FRACCIONAMIENTO DE CONTRATOS, ADJUDICACIÓN POR LOTES, PRINCIPIO DE PLANEACIÓN

Texto del concepto

FRACCIONAMIENTO DE CONTRATOS ‒ Definición – Principio de selección objetiva – Vulneración – Consecuencias

El fraccionamiento implica dividir las prestaciones en dos o más contratos que pueden constituir un único negocio jurídico. Para la Corte Suprema de Justicia, ésta “[…] se configura, cuando la administración de manera artificiosa divide la unidad natural del objeto contractual, a fin de seleccionar directamente al contratista cuando debía convocar un proceso de licitación, o para acomodarlo a un proceso menos estricto y riguroso de contratación en defecto del que se imponía seguir atendidos su objeto y cuantía, práctica que riñe con las normas que rigen la contratación estatal, particularmente con los principios de transparencia y de selección objetiva”. Al margen de las posibles repercusiones en el ámbito disciplinario y fiscal, además de viciar de nulidad absoluta los negocios suscritos por objeto o causa ilícita, dicha acción tipifica la conducta punible de celebración de contratos sin cumplimiento de los requisitos legales.

ADJUDICACIÓN POR LOTES ‒ Fraccionamiento de contratos – Diferencias

Debe distinguirse el fraccionamiento de contrato de la división en lotes. El primero se encuentra prohibido, porque atenta contra el principio de selección objetiva; mientras que el segundo está permitido, con el propósito facilitar la segmentación de mercado y propiciar que varios contratistas ejecuten porciones puntales del objeto contractual. Sobre este último punto, el artículo 12.6 de la Ley 590 de 2000 –modificado por el artículo 33 de la Ley de Emprendimiento– dispone que “[…] Con el fin de promover el acceso de las MIPYMES al mercado de Compras Públicas, las Entidades Estatales indistintamente de su régimen de contratación, los patrimonios autónomos constituidos por Entidades Estatales y los particulares que ejecuten recursos públicos: […] 6. Promoverán la división del Proceso de Contratación en lotes o segmentos que faciliten la participación de las MIPYMES en el Proceso de Contratación [...]”.

PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – Adjudicación por lotes – Análisis de la entidad contratante

La posibilidad de adjudicar o no por lotes es una decisión de que debe adoptarse de acuerdo al principio de planeación. Para estos efectos, el inciso tercero del artículo 2.2.1.2.4.2.19 del Decreto 1082 de 2015 dispone que “La decisión de no adjudicar un contrato en lotes o segmentos podrá obedecer entre otras razones, a que mediante este mecanismo se pueda restringir la competencia o que la segmentación del mercado pueda conducir a que la ejecución del contrato sea imposible desde el punto de vista técnico o económico […]”. Luego, conforme al marco jurídico vigente, es posible que –siempre que no exista fraccionamiento en la condiciones explicadas ut supra– la entidad contratante adopte la decisión justificada de adelantar varios de procesos de selección en vez de una contratación integral. Como explica la Sala Plena del Consejo de Estado, “La prohibición del fraccionamiento del contrato estatal, siempre y cuando no se manipulen las cuantías de los contratos para evadir los mecanismos reglados de selección objetiva, no implica una limitación a la Administración para que, en la planeación de procesos contractuales de envergadura económica o complejidad técnica, disponga la celebración de varios contratos o la desagregación tecnológica en los proyectos de inversión, dispuesta por el artículo 21 de la Ley 80 de 1993”.

Bogotá D.C., 21 de Enero de 2026

Señor

Giovany Alberto Suárez Ramírez

heidy.moreno@idartes.gov.co

Medellín, Antioquia

Estimado señor Suárez Ramírez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de consulta de fecha 13 de enero de 2026, en la cual pregunta lo siguiente:

“1. ¿Se configura fraccionamiento de contrato cuando una entidad estatal separa servicios que son técnica y operativamente interdependientes (como la esterilización y el albergue animal), teniendo los recursos presupuestales disponibles para una contratación integral?

2. ¿La omisión de analizar a oferentes que pueden prestar el servicio de manera unificada en los estudios previos constituye una vulneración al Deber de Planeación y al Principio de Selección Objetiva?

3. ¿Cuáles son las consecuencias jurídicas respecto a la validez de los contratos resultantes si se demuestra que la división generó sobrecostos administrativos y logísticos evitables?”. (Énfasis dentro del texto)

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos concretos de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias específicas que la hayan motivado, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿en qué consiste el fraccionamiento de contratos y cuál es la diferencia con posibilidad de adjudicación por lotes?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. El fraccionamiento de los contratos se presenta para eludir modalidades de selección del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 dividiendo, por ejemplo, el monto de una licitación pública o de una selección abreviada de menor cuantía para convertirla en tantas mínimas como sean necesarias para aprovechar un trámite más flexible. Como explica la Sección Tercera del Consejo de Estado:

“Cuando la contratación directa se realiza burlando el proceso licitatorio a través del fraccionamiento del contrato, es decir, buscando que ninguno de los contratos resultantes de dividir un mismo objeto supere el monto de la cuantía requerida para la licitación, se están desconociendo los principios que inspiran la contratación pública. Al respecto, aunque la conducta de fraccionar los contratos no está prohibida expresamente en la Ley 80 de 1993, la jurisprudencia y la doctrina han sido claras en que la prohibición está implícita si tenemos en cuenta los aspectos esenciales de los principios y reglas que informan el estatuto contractual”^[1].

Asimismo, para la doctrina:

“Fraccionar un contrato es dividir en partes aquello que debería contratarse conjuntamente por constituir un todo inseparable, una unidad funcional de la que se derive la imposibilidad de contratar la una parte sin la otra. También es fraccionamiento la contratación de manera separada e injustificada de prestaciones periódicas plenamente previsibles dentro de la actividad ordinaria de los poderes adjudicadores […]”^[2].

En este contexto, el fraccionamiento implica dividir las prestaciones en dos o más contratos que pueden constituir un único negocio jurídico^[3]. Para demostrarlo deben concurrir las siguientes circunstancias: i) que sea posible demostrar la unidad del objeto en relación con el contrato cuya legalidad se cuestiona y, de ser así, ii) determinar cuáles fueron las circunstancias que condujeron a la Administración a celebrar varios contratos, pues sólo de esta manera puede inferirse si el actuar se basó en criterios razonables de interés público o, si por el contrario, los motivos fueron simulados y orientados a infringir las normas de la contratación pública^[4]. Al margen de las posibles repercusiones en el ámbito disciplinario y fiscal, además de viciar de nulidad absoluta los negocios suscritos por objeto o causa ilícita, dicha acción tipifica la conducta punible de celebración de contratos sin cumplimiento de los requisitos legales^[5]. Sobre dicho fenómeno, la jurisprudencia sostiene lo siguiente:

“[…] la regulación de los procesos de selección impide al servidor público, con competencia para contratar, la división del objeto de un contrato estatal en varios, esto es su ‘fraccionamiento’, cuando con ello se manipulen las cuantías exigidas por la ley, pues este proceder irregular implica disminuir artificiosamente el valor del contrato para eludir los procedimientos reglados de selección objetiva, contenidos en normas de orden público.

En otras palabras, al estar obligado el funcionario a aplicar los procesos de selección del contratista, no está autorizado para fraccionar el contrato, aunque tal conducta irregular no esté hoy expresamente prohibida, dado que, en virtud del principio de legalidad, los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones solo pueden hacer aquello que les esté expresamente permitido (art 6 C.N.).

La prohibición del fraccionamiento del contrato estatal, siempre y cuando no se manipulen las cuantías de los contratos para evadir los mecanismos reglados de selección objetiva, no implica una limitación a la Administración para que, en la planeación de procesos contractuales de envergadura económica o complejidad técnica, disponga la celebración de varios contratos o la desagregación tecnológica en los proyectos de inversión, dispuesta por el artículo 21 de la Ley 80 de 1993”^[6].

Con todo, debe distinguirse el fraccionamiento de contrato de la división en lotes. El primero se encuentra prohibido, porque atenta contra el principio de selección objetiva; mientras que el segundo está permitido, con el propósito facilitar la segmentación de mercado y propiciar que varios contratistas ejecuten porciones puntales del objeto contractual. Sobre este último punto, el artículo 12.6 de la Ley 590 de 2000 –modificado por el artículo 33 de la Ley de Emprendimiento– dispone que “[…] Con el fin de promover el acceso de las MIPYMES al mercado de Compras Públicas, las Entidades Estatales indistintamente de su régimen de contratación, los patrimonios autónomos constituidos por Entidades Estatales y los particulares que ejecuten recursos públicos: […] 6. Promoverán la división del Proceso de Contratación en lotes o segmentos que faciliten la participación de las MIPYMES en el Proceso de Contratación [...]”. Por ello, el artículo 2.2.1.2.4.2.19 del Decreto 1082 de 2015 –adicionado por el artículo 8 del Decreto 142 de 2023– dispone lo siguiente:

“Las entidades estatales promoverán la división de procesos de contratación en lotes o segmentos que faciliten la participación de las Mipymes atendiendo a criterios tales como: i) el tipo de entregable, ii) el valor del contrato y iii) el ámbito geográfico de la entrega. Para el efecto: las entidades estatales deberán tener en cuenta el análisis del sector económico y de los oferentes en los términos establecidos en el artículo 2.2.1.1.1.6.1. de presente decreto.

Dentro de estas Mipymes se encuentran entre otras, las cooperativas de acuerdo con los requisitos del artículo 23 de la Ley 2069 de 2020 o las que se constituyan como entidades de economía solidaria de acuerdo con los requisitos del artículo 6° de la Ley 454 de 1998 o la norma que las modifique o sustituya.

Las asociaciones conformadas por sujetos de especial protección constitucional, asociaciones de pequeños productores locales y productores locales agropecuarios cuyos sistemas productivos pertenezcan a la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria podrán ser clasificadas como Mipymes en los términos previstos en el artículo 23 de la Ley 2069 de 2020, el artículo 2° de la Ley 590 de 2000 y por el Decreto número 957 de 2019 o las normas que los modifiquen.

Las entidades estatales podrán incluir en el pliego de condiciones mecanismos o reglas que limiten el número de lotes que se adjudican a un mismo proponente, con el fin de evitar que se concentre la contratación, sobre la base de criterios objetivos y no discriminatorios. La decisión de no adjudicar un contrato en lotes o segmentos podrá obedecer entre otras razones, a que mediante este mecanismo se pueda restringir la competencia o que la segmentación del mercado pueda conducir a que la ejecución del contrato sea imposible desde el punto de vista técnico o económico.

Parágrafo. En los Procesos de Contratación adelantados por lotes o grupos deberá aplicarse lo regulado en el artículo 2.2.1.2.4.2.2. del presente Decreto, tornando en consideración el valor del Proceso de Contratación imputable al respectivo lote en el que se solicite su aplicación. De igual manera será aplicable lo previsto en el artículo 2.2.1.2.4.2.3. a partir del lugar de ejecución del contrato asociado al respectivo lote o segmento”.

Aunque la división en lotes despliega sus efectos en contratos cuantiosos, la norma no distingue entre modalidades de selección. Por tanto, las entidades estatales pueden evaluar la posibilidad económica o técnica de lotear. En esta hipótesis, la sumatoria de los negocios jurídicos suscritos con cada contratista determina el procedimiento aplicable^[7]. En otras palabras, como la división en lotes no tiene el objetivo de eludir procedimientos de selección, éste no es un caso de fraccionamiento de contrato.

Finalmente, la posibilidad de adjudicar o no por lotes es una decisión de que debe adoptarse de acuerdo al principio de planeación. Ésta corresponde a una herramienta de gerencia pública, la cual exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y cuáles son sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, etc., que conlleven a una diligente escogencia de la mejor oferta para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las entidades estatales.

Para estos efectos, el inciso tercero del artículo 2.2.1.2.4.2.19 del Decreto 1082 de 2015 dispone que “La decisión de no adjudicar un contrato en lotes o segmentos podrá obedecer entre otras razones, a que mediante este mecanismo se pueda restringir la competencia o que la segmentación del mercado pueda conducir a que la ejecución del contrato sea imposible desde el punto de vista técnico o económico […]”. Luego, conforme al marco jurídico vigente, es posible que –siempre que no exista fraccionamiento en la condiciones explicadas ut supra– la entidad contratante adopte la decisión justificada de adelantar varios de procesos de selección en vez de una contratación integral.

Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre el fraccionamiento de contratos, la ANCP – CCE se ha pronunciado en los Conceptos C-030 del 23 de marzo de 2023, C-122 del 23 de julio de 2024, C-086 del 17 de febrero de 2025, C-305 del 21 de marzo de 2025 y C-843 del 11 de agosto de 2025. Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Te informamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017".

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 31 de enero de 2011. Rad. 17767. C.P. Olga Melida Valle de De La Hoz. ↑

2. MOREO MARROIG, Teresa. Presupuesto base de licitación, valor estimado y precio del contrato. En: tratado de contratos del sector público. Segunda edición. Tomo I. Valencia: Tirant lo Blanch, 2024. p. 874. ↑

3. De acuerdo con la jurisprudencia, el fraccionamiento “[…] se configura, cuando la administración de manera artificiosa divide la unidad natural del objeto contractual, a fin de seleccionar directamente al contratista cuando debía convocar un proceso de licitación, o para acomodarlo a un proceso menos estricto y riguroso de contratación en defecto del que se imponía seguir atendidos su objeto y cuantía, práctica que riñe con las normas que rigen la contratación estatal, particularmente con los principios de transparencia y de selección objetiva” (CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala Especial de Primera Instancia. Sentencia del 17 de marzo de 2022. Rad. 00267. M.P. Ariel Augusto Torres Rojas). ↑

4. Cfr. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala Especial de Primera Instancia. Sentencia del 23 de marzo de 2006. Rad. 21780. M.P. Edgar Lombana Trujillo. ↑

5. La Fiscalía General de la Nación y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito estiman que son formas de corrupción constitutivas de delito, entre otras, las siguientes: i) la elusión de los procedimientos a través del fraccionamiento de contrato, ii) el direccionamiento de las adjudicaciones, iii) la ejecución de obras sin diseños, iv) la ausencia de disponibilidad presupuestal en la apertura del proceso de selección, v) la legalización de hechos cumplidos, vi) la declaratoria irregular de un estado de paz y salvo, vii) el reconocimiento de sumas de dinero falsamente adeudadas al contratista, etc. (Cfr. Tipologías de corrupción en Colombia: Fiscales unidos por la transparencia y la integridad. Tomo III: Celebración indebida de contratos. Consultado el 29 de septiembre de 2025 en la página web https://www.fiscalia.gov.co/colombia/wp-content/uploads/Tomo-III.pdf). ↑

6. CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sentencia del 22 de mayo de 2018. Rad. 11001-03-15-000-2006-00281-00. C.P. Guillermo Sánchez Luque. ↑

7. De forma análoga, la doctrina estima que “[…] como regla general, cuando se proceda a dividir el contrato en lotes, las normas procedimentales y los aspectos vinculados al principio de publicidad, que deban aplicarse a cada lote o parcela de prestación diferenciada, se determinará con base en el valor acumulado del conjunto de los lotes, calculado según lo establecido en la propia ley. No obstante lo anterior, se entenderá que cada lote constituirá un contrato, salvo en los casos de las ofertas integradoras adjudicadas, en los cuales se suscribirá un contrato por cada oferta integrada” (Cfr. CANÓNICO SARABIA, Alejandro. La contratación pública estratégica y el acceso de las PYMES. Santiago: Ediciones Olejnik, 2022. pp. 148-149). ↑