REGISTRO NACIONAL DE OBRAS CIVILES INCONCLUSAS, OBRAS CIVILES INCONCLUSAS

Texto del concepto

REGISTRO NACIONAL DE OBRAS CIVILES INCONCLUSAS – Concepto – Ley 2020 de 2020

La Ley 2020 de 2020 creó el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas. Se trata de un sistema que permite identificar el estado de ejecución o terminación de las obras financiadas total o parcialmente con recursos públicos, para concretar su destinación definitiva. Según el inciso primero del literal a) del artículo 2 de esta ley, se entiende por obra civil inconclusa la “Construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada”.

OBRAS CIVILES INCONCLUSAS – Liquidación contractual – Alcance

[…] cuando el literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 se refiere al “vencimiento del término de liquidación contractual” es necesario interpretar que incluye únicamente el término pactado para la liquidación, o el término de la liquidación bilateral o unilateral. De esta forma, si el contrato es liquidado de común acuerdo, las entidades podrán calificar la obra como inconclusa una vez transcurrido un año a partir de esa fecha. Si la liquidación fue unilateral, la obra será calificada como inconclusa transcurrido un año a partir de la fecha de liquidación unilateral por parte de la entidad estatal. Vencidos estos términos sin que la entidad liquide el contrato, la obra será calificada como inconclusa transcurrido un año a partir de la fecha en que debió realizarse la liquidación unilateral, sin que sea necesario que transcurra el término de caducidad de la acción contractual.

OBRAS CIVILES INCONCLUSAS – Procesos judiciales pendientes

En cuanto a la aplicación de la regla establecida en el parágrafo segundo del artículo quinto de la Ley 2020 de 2020, la Agencia concuerda con la interpretación adoptada por la Contraloría General de la República, según la cual las obras que tengan un proceso judicial en curso deberán contar con un fallo ejecutoriado previo a que la entidad decida sobre la terminación o demolición de la obra. En efecto, en estos supuestos, la decisión administrativa respecto de la obra está supeditada a la existencia de la decisión judicial definitiva.

Lo anterior responde a que las acciones judiciales que se encuentren en curso pueden tener por objeto definir aspectos que impacten de manera específica la actuación de la entidad con respecto a la obra, de manera que pueden afectar la decisión terminación o demolición. Así, el parágrafo segundo busca evitar que ocurran contradicciones entre las decisiones que adopte la entidad en sede administrativa y aquellas que posteriormente tome la administración de justicia, para lo cual estipula la necesidad de que las entidades esperen la decisión por parte de la jurisdicción competente de manera previa a decidir sobre la terminación o demolición de la obra.

Bogotá D.C., 16 de febrero de 2026

Señor

Iván Darío Gutiérrez Cardozo

ivandariog@hotmail.com

Neiva, Colombia

Concepto C-018 de 2026

Estimado señor Gutiérrez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta del 7 de enero de 2026, en las cuales manifiesta lo siguiente:

“¿es posible adelantar, un proceso contractual, para terminar una obra pública inconclusa donde se siniestro al contratista por incumplimiento? ¿Cuándo a razón de la declaratoria de incumplimiento, el contratista promueve controversias contractuales para la liquidación del contrato, este proceso judicial que involucra la obra sin terminar, está dentro del alcance del artículo 5 del parágrafo 2 de la Ley 2020 del 2020?” (SIC).

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas: ¿Cuál es el alcance de la potestad establecida en el artículo 5 de dicha ley y de la limitación establecida en el parágrafo 2 respecto a obras inconclusas con proceso judiciales?

2. Respuesta:

i) En cuanto a la aplicación de la regla establecida en el parágrafo segundo del artículo 5 de la Ley 2020 de 2020, la Agencia concuerda con la interpretación adoptada por la Contraloría General de la República, según la cual las obras que tengan un proceso judicial en curso deberán contar con un fallo ejecutoriado previo a que la entidad decida sobre la terminación o demolición de la obra. En efecto, en estos supuestos, la decisión administrativa respecto de la obra está supeditada a la existencia de la decisión judicial definitiva.

Lo anterior responde a que las acciones judiciales que se encuentren en curso pueden tener por objeto definir aspectos que impacten de manera específica la actuación de la entidad con respecto a la obra, de manera que pueden afectar la decisión terminación o demolición. Así, el parágrafo segundo busca evitar que ocurran contradicciones entre las decisiones que adopte la entidad en sede administrativa y aquellas que posteriormente tome la administración de justicia, para lo cual estipula la necesidad de que las entidades esperen la decisión por parte de la jurisdicción competente de manera previa a decidir sobre la terminación o demolición de la obra.

Por otra parte, es necesario destacar que la norma no especificó el tipo de procedimientos judiciales que tendrán este efecto con respecto a la decisión que adopte la administración. En este sentido, dado que el legislador no distinguió, se incluyen todas aquellas acciones jurisdiccionales que recaigan sobre la obra inconclusa. En contraste, no tendrán dicho efecto las acciones coactivas que adelanten las entidades por su carácter administrativo.

A pesar de lo anterior, es importante que la entidad considere en cada caso la relación existente entre el proceso judicial pendiente y los posibles efectos que puede ocasionar con respecto a la obra, así como los que pueden entrar en conflicto con las decisiones que adopte la administración. En efecto, deberá tratarse de procesos judiciales que afecten la obra inconclusa y cuyo fallo ejecutoriado pueda producir efectos con respecto a la intervención física de terminación o demolición de la obra. Para la aplicación del parágrafo segundo, la entidad deberá valorar en cada caso si se trata de procesos judiciales de este orden, así como sus potenciales efectos frene a la obra inconclusa, con el fin de adoptar decisiones sobre la terminación o demolición de manera oportuna.

De cualquier modo, será competencia exclusiva de la entidad analizar y decidir sobre la terminación o demolición de la obra inconclusa, así como abstenerse de decidir sobre lo anterior cuando se encuentren en trámite procesos judiciales que eventualmente puedan ir en contravía de las decisiones que adopte, según los aspectos concretos de cada caso, y la naturaleza y alcance del proceso judicial que se encuentre en curso.

3. Razones de la respuesta:

lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i) La Ley 2020 de 2020 creó el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas. Se trata de un sistema que permite identificar el estado de ejecución o terminación de las obras financiadas total o parcialmente con recursos públicos, para concretar su destinación definitiva. Según el inciso primero del literal a) del artículo 2 de esta ley, se entiende por obra civil inconclusa la “Construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada”.

En otras palabras, el concepto de obra civil inconclusa es armónico con la definición del contrato de obra, prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, según el cual “Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”. Por tanto, cuando el trabajo material sobre el bien inmueble no ha finalizado satisfactoriamente o no se adecua a la función para la cual fue contratada la obra, esto se puede constatar en el registro creado por el artículo 3 de la Ley 2020 de 2020.

Por su parte, el inciso segundo del literal a) del artículo 2 de dicha Ley establece la hipótesis en la que no se haya concluido satisfactoriamente la obra civil por causas no imputables al contratista. A este respecto, señala que “Cuando la obra civil no haya concluido de manera satisfactoria por causas que no sean imputables al contratista, un comité técnico, designado por el representante legal de la entidad contratante, definirá si efectivamente corresponde a una obra civil inconclusa”.

De la definición del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 se resalta lo siguiente. Por un lado, cuando la obra civil cumpla con los elementos establecidos en el inciso primero literal a) del artículo 2, deberá catalogarse como obra civil inconclusa. Es decir, si el trabajo material sobre el bien inmueble no ha concluido de manera satisfactoria o no está prestando el servicio para el que se contrató y ha transcurrido un año o más desde que se venció el término de liquidación contractual, se considera obra civil inconclusa. Por otra parte, cuando la obra civil cumple los presupuestos anteriores, pero no concluyó por causas no imputables al contratista, la entidad contratante será la encargada de determinar si la misma se define como obra civil inconclusa, previa valoración de un comité técnico designado por el representante legal de la entidad contratante.

Esta última precisión es importante, debido a que el propósito del literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 es definir el concepto de obra civil inconclusa, sin desconocer que durante la ejecución de un contrato pueden presentarse situaciones ajenas y exógenas al contratista que impiden la culminación de la obra. En esta hipótesis, lo que pretende el legislador es que sea un órgano o una autoridad determinada, la que analice las circunstancias particulares del caso y las razones técnicas por las cuales la obra civil quedó en estado incompleto^[1]. De esta manera, en el evento en que se defina por parte de este comité técnico que la obra civil es catalogada como inconclusa, pero por causas no imputables al contratista, deberá incluir en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas los datos correspondientes que den cuenta de esta situación.

Sobre el espíritu de la ley, la exposición de motivos explica que el proyecto “[…] pretende establecer medidas para la detección y valoración de las obras públicas que no se hayan concluido de acuerdo con lo planeado por la entidad estatal a su cargo, para someterlas a evaluación técnica y financiera, dirigida a establecer si se concluyen o se procede a su demolición. Como fin esencial del proyecto se señala el de “salvaguardar las vidas como derecho fundamental”, que se entienden amenazadas por los efectos desfavorables de las obras inconclusas”^[2]. En esta medida, el propósito de la norma es no solo estructurar un sistema de registro, sino también identificar el estado real de la infraestructura de obra en cada entidad pública, con miras a elaborar un diagnóstico sobre la viabilidad técnica, financiera y jurídica de terminar o demoler la obra, asegurando que pueda realizar una inversión de sus recursos para la intervención de esta.

Por ello los artículos 5 y 13 ibídem disponen que la entidad estatal contratante decidirá sobre la intervención física de terminación o demolición de la obra civil inconclusa, para lo cual podrá disponer de las partidas necesarias, según la disponibilidad de recursos compatibles con el marco fiscal de mediano plazo y la regla fiscal de cada entidad. Además, podrá presentarse en el plan de desarrollo de la entidad una estrategia de atención para determinar la intervención de las obras que se encuentren en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, con énfasis en aquellas que lleven más tiempo sin intervención, siempre atendiendo a la disponibilidad de recursos^[3].

En tal sentido, esta ley busca que la entidad estatal determine el destino definitivo de la obra, a través del concepto jurídico, técnico y financiero que emitan las áreas de la entidad cuyas funciones y competencias se encuentran relacionadas con la obra inconclusa, observando, en todo caso, el deber de apropiar las partidas presupuestales correspondientes. De todas formas, si se opta por la demolición, esta decisión deberá adoptarse mediante acto administrativo expedido por el representante legal de la entidad a cargo de la obra, y solo podrá ordenarse en casos de ruina o grave amenaza a los derechos fundamentales o colectivos, debidamente evaluada.

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 2020 de 2020^[4], el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas es un sistema administrado por la Contraloría General de la República^[5], construido a partir de la información remitida por las entidades estatales en los distintos niveles o los datos obtenidos por dicho órgano de control fiscal, sobre las obras inconclusas del país. El artículo 2, literal b) de la Ley 2020 de 2020 complementa esta noción, indicando que el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas: “Es un sistema que contiene los datos sobre obras inconclusas en todo el territorio nacional. El inventario de obras civiles inconclusas reportado por las entidades estatales hará parte integral del banco de proyectos de la respectiva entidad”.

La información de este registro debe actualizarse permanentemente. La Contraloría General de la República y las entidades estatales deberán realizar el seguimiento y actualización del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, con el fin de establecer la realidad respecto de la condición técnica, física y financiera de aquellas. Además, las entidades estatales deberán garantizar la actualización permanente del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas en los términos y condiciones que disponga la Contraloría General de la República^[6].

De esta manera, la Contraloría General de la República, a través de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata, es la encargada de dirigir y coordinar el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas y realizar el seguimiento y actualización de este. Por ello, mediante la Resolución No. REG-ORD-0042-2020 del 25 de agosto de 2020^[7], expedida por la Contraloría General de la República, se estableció que la información concerniente al Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas se rendiría a través del SIRECI, conforme al Capítulo II “Información de Obras Inconclusas” del Título III “Rendición de Otra Información”. De acuerdo con el artículo 51 de dicha Resolución, el contenido de la información es la requerida en el Sistema de Rendición Electrónico de la Cuenta e Informe y Otra Información –SIRECI–, sobre la información que debe incorporarse en la relación de obras civiles inconclusas, de conformidad con la ley.

Respecto al contenido del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, el artículo 4 de la Ley 2020 de 2020 determina la información mínima que debe reportarse por las entidades públicas. Entre otros, deberá contener datos sobre la identificación del contratista, consultores, interventores y demás personas naturales y/o jurídicas que intervinieron en la planeación y ejecución del proyecto; las razones técnicas y/o jurídicas por las cuales la obra civil quedó inconclusa; los pagos efectuados; los procesos en curso y/o fallos que hayan declarado responsabilidades penales, fiscales, civiles y disciplinarias derivadas de la obra inconclusa; los actos administrativos que declaren el incumplimiento de los contratistas o caducidad de los contratos, así como el informe final presentado por el interventor del proyecto y la demás información que establezca la Contraloría General de la República.

Igualmente, conforme al artículo 15 ibídem, se incluirán en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas las obras civiles ya terminadas que no se encuentren en funcionamiento. Para tales efectos, la Contraloría General de la República establecerá los criterios y el término para su incorporación.

En este contexto, las obras civiles inconclusas que deben incluirse en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas están determinadas por la Ley 2020 de 2020, cuya administración es competencia de la Contraloría General de la República. Por tanto, la entidad estatal responsable tiene la obligación de reportar la información que exige el artículo 2 de dicha Ley, de acuerdo con los presupuestos allí descritos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 4 sobre la información mínima que debe incorporar en el Registro, así como toda aquella información que establezca la Contraloría General de la República en el marco de sus competencias.

El Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas contendrá el inventario actualizado de obras civiles inconclusas, compuesto por la información reportada por las entidades estatales sobre las obras civiles inconclusas de su jurisdicción, o la información obtenida por la Contraloría General de la República sobre el particular. Igualmente, deberá incluirse en el Registro las obras civiles ya terminadas que no se encuentren en funcionamiento de acuerdo con los criterios y el término para su incorporación que establezca la Contraloría General de la República.

Según artículo 9 de la Ley 2020 de 2020, la obligación de reportar esta información recae en los ministros, gerentes, presidentes, directores, superintendentes, gobernadores, alcaldes, y demás representantes legales de entidades estatales, en cualquiera de sus esferas nacionales o territoriales, y los demás ordenadores del gasto de quien dependa la toma de decisiones sobre la materia y su incumplimiento genera las sanciones respectivas conforme a la normativa vigente^[8]. En todo caso, la información que consta en el Registro podrá tenerse en cuenta por los entes de control o por las entidades públicas sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública en los procesos fiscales, disciplinarios o sancionatorios que se adelanten en razón de la obra civil inconclusa. Igualmente, el acto administrativo que declare el incumplimiento, caducidad y/o terminación unilateral del contrato de obra, tendrá en cuenta en la parte motiva, la documentación que repose en el registro.

De esta manera, debido al carácter público de la información del registro, podrá verificarse en el sistema dispuesto por la Contraloría General de la Nación el motivo por el cual la obra civil quedó inconclusa, así como las situaciones de incumplimiento del contratista y en general el estado jurídico, técnico y financiero de la obra. Si se presenta alguna controversia respecto de la información suministrada por la entidad estatal, esta será la encargada de resolverla atendiendo los principios y disposiciones establecidos en la normativa vigente. Conforme al artículo 12, es preciso señalar que la cancelación de la anotación de la obra en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas solo operará a solicitud de la entidad estatal una vez haya sido demolida o finalizada exitosamente.

De acuerdo con el literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 el cual definió la obra civil inconclusa como aquella “[…] construcción, mantenimiento, instalación, o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea su modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya sido concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante o no esté presentando el servicio para el cual fue contratada”.

Por tanto, de esta definición se puede establecer un ámbito temporal a partir del cual se considera una obra civil como inconclusa, y para que, como consecuencia de ello, sea procedente la anotación respectiva en el registro referido. La norma considera como obras civiles inconclusas aquellas que no hayan concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad contratante o no preste el servicio para el cual se contrató, luego de trascurrido un (1) año después del vencimiento del término de liquidación contractual. Esto quiere decir que, en los términos de la Ley 2020 de 2020, una obra civil es inconclusa cuando, fenecida la etapa de liquidación contractual, ha transcurrido un año y la obra no ha concluido satisfactoriamente para el interés general, o el definido por la entidad, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada.

Ahora, para comprender el alcance de la definición del literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 es necesario armonizar esta disposición normativa con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007^[9], que previó las reglas para la liquidación de los contratos estatales. Esta disposición señaló, en primer lugar que, en ejercicio de la autonomía de la voluntad y de conformidad con los criterios de la naturaleza, objeto y plazo del contrato, la entidad puede definir en el pliego de condiciones o en el contrato el plazo para efectuar la liquidación de mutuo acuerdo. En ausencia de cláusula en el pliego de condiciones o documento equivalente o de pacto contractual, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 prevé un término supletivo de 4 meses contados desde: (i) el vencimiento del plazo previsto para la ejecución del contrato, (ii) la expedición del acto administrativo que ordene la terminación del contrato o (iii) la fecha del acuerdo que disponga la terminación del contrato.

En segundo lugar, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 establece que si no es posible efectuar la liquidación de manera bilateral, la entidad estatal puede realizar la liquidación unilateralmente durante el término de 2 meses contados a partir del vencimiento del plazo que acuerden las partes para liquidar bilateralmente, o ante el silencio de estas, del vencimiento de los 4 meses supletivos establecidos por la Ley.

En tercer lugar, trascurrida las oportunidades anteriores, y teniendo en cuenta el término de caducidad establecido en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA^[10], la liquidación podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término referido. Durante estos dos años la liquidación podrá hacerse de mutuo acuerdo, unilateralmente por la entidad, o podrá ser solicitada judicialmente.

Una interpretación que responda al fin último de la Ley 2020 de 2020 indica que, no es viable incluir el término de caducidad de la acción contractual para los efectos del artículo segundo, pues la norma busca que las entidades puedan tomar acciones oportunas y expeditas con respecto a las obras que presenten fallas y que no cumplan los fines para los cuales fueron contratadas.

En efecto, la interpretación sistemática-finalística busca que prevalezca el sentido razonable de la disposición dentro del contexto del ordenamiento jurídico, tomando la finalidad que busca cumplir^[11]. Bajo esta perspectiva, el término de un año para determinar una obra como inconclusa deberá contarse una vez vencido el plazo pactado por las partes en el contrato para la liquidación o, cuando este no haya sido estipulado, dentro de los cuatro meses siguientes al plazo de la ejecución de la obra, o del acto administrativo que ordene su liquidación. Lo anterior, pues la Ley 2020 de 2020 busca mitigar la problemática de las obras inconclusas y no sería coherente con este objetivo que la entidad tuviese que esperar la liquidación en sede judicial para poder identificar y tomar acciones que salvaguarden el patrimonio público.

En consecuencia, cuando el literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 se refiere al “vencimiento del término de liquidación contractual” es necesario interpretar que incluye únicamente el término pactado para la liquidación, o el término de la liquidación bilateral o unilateral. De esta forma, si el contrato es liquidado de común acuerdo, la entidad podrá calificar la obra como inconclusa una vez transcurrido un año a partir de esa fecha. Si la liquidación fue unilateral, la obra será calificada como inconclusa transcurrido un año a partir de la fecha de liquidación unilateral por parte de la entidad estatal. Vencidos estos términos sin que la entidad liquide el contrato, la obra será calificada como inconclusa transcurrido un año a partir de la fecha en que debió realizarse la liquidación unilateral, sin que sea necesario que transcurra el término de caducidad de la acción contractual^[12].

Lo anterior es acorde con los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, pues busca que la entidad observe el deber en materia presupuestal con respecto a las apropiaciones con cargo a las cuales procederá con la conclusión o demolición de las obras. Además, es acorde con la finalidad de evitar que las obras continúen paralizadas por un tiempo significativo de tiempo, sin que la entidad pueda tomar determinaciones para su terminación o demolición que eviten ocasionar un mayor deterioro a la estructura como resultado de la incapacidad para realizar actuaciones que optimicen los recursos publico invertidos.

Como se dijo antes, la norma busca que las entidades tengan la capacidad de adoptar decisiones para reparar las irregularidades presentadas en las obras que no cumplen con el objeto contratado y que puedan elaborar un diagnóstico oportuno con el fin de determinar la viabilidad técnica, jurídica y financiera de terminar o demoler la obra. En este contexto, la norma tiene como fin relevante el de crear un sistema de prevención que permita a las entidades detectar y atender de manera a tiempo las obras que se encuentren en riesgo de abandono e incorporar planes de acción que le permitan determinar la viabilidad de terminarlas o demolerlas.

En consideración a lo señalado, corresponde a la entidad determinar en cada caso concreto si ha trascurrido un año después de fenecida la oportunidad para liquidar el contrato, sin que la obra se encuentre concluida en los términos del literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020, pues solo en este supuesto procederá la anotación en el referido registro y su evaluación, en los términos establecidos en el artículo 6 de la Ley 2020 de 2020, así como en la forma indicada en los pliegos de condiciones.

Por otra parte, el artículo 5 de la Ley 2020 de 2020 dispuso que corresponde a la Entidad Estatal contratante decidir sore la intervención física de terminación o demolición del oba civil inconclusa. Para lo anterior, deberán contar con el concepto jurídico, técnico y financiero de las áreas con competencias y funciones relacionadas con la obra inconclusa, así como con conceptos externos cuando lo consideren pertinente. Por su parte, el parágrafo segundo del referido artículo estableció una regla especifica aplicable a aquellas obras inconclusas que cuenten con procesos judiciales en curso. En estos supuestos, dispuso que las entidades deberán tener en cuenta el fallo ejecutoriado correspondiente para decidir sobre la terminación o demolición de la obra.

En cuanto a la aplicación de esta regla, la Agencia concuerda con la interpretación adoptada por la Contraloría General de la República. Al respecto el ente de control ha señalado que, aunque la norma autoriza a la entidad para que adopte la decisión sobre la terminación o demolición de la obra en instancia administrativa, el parágrafo segundo impone que las obras que cuenten con un proceso judicial en curso deban contar con un fallo ejecutoriado de manera previa a que la entidad tome dicha decisión. En efecto, en estos supuestos, la decisión administrativa respecto de la obra está supeditada a la existencia de la decisión judicial definitiva^[13].

Lo anterior responde a que las acciones judiciales que se encuentren en curso pueden tener por objeto definir aspectos que impacten de manera específica la actuación de la entidad con respecto a la obra, de manera que pueden afectar la decisión terminación o demolición. De esta manera, el parágrafo segundo busca evitar que ocurran contradicciones entre las decisiones que adopte la entidad en sede administrativa y aquellas que posteriormente tome la administración de justicia, para lo cual estipula la necesidad de que las entidades esperen la decisión por parte de la jurisdicción competente de manera previa a decidir sobre la terminación o demolición de la obra.

Por otra parte, es necesario destacar que la norma no especificó el tipo de procedimientos judiciales que tendrán este efecto con respecto a la decisión que adopte la administración. En este sentido, dado que el legislador no distinguió, se incluyen todas aquellas acciones jurisdiccionales que recaigan sobre la obra inconclusa. En contraste, no tendrán dicho efecto las acciones coactivas que adelanten las entidades por su carácter administrativo.

A pesar de lo anterior, es importante que la entidad considere en cada caso la relación existente entre el proceso judicial pendiente y los posibles efectos que puede ocasionar con respecto a la obra, así como los que pueden entrar en conflicto con las decisiones que adopte la administración. En efecto, deberá tratarse de procesos judiciales que afecten la obra inconclusa y cuyo fallo ejecutoriado pueda producir efectos con respecto a la intervención física de terminación o demolición de la obra. Para la aplicación del parágrafo segundo, la entidad deberá valorar en cada caso si se trata de procesos judiciales de este orden, así como sus potenciales efectos frene a la obra inconclusa, con el fin de adoptar decisiones sobre la terminación o demolición de manera oportuna.

De cualquier modo, será competencia exclusiva de la entidad analizar y decidir sobre la terminación o demolición de la obra inconclusa, así como decidir abstenerse de decidir sobre lo anterior cuando se encuentren en trámite procesos judiciales que eventualmente puedan ir en contravía de las decisiones que adopte, según los aspectos concretos de cada caso, y la naturaleza y alcance del proceso judicial que se encuentre en curso sobre la obra.

Sobre el tercer y cuarto interrogante planteado en su consulta, es importante reiterar que el artículo 5 de la Ley 2020 de 2020 otorgó a las Entidades Estatales la potestad y discrecionalidad para adoptar decisiones sobre la intervención física de terminación de la obra inconclusa con un nuevo contratista o su demolición. Sin embargo, el ejercicio de esta potestad se encuentra condicionado a que las entidades cuenten con la disponibilidad de recursos compatibles con el marco fiscal de mediano plazo y al cumplimiento de la regla fiscal de cada entidad.

Adicionalmente, las entidades deben adoptar estas decisiones con base en el concepto jurídico, técnico y financiero de las áreas cuyas competencias y funciones se encuentren relacionadas con la obra, o los conceptos externos que resulten pertinentes. En este sentido, el parágrafo cuarto del artículo quinto determina que las entidades deben solicitar de manera previa el diagnostico, informe y evaluación del área de la entidad competente con el fin de establecer la viabilidad de terminar o demoler la obra. En cualquier caso, la entidad solo podrá ordenar la demolición en casos de ruina o amenaza grave a los derechos fundamentales o colectivos. Esta decisión será adoptada mediante acto administrativo del representante legal de la entidad, del cual deberá remitir copia a la Contraloría General de la República o a las Contralorías Territoriales, para lo de su competencia.

Además de lo señalado, el artículo quinto de la Ley 2020 de 2020 no estableció requisito adicional de manera expresa para que la entidad decida sobre la terminación o demolición de la obra, como que el contrato se encuentre liquidado. Sin embargo, dos aspectos de la norma sugieren que este debe ser el caso para que la entidad pueda adoptar la decisión de contratar con un tercero la terminación de la obra o de declarar la demolición mediante acto administrativo.

En primer lugar, el artículo quinto establece que la entidad decidirá sobre la terminación de la “obra civil inconclusa”, término que se encuentra expresamente definido en el literal a) del artículo segundo de la Ley 2020 de 2020, según el cual:

“Para efectos de la presente ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

a) Obra Civil Inconclusa: Construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada.

Cuando la obra civil no haya concluido de manera satisfactoria por causas que no sean imputables al contratista, un comité técnico, designado por el representante legal de la entidad contratante, definirá si efectivamente corresponde a una obra civil inconclusa […]”.

En virtud de lo anterior, cuando el artículo quinto otorga potestad a la entidad para adoptar decisiones sobre la terminación o demolición de la “obra civil inconclusa” se refiere a que esta facultad recae sobre la construcción, mantenimiento, instalación o trabajo sobre bienes inmuebles que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada. En este sentido, la definición del artículo segundo condiciona el ejercicio de la potestad referida en el artículo quinto a que se trate de una obra inconclusa, es decir, aquellas que vencido el término de liquidación contractual cumplan con las características referidas.

En segundo lugar, se destaca que el artículo quinto es claro en condicionar la decisión de la administración sobre la terminación o demolición de la obra a que cuente con la disponibilidad de recursos compatibles con el marco fiscal de mediano plazo y la regla fiscal de cada entidad. Lo anterior es reiterado en el artículo 13, según el cual:

“Las entidades estatales para el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de la presente ley, podrán, según la disponibilidad de recursos compatibles con el marco fiscal de mediano plazo y la regla fiscal de cada entidad, disponer de las partidas pertinentes necesarias”.

En efecto, la decisión que adopte la administración supone que la entidad cuente con la disponibilidad presupuestal requerida, por ejemplo, para celebrar un nuevo contrato que busque culminar o intervenir la misma obra. En este supuesto, lo usual será que la entidad haya liquidado el contrato inicial con el fin de realizar el cruce y cierre de cuentas correspondiente, de modo que tenga claridad sobre los recursos disponibles y los rubros que afectará para realizar la nueva intervención sobre la obra. De forma similar, no es recomendable que la entidad decida por acto administrativo sobre la demolición de la obra de forma previa a determinar el estado de cumplimiento y ejecución del contrato que ocasionó la obra inconclusa, lo cual solo será posible en su liquidación.

En esta medida, el propósito de la norma es identificar el estado real de la infraestructura de obra, con miras a elaborar un diagnóstico sobre la viabilidad técnica, financiera y jurídica de terminar o demoler la obra, asegurando que pueda realizar una inversión de sus recursos para la intervención de esta. Por ello los artículos 5 y 13 de la Ley 2020 de 2020 disponen que la Entidad Estatal contratante decidirá sobre la intervención física de terminación o demolición de la obra civil inconclusa, para lo cual podrá disponer de las partidas necesarias, según la disponibilidad de recursos compatibles con el marco fiscal de mediano plazo y la regla fiscal de cada entidad. Además, podrá presentarse en el plan de desarrollo de la entidad una estrategia de atención para determinar la intervención de las obras que se encuentren en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, con énfasis en aquellas que lleven más tiempo sin intervención, siempre atendiendo a la disponibilidad de recursos.

En cualquier caso, corresponde a la entidad adoptar la decisión de terminar o demoler la obra en cumplimiento de los requisitos dispuesto en el artículo 5 de la Ley 2020 de 2020, considerando las particularidades presupuestales, técnicas y jurídicas de cada caso concreto. En ejercicio de estas potestades, la entidad deberá adoptar las gestiones necesarias para actuar de manera oportuna e impedir la materialización de un deterioro o daño que afecte aún más el patrimonio público.

Finalmente, esta Agencia advierte que el análisis sobre la viabilidad de terminar o demoler una obra inconclusa debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en el presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados en adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

De esta manera, al tratarse de un análisis que se debe realizar en un caso concreto, la Agencia, por vía consultiva, no puede definir un criterio universal y absoluto, sino que brinda elementos hermenéuticos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad y al ámbito de su competencia. Por lo anterior, previo concepto de sus órganos asesores, la solución de casos particulares corresponde a la entidad que debe adoptar la decisión correspondiente para atender las necesidades de la entidad pública.

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

• Constitución Política de Colombia, artículos 345 y 346.
• Ley 2020 de 2020, artículo 1, 2, 5 y 13.
• Ley 1150 de 2007, artículo 11.
• Ley 1437 de 2011, artículo 164.
• Contraloría General de la República, Concepto CGR-OJ-033 de 2022, reiterado en el Concepto CGR-OJ-0004-2023.

5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, esta Subdirección se ha pronunciado en los conceptos Nro. C-088 del 17 de marzo de 2021, C-110 del 29 de marzo de 2021, C-203 del 3 de mayo de 2021, C-333 del 9 de julio de 2021, C-551 del 30 de septiembre de 2021, C-571 del 13 de octubre de 2021, C-591 del 21 de octubre de 2021, C-600 del 26 de octubre de 2021, C-626 del 9 de noviembre de 2021 y C-747 de 4 de febrero de 2022, C-194 del 12 de abril de 2022, C – 391 de 9 de agosto de 2022, C- 525 de 16 de agosto de 2022, C-632 de 30 de agosto de 2022, C-924 de 28 de diciembre de 2022, C-096 de 13 de junio de 2023, C-246 de 4 de julio de 2023, C-249 del 10 de julio de 2023, C-348 del 28 de agosto de 2023, C-014 del 06 de marzo de 2024, C-351 del 24 de abril de 2025 y C-1249 del 14 de octubre de 2025 entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Sobre el particular, se puede consultar la Gaceta 158 del cuarto debate en el Senado. Disponible en: http://svrpubindc.imprenta.gov.co/senado/index.xhtml;jsessionid=b3ba7213a248bacd37376ffcedca ↑

2. Exposición de motivos del Proyecto de Ley No. 025 de 2018 Cámara. Disponible en: http://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/Ponencias/2018/gaceta_563.pdf ↑

3. “Artículo 11. Planeación. La secretaría, departamento u oficina de planeación o quien haga sus veces podrá presentar en el plan nacional, departamental, distrital o municipal de desarrollo, según sea el caso, una estrategia o medida de atención para determinar la intervención física de terminación o demolición de aquellas obras que figuren en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas durante la vigencia del plan, dando énfasis a las obras que más tiempo llevan en el informe sin ser intervenidas, de acuerdo a la disponibilidad de recursos con que cuente en cada vigencia”. ↑

4. Dicho artículo establece: “Créese el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, bajo la dirección y coordinación de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata de la Contraloría General de la República, el cual contendrá el inventario actualizado de obras civiles inconclusas y estará compuesto por la información reportada por las entidades estatales del orden nacional, departamental, municipal, distrital y demás órdenes institucionales, sobre las obras civiles inconclusas de su jurisdicción, o la información obtenida por la Contraloría General de la República sobre el particular.

   “La Contraloría General de la República y las entidades estatales deberán realizar el seguimiento y actualización del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas con el fin de establecer la realidad respecto de la condición técnica, física y financiera de aquellas. […]”. ↑

5. Sobre la competencia de la Contraloría General de la República respecto de la administración del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, puede consultarse la circular con radicado No. 2020EE0096013 del 28 de agosto de 2020, en el siguiente enlace: https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/1776254/CIRCULAR_2020EE0096013_REGISTRO_NACIONAL_OBRAS_INCONCLUSAS.PDF/785952d4-4b41-48cb-916b-4881c3b4a095 ↑

6. Al respecto, el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 2020 de 2020 establece lo siguiente: “PARÁGRAFO 3°. Las entidades estatales deberán garantizar la actualización permanente del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, en los términos y condiciones que al respecto establezca la Contraloría General de la República, a través de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata.

   “Así mismo, las entidades estatales deben garantizar el acceso y suministro de la información en tiempo real, sobre la ejecución de los proyectos o contratos de obras civiles. Para tales efectos, podrán exigir las condiciones necesarias a sus futuros contratistas”. ↑

7. Puede ser consultada en: https://www.contraloria.gov.co/web/relatoria/normatividad-y-relatoria ↑

8. “Artículo 9. Responsables. Los responsables de hacer el inventario de obras inconclusas serán los ministros, gerentes, presidentes, directores, superintendentes, gobernadores, alcaldes, y demás representantes legales de entidades estatales, en cualquiera de sus esferas nacionales o territoriales, y los demás ordenadores del gasto de quien dependa la toma de decisiones sobre la materia”. ↑

9. “La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

   En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A.

   Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo”. ↑

10. “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

    […]

    2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

    j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

    […]

    v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga”. ↑

11. Corte CONSTITUCIONAL, C-147 de 1998. ↑

12. Esta ha sido la interpretación sostenida en diversos conceptos por parte de la Contraloría General de la República: CGR-OJ-195-2020 y CGR-OJ-0004-2023, entre otros. ↑

13. Contraloría General de la República, Concepto CGR-OJ-033 de 2022, reiterado en el concepto CGR-OJ-0004-2023. ↑