, deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación”.

Ahora bien, debe precisarse que el numeral 3 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 prescribe que “[e]n virtud del principio de imparcialidad, las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin discriminación alguna y sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva”. Esta directriz es de especial relevancia en materia de contratación estatal, ya que –en virtud del artículo 77 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007– se integra tanto al régimen de las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública como al de las exceptuadas de este, guardando una estrecha relación con el principio de selección objetiva.

Dichos principios tienen un papel relevante en la elaboración de los pliegos de condiciones o documentos equivalentes, pues si bien las entidades tienen un margen de autonomía para definir algunos aspectos del futuro negocio, las causales de rechazo de las propuestas deben ser razonables, bien porque algunas de éstas se encuentren previstas en el ordenamiento o porque conducen a que no se adjudique el contrato al proponente que no cumple con los requisitos técnicos y económicos para su ejecución. En esta medida, dichas causales no deben fundamentarse en el simple capricho o el mero arbitrio, lo cual –además de contrariar los principios analizados– limita la participación.

De esta forma, puede colegirse que las causales de rechazo de la oferta deben emanar directamente de la ley o del pliego de condiciones o incluso, de los Documentos Tipo expedidos por Colombia Compra Eficiente cuando el proceso se rija por estos, pero en uno y en otro caso deberán guardan relación con defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permitan deducir que la oferta no resulta favorable para los intereses de la entidad, en los términos del inciso 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007. En otras palabras, la determinación de las causales de rechazo, no pueden fundamentarse en consideraciones subjetivas, que conviertan dichas causales en inhabilidades para participar en los procesos de selección.

Por otra parte, a modo de ejemplo se precisa que, en los Documentos Tipo para licitación de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 4, expedidos por esta Agencia mediante la Resolución 465 del 10 de septiembre de 2024, se establece en el numeral 1.15 del “Documento Base” como causales de rechazo de las ofertas en lo relacionado con el “Anexo 1 - Anexo Técnico”, las siguientes:

“Y. Ofrecer un plazo superior al señalado por la entidad en el Anexo 1 – Anexo Técnico.

[…]

Z. Ofrecer condiciones particulares del proyecto de inferior calidad, personal profesional sin los requisitos mínimos, actividades por ejecutar y su alcance, forma de pago, obras provisionales, permisos, licencias y autorizaciones, notas técnicas específicas, y documentos técnicos adicionales, en condiciones diferentes a las establecidas por la entidad en el Anexo 1 – Anexo Técnico”.

Con fundamento en todo lo expuesto, se colige que las causales de rechazo deben estar necesariamente nominadas en la ley o en el pliego de condiciones y no puede realizarse frente a su redacción, ninguna interpretación extensiva. Por ello, si el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública o el pliego de condiciones no establecen de manera literal el supuesto de hecho relacionado por el peticionario en la consulta, no podrá rechazarse la oferta del proponente. Situación contraria, en caso de que dicho supuesto si se encuentre estipulado en la ley o en el pliego de condiciones o documento equivalente. Si embargo, si el proceso de contratación se adelanta en aplicación de los Documentos Tipo adoptados por esta Agencia, deberán tenerse como causales de rechazo las allí establecidas, pues las Entidades Estatales no podrán incluir causales distintas a las allí señaladas. Esto, de acuerdo con la regla de inalterabilidad de los Documentos Tipo.

En ese contexto, corresponde a cada entidad estatal, con el apoyo de sus asesores jurídicos y técnicos, realizar el análisis específico para determinar si la participación de una misma sociedad o de un mismo accionista en más de una propuesta dentro de un mismo proceso de contratación configura una situación de doble participación en los términos del numeral 1.15 del Documento Base de los Documentos Tipo. Este análisis debe hacerse conforme al principio de legalidad y a la interpretación estricta de las causales de rechazo, sin que la entidad pueda introducir requisitos o causales adicionales no previstas expresamente en dicho numeral.

Finalmente debe advertirse, que el análisis para resolver problemas específicos en torno a los procesos de contratación debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre la determinación las causales de rechazo en los procesos de contratación estatal, se pronunció esta Subdirección en los conceptos C-278 del 24 de agosto de 2023, C-271 del 15 de agosto de 2023, C-265 de 26 de julio de 2023, C-280 del 06 de junio de 2023, C-216 del 06 de junio de 2023, C-184 del 02 junio de 2023, C-141 de 30 de mayo de 2023, C-053 del 28 de marzo de 2023, C-071 del 28 de febrero de 2025 entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/concept os.   

También, te contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2011. Exp. 18.293. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ↑

2. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 21 de noviembre de 2013 Exp. 25397. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. ↑