El Concepto C-161 de 2026 explica el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas creado por la Ley 2020 de 2020. Señala que una obra es “inconclusa” cuando, un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no ha concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad, o no está prestando el servicio para el cual fue contratada. Asimismo, precisa cómo contar el término: una vez vencido el plazo pactado para la liquidación o, si no se estipuló, dentro de los cuatro meses siguientes al plazo de ejecución de la obra o al acto administrativo que ordene su liquidación. También aclara que la suspensión del contrato no lo termina ni permite calificarlo como inconcluso mientras conserve vigencia, salvo que los motivos sean permanentes e irresistibles y se termine, aplicando el término de un (1) año desde la liquidación bilateral o unilateral.
REGISTRO NACIONAL DE OBRAS CIVILES INCONCLUSAS – Concepto – Ley 2020 de 2020
La Ley 2020 de 2020 creó el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas. Se trata de un sistema que permite identificar el estado de ejecución o terminación de las obras financiadas total o parcialmente con recursos públicos, para concretar su destinación definitiva. Según el inciso primero del literal a) del artículo 2 de esta ley, se entiende por obra civil inconclusa la “Construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada”.
En otras palabras, el concepto de obra civil inconclusa es armónico con la definición del contrato de obra, prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, según el cual “Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”. Por tanto, cuando el trabajo material sobre el bien inmueble no ha finalizado satisfactoriamente o no se adecua a la función para la cual fue contratada la obra, esto puede constatarse en el registro creado por el artículo 3 de la Ley 2020 de 2020.
OBRAS CIVILES INCONCLUSAS – Liquidación contractual – Alcance
En efecto, la interpretación sistemática-finalística busca que prevalezca el sentido razonable de la disposición dentro del contexto del ordenamiento jurídico, tomando la finalidad que busca cumplir. Bajo esta perspectiva, el término de un año para determinar una obra como inconclusa deberá contarse una vez vencido el plazo pactado por las partes en el contrato para la liquidación o, cuando este no haya sido estipulado, dentro de los cuatro meses siguientes al plazo de la ejecución de la obra, o del acto administrativo que ordene su liquidación. Lo anterior, pues la Ley 2020 de 2020 busca mitigar la problemática de las obras inconclusas y no sería coherente con este objetivo que la entidad tuviese que esperar la liquidación en sede judicial para poder identificar y tomar acciones que salvaguarden el patrimonio público.
En consecuencia, cuando el literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 se refiere al “vencimiento del término de liquidación contractual” es necesario interpretar que incluye únicamente el término pactado para la liquidación, o el término de la liquidación bilateral o unilateral. De esta forma, si el contrato es liquidado de común acuerdo, la entidad podrá calificar la obra como inconclusa una vez transcurrido un año a partir de esa fecha. Si la liquidación fue unilateral, la obra será calificada como inconclusa transcurrido un año a partir de la fecha de liquidación unilateral por parte de la entidad estatal. Vencidos estos términos sin que la entidad liquide el contrato, la obra será calificada como inconclusa transcurrido un año a partir de la fecha en que debió realizarse la liquidación unilateral, sin que sea necesario que transcurra el término de caducidad de la acción contractual
OBRAS CIVILES INCONCLUSAS – Contrato – Suspensión – Término – Liquidación Contractual
Ahora bien, en el caso que el contrato esté suspendido, ello no implica su terminación, toda vez que dicho supuesto no se encuentra previsto dentro de las causales de extinción de las obligaciones contempladas en el artículo 1625 del Código Civil. Por consiguiente, la suspensión constituye únicamente una pausa temporal en la ejecución del contrato, sin que ello extinga las obligaciones asumidas por las partes ni elimine la posibilidad de exigir su cumplimiento o de adelantar las actuaciones administrativas correspondientes. En este sentido, se precisa que una cosa es la suspensión del contrato estatal y otra la liquidación.
De tal modo, no es posible configurar como obra civil inconclusa un contrato que se encuentra suspendido, pues aún conserva vigencia, en el entendido de que su plazo no ha vencido. Precisamente uno de los efectos de la suspensión es que se detiene provisionalmente el cómputo del plazo y, además las obligaciones de las partes están pendientes de cumplimiento a cabalidad. Solo cuando los motivos que han dado lugar a la suspensión sean permanentes e irresistibles, lo que inicialmente fue solo dicha suspensión puede dar paso a la terminación, y en este evento deberá tenerse en cuenta el término de un (1) año a partir de la liquidación contractual –Liquidación bilateral o unilateral-, como se expuso previamente.
Texto del concepto
REGISTRO NACIONAL DE OBRAS CIVILES INCONCLUSAS – Concepto – Ley 2020 de 2020
La Ley 2020 de 2020 creó el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas. Se trata de un sistema que permite identificar el estado de ejecución o terminación de las obras financiadas total o parcialmente con recursos públicos, para concretar su destinación definitiva. Según el inciso primero del literal a) del artículo 2 de esta ley, se entiende por obra civil inconclusa la “Construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada”.
En otras palabras, el concepto de obra civil inconclusa es armónico con la definición del contrato de obra, prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, según el cual “Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”. Por tanto, cuando el trabajo material sobre el bien inmueble no ha finalizado satisfactoriamente o no se adecua a la función para la cual fue contratada la obra, esto puede constatarse en el registro creado por el artículo 3 de la Ley 2020 de 2020.
OBRAS CIVILES INCONCLUSAS – Liquidación contractual – Alcance
En efecto, la interpretación sistemática-finalística busca que prevalezca el sentido razonable de la disposición dentro del contexto del ordenamiento jurídico, tomando la finalidad que busca cumplir. Bajo esta perspectiva, el término de un año para determinar una obra como inconclusa deberá contarse una vez vencido el plazo pactado por las partes en el contrato para la liquidación o, cuando este no haya sido estipulado, dentro de los cuatro meses siguientes al plazo de la ejecución de la obra, o del acto administrativo que ordene su liquidación. Lo anterior, pues la Ley 2020 de 2020 busca mitigar la problemática de las obras inconclusas y no sería coherente con este objetivo que la entidad tuviese que esperar la liquidación en sede judicial para poder identificar y tomar acciones que salvaguarden el patrimonio público.
En consecuencia, cuando el literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 se refiere al “vencimiento del término de liquidación contractual” es necesario interpretar que incluye únicamente el término pactado para la liquidación, o el término de la liquidación bilateral o unilateral. De esta forma, si el contrato es liquidado de común acuerdo, la entidad podrá calificar la obra como inconclusa una vez transcurrido un año a partir de esa fecha. Si la liquidación fue unilateral, la obra será calificada como inconclusa transcurrido un año a partir de la fecha de liquidación unilateral por parte de la entidad estatal. Vencidos estos términos sin que la entidad liquide el contrato, la obra será calificada como inconclusa transcurrido un año a partir de la fecha en que debió realizarse la liquidación unilateral, sin que sea necesario que transcurra el término de caducidad de la acción contractual
OBRAS CIVILES INCONCLUSAS – Contrato – Suspensión – Término – Liquidación Contractual
Ahora bien, en el caso que el contrato esté suspendido, ello no implica su terminación, toda vez que dicho supuesto no se encuentra previsto dentro de las causales de extinción de las obligaciones contempladas en el artículo 1625 del Código Civil. Por consiguiente, la suspensión constituye únicamente una pausa temporal en la ejecución del contrato, sin que ello extinga las obligaciones asumidas por las partes ni elimine la posibilidad de exigir su cumplimiento o de adelantar las actuaciones administrativas correspondientes. En este sentido, se precisa que una cosa es la suspensión del contrato estatal y otra la liquidación.
De tal modo, no es posible configurar como obra civil inconclusa un contrato que se encuentra suspendido, pues aún conserva vigencia, en el entendido de que su plazo no ha vencido. Precisamente uno de los efectos de la suspensión es que se detiene provisionalmente el cómputo del plazo y, además las obligaciones de las partes están pendientes de cumplimiento a cabalidad. Solo cuando los motivos que han dado lugar a la suspensión sean permanentes e irresistibles, lo que inicialmente fue solo dicha suspensión puede dar paso a la terminación, y en este evento deberá tenerse en cuenta el término de un (1) año a partir de la liquidación contractual –Liquidación bilateral o unilateral-, como se expuso previamente.
Bogotá D.C., 12 de marzo de 2026
Señor
Alexander López Quiroz
Bogotá D.C.
Concepto C–161 de 2026
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Radicación: | Respuesta a consulta con radicado 1_2026_02_05_001434, 1_2026_02_05_001467, 1_2026_02_06_001492 y 1_2026_02_06_001494 (acumulados) |
Estimada Señora Camila:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente –, en ejercicio de las competencias otorgadas por los Decretos 4170 de 2011 y 1822 de 2019 y de conformidad con las modalidades del derecho de petición contempladas en la Ley 1755 de 2015, así como lo establecido en la Resolución N° 469 del 2025 expedida por esta Agencia, responde las solicitudes de consulta del 5 y 6 de febrero de 2026, en la cual manifiesta:
“la ley 2020/20, como obra civil inconclusa así: Construcción, mantenimiento, instalación ... sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria El plazo que habla es de 4 meses, después de vencido el plazo del contrato? Si el contrato está suspendido, como se contabiliza este plazo? La pérdida de competencia presupuestal, se cuenta como condición de esta?” (sic)
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cómo debe interpretarse el cómputo del plazo de un (1) año previsto en la Ley 2020 de 2020 para considerar una obra civil inconclusa, cuando el contrato ha estado suspendido?
II. Respuesta:
De acuerdo al problema jurídico, se precisa que cuando el literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 se refiere al “vencimiento del término de liquidación contractual” es necesario interpretar que incluye únicamente el término pactado para la liquidación, o el término de la liquidación bilateral o unilateral. De esta forma, si el contrato es liquidado de común acuerdo, la entidad podrá calificar la obra como inconclusa una vez transcurrido un año a partir de esa fecha. Bajo esta perspectiva, el término de un año para determinar una obra como inconclusa deberá contarse una vez vencido el plazo pactado por las partes en el contrato para la liquidación o, cuando este no haya sido estipulado, dentro de los cuatro meses siguientes al vencimiento del plazo de la ejecución de la obra. Si la liquidación fue unilateral, la obra será calificada como inconclusa transcurrido un año a partir de la fecha de liquidación unilateral por parte de la entidad estatal. Vencidos estos términos sin que la entidad liquide el contrato, la obra será calificada como inconclusa transcurrido un año a partir de la fecha en que debió realizarse la liquidación unilateral, sin que sea necesario que transcurra el término de caducidad de la acción contractual. Lo anterior es acorde con los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, pues busca que la entidad observe el deber en materia presupuestal con respecto a las apropiaciones con cargo a las cuales procederá con la conclusión o demolición de las obras. Además, es acorde con la finalidad de evitar que las obras continúen paralizadas por un tiempo significativo de tiempo, sin que la entidad pueda tomar determinaciones para su terminación o demolición que eviten ocasionar un mayor deterioro a la estructura como resultado de la incapacidad para realizar actuaciones que optimicen los recursos publico invertidos. Ahora bien, en el caso que el contrato esté suspendido, ello no implica su terminación, toda vez que dicho supuesto no se encuentra previsto dentro de las causales de extinción de las obligaciones contempladas en el artículo 1625 del Código Civil. Por consiguiente, la suspensión constituye únicamente una pausa temporal en la ejecución del contrato, sin que ello extinga las obligaciones asumidas por las partes ni elimine la posibilidad de exigir su cumplimiento o de adelantar las actuaciones administrativas correspondientes. En este sentido, se precisa que una cosa es la suspensión del contrato estatal y otra la liquidación. De tal modo, no es posible configurar como obra civil inconclusa un contrato que se encuentra suspendido, pues aún conserva vigencia, en el entendido de que su plazo no ha vencido. Precisamente, uno de los efectos de la suspensión es que se detiene provisionalmente el cómputo del plazo y, además las obligaciones de las partes están pendientes de cumplimiento a cabalidad. Solo cuando los motivos que han dado lugar a la suspensión sean permanentes e irresistibles, lo que inicialmente fue solo dicha suspensión puede dar paso a la terminación, y en este evento deberá tenerse en cuenta el término de un (1) año a partir de la liquidación contractual –Liquidación bilateral o unilateral-, como se expuso en las razones de la respuesta. Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. |
III. Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
i. La Ley 2020 de 2020 creó el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas. Se trata de un sistema que permite identificar el estado de ejecución o terminación de las obras financiadas total o parcialmente con recursos públicos, para concretar su destinación definitiva. Según el inciso primero del literal a) del artículo 2 de esta ley, se entiende por obra civil inconclusa la “Construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada”.
En otras palabras, el concepto de obra civil inconclusa es armónico con la definición del contrato de obra, prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, según el cual “Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”. Por tanto, cuando el trabajo material sobre el bien inmueble no ha finalizado satisfactoriamente o no se adecua a la función para la cual fue contratada la obra, esto puede constatarse en el registro creado por el artículo 3 de la Ley 2020 de 2020.
Por su parte, el inciso segundo del literal a) del artículo 2 de dicha Ley establece la hipótesis en la que no se haya concluido satisfactoriamente la obra civil por causas no imputables al contratista. A este respecto, señala que “Cuando la obra civil no haya concluido de manera satisfactoria por causas que no sean imputables al contratista, un comité técnico, designado por el representante legal de la entidad contratante, definirá si efectivamente corresponde a una obra civil inconclusa”.
De la definición del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 se resalta lo siguiente. Por un lado, cuando la obra civil cumpla con los elementos establecidos en el inciso primero literal a) del artículo 2, deberá catalogarse como obra civil inconclusa. Es decir, si el trabajo material sobre el bien inmueble no ha concluido de manera satisfactoria o no está prestando el servicio para el que se contrató y ha transcurrido un año o más desde que se venció el término de liquidación contractual, se considera obra civil inconclusa. Por otra parte, cuando la obra civil cumple los presupuestos anteriores, pero no concluyó por causas no imputables al contratista, la entidad contratante será la encargada de determinar si la misma se define como obra civil inconclusa, previa valoración de un comité técnico designado por el representante legal de la entidad contratante.
Esta última precisión es importante, debido a que el propósito del literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 es definir el concepto de obra civil inconclusa, sin desconocer que durante la ejecución de un contrato pueden presentarse situaciones ajenas y exógenas al contratista que impiden la culminación de la obra. En esta hipótesis, lo que pretende el legislador es que sea un órgano o una autoridad determinada, la que analice las circunstancias particulares del caso y las razones técnicas por las cuales la obra civil quedó en estado incompleto[1]. De esta manera, en el evento en que se defina por parte de este comité técnico que la obra civil es catalogada como inconclusa, pero por causas no imputables al contratista, deberá incluir en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas los datos correspondientes que den cuenta de esta situación.
Sobre el espíritu de la ley, la exposición de motivos explica que el proyecto “[…] pretende establecer medidas para la detección y valoración de las obras públicas que no se hayan concluido de acuerdo con lo planeado por la entidad estatal a su cargo, para someterlas a evaluación técnica y financiera, dirigida a establecer si se concluyen o se procede a su demolición. Como fin esencial del proyecto se señala el de “salvaguardar las vidas como derecho fundamental”, que se entienden amenazadas por los efectos desfavorables de las obras inconclusas”[2]. En esta medida, el propósito de la norma es no solo estructurar un sistema de registro, sino también identificar el estado real de la infraestructura de obra en cada entidad pública, con miras a elaborar un diagnóstico sobre la viabilidad técnica, financiera y jurídica de terminar o demoler la obra, asegurando que pueda realizar una inversión de sus recursos para la intervención de esta.
Por ello los artículos 5 y 13 ibídem disponen que la entidad estatal contratante decidirá sobre la intervención física de terminación o demolición de la obra civil inconclusa, para lo cual podrá disponer de las partidas necesarias, según la disponibilidad de recursos compatibles con el marco fiscal de mediano plazo y la regla fiscal de cada entidad. Además, podrá presentarse en el plan de desarrollo de la entidad una estrategia de atención para determinar la intervención de las obras que se encuentren en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, con énfasis en aquellas que lleven más tiempo sin intervención, siempre atendiendo a la disponibilidad de recursos[3].
En tal sentido, esta ley busca que la entidad estatal determine el destino definitivo de la obra, a través del concepto jurídico, técnico y financiero que emitan las áreas de la entidad cuyas funciones y competencias se encuentran relacionadas con la obra inconclusa, observando, en todo caso, el deber de apropiar las partidas presupuestales correspondientes. De todas formas, si se opta por la demolición, esta decisión deberá adoptarse mediante acto administrativo expedido por el representante legal de la entidad a cargo de la obra, y solo podrá ordenarse en casos de ruina o grave amenaza a los derechos fundamentales o colectivos, debidamente evaluada.
De conformidad con el artículo 3 de la Ley 2020 de 2020[4], el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas es un sistema administrado por la Contraloría General de la República[5], construido a partir de la información remitida por las entidades estatales en los distintos niveles o los datos obtenidos por dicho órgano de control fiscal, sobre las obras inconclusas del país. El artículo 2, literal b) de la Ley 2020 de 2020 complementa esta noción, indicando que el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas: “Es un sistema que contiene los datos sobre obras inconclusas en todo el territorio nacional. El inventario de obras civiles inconclusas reportado por las entidades estatales hará parte integral del banco de proyectos de la respectiva entidad”.
La información de este registro debe actualizarse permanentemente. La Contraloría General de la República y las entidades estatales deberán realizar el seguimiento y actualización del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, con el fin de establecer la realidad respecto de la condición técnica, física y financiera de aquellas. Además, las entidades estatales deberán garantizar la actualización permanente del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas en los términos y condiciones que disponga la Contraloría General de la República[6].
De esta manera, la Contraloría General de la República, a través de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata, es la encargada de dirigir y coordinar el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas y realizar el seguimiento y actualización de este. Por ello, mediante la Resolución No. REG-ORD-0042-2020 del 25 de agosto de 2020[7], expedida por la Contraloría General de la República, se estableció que la información concerniente al Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas se rendiría a través del SIRECI, conforme al Capítulo II “Información de Obras Inconclusas” del Título III “Rendición de Otra Información”. De acuerdo con el artículo 51 de dicha Resolución, el contenido de la información es la requerida en el Sistema de Rendición Electrónico de la Cuenta e Informe y Otra Información –SIRECI–, sobre la información que debe incorporarse en la relación de obras civiles inconclusas, de conformidad con la ley.
Respecto al contenido del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, el artículo 4 de la Ley 2020 de 2020 determina la información mínima que debe reportarse por las entidades públicas. Entre otros, deberá contener datos sobre la identificación del contratista, consultores, interventores y demás personas naturales y/o jurídicas que intervinieron en la planeación y ejecución del proyecto; las razones técnicas y/o jurídicas por las cuales la obra civil quedó inconclusa; los pagos efectuados; los procesos en curso y/o fallos que hayan declarado responsabilidades penales, fiscales, civiles y disciplinarias derivadas de la obra inconclusa; los actos administrativos que declaren el incumplimiento de los contratistas o caducidad de los contratos, así como el informe final presentado por el interventor del proyecto y la demás información que establezca la Contraloría General de la República. Igualmente, conforme al artículo 15 ibídem, se incluirán en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas las obras civiles ya terminadas que no se encuentren en funcionamiento. Para tales efectos, la Contraloría General de la República establecerá los criterios y el término para su incorporación.
En este contexto, las obras civiles inconclusas que deben incluirse en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas están determinadas por la Ley 2020 de 2020, cuya administración es competencia de la Contraloría General de la República. Por tanto, la entidad estatal responsable tiene la obligación de reportar la información que exige el artículo 2 de dicha Ley, de acuerdo con los presupuestos allí descritos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 4 sobre la información mínima que debe incorporar en el Registro, así como toda aquella información que establezca la Contraloría General de la República en el marco de sus competencias.
El Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas contendrá el inventario actualizado de obras civiles inconclusas, compuesto por la información reportada por las entidades estatales sobre las obras civiles inconclusas de su jurisdicción, o la información obtenida por la Contraloría General de la República sobre el particular. Igualmente, deberá incluirse en el Registro las obras civiles ya terminadas que no se encuentren en funcionamiento de acuerdo con los criterios y el término para su incorporación que establezca la Contraloría General de la República.
Según artículo 9 de la Ley 2020 de 2020, la obligación de reportar esta información recae en los ministros, gerentes, presidentes, directores, superintendentes, gobernadores, alcaldes, y demás representantes legales de entidades estatales, en cualquiera de sus esferas nacionales o territoriales, y los demás ordenadores del gasto de quien dependa la toma de decisiones sobre la materia y su incumplimiento genera las sanciones respectivas conforme a la normativa vigente[8]. En todo caso, la información que consta en el Registro podrá tenerse en cuenta por los entes de control o por las entidades públicas sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública en los procesos fiscales, disciplinarios o sancionatorios que se adelanten en razón de la obra civil inconclusa. Igualmente, el acto administrativo que declare el incumplimiento, caducidad y/o terminación unilateral del contrato de obra, tendrá en cuenta en la parte motiva, la documentación que repose en el registro.
De esta manera, debido al carácter público de la información del registro, podrá verificarse en el sistema dispuesto por la Contraloría General de la Nación el motivo por el cual la obra civil quedó inconclusa, así como las situaciones de incumplimiento del contratista y en general el estado jurídico, técnico y financiero de la obra. Si se presenta alguna controversia respecto de la información suministrada por la entidad estatal, esta será la encargada de resolverla atendiendo los principios y disposiciones establecidos en la normativa vigente. Conforme al artículo 12, es preciso señalar que la cancelación de la anotación de la obra en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas solo operará a solicitud de la entidad estatal una vez haya sido demolida o finalizada exitosamente.
En relación con el problema jurídico planteado es importante precisar que el literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 definió la obra civil inconclusa como aquella “[…] construcción, mantenimiento, instalación, o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea su modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya sido concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante o no esté presentando el servicio para el cual fue contratada”.
Por tanto, de esta definición puede establecerse un ámbito temporal a partir del cual se considera una obra civil como inconclusa, y para que, como consecuencia de ello, sea procedente la anotación respectiva en el registro referido. La norma considera como obras civiles inconclusas aquellas que no hayan concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad contratante o no preste el servicio para el cual se contrató, luego de trascurrido un (1) año después del vencimiento del término de liquidación contractual. Esto quiere decir que, en los términos de la Ley 2020 de 2020, una obra civil es inconclusa cuando, fenecida la etapa de liquidación contractual, ha transcurrido un año y la obra no ha concluido satisfactoriamente para el interés general, o el definido por la entidad, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada.
Ahora, para comprender el alcance de la definición del literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 es necesario armonizar esta disposición normativa con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007[9], que previó las reglas para la liquidación de los contratos estatales. Esta disposición señaló, en primer lugar, que, en ejercicio de la autonomía de la voluntad y de conformidad con los criterios de la naturaleza, objeto y plazo del contrato, la entidad puede definir en el pliego de condiciones o en el contrato el plazo para efectuar la liquidación de mutuo acuerdo. En ausencia de cláusula en el pliego de condiciones o documento equivalente o de pacto contractual, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 prevé un término supletivo de 4 meses contados desde: (i) el vencimiento del plazo previsto para la ejecución del contrato, (ii) la expedición del acto administrativo que ordene la terminación del contrato o (iii) la fecha del acuerdo que disponga la terminación del contrato.
En segundo lugar, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 establece que, si no es posible efectuar la liquidación de manera bilateral, la entidad estatal puede realizar la liquidación unilateralmente durante el término de 2 meses contados a partir del vencimiento del plazo que acuerden las partes para liquidar bilateralmente, o ante el silencio de estas, del vencimiento de los 4 meses supletivos establecidos por la Ley.
En tercer lugar, trascurrida las oportunidades anteriores, y teniendo en cuenta el término de caducidad establecido en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA[10], la liquidación podrá realizarse en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término referido. Durante estos dos años la liquidación podrá hacerse de mutuo acuerdo, unilateralmente por la entidad, o podrá ser solicitada judicialmente.
Una interpretación que responda al fin último de la Ley 2020 de 2020 indica que, no es viable incluir el término de caducidad de la acción contractual para los efectos del artículo segundo, pues la norma busca que las entidades puedan tomar acciones oportunas y expeditas con respecto a las obras que presenten fallas y que no cumplan los fines para los cuales fueron contratadas.
En efecto, la interpretación sistemática-finalística busca que prevalezca el sentido razonable de la disposición dentro del contexto del ordenamiento jurídico, tomando la finalidad que busca cumplir. Bajo esta perspectiva, el término de un año para determinar una obra como inconclusa deberá contarse una vez vencido el plazo pactado por las partes en el contrato para la liquidación o, cuando este no haya sido estipulado, dentro de los cuatro meses siguientes al plazo de la ejecución de la obra, o del acto administrativo que ordene su liquidación. Lo anterior, pues la Ley 2020 de 2020 busca mitigar la problemática de las obras inconclusas y no sería coherente con este objetivo que la entidad tuviese que esperar la liquidación en sede judicial para poder identificar y tomar acciones que salvaguarden el patrimonio público.
En consecuencia, cuando el literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 se refiere al “vencimiento del término de liquidación contractual” es necesario interpretar que incluye únicamente el término pactado para la liquidación, o el término de la liquidación bilateral o unilateral. De esta forma, si el contrato es liquidado de común acuerdo, la entidad podrá calificar la obra como inconclusa una vez transcurrido un año a partir de esa fecha. Si la liquidación fue unilateral, la obra será calificada como inconclusa transcurrido un año a partir de la fecha de liquidación unilateral por parte de la entidad estatal. Vencidos estos términos sin que la entidad liquide el contrato, la obra será calificada como inconclusa transcurrido un año a partir de la fecha en que debió realizarse la liquidación unilateral, sin que sea necesario que transcurra el término de caducidad de la acción contractual[11].
Lo anterior es acorde con los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, pues busca que la entidad observe el deber en materia presupuestal con respecto a las apropiaciones con cargo a las cuales procederá con la conclusión o demolición de las obras. Además, es acorde con la finalidad de evitar que las obras continúen paralizadas por un tiempo significativo de tiempo, sin que la entidad pueda tomar determinaciones para su terminación o demolición que eviten ocasionar un mayor deterioro a la estructura como resultado de la incapacidad para realizar actuaciones que optimicen los recursos publico invertidos.
Ahora bien, en el caso que el contrato esté suspendido, ello no implica su terminación, toda vez que dicho supuesto no se encuentra previsto dentro de las causales de extinción de las obligaciones contempladas en el artículo 1625 del Código Civil[12]. Por consiguiente, la suspensión constituye únicamente una pausa temporal en la ejecución del contrato, sin que ello extinga las obligaciones asumidas por las partes ni elimine la posibilidad de exigir su cumplimiento o de adelantar las actuaciones administrativas correspondientes[13]. En este sentido, se precisa que una cosa es la suspensión del contrato estatal y otra la liquidación.
De tal modo, no es posible configurar como obra civil inconclusa un contrato que se encuentra suspendido, pues aún conserva vigencia, en el entendido de que su plazo no ha vencido. Precisamente uno de los efectos de la suspensión es que se detiene provisionalmente el cómputo del plazo y, además las obligaciones de las partes están pendientes de cumplimiento a cabalidad. Solo cuando los motivos que han dado lugar a la suspensión sean permanentes e irresistibles, lo que inicialmente fue solo dicha suspensión puede dar paso a la terminación, y en este evento deberá tenerse en cuenta el término de un (1) año a partir de la liquidación contractual –Liquidación bilateral o unilateral-, como se expuso previamente.
En conclusión, la interpretación del literal a) del artículo 2 de la Ley 2020 de 2020 debe entenderse en el sentido de que el “vencimiento del término de liquidación contractual” se refiere exclusivamente al plazo fijado para la liquidación bilateral o unilateral del contrato. De esta manera, la calificación de una obra como inconclusa solo procede una vez transcurrido un año desde la fecha de liquidación —sea de común acuerdo o unilateral—, o desde el momento en que debió efectuarse la liquidación unilateral si esta no se realizó. En contraste, la suspensión del contrato no constituye causal de terminación ni de liquidación, sino una pausa temporal en la ejecución, razón por la cual no es posible calificar como inconclusa una obra vinculada a un contrato suspendido. Esta interpretación asegura coherencia con los principios constitucionales en materia presupuestal y con la finalidad de optimizar el uso de los recursos públicos, evitando que las obras permanezcan indefinidamente paralizadas sin que la entidad pueda adoptar decisiones oportunas sobre su conclusión o demolición.
ii. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.
IV. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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V. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, esta Subdirección se ha pronunciado en los conceptos Nro. C-088 del 17 de marzo de 2021, C-110 del 29 de marzo de 2021, C-203 del 3 de mayo de 2021, C-333 del 9 de julio de 2021, C-551 del 30 de septiembre de 2021, C-571 del 13 de octubre de 2021, C-591 del 21 de octubre de 2021, C-600 del 26 de octubre de 2021, C-626 del 9 de noviembre de 2021 y C-747 de 4 de febrero de 2022, C-194 del 12 de abril de 2022, C – 391 de 9 de agosto de 2022, C- 525 de 16 de agosto de 2022, C-632 de 30 de agosto de 2022, C-924 de 28 de diciembre de 2022, C-096 de 13 de junio de 2023, C-246 de 4 de julio de 2023, C-249 del 10 de julio de 2023, C-348 del 28 de agosto de 2023, C-014 del 06 de marzo de 2024 y C-351 del 24 de abril de 2025, C-1249 del 14 de octubre de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:
https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718
De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo
Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes
Aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | José Luis Sánchez Cardona Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Alejandro R. Sarmiento Cantillo Gestor T1 ‒ 15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Sobre el particular, se puede consultar la Gaceta 158 del cuarto debate en el Senado. Disponible en: http://svrpubindc.imprenta.gov.co/senado/index.xhtml;jsessionid=b3ba7213a248bacd37376ffcedca ↑
Exposición de motivos del Proyecto de Ley No. 025 de 2018 Cámara. Disponible en: http://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/Ponencias/2018/gaceta_563.pdf ↑
“Artículo 11. Planeación. La secretaría, departamento u oficina de planeación o quien haga sus veces podrá presentar en el plan nacional, departamental, distrital o municipal de desarrollo, según sea el caso, una estrategia o medida de atención para determinar la intervención física de terminación o demolición de aquellas obras que figuren en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas durante la vigencia del plan, dando énfasis a las obras que más tiempo llevan en el informe sin ser intervenidas, de acuerdo a la disponibilidad de recursos con que cuente en cada vigencia”. ↑
Dicho artículo establece: “Créese el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, bajo la dirección y coordinación de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata de la Contraloría General de la República, el cual contendrá el inventario actualizado de obras civiles inconclusas y estará compuesto por la información reportada por las entidades estatales del orden nacional, departamental, municipal, distrital y demás órdenes institucionales, sobre las obras civiles inconclusas de su jurisdicción, o la información obtenida por la Contraloría General de la República sobre el particular.
“La Contraloría General de la República y las entidades estatales deberán realizar el seguimiento y actualización del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas con el fin de establecer la realidad respecto de la condición técnica, física y financiera de aquellas. […]”. ↑
Sobre la competencia de la Contraloría General de la República respecto de la administración del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, puede consultarse la circular con radicado No. 2020EE0096013 del 28 de agosto de 2020, en el siguiente enlace: https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/1776254/CIRCULAR_2020EE0096013_REGISTRO_NACIONAL_OBRAS_INCONCLUSAS.PDF/785952d4-4b41-48cb-916b-4881c3b4a095 ↑
Al respecto, el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 2020 de 2020 establece lo siguiente: “PARÁGRAFO 3°. Las entidades estatales deberán garantizar la actualización permanente del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, en los términos y condiciones que al respecto establezca la Contraloría General de la República, a través de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata.
“Así mismo, las entidades estatales deben garantizar el acceso y suministro de la información en tiempo real, sobre la ejecución de los proyectos o contratos de obras civiles. Para tales efectos, podrán exigir las condiciones necesarias a sus futuros contratistas”. ↑
Puede ser consultada en: https://www.contraloria.gov.co/web/relatoria/normatividad-y-relatoria ↑
“Artículo 9. Responsables. Los responsables de hacer el inventario de obras inconclusas, serán los ministros, gerentes, presidentes, directores, superintendentes, gobernadores, alcaldes, y demás representantes legales de entidades estatales, en cualquiera de sus esferas nacionales o territoriales, y los demás ordenadores del gasto de quien dependa la toma de decisiones sobre la materia”. ↑
“La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.
En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A.
Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo”. ↑
“Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:
[…]
2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:
j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
[…]
v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga”. ↑
Esta ha sido la interpretación sostenida en diversos conceptos por parte de la Contraloría General de la República: CGR-OJ-195-2020 y CGR-OJ-0004-2023, entre otros. ↑
Artículo 1625. <Modos de Extinción>. Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.
Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte:
1o.) Por la solución o pago efectivo.
2o.) Por la novación.
3o.) Por la transacción.
4o.) Por la remisión.
5o.) Por la compensación.
6o.) Por la confusión.
7o.) Por la pérdida de la cosa que se debe.
8o.) Por la declaración de nulidad o por la rescisión.
9o.) Por el evento de la condición resolutoria.
10.) Por la prescripción.
De la transacción y la prescripción se tratará al fin de este libro; de la condición resolutoria se ha tratado en el título De las obligaciones condicionales. ↑
“[…] en pronunciamiento del año 2012, la Sala de esta Subsección señaló que la suspensión del contrato, más estrictamente de la ejecución del contrato, como medida excepcional procede, por regla general, de consuno entre las partes, cuando situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público impidan, temporalmente, cumplir el objeto de las obligaciones a cargo de las partes contratantes, de modo que el principal efecto que se desprende de la suspensión es que las obligaciones convenidas no pueden hacerse exigibles mientras perdure la medida y, por lo mismo, el término o plazo pactado del contrato (de ejecución o extintivo) no corre mientras permanezca suspendido. Por esa misma razón, la suspensión debe estar sujeta a un modo específico, plazo o condición, pactado con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, acorde con la situación que se presente en cada caso, pero no puede permanecer indefinida en el tiempo” (Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 16 de julio de 2015. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Exp. 31.634). ↑