CONTRATO ESTATAL, CONTRATO DE OBRA, CONTRATOS ESTATALES, FUENTE DE FINANCIACIÓN

Texto del concepto

CONTRATO ESTATAL – Concepto

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP- define los contratos de obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargos fiduciarios y fiducia pública. Sin embargo, se trata de un listado enunciativo, pues la Ley 80 de 1993 se integra con las tipologías contractuales previstas en el derecho privado. Por ello, el inciso primero del artículo 13 dispone: “Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”.

Dicha idea también se reitera en el EGCAP considerando que: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad” –art. 32, inciso primero–. Asimismo, dispone que “Las estipulaciones de los contratos serán las que, de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza” –art. 40, inciso primero–.

CONTRATO DE OBRA – Características

La obra pública es una de las tipologías de los contratos estatales, entendidos estos últimos como los actos jurídicos generadores de obligaciones que han sido celebrados por alguna de las entidades estatales enlistadas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. Lo anterior resulta de especial relevancia, en la medida en que dicho tipo contractual se diferencia de la definición y regulación prevista en el derecho privado para el contrato de confección de obra material regulado en el Código Civil.

CONTRATO DE OBRA – Sentido amplio – sentido restringido

En sentido amplio, dado que la “obra” es un bien que crea la actividad humana, el hecho de que sea “pública” significa que es todo trabajo material en cuya creación o realización interviene el Estado. No obstante, el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 opta por un sentido restringido, al disponer que “Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”, de manera que este tipo de contrato no aplica a los trabajos materiales realizados sobre bienes muebles.

CONTRATOS ESTATALES – Actas parciales – Alcance

Durante la ejecución se pueden generar ciertos documentos en el que las partes consagran diversas circunstancias que registran el progreso o desarrollo del contrato estatal, como son las actas parciales de obra. Estas actas se suscriben periódicamente en consideración a la naturaleza de tracto sucesivo de los contratos en el marco de cuya ejecución se genera y que además de constatar la ejecución parcial de las obligaciones del contrato, facilita el pago parcial de los mismos. De esta manera, las actas parciales no tienen una regulación específica en el EGCAP y, por ende, su contenido y forma se determinan en atención exclusiva a lo consignado en el contrato. Esto implica que la administración y el contratista tienen la facultad de definir en el contrato las condiciones, periodicidad, mecanismos de aprobación y pago, entre otros aspectos propios de las actas parciales de obra

FUENTE DE FINANCIACIÓN

Sobre este aspecto, vale la pena anotar que los contratos de obra pública pueden estar respaldados presupuestalmente por múltiples fuentes de financiación, lo cual refleja la concurrencia de recursos del sector público, tales como el Presupuesto General de la Nación (PGN), el Sistema General de Regalías (SGR), el Sistema General de Participaciones (SGP), recursos propios de la entidad contratante, entre otros. Para la debida asignación, distribución y correcta ejecución de los recursos públicos, las Entidades deben cumplir los procedimientos señalados en las normas, observando la regulación presupuestal donde se establecen diferentes requisitos que comportan deberes ineludibles que tienen como finalidad el control del gasto.

De esta forma, cuando concurren diversas fuentes de financiación en un contrato de obra, es recomendable que las partes definan expresamente en este cómo se aplicarán dichas fuentes al momento de ejecutar los pagos parciales, con el fin de garantizar la trazabilidad del gasto público, la adecuada imputación presupuestal y la observancia de los procedimientos administrativos y financieros propios de cada fuente. Esto incluye aspectos como los requisitos documentales, los tiempos de aprobación, la disponibilidad de los recursos y los trámites ante los órganos respectivos, si es del caso, etc.

Bogotá D.C., 9 de octubre de 2025

Señora

María Juliana Yepes Berrocal

abogado@gomezgiraldo.com

Bogotá D.C.

Concepto C– 1288 de 2025

Estimada Señora Yepes:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde la solicitud del 5 de septiembre de 2025, en la cual manifiesta:

“(…) El problema jurídico planteado es el siguiente:

¿Es jurídicamente válido que, dentro de un mismo contrato de obra pública, celebrado como negocio único y con una forma de pago integral pactada en actas parciales, la entidad contratante fragmente dichas actas según la fuente de financiación (recursos de regalías y recursos propios), condicionando el trámite y el pago al agotamiento o a la armonización interna de cada “bolsa de recursos”?

Esta práctica ha generado situaciones en las que, pese a que el contratista ha ejecutado la obra y radicado las actas correspondientes, la interventoría y la entidad contratante detienen su trámite bajo el argumento de que aún no se han surtido ajustes presupuestales en el SUIFP-SGR o que es necesario “definir” la amortización de anticipos por cada fuente de financiación.

Solicitudes:

1. Que se indique si, de conformidad con la normativa de contratación pública (Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 1082 de 2015) y el régimen del Sistema General de Regalías (Ley 2056 de 2020, Manual Operativo SGR), es válido y procedente fragmentar actas de obra por fuente de financiación dentro de un contrato único.

(…)

4. Que se remita copia o referencia de conceptos, lineamientos o guías oficiales expedidos por Colombia Compra Eficiente y/o el DNP-SGR sobre:

• • Manejo de cofinanciación en contratos estatales.
  • Amortización de anticipos con múltiples fuentes.
  • Registro de actas y pagos en SECOP II y SUIFP-SGR”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos relacionadas con las preguntas No. 1 y 4 de su consulta, atendiendo a que las preguntas 2, 3, y 4 fueron trasladadas por competencia al Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante radicado No. 2_2025_09_11_009538.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia procede a resolver el siguiente problema: ¿Cuál es el alcance de las actas parciales de obra en contratos con diversas fuentes de financiación?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP- define los contratos de obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargos fiduciarios y fiducia pública. Sin embargo, se trata de un listado enunciativo, pues la Ley 80 de 1993 se integra con las tipologías contractuales previstas en el derecho privado. Por ello, el inciso primero del artículo 13 dispone: “Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”.

Dicha idea también se reitera en el EGCAP considerando que: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad” –art. 32, inciso primero–. Asimismo, dispone que “Las estipulaciones de los contratos serán las que, de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza” –art. 40, inciso primero–.

De esta manera, los contratos de las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación se rigen generalmente por el derecho privado y excepcionalmente, por el derecho público, pues las normas civiles y comerciales son el derecho común de los contratos estatales^[2]. Para la doctrina, la mixtura del régimen contractual:

“[…] no hace otra cosa que aprovechar ciertos principios rectores de la contratación general que aunque tengan su consagración en códigos de derecho privado como el civil o el comercial, no son propios y exclusivos de este derecho. Baste pensar en los requisitos de consentimiento válido, objeto y causa lícitos, capacidad, elementos esenciales según la naturaleza de cada contrato, responsabilidad, naturaleza de las obligaciones emanadas de los mismos, etc. etc. Extremos éstos que de derecho privado no tienen sino su presentación formal o el nombre y que la tradición, desde su origen romano, se acostumbró a calificarlos así y a no preocuparse por su cuestionamiento o definición.

En otras palabras, extremos como los indicados no son ni de derecho público ni de derecho privado, sino, simplemente, de derecho propio, aplicables a toda relación contractual, con prescindencia de la naturaleza de los sujetos involucrados en la misma”^[3].

Ello no implica una privatización absoluta del régimen contractual de las entidades públicas, pues la Ley 80 de 1993 –entre otros aspectos– regula especialmente la capacidad jurídica –inhabilidades, incompatibilidades, consorcios y uniones temporales y registro único de proponentes–, las reglas de selección objetiva –procedimientos de selección–, así como algunos aspectos de ejecución contractual –manejo del riesgo, cláusulas exorbitantes y tipologías contractuales–. Por ello, con excepción de las materias expresamente reguladas en el Estatuto de Contratación, es posible la aplicación de las normas de derecho privado.

ii. La obra pública es una de las tipologías de los contratos estatales, entendidos estos últimos como los actos jurídicos generadores de obligaciones que han sido celebrados por alguna de las entidades estatales enlistadas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. Lo anterior resulta de especial relevancia, en la medida en que dicho tipo contractual se diferencia de la definición y regulación prevista en el derecho privado para el contrato de confección de obra material regulado en el Código Civil.

En efecto, en el derecho privado brilla por la ausencia una definición del contrato de obra. El artículo 2053 del Código Civil lo tipifica como una de las clases de arrendamiento, y establece reglas para diferenciarlo de la compraventa, para lo cual dispone que “Si al artífice suministra la materia para la confección de una obra material, el contrato es de venta; pero no se perfecciona sino por la aprobación del que ordenó la obra”. Por el contrario, “Si la materia es suministrada por la persona que encargó la obra, el contrato es de arrendamiento”; pero “Si la materia principal es suministrada por el que ha ordenado la obra, poniendo el artífice lo demás, el contrato es de arrendamiento; en el caso contrario, de venta”. En todo caso, en la medida en que los artículos 2060 y 2061 del Código disponen reglas especiales para los contratos de construcción y de arquitectura, es claro que la realización de trabajos materiales recae tanto sobre bienes muebles como inmuebles. Así, la doctrina considera que:

“Puede definirse el arrendamiento de obra o contrato de confección de obra material como aquél por el cual una persona llamada artífice, se obliga, mediante cierto precio, a ejecutar una obra material. Los elementos de este contrato, fuera del consentimiento indispensable en todo contrato, son la ejecución de la obra y el precio.

Así como en el arrendamiento de cosas, el arrendador es obligado a suministrar el goce de la cosa, en el arrendamiento de obras es obligado a la ejecución de una obra material; mediante este contrato, el arrendador va a poner su trabajo al servicio de otro para transformar una sustancia en una obra nueva, que puede ser mueble o inmueble; cabe dentro de este contrato los más variados trabajos: el del sastre, del carpintero, del arquitecto, del ingeniero, etc. Lo que caracteriza entonces este contrato es que se haga una obra nueva con una sustancia mediante la transformación de ella por el trabajo del hombre”^[4].

En sentido amplio, dado que la “obra” es un bien que crea la actividad humana, el hecho de que sea “pública” significa que es todo trabajo material en cuya creación o realización interviene el Estado. No obstante, el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 opta por un sentido restringido, al disponer que “Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”, de manera que este tipo de contrato no aplica a los trabajos materiales realizados sobre bienes muebles^[5].

Por lo anterior, el legislador adoptó el criterio de la tipificación del contrato de obra pública a actividades realizadas sobre bienes inmuebles, admitiendo, de forma muy amplia, la ejecución de todo trabajo que tenga por objeto crear, construir, conservar o modificar bienes inmuebles, lo cual incluye trabajos de construcción, instalación, conservación, mantenimiento, reparación y demolición de esos mismos^[6]. De esta manera:

“[…] el legislador limitó la naturaleza de los contratos de obra a las actividades de trabajos materiales exclusivamente sobre bienes inmuebles, independientemente de su modalidad de ejecución y pago. De esta forma, acogió la posición de una parte de la doctrina y del derecho comparado, que vinculan la tipificación del contrato de obra a aquellas actividades realizadas sobre bienes inmuebles.

La ejecución de obras sobre otro tipo de bienes, no estarán regulados por el contrato estatal de obra y podrán corresponder a una prestación de servicios general, o a cualquier otra modalidad típica o atípica, nominada o innominada que pueda celebrarse entre la entidad estatal y un contratista, en los términos de la autonomía de la voluntad de las partes, de acuerdo con lo previsto en los artículos 32 y 40 de la ley 80 de 1993”^[7].

En la disposición citada, el contrato de obra pública no se limita a la construcción de inmuebles, pues la definición se extiende a las actividades de mantenimiento e instalación, lo cual supone un bien preexistente. Para la Real Academia Española “construir” significa fabricar, erigir, edificar y hacer de nueva planta una cosa; en tanto que “mantener” significa conservar una cosa en su ser, darle vigor y permanencia; y, finalmente, “instalar” es poner o colocar algo en su lugar debido. Igualmente, el concepto se extiende a cualquier trabajo material realizado sobre bienes inmuebles, tales como la reforma y la demolición.

Dentro del contrato de obra como tipo contractual regulado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, existen diversos métodos para determinar la forma de pago, que si bien no están contemplados de manera expresa en la Ley 80 de 1993, pueden pactarse por las partes, teniendo en cuenta el artículo 40 de la Ley 80 de 1993 que dispone que podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, de acuerdo con las normas civiles, comerciales, que correspondan a su esencia y naturaleza, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta Ley y a los de la buena administración.

En tal sentido, durante la ejecución se pueden generar ciertos documentos en el que las partes consagran diversas circunstancias que registran el progreso o desarrollo del contrato estatal, como son las actas parciales de obra. Estas actas se suscriben periódicamente en consideración a la naturaleza de tracto sucesivo de los contratos en el marco de cuya ejecución se genera y que además de constatar la ejecución parcial de las obligaciones del contrato, facilita el pago parcial de los mismos. Sobre el particular, el Consejo de Estado señaló lo siguiente:

[…] En contratos de tracto sucesivo, en los que se pactan entregas periódicas de obras, bienes o servicios, se acuerde la elaboración de actas parciales de recibo cada cierto tiempo, que servirán como soporte para la elaboración de las respectivas cuentas de cobro y por lo tanto, constituyen uno de los requisitos acordados para su presentación, de tal manera que, dichas actas, representan cortes parciales de la ejecución del objeto contractual, que va avanzando conforme transcurre el plazo acordado y su finalidad básicamente es la de permitir el cálculo del avance de la ejecución en relación con lo pactado así como el valor de lo que se ejecutó en ese periodo de tiempo, para efectos de realizar el respectivo cobro parcial^[8].

Las actas parciales contienen la ejecución periódica de las actividades para cumplir el objeto contractual, y constituyen, como lo señala la sentencia precitada, cortes parciales de la ejecución del objeto contratado. Con estos documentos, se facilita el cálculo del avance de la ejecución de lo pactado en el contrato. Estos elementos accidentales del contrato no están regulados en la ley, por lo cual su configuración se sujeta al “libre acuerdo de voluntades de las partes^[9]”.

De esta manera, las actas parciales no tienen una regulación específica en el EGCAP y, por ende, su contenido y forma se determinan en atención exclusiva a lo consignado en el contrato. Esto implica que la administración y el contratista tienen la facultad de definir en el contrato las condiciones, periodicidad, mecanismos de aprobación y pago, entre otros aspectos propios de las actas parciales de obra.

En este contexto, se puede afirmar que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -EGCAP- no establece de manera expresa ni taxativa lo referente a las actas parciales de obras, así como tampoco las situaciones específicas en las que se puedan realizar los pagos asociados a estas actas con base en una o varias fuentes específicas de financiación del contrato. En este sentido, la viabilidad de realizar estos pagos atendiendo a las distintas fuentes de los recursos depende del análisis conjunto de la naturaleza de la apropiación y su ejecución, así como de las normas presupuestales aplicables en cada caso particular y a lo que las partes acuerden en el clausulado contractual.

Sobre este aspecto, vale la pena anotar que los contratos de obra pública pueden estar respaldados presupuestalmente por múltiples fuentes de financiación, lo cual refleja la concurrencia de recursos del sector público, tales como el Presupuesto General de la Nación (PGN), el Sistema General de Regalías (SGR), el Sistema General de Participaciones (SGP), recursos propios de la entidad contratante, entre otros. Para la debida asignación, distribución y correcta ejecución de los recursos públicos, las Entidades deben cumplir los procedimientos señalados en las normas, observando la regulación presupuestal donde se establecen diferentes requisitos que comportan deberes ineludibles que tienen como finalidad el control del gasto.

De esta forma, cuando concurren diversas fuentes de financiación en un contrato de obra, es recomendable que las partes definan expresamente en este cómo se aplicarán dichas fuentes al momento de ejecutar los pagos parciales, con el fin de garantizar la trazabilidad del gasto público, la adecuada imputación presupuestal y la observancia de los procedimientos administrativos y financieros propios de cada fuente. Esto incluye aspectos como los requisitos documentales, los tiempos de aprobación, la disponibilidad de los recursos y los trámites ante los órganos respectivos, si es del caso, etc.

Así las cosas, teniendo en cuenta que no existe una regulación ni una prohibición expresa en el EGCAP respecto del pago de actas parciales de obra con cargo a diversas fuentes de financiación, y en virtud del principio de autonomía de la voluntad contractual, se entiende que las partes están facultadas para definir estas condiciones en el clausulado del contrato. No obstante, en ausencia de una estipulación contractual expresa y detallada sobre este aspecto, la ejecución de los pagos parciales deberá ajustarse a los procedimientos administrativos y operativos internos de la entidad, así como a aquellos aplicables a cada fuente de financiación, en atención a los requisitos, lineamientos y restricciones emitidos por las autoridades competentes en materia presupuestal.

Particularmente, en relación con la ejecución de recursos del Sistema General de Regalías, el artículo 37 de la Ley 2056 de 2020 dispone que los proyectos de inversión que se financien con cargo al Sistema General de Regalías serán ejecutados por quien designe las entidades u órganos de que tratan los artículos 35 y 36 ibidem. También agrega que la entidad pública ejecutora tiene el deber de adelantar la contratación de la interventoría, de conformidad con lo previsto en la presente ley. Las entidades ejecutoras de recursos del Sistema son responsables de suministrar de forma veraz, oportuna e idónea, la información de la gestión de los proyectos que se requiera e implementar las actuaciones pertinentes para encauzar el desempeño de los proyectos de inversión y decidir, de manera motivada, sobre la continuidad de los mismos, sin perjuicio de las acciones de control a las que haya lugar.

El parágrafo primero del artículo 37 ibidem dispone lo siguiente: “La ejecución de proyectos de que trata este artículo, se adelantará, con estricta sujeción al régimen presupuestal definido en esta ley, al de contratación pública y las demás normas legales vigentes. El ejecutor garantizará la correcta ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión, así como el suministro y registro de la información requerida por el sistema de seguimiento, evaluación y control”^[10]. A partir de esta norma, el ejercutor de los proyectos de inversion en el SGR debe sujetarse al regimen presupuestal previsto en dicha ley y a las reglas de contratación pública, esto es, a las prescripciones del EGCAP.

Por consiguiente, si el contrato de obra tiene dentro de sus fuentes de financiación recursos del SGR, el ejecutor del proyecto debe sujetarse al regimen presupuestal dispuesto en la Ley 2056 de 2020, en donde se establece, entre otros aspectos, que deberá hacer uso del Sistema de Presupuesto y Giro de Regalías (SPGR) para realizar la gestión de ejecución de estos recursos y ordenar el pago de las obligaciones legalmente adquiridas directamente desde la cuenta única del Sistema General de Regalías a las cuentas bancarias de los destinatarios finales^[11].

En consecuencia, los requisitos presupuestales y procedimentales aplicables a determinadas fuentes de financiación deben ser considerados en la estructuración contractual, con el fin de garantizar la viabilidad del pago de los avances de obra. Por ello, lo recomendable es que el contrato contemple de manera clara y detallada aspectos como el procedimiento para la elaboración y aprobación de las actas parciales, las condiciones para su reconocimiento y los plazos en los que se efectuará el pago correspondiente. En todo caso, la entidad contratante está obligada a cumplir los términos de pago pactados a fin de evitar controversias derivadas de posibles retrasos o incumplimientos, los cuales podrían dar lugar a reclamaciones judiciales por parte del contratista.

Bajo este contexto, no se evidencia en la Ley 2056 de 2020 disposiciones que regulen el contenido de las actas parciales de obra o la viabilidad o prohobición de pagos de dichas actas dependiendo de la fuente de financiación de recursos. Sin embargo, debe advertirse que el llamado a emitir lineamientos respecto a los proyectos adelantados con cargo al Sistema General de Regalías debe ser realizado por el Departamento Nacional de Planeación, el cual tiene a su cargo el deber de impartir las directrices jurídicas y adoptar los instrumentos para la interpretación y aplicación de las normas por parte de las dependencias y demás organismos y entidades del Estado y de establecer criterios de interpretación legal de última instancia, así como fijar la posición jurídica institucional del Departamento Nacional de Planeación y de las normas legales relacionadas con el Sistema General de Regalías, de conformidad con lo señalado en los numeral 2 y 3 del artículo 8 del Decreto 1893 de 2021.

Por otro lado, en relación con la consulta No. 4 de su petición se informa que la ANCP – CCE no ha emitido lineamientos o guías específicas sobre el manejo de cofinanciación en contratos estatales, amortización de anticipos con múltiples fuentes o registro de actas y pagos SUIFP-SGR.

Respecto del anticipo es pertinente indicar que esta Agencia cuenta con la Guía para el manejo de anticipos mediante contrato de fiducia mercantil irrevocable^[12] que tiene como objetivo establecer lineamientos sobre este tipo contractual y junto con el documento estándar, definir los documentos que las Entidades Estatales utilizan para este tipo de contrato. Asimismo, sobre el ámbito de aplicación del anticipo, su noción y características esta Subdirección se pronunció en los conceptos C-726 del 18 de julio de 2025, C-557 del 17 de junio de 2025, C-503 del 3 de junio de 2025, C-485 del 26 de mayo de 2025, entre otros. Así mismo, esta Subdirección estudió el alcance del artículo 91 de la Ley 1474 de 2011 en el Concepto C-911 del 31 de diciembre de 2024.

Sobre el registro de actas y pagos en el SECOP, esta entidad expidió “la Guía Secop II – Gestión Contractual Para Entidades Estatales” Con el fin de apoyar el proceso de formación de los diferentes participes del Sistema de Compra Pública y difundir las practicas oficiales del uso técnico del Sistema Electrónico de Contratación Pública – SECOP II. En dicha Guía se determina el registro de los documentos de ejecuicón del contrato, como actas de inicio e informes parciales^[13].

En relación con conceptos referentes a la cofinanciación de recursos públicos se informa que se expidió el concepto C-074 del 17 de marzo de 2021 el cual puede ser revisado en el siguiente link: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

iii. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y doctrinales

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Esta Subdirección se ha pronunciado sobre el objeto y las características del contrato de obra pública en los Conceptos 4201913000008014 del 24 de diciembre del año 2019, C-530 del 13 de agosto de 2020 y C-038 del 5 de abril de 2021. Por otra parte, en los Conceptos 4201912000005784 del 7 de octubre de 2019, C-702 del 11 de diciembre de 2020, C-177 del 26 de abril de 2021, C-255 del 1 de junio de 2021, C-284 del 11 de mayo de 2022, C-359 del 21 de julio de 2022, C-174 del 16 de mayo de 2023, C-735 del 20 de junio de 2025, C-915 del 15 de julio de 2025, entre otros. En todo caso, este concepto hace un análisis particular de los contratos bajo la modalidad de llave en mano. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Ibídem. ↑

2. Cfr. BENAVIDES, José Luis. El contrato estatal: entre el derecho público y el derecho privado. Segunda edición. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2009. pp. 78-79. ↑

3. BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho procesal administrativo. Octava edición. Medellín: Señal Editora, 2013. p. 627. ↑

4. ALESSANDRI RODRÍGUEZ, Arturo. De los contratos. Santiago de Chile: Editorial Jurídica EDIAR-CONOCSUR LTDA, 1988. p. 182. ↑

5. Respecto a la referencia a los bienes inmuebles, debe considerarse la definición de los artículos 656 y 658 del Código Civil, que incluye en esa categoría tanto a los inmuebles por adhesión como por destinación. De esta manera, la referencia contenida en el numeral 1 del artículo 32 la Ley 80 de 1993 a inmuebles debe entenderse que se extiende a los inmuebles anteriormente mencionados, razón por la cual la tipicidad del contrato de obra incluye cualquier clase de trabajo sobre inmuebles por adhesión o por destinación. ↑

6. OSPINA MENA, Jesús Marino. Régimen de la Contratación Estatal. Un salto a la contratación liquida. Bogotá: Dike, 2020. p. 168. ↑

7. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de septiembre de 2018. Rad. 2.386. C.P. Edgar González López. ↑

8. Idem. ↑

9. Ibídem. ↑

10. “Artículo 37. ejecución de proyectos de inversión. los proyectos de inversión que se financien con cargo al sistema general de regalías serán ejecutados por quien designe las entidades u órganos de que tratan los artículos 35 y 36 de la presente ley. así mismo, la entidad ejecutora estará a cargo de la contratación de la interventoría, de conformidad con lo previsto en la presente ley.

    Las entidades ejecutoras de recursos del sistema son responsables de suministrar de forma veraz, oportuna e idónea, la información de la gestión de los proyectos que se requiera e implementar las acciones que sean pertinentes para encauzar el desempeño de los proyectos de inversión y decidir, de manera motivada, sobre la continuidad de los mismos, sin perjuicio de las acciones de control a las que haya lugar.

    Parágrafo 1o. La ejecución de proyectos de que trata este artículo, se adelantará, con estricta sujeción al régimen presupuestal definido en esta ley, al de contratación pública y las demás normas legales vigentes. el ejecutor garantizará la correcta ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión, así como el suministro y registro de la información requerida por el sistema de seguimiento, evaluación y control.

    Parágrafo 2o. Las entidades territoriales beneficiarias de asignaciones directas, la asignación para la inversión local y del 60% de la asignación para la inversión regional en cabeza de los departamentos podrán ejecutar directamente estos recursos o la entidad ejecutora que designe.

    Parágrafo 3o. La entidad designada ejecutora por las entidades u órganos de que tratan los artículos 35 y 36, deberá expedir el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados, a más tardar dentro de los seis (6) meses contados a partir de la publicación del acuerdo de aprobación del proyecto de inversión que emita la entidad o instancia, según corresponda, y será la responsable de verificar el cumplimiento de los requisitos legales para el inicio de la ejecución del proyecto de inversión.

    En caso de no cumplirse lo anterior, las entidades u órganos liberarán automáticamente los recursos para la aprobación de nuevos proyectos de inversión y reportarán estos casos al sistema de seguimiento, evaluación y control para que se tengan en cuenta en la medición del desempeño en la gestión de los recursos del sistema general de regalías y a los órganos de control.

    Se exceptúan los casos en los que por causas no atribuibles a la entidad designada como ejecutora no se logre expedir el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados en los seis (6) meses, caso en el cual las entidades u órganos podrán prorrogar hasta por doce (12) meses más lo estipulado en este parágrafo. la comisión rectora del sistema general de regalías reglamentará estos casos”. ↑

11. Artículo 27 de la Ley 2056 de 2020 ↑

12. Esta Guía puede ser revisada en este enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-el-manejo-de-anticipos-mediante-contrato-de-fiducia-mercantil-irrevocable ↑

13. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/guias-y-manuales ↑