ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES, AVALUOS COMERCIALES

Texto del concepto

ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES - estudios previos - Planeación

Ahora bien, en aras del principio de planeación contractual que se define como una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, los cuales deberán ser adecuados a su alcance y complejidad. Lo anterior, con la finalidad de determinar la necesidad que pretende satisfacer la entidad estatal, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, entre otros factores. Así, una debida planeación debe conducir a una escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las entidades estatales, buscando siempre la correcta ejecución del contrato.

En armonía con lo ya expresado, el proceso de adquisición de inmuebles demanda de las entidades estatales el deber de planeación en la etapa precontractual. Esto con la finalidad de que el proceso de contratación satisfaga las necesidades de la Administración, que esta cumpla sus fines, y logre la continua y eficiente prestación de los servicios públicos.

Para cumplir este objetivo son necesarios los estudios señalados en el artículo 2.2.1.2.1.4.10 del Decreto 1082 de 2015 y el análisis del sector económico y de los oferentes, actividad de planeación previa que sirve para identificar aspectos concretos del mercado y seleccionar la mejor opción para cumplir con la necesidad de la entidad pública.

AVALUOS COMERCIALES - Artículo 2.2.1.2.1.4.10 del Decreto 1082 de 2015

El artículo 2.2.1.2.1.4.10 del decreto 1082 de 2015 es claro en establecer las reglas para que una entidad pública adquiera un bien inmueble bajo la modalidad de contratación directa. Dichas reglas se convierten en los estudios previos que la entidad deberá elaborar para estructurar su proceso de contratación. Estos estudios específicos son los que las entidades estatales deben realizar antes de la suscripción del contrato. Dichos estudios son los siguientes: i) avalúo con una institución especializada de los bienes inmuebles identificados que satisfagan las necesidades de las entidades estatales; y ii) el análisis y comparación de las condiciones de los inmuebles y las opciones de adquisición

Por instituciones especializadas se entiende que se tratan de entidades con la capacidad profesional y técnica para valorar de manera adecuada los bienes inmuebles que se vayan a adquirir, garantizando que el proceso de adquisición se haga con criterios objetivos y en conformidad con los principios de transparencia y equidad en las compras públicas. […]

Bogotá D.C., 31 de diciembre de 2024

Doctor

JOSE LEONARDO ARAQUE CONTRERAS

Secretario de planeación y obras públicas

Alcaldía de Cubará

secplaneacion@cubara-boyaca.gov.co

Cubará, Boyacá.

Concepto C-738 de 2024

Estimado Doctor, Araque:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 26 de noviembre de 2024, en la cual consulta lo siguiente:

“[…] Conforme Decreto 1082 de 2015, Artículo 2.2.1.2.1.4.10. Adquisición de bienes inmuebles. Las Entidades Estatales pueden adquirir bienes inmuebles mediante contratación directa para lo cual deben seguir las siguientes reglas:

1. Avaluar con una institución especializada el bien o los bienes inmuebles identificados que satisfagan las necesidades que tiene la Entidad Estatal.
2. Analizar y comparar las condiciones de los bienes inmuebles que satisfacen las necesidades identificadas y las opciones de adquisición, análisis que deberá tener en cuenta los principios y objetivos del sistema de compras y contratación pública.

Conforme lo anterior las entidades Estatales pueden adquirir bienes inmuebles mediante contratación Directa, cumplimiento con dos requisitos, el primero de ellos, avaluar el bien inmueble de interés para la entidad, con una institución especializada, ante lo cual, surge la duda, ¿Es estrictamente obligatorio que se deba realizar el avalúo por una institución especializada o si el avalúo comercial con sujeción a lo dispuesto por la Resolución 620 de 2008 del IGAC y realizado por persona natural, profesional y respectivamente registrada y avalada por el Registro Abierto de Avaluadores es válido y da cumplimiento a este requisito?  [SIC].

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De conformidad con el texto de su solicitud, se plantea el siguiente problema jurídico: ¿Si una entidad estatal desea adquirir un bien inmueble con quien es válido realizar el avaluó comercial del mismo?

2. Respuesta:

3. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

Según el literal i) del numeral 4 del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, las entidades estatales podrán adquirir los bienes inmuebles que requieran para la satisfacción de sus necesidades, mediante la modalidad de contratación directa^[1]. En efecto, la norma señala expresamente lo siguiente: “4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa solamente procederá en los siguientes casos: […] i) El arrendamiento o adquisición de inmuebles”. En el mismo sentido, el artículo 2.2.1.2.1.4.10. del Decreto 1082 de 2015 dispone que “Las Entidades Estatales pueden adquirir bienes inmuebles mediante contratación directa […]”.

En relación con la contratación directa, hay que señalar que se trata de uno de los procedimientos excepcionales a la licitación pública, pero, aún así, se encuentra sometido a todos los principios que rigen la contratación pública,la función administrativa y de selección objetiva. Su excepcionalidad obedece a razones como la conveniencia, la necesidad, la competitividad, la reserva y exclusividad de oferentes, que hacen más conveniente la selección directa del contratista, como ocurre en el caso de la adquisición de bienes inmuebles por las entidades estatales. Así lo indicó el Consejo de Estado en la sentencia del 16 de marzo de 2017, en la que expresó:

[…] Sin duda, las diferentes excepciones a ese mecanismo general se fundan en razones de conveniencia, necesidad, competitividad, reserva, exclusividad de oferentes, entre otras, por virtud de las cuales no es posible que la administración pública escoja siempre a sus contratistas mediante un proceso de selección abierto y público. Es representativo de estos eventos el de la compra o arrendamiento de inmuebles por parte de las diferentes entidades, bajo el entendido de que cuando se procede a ello, la administración busca satisfacer una necesidad específica en la que pasan a segundo plano las condiciones objetivas del oferente, para dar paso a la búsqueda de la satisfacción de un requerimiento particular, al tiempo que la eventual propuesta, físicamente verificable, no es otra que el inmueble ofrecido y su aceptación está limitada sin duda por factores presupuestales con fundamento en los cuales es necesario que la administración pueda decidir de manera autónoma^[2]

Las reglas para la adquisición de inmuebles mediante contratación directa se encuentran definidas, precisamente, en el artículo 2.2.1.2.1.4.10 del Decreto 1082 de 2015. Este artículo establece los estudios específicos que las entidades estatales deben realizar antes de la suscripción del contrato. Dichos estudios son los siguientes: i) avalúo con una institución especializada de los bienes inmuebles identificados que satisfagan las necesidades de las entidades estatales; y ii) el análisis y comparación de las condiciones de los inmuebles y las opciones de adquisición.^[3]

En concordancia con lo anterior, el Decreto Reglamentario 1082 de 2015, en su artículo 2.2.1.2.1.4.1^[4], establece que la entidad estatal deberá justificar la causal de contratación directa mediante la expedición de un acto administrativo. Por estas razones cobra importancia la referencia al principio de planeación en la contratación estatal, ya que el desarrollo que realizó el decreto reglamentario de la causal contenida en el literal i) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, prevé la obligación de la entidad contratante de sustentar, con base en los estudios previos realizados, la adquisición de bienes inmuebles.

En ese mismo sentido, el Decreto 1673 de 2013^[5] establece la definición de avalúo en el artículo 3° literal a) de la siguiente forma: “[…] a) Valuación: Es la actividad, por medio de la cual se determina el valor de un bien, de conformidad con los métodos, técnicas, actuaciones, criterios y herramientas que se consideren necesarios y pertinentes para el dictamen. El dictamen de la valuación se denomina avalúo […]”

Así mismo establece en su articulo 6° los requisitos para el avalúo de estos bienes y para ejercer la practica de avaluador en el territorio colombiano, en donde en el articulo 6 de la citada ley establece lo siguiente:

[…]Artículo 6°. Inscripción y requisitos. La inscripción como avaluador se acreditará ante el Registro Abierto de Avaluadores. Para ser inscrito como avaluador deberán llenarse los siguientes requisitos por esta ley: 

a) Acreditar en la especialidad que lo requiera: 

  (i) formación académica a través de uno o más programas académicos debidamente reconocidos por el Ministerio de Educación Nacional que cubran: (a) teoría del valor, (b) economía y finanzas generales y las aplicadas a los bienes a avaluar, (c) conocimientos jurídicos generales y los específicos aplicables a los bienes a avaluar, (d) las ciencias o artes generales y las aplicadas a las características y propiedades - intrínsecas de los bienes a avaluar, (e) de las metodologías generales de valuación y las específicas de los bienes a avaluar, (d) métodos matemáticos y cuantitativos para la valuación de los bienes y (e) en la correcta utilización de los instrumentos de medición utilizados para la identificación o caracterización de los bienes a avaluar, o 

  (ii) Demostrar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el parágrafo 1° del presente artículo; 

  b) Indicar datos de contacto físico y electrónico para efectos de notificaciones. Corresponde al Avaluador mantener actualizada esta información. […]” 

Es por eso que para cumplir con la actividad de valuación en el territorio colombiano se tienen que cumplir con ciertos requisitos que te permitan ejercer dicha actividad de forma legal e idónea y así garantizar los fines de la entidad estatal para la cual puedan prestar los servicios en los procesos de contratacion que lo requieran.

Ahora bien, en aras del principio de planeación contractual que se define como una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, los cuales deberán ser adecuados a su alcance y complejidad. Lo anterior, con la finalidad de determinar la necesidad que pretende satisfacer la entidad estatal, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, entre otros factores. Así, una debida planeación debe conducir a una escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las entidades estatales, buscando siempre la correcta ejecución del contrato^[6].

En armonía con lo ya expresado, el proceso de adquisición de inmuebles demanda de las entidades estatales el deber de planeación en la etapa precontractual. Esto con la finalidad de que el proceso de contratación satisfaga las necesidades de la Administración, que esta cumpla sus fines, y logre la continua y eficiente prestación de los servicios públicos^[7].

Para cumplir este objetivo son necesarios los estudios señalados en el artículo 2.2.1.2.1.4.10 del Decreto 1082 de 2015 y el análisis del sector económico y de los oferentes, actividad de planeación previa que sirve para identificar aspectos concretos del mercado y seleccionar la mejor opción para cumplir con la necesidad de la entidad pública.

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente ha abordado el tema de la adquisición de inmuebles, en el aspecto relacionado con la modalidad de contratación, en los conceptos identificados con los radicados No. 4201813000009378 del 19 de noviembre de 2018 y 4201713000003535 del 10 de julio de 2017, así como en los conceptos C-126 del 26 de marzo de 2020 y C-561 del 8 de octubre de 2021, entre otros Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace:https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Le informamos que ya se encuentran publicados los borradores de las nuevas versiones de los Documentos Tipo de Interventoría y Consultoría de Infraestructura de Transporte. Conoce todos los detalles y realiza tus comentarios hasta el 10 de noviembre de 2024 en los siguientes enlaces:

• https://www.colombiacompra.gov.co/content/borrador-de-documentos-tipo-de-consultoria-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte
• https://www.colombiacompra.gov.co/content/borrador-de-documentos-tipo-de-interventoria-de-obra-publica-de-infraestructura-de

De otra parte, te contamos que ya publicamos el borrador de la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Conoce el documento y realiza tus comentarios hasta el 14 de noviembre de 2024 a través del siguiente enlace:

https://www.sucop.gov.co/entidades/colombiacompra/Normativa?IDNorma=18320  

También le invitamos a consultar las versiones V y VI de 2024 del Boletín de Relatoría de la Subdirección de Gestión Contractual relacionados con las guías de Plan Anual de Adquisiciones y la modalidad de selección de mínima cuantía, los cuales se pueden descargar en la página web de la Agencia:

https://www.colombiacompra.gov.co/sala-de-prensa/boletin-digital

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Sin perjuicio de las restricciones establecidas para la modalidad de contratación directa en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 en la etapa preelectoral para la elección del Presidente y Vicepresidente de la República. ↑

2. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección “B”. Sentencia del 16 de marzo de 2017, Radicación: 25000232400020040089401. C.P. Ramiro Pazos Guerrero. ↑

3. Decreto 1082 de 2015. “Artículo 2.2.1.2.1.4.10. Adquisición de bienes inmuebles. Las Entidades Estatales pueden adquirir bienes inmuebles mediante contratación directa para lo cual deben seguir las siguientes reglas:

   1. Avaluar con una institución especializada el bien o los bienes inmuebles identificados que satisfagan las necesidades que tiene la Entidad Estatal.

   2. Analizar y comparar las condiciones de los bienes inmuebles que satisfacen las ne­cesidades identificadas y las opciones de adquisición, análisis que deberá tener en cuenta los principios y objetivos del sistema de compras y contratación pública.

   3. La Entidad Estatal puede hacer parte de un proyecto inmobiliario para adquirir el bien inmueble que satisfaga la necesidad que ha identificado, caso en el cual no requiere el avalúo de que trata el numeral 1 anterior ↑

4. Artículo 2.2.1.2.1.4.1. La Entidad Estatal debe señalar en un acto administrativo la justificación para contratar bajo la modalidad de contratación directa, el cual debe contener:

   1.    La causal que invoca para contratar directamente.

   2.    El objeto del contrato.

   3.    El presupuesto para la contratación y las condiciones que exigirá al contratista.

   4.    El lugar en el cual los interesados pueden consultar los estudios y documentos previos.

   Este acto administrativo no es necesario cuando el contrato a celebrar es de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, y para los contratos de que tratan los literales (a) y (b) del artículo 2.2.1.2.1.4.3 del presente decreto. ↑

5. por la cual se reglamenta la actividad del avaluador y se dictan otras disposiciones. ↑

6. La Corte Constitucional, en Sentencia C-300 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretel Chaljub, consideró al respecto: El principio de planeación hace referencia al deber de la entidad contratante de realizar estudios previos adecuados (estudios de prefactibilidad, factibilidad, ingeniería, suelos, etc.), con el fin de precisar el objeto del contrato, las obligaciones mutuas de las partes, la distribución de los riesgos y el precio, estructurar debidamente su financiación y permitir a los interesados diseñar sus ofertas y buscar diferentes fuentes de recursos.

   Este principio está entonces directamente relacionado con los de economía, eficacia, racionalidad de la intervención estatal y libre concurrencia. De un lado, se relaciona con los principios de economía y eficacia (artículo 209 superior) y racionalidad de la intervención estatal (artículo 334 superior), pues los estudios previos no son solamente necesarios para la adecuada ejecución del contrato -en términos de calidad y tiempo, sino también para evitar mayores costos a la administración fruto de modificaciones sobrevinientes imputables a la entidad y que redunden en una obligación de restablecer el equilibrio económico del contrato sin posibilidad de negociación de los precios. Ciertamente, los estudios previos determinan el retorno que pueden esperar los inversionistas, el cual, si no es obtenido por causas imputables al Estado en el marco del esquema de distribución de riesgos, puede llevar a condenas judiciales o a la necesidad de renegociaciones a favor del contratista.

   De otro lado, se relaciona con el principio de libre concurrencia –manifestación de los principios constitucionales de libre competencia e igualdad, ya que permite que cualquier interesado con posibilidad de presentar una buena oferta según la información disponible, pueda participar en el respectivo proceso de selección; si la información fruto de la etapa precontractual es lejana a la realidad del negocio, posibles oferentes se abstendrán de presentar propuestas, en perjuicio de la libre competencia, y de la posibilidad de la entidad de acceder a ofertas más favorables. En este punto, vale la pena recordar que en los contratos de concesión, usualmente el concesionario acude a la financiación de terceros (por medio de créditos, venta de títulos, etc.), razón por la cual es indispensable contar con una imagen lo más cercana a la realidad de las dimensiones del negocio, con el fin de que los inversionistas lleven a cabo el respectivo análisis costo-beneficio y tomen decisiones sobre si participan o no en el proyecto. Sin esta información, las decisiones de financiación no podrán basarse en una previsión real de cómo obtener la mayor cantidad de servicios por el dinero invertido, elemento determinante de las decisiones de participación ↑

7. Ley 80 de 1993. Artículo 3. ↑