El Concepto C-1207 de 2026 explica que el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015 regula la enajenación de bienes muebles a título gratuito entre Entidades Estatales, mediante inventario, oferta mediante acto administrativo motivado publicado en la web, y reglas de preferencia si hay concurrencia. Asimismo, precisa que el Decreto 1082 de 2015 distingue los procedimientos para enajenación gratuita y para enajenación onerosa (con contraprestación). No se desprende expresamente que la oferta gratuita sea un requisito previo obligatorio o presupuesto de procedibilidad que deba agotarse siempre antes de iniciar un procedimiento de enajenación onerosa; la aplicación dependerá del supuesto y de la decisión conforme al deber de planeación. En todo caso, se exige elaborar estudios previos adecuados a la necesidad de la enajenación, para soportar legalidad y transparencia.
ENAJENACIÓN – Bienes inmuebles – Bienes muebles – Bienes Públicos – Tipos
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la disposición citada regula específicamente la enajenación de bienes muebles a título gratuito entre Entidades Estatales. Por su parte, la enajenación de bienes del Estado a título oneroso se encuentra sometida a las reglas previstas en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto 1082 de 2015, que contemplan la selección abreviada como modalidad de selección y establecen los mecanismos aplicables para la disposición de estos bienes. En este sentido, el Decreto 1082 de 2015 regula de manera diferenciada los procedimientos de enajenación a título gratuito y aquellos mediante los cuales se obtiene una contraprestación por los bienes.
Así las cosas, de la lectura del artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015 no se desprende expresamente que la oferta gratuita constituya un requisito previo o presupuesto de procedibilidad que deba agotarse, en todos los casos, antes de iniciar un procedimiento de selección para la enajenación onerosa de bienes muebles. La norma establece las reglas aplicables cuando la Entidad Estatal opta por disponer de los bienes a título gratuito a favor de otra Entidad Estatal, sin señalar de manera expresa que el fracaso, ausencia o agotamiento de dicha oferta sea una condición necesaria para acudir posteriormente a los mecanismos de enajenación onerosa.
En consecuencia, no sería posible afirmar, con carácter general, que toda Entidad Estatal que pretenda adelantar un procedimiento para la enajenación onerosa de bienes muebles deba, como requisito previo obligatorio, ofrecerlos a título gratuito a las demás Entidades Estatales, pues tal condición no se encuentra expresamente prevista en el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015. La aplicación del procedimiento de oferta gratuita dependerá del supuesto regulado por dicha disposición y de la decisión que, de acuerdo con las circunstancias concretas y el deber de planeación, adopte la entidad respecto de la disposición de sus bienes.
ENAJENACIÓN – Bienes muebles – Título gratuito – Decreto 1082 de 2015 – Procedimiento
De conformidad con el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, las Entidades Estatales deben elaborar el inventario de los bienes muebles que no utilizan y ofrecerlos a título gratuito a las demás Entidades Estatales, mediante un acto administrativo motivado que debe publicarse en su página web. La disposición establece, además, un procedimiento para que las entidades interesadas manifiesten su interés en recibir dichos bienes y, en caso de concurrencia, determina una regla de preferencia para la entidad que primero haya manifestado su interés. Sobre este procedimiento, esta Agencia ha señalado que el acto administrativo mediante el cual se realiza la oferta cumple una función equivalente a la de un aviso de convocatoria, en tanto garantiza la publicidad de la disponibilidad de los bienes y permite a las demás entidades estatales manifestar su interés.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la disposición citada regula específicamente la enajenación de bienes muebles a título gratuito entre Entidades Estatales. Por su parte, la enajenación de bienes del Estado a título oneroso se encuentra sometida a las reglas previstas en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto 1082 de 2015, que contemplan la selección abreviada como modalidad de selección y establecen los mecanismos aplicables para la disposición de estos bienes. En este sentido, el Decreto 1082 de 2015 regula de manera diferenciada los procedimientos de enajenación a título gratuito y aquellos mediante los cuales se obtiene una contraprestación por los bienes.
Así las cosas, de la lectura del artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015 no se desprende expresamente que la oferta gratuita constituya un requisito previo o presupuesto de procedibilidad que deba agotarse, en todos los casos, antes de iniciar un procedimiento de selección para la enajenación onerosa de bienes muebles. La norma establece las reglas aplicables cuando la Entidad Estatal opta por disponer de los bienes a título gratuito a favor de otra Entidad Estatal, sin señalar de manera expresa que el fracaso, ausencia o agotamiento de dicha oferta sea una condición necesaria para acudir posteriormente a los mecanismos de enajenación onerosa.
En consecuencia, no sería posible afirmar, con carácter general, que toda Entidad Estatal que pretenda adelantar un procedimiento para la enajenación onerosa de bienes muebles deba, como requisito previo obligatorio, ofrecerlos a título gratuito a las demás Entidades Estatales, pues tal condición no se encuentra expresamente prevista en el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015. La aplicación del procedimiento de oferta gratuita dependerá del supuesto regulado por dicha disposición y de la decisión que, de acuerdo con las circunstancias concretas y el deber de planeación, adopte la entidad respecto de la disposición de sus bienes.
ESTUDIOS PREVIOS – Planeación – Deber de las entidades – Enajenación – Requisitos
Ahora bien, en todo proceso de contratación, independiente de la modalidad de selección, resulta aplicable la planeación contractual como una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, los cuales deberán ser adecuados a su alcance y complejidad. Lo anterior, con la finalidad de determinar la necesidad que pretende satisfacer la entidad estatal, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, entre otros. En tal sentido, es necesario elaborar un estudio previo para la enajenación de bienes muebles a título gratuito entre entidades estatales porque garantiza la transparencia y la legalidad del proceso. Este documento permite justificar la necesidad de la transferencia, verificar que los bienes cumplen con las condiciones de uso y que no representan un detrimento patrimonial para la entidad que los entrega. Además, el estudio previo asegura que la decisión esté soportada en criterios técnicos y jurídicos, evitando posibles cuestionamientos sobre la pertinencia o conveniencia de la gestión del procedimiento de contratación y de la celebración del contrato.
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Preguntas frecuentes
¿La oferta gratuita de bienes muebles es un requisito previo obligatorio antes de una enajenación onerosa?
¿Qué exige el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015 para la oferta gratuita entre entidades?
¿Qué diferencia hace el Concepto entre enajenación a título gratuito y a título oneroso?
¿A qué modalidad de selección se somete la enajenación onerosa de bienes del Estado?
¿Por qué se deben elaborar estudios previos para la enajenación de bienes?
Texto del concepto
ENAJENACIÓN – Bienes inmuebles – Bienes muebles – BIENES PÚBLICOS – Tipos
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la disposición citada regula específicamente la enajenación de bienes muebles a título gratuito entre Entidades Estatales. Por su parte, la enajenación de bienes del Estado a título oneroso se encuentra sometida a las reglas previstas en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto 1082 de 2015, que contemplan la selección abreviada como modalidad de selección y establecen los mecanismos aplicables para la disposición de estos bienes. En este sentido, el Decreto 1082 de 2015 regula de manera diferenciada los procedimientos de enajenación a título gratuito y aquellos mediante los cuales se obtiene una contraprestación por los bienes.
Así las cosas, de la lectura del artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015 no se desprende expresamente que la oferta gratuita constituya un requisito previo o presupuesto de procedibilidad que deba agotarse, en todos los casos, antes de iniciar un procedimiento de selección para la enajenación onerosa de bienes muebles. La norma establece las reglas aplicables cuando la Entidad Estatal opta por disponer de los bienes a título gratuito a favor de otra Entidad Estatal, sin señalar de manera expresa que el fracaso, ausencia o agotamiento de dicha oferta sea una condición necesaria para acudir posteriormente a los mecanismos de enajenación onerosa.
En consecuencia, no sería posible afirmar, con carácter general, que toda Entidad Estatal que pretenda adelantar un procedimiento para la enajenación onerosa de bienes muebles deba, como requisito previo obligatorio, ofrecerlos a título gratuito a las demás Entidades Estatales, pues tal condición no se encuentra expresamente prevista en el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015. La aplicación del procedimiento de oferta gratuita dependerá del supuesto regulado por dicha disposición y de la decisión que, de acuerdo con las circunstancias concretas y el deber de planeación, adopte la entidad respecto de la disposición de sus bienes.
ENAJENACIÓN – Bienes muebles – Título gratuito – Decreto 1082 de 2015 – Procedimiento
De conformidad con el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, las Entidades Estatales deben elaborar el inventario de los bienes muebles que no utilizan y ofrecerlos a título gratuito a las demás Entidades Estatales, mediante un acto administrativo motivado que debe publicarse en su página web. La disposición establece, además, un procedimiento para que las entidades interesadas manifiesten su interés en recibir dichos bienes y, en caso de concurrencia, determina una regla de preferencia para la entidad que primero haya manifestado su interés. Sobre este procedimiento, esta Agencia ha señalado que el acto administrativo mediante el cual se realiza la oferta cumple una función equivalente a la de un aviso de convocatoria, en tanto garantiza la publicidad de la disponibilidad de los bienes y permite a las demás entidades estatales manifestar su interés.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la disposición citada regula específicamente la enajenación de bienes muebles a título gratuito entre Entidades Estatales. Por su parte, la enajenación de bienes del Estado a título oneroso se encuentra sometida a las reglas previstas en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto 1082 de 2015, que contemplan la selección abreviada como modalidad de selección y establecen los mecanismos aplicables para la disposición de estos bienes. En este sentido, el Decreto 1082 de 2015 regula de manera diferenciada los procedimientos de enajenación a título gratuito y aquellos mediante los cuales se obtiene una contraprestación por los bienes.
Así las cosas, de la lectura del artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015 no se desprende expresamente que la oferta gratuita constituya un requisito previo o presupuesto de procedibilidad que deba agotarse, en todos los casos, antes de iniciar un procedimiento de selección para la enajenación onerosa de bienes muebles. La norma establece las reglas aplicables cuando la Entidad Estatal opta por disponer de los bienes a título gratuito a favor de otra Entidad Estatal, sin señalar de manera expresa que el fracaso, ausencia o agotamiento de dicha oferta sea una condición necesaria para acudir posteriormente a los mecanismos de enajenación onerosa.
En consecuencia, no sería posible afirmar, con carácter general, que toda Entidad Estatal que pretenda adelantar un procedimiento para la enajenación onerosa de bienes muebles deba, como requisito previo obligatorio, ofrecerlos a título gratuito a las demás Entidades Estatales, pues tal condición no se encuentra expresamente prevista en el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015. La aplicación del procedimiento de oferta gratuita dependerá del supuesto regulado por dicha disposición y de la decisión que, de acuerdo con las circunstancias concretas y el deber de planeación, adopte la entidad respecto de la disposición de sus bienes.
ESTUDIOS PREVIOS – Planeación – Deber de las entidades – ENAJENACIÓN – Requisitos
Ahora bien, en todo proceso de contratación, independiente de la modalidad de selección, resulta aplicable la planeación contractual como una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, los cuales deberán ser adecuados a su alcance y complejidad. Lo anterior, con la finalidad de determinar la necesidad que pretende satisfacer la entidad estatal, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, entre otros. En tal sentido, es necesario elaborar un estudio previo para la enajenación de bienes muebles a título gratuito entre entidades estatales porque garantiza la transparencia y la legalidad del proceso. Este documento permite justificar la necesidad de la transferencia, verificar que los bienes cumplen con las condiciones de uso y que no representan un detrimento patrimonial para la entidad que los entrega. Además, el estudio previo asegura que la decisión esté soportada en criterios técnicos y jurídicos, evitando posibles cuestionamientos sobre la pertinencia o conveniencia de la gestión del procedimiento de contratación y de la celebración del contrato.
Bogotá D.C., 13 de agosto de 2026
Doctor
Mario José Ávila Furque
Alcalde Municipal
Municipio de San Miguel de Sema, Boyacá
contactenos@sanmigueldesema-boyaca.gov.co;
Concepto C-1207 de 2026 | ||
Temas: | ENAJENACIÓN – Bienes inmuebles – Bienes muebles / BIENES PÚBLICOS – Tipos – ENAJENACIÓN – Bienes muebles – Título gratuito – Decreto 1082 de 2015 – Procedimiento – ESTUDIOS PREVIOS – Planeación – Deber de las entidades / ENAJENACIÓN – requisitos | |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2026_07_30_010086 |
Estimado Doctor Ávila Furque,
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente – atiende la solicitud de consulta del 30 de julio. En donde formula la siguiente consulta:
“[…] ¿De conformidad con el articulo 2 numeral 2 literal e) de la Ley 1150 de 2007 y las disposiciones contenidas en las Subsecciones 1 y 2 de la Sección 2 del Capítulo 2 del Decreto 1082 de 2015, cual es el procedimiento que debe seguir una entidad territorial para la venta de vehículos automotores dados de baja de su inventario?
¿Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015 y la Circular Externa 003 de 2024 expedida por Colombia Compra Eficiente: ¿Es requisito previo obligatorio que la entidad estatal ofrezca los bienes muebles a título gratuito a otras entidades públicas antes de iniciar un procedimiento de venta mediante oferta en sobre cerrado o subasta pública?
¿Puede la entidad estatal elegir a discreción entre los mecanismos de enajenación directa por oferta en sobre cerrado y enajenación mediante subasta pública, o existe un elemento que determine la utilización de uno u otro mecanismo?
¿Cuáles son las diferencias procedimentales más relevantes que deben observarse para cada modalidad?
¿En caso de ser afirmativa la respuesta anterior: ¿La ausencia de manifestaciones de interés dentro del término legal habilita a la entidad para adelantar posteriormente el procedimiento de venta de los bienes?
¿Con fundamento en la circular externa 003 de 2024: ¿La publicación del acto administrativo de ofrecimiento a título gratuito debe realizarse obligatoriamente en SECOP I para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública?
¿Resulta procedente exigir exclusivamente los requisitos previstos en el Decreto 1082 de 2015 para este tipo de procesos, particularmente la consignación previa establecida para participar en la oferta en sobre cerrado, sin exigir experiencia, capacidad financiera, capacidad organizacional o inscripciones en el registro único de proponentes?
[…]”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿cómo se realiza la enajenación de bienes de Entidades Estatales? y ii) ¿La enajenación de bienes a título gratuito de bienes muebles a otras Entidades Estatales, prevista en el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, constituye un requisito previo obligatorio para adelantar su enajenación a título oneroso mediante el procedimiento de selección que corresponda?
- Respuesta:
i) Los bienes muebles que se enajenen por la Entidad Estatal, que sean dados a título gratuito a otras Entidades Estatales en virtud de lo consagrado en el artículo 2.2.1.2.2.4.3. del Decreto 1082 de 2015, deberá realizar un inventario de los bienes muebles que no utilizan y, a continuación, se la habilita para ofrecerlos a título gratuito a las demás Entidades Estatales a través de un acto administrativo que deberá publicar en su página Web. El acto administrativo que oferta bienes muebles a título gratuito entre entidades estatales cumple la función de un aviso de convocatoria, porque es el mecanismo mediante el cual la entidad propietaria informa públicamente que dispone de determinados bienes y que estos pueden solicitarse por otras entidades interesadas. Dicho acto administrativo garantiza la transparencia y publicidad del proceso, pues permite que todas las entidades estatales potencialmente beneficiarias tengan conocimiento de la oferta y puedan manifestar su interés en recibir los bienes. Posterior a ello, la norma en mención indica que dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de publicación del acto administrativo, la Entidad Estatal interesada en adquirir estos bienes a título gratuito debe manifestar su interés, y con ella, debe señalar la necesidad funcional que pretende satisfacer con el bien conjuntamente con las razones que justifican su solicitud. Finalmente, la norma señala que, si hay dos o más manifestaciones de interés de Entidades Estatales para el mismo bien, la Entidad Estatal que primero haya manifestado su interés debe tener preferencia, sin que existan más normas complementarias o posteriores que hayan regulado con mayor detalle el procedimiento en mención. Ahora bien, en todo proceso de contratación, independiente de la modalidad de selección, resulta aplicable la planeación contractual como una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, los cuales deberán ser adecuados a su alcance y complejidad. Lo anterior, con la finalidad de determinar la necesidad que pretende satisfacer la entidad estatal, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, entre otros. En tal sentido, es necesario elaborar un estudio previo para la enajenación de bienes muebles a título gratuito entre entidades estatales porque garantiza la transparencia y la legalidad del proceso. Este documento permite justificar la necesidad de la transferencia, verificar que los bienes cumplen con las condiciones de uso y que no representan un detrimento patrimonial para la entidad que los entrega. Además, el estudio previo asegura que la decisión esté soportada en criterios técnicos y jurídicos, evitando posibles cuestionamientos sobre la pertinencia o conveniencia de la gestión del procedimiento de contratación y de la celebración del contrato. ii) De conformidad con el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015, las Entidades Estatales deben elaborar el inventario de los bienes muebles que no utilizan y ofrecerlos a título gratuito a las demás Entidades Estatales, mediante un acto administrativo motivado que debe publicarse en su página web. La disposición establece, además, un procedimiento para que las entidades interesadas manifiesten su interés en recibir dichos bienes y, en caso de concurrencia, determina una regla de preferencia para la entidad que primero haya manifestado su interés. Sobre este procedimiento, esta Agencia ha señalado que el acto administrativo mediante el cual se realiza la oferta cumple una función equivalente a la de un aviso de convocatoria, en tanto garantiza la publicidad de la disponibilidad de los bienes y permite a las demás entidades estatales manifestar su interés. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la disposición citada regula específicamente la enajenación de bienes muebles a título gratuito entre Entidades Estatales. Por su parte, la enajenación de bienes del Estado a título oneroso se encuentra sometida a las reglas previstas en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto 1082 de 2015, que contemplan la selección abreviada como modalidad de selección y establecen los mecanismos aplicables para la disposición de estos bienes. En este sentido, el Decreto 1082 de 2015 regula de manera diferenciada los procedimientos de enajenación a título gratuito y aquellos mediante los cuales se obtiene una contraprestación por los bienes. Así las cosas, de la lectura del artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015 no se desprende expresamente que la oferta gratuita constituya un requisito previo o presupuesto de procedibilidad que deba agotarse, en todos los casos, antes de iniciar un procedimiento de selección para la enajenación onerosa de bienes muebles. La norma establece las reglas aplicables cuando la Entidad Estatal opta por disponer de los bienes a título gratuito a favor de otra Entidad Estatal, sin señalar de manera expresa que el fracaso, ausencia o agotamiento de dicha oferta sea una condición necesaria para acudir posteriormente a los mecanismos de enajenación onerosa. En consecuencia, no sería posible afirmar, con carácter general, que toda Entidad Estatal que pretenda adelantar un procedimiento para la enajenación onerosa de bienes muebles deba, como requisito previo obligatorio, ofrecerlos a título gratuito a las demás Entidades Estatales, pues tal condición no se encuentra expresamente prevista en el artículo 2.2.1.2.2.4.3 del Decreto 1082 de 2015. La aplicación del procedimiento de oferta gratuita dependerá del supuesto regulado por dicha disposición y de la decisión que, de acuerdo con las circunstancias concretas y el deber de planeación, adopte la entidad respecto de la disposición de sus bienes. Lo anterior se entiende sin perjuicio de que, en un caso concreto, puedan resultar aplicables otras disposiciones legales, reglamentarias, contables o internas que regulen la baja, administración o disposición de los bienes de la respectiva Entidad Estatal. En consecuencia, corresponderá a la entidad, dentro del ámbito de sus competencias y bajo su responsabilidad, determinar el procedimiento jurídicamente procedente para la disposición de los bienes, con observancia de los principios de planeación, economía, transparencia y selección objetiva. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
La enajenación se define como la transferencia del derecho real[1] sobre un bien[2]. Como indica la doctrina, “Dar –en sentido restringido–, traditar, enajenar, disponer, son conceptos sinónimos en el Código Civil. Cuando se da, se enajena. Cuando se tradita, se enajena, Cuando se enajena, se da o se tradita. Y, finalmente, cuando ocurre cualquiera de tales fenómenos, se dispone”[3]. Lo más usual es que la enajenación se lleve a cabo respecto del derecho de propiedad; y en tal caso se efectúa a través de los modos señalados en el artículo 673 del Código Civil[4], pudiendo recaer tanto sobre los bienes muebles, como inmuebles, aunque frente a estos la ley exige solemnidades especiales[5]. Entretanto, el artículo 1521 del Código Civil dispone que se presenta objeto ilícito en la enajenación: i) “De las cosas que no están en el comercio”, ii) “De los derechos o privilegios que no pueden transferirse a otra persona” y iii) “De las cosas embargadas por decreto judicial, a menos que el juez lo autorice o el acreedor consienta en ello”.
La enajenación de bienes a título gratuito está relacionada con el contrato de donación, definido en Código Civil como “un acto por el cual una persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta”. El Consejo de Estado[6] sostuvo respecto de la definición de la donación del Código Civil, que era naturalmente imprecisa toda vez que la donación es un verdadero “contrato” y no solo un acto, lo anterior porque para el perfeccionamiento del “contrato” concurre i) la voluntad dispositiva de la persona que pretende entregar parte de su patrimonio –donante– y ii) la aceptación de quien recibirá el beneficio económico –donatario–
Respecto del tipo de bienes que pueden ser objeto de enajenación es importante resaltar, en primer lugar, que el artículo 654 del Código Civil clasifica las cosas corporales en muebles e inmuebles. El artículo 655 define los bienes muebles como los que “pueden transportarse de un lugar a otro, sea moviéndose ellas a sí mismas como los animales (que por eso se llaman semovientes), sea que sólo se muevan por una fuerza externa, como las cosas inanimadas”, mientras que el artículo 656 define los inmuebles así: “Inmuebles o fincas o bienes raíces son las cosas que no pueden transportarse de un lugar a otro; como las tierras y minas, y las que adhieren permanentemente a ellas, como los edificios, los árboles. Las casas y veredas se llaman predios o fundos”. No obstante, esta definición se refiere a los inmuebles por naturaleza, pues el Código también considera inmuebles a las cosas que en principio eran muebles, pero que por su destinación o adhesión mutan su categoría.
Por otro lado, el artículo 674 del Código Civil define los bienes de dominio público como aquellos que “[…] pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión o de uso público o bienes públicos del Territorio”. Los bienes de dominio público, de acuerdo con la sentencia C- 183 de 2003 de la Corte Constitucional, son “el conjunto de bienes que la administración afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad”. Dentro de esta categoría se encuentran los bienes fiscales y los bienes de uso público.[7] Los bienes fiscales, de acuerdo con el Alto Tribunal Constitucional[8], están destinados a la prestación de servicios públicos que la Administración utiliza de forma inmediata, como los edificios donde funcionan las oficinas públicas.
A su vez, el Consejo de Estado, define los bienes fiscales como “aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que, por lo general, están destinados al cumplimiento de las funciones públicas o servicios públicos, tales como los terrenos, edificios, fincas, granjas, equipos, enseres, acciones, rentas y bienes del presupuesto, etc., es decir, afectos al desarrollo de su misión y utilizados para sus actividades, o pueden constituir una reserva patrimonial para fines de utilidad común. Su dominio corresponde a la República, pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes, de manera que el Estado los posee y los administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad”[9]. De esta forma, sobre los bienes fiscales, a pesar de estar destinados a la prestación de servicios públicos, las Entidades Estatales tienen la facultad de disponer de ellos a través de un acto jurídico como la compraventa, la donación, el arriendo, entre otros.
Acerca de los bienes de uso público, el Consejo de Estado los define como “aquellos cuya titularidad pertenece al Estado y se hallan destinados al uso, goce y disfrute de todos los habitantes del territorio, están sometidos al régimen de derecho público y sobre ellos el Estado ejerce derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general”[10]. Por lo tanto, como estos bienes están destinados al uso de los habitantes de un territorio, el Estado no puede disponer de ellos por encontrarse fuera del comercio[11]. En ese orden de ideas, los bienes sobre los cuales puede recaer el acto de enajenación son los bienes fiscales muebles o inmuebles y no los bienes de uso público.
Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados en adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Se ha referido con respecto a la enajenación de bienes muebles del Estado en los conceptos con Radicado No. 2201913000007905 del 23 de octubre de 2019, 2201913000008259 del 6 de noviembre de 2019, C-186 del 17 de marzo de 2020, C-661 del 17 de noviembre de 2020, C-397 del 18 de julio de 2022, C-704 del 26 de octubre de 2022, C- 825 del 5 de agosto de 2025, entre otros. En torno al deber de publicidad en los conceptos CU-367 del 23 de julio de 2020, reiterado en los conceptos: C−433 de 24 de julio de 2020, C−468 del 24 de julio de 2020, C−474 de 24 de julio de 2020, C−488 del 28 de julio de 2020, C−544 del 21 de agosto de 2020, C−575 del 27 de agosto de 2020, C−643 del 26 de octubre de 2020, C−661 del 17 de noviembre de 2020, C-094 del 13 de abril de 2021, C−068 del 22 de abril de 2021, C-185 del 29 de abril de 2021, C-472 del 6 de septiembre de 2021 y C-804 de 2024, C-185 del 24 de marzo de 2025, C-487 del 30 de mayo de 2025, 1177 del 1 de octubre de 2025, C-1631 del 16 de diciembre de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion
De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026
Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026
Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Richard Andrés Montenegro Siefken Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Adriana Katherine Lopez Rodriguez Gestor T1 – 15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
En los términos del artículo 665 del Código Civil: “Derecho real es el que tenemos sobre una cosa sin especto a determinada persona.
Son derechos reales el de dominio, el de herencia, los de usufructo, uso o habitación, los de servidumbres activas, el de prenda y el de hipoteca. De estos derechos nacen las acciones reales”. ↑
Según el Diccionario del español jurídico, enajenar es «Disponer de un bien o derecho transmitiendo su titularidad». En sitio web: https://dej.rae.es/lema/enajenar. Por su parte, la jurisprudencia ha definido la enajenación del siguiente modo: “En términos jurídicos ’enajenación’ significa ’La transmisión de la propiedad de una cosa, a cambio de otra (como en la compraventa y en la permuta) o gratuitamente (como en la donación y el préstamo sin interés).
Igualmente, para la doctrina la palabra enajenación en su sentido natural indica la transmisión de cualquier derecho patrimonial de una cabeza a otra, por lo que constituye una adquisición derivada por acto entre vivos del contenido total o parcial de un derecho” (Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 6 de febrero de 2006. C.P. María Inés Ortiz Barbosa. Exp. 14.123). ↑
VELÁSQUEZ, Hernán Darío. Estudio sobre obligaciones. Bogotá: Temis, 2010. p. 10. ↑
“Los modos de adquirir el dominio son la ocupación, la accesión, la tradición, la sucesión por causa de muerte y la prescripción”. ↑
Según el artículo 749 del Código Civil “Si la ley exige solemnidades especiales para la enajenación, no se transfiere el dominio sin ellas”. ↑
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de mayo de 2016. C.P. Hernán Andrade Rincón. ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-183 de 2003. Sala Plena. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. ↑
Ibídem ↑
Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 30 de abril de 2012. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Exp. 21.699. ↑
Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 19 de julio de 2018, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Exp. 36.711. ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-183 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. ↑