CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, CONVENIO INTERADMINISTRATIVO, ICETEX, CONVENIOS DE FONDOS EN ADMINISTRACIÓN

Texto del concepto

CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Noción – Diferencias

La tipología del contrato interadministrativo fue creada en la Ley 80 de 1993, y el Decreto 1082 de 2015 la califica como aquella contratación entre Entidades Estatales. De acuerdo con lo anterior, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, al ser necesario que los extremos de la relación contractual sean Entidades Estatales.

Si bien los contratos interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una Entidad Estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de negocios jurídicos con una Entidad Estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.

CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Naturaleza – Inaplicabilidad – Ley 80 de 1993

Bajo esta postura del Consejo de Estado, se determina que el convenio interadministrativo es el negocio jurídico en el cual convergen dos entidades públicas, cuyo objeto se relaciona con la coordinación o cooperación para el cumplimiento de los fines comunes de las partes. Por otro lado, el contrato interadministrativo es un negocio jurídico, cuyo objeto está relacionado con la prestación de bienes y servicios, en el que una de las partes actúa como contratante y otra como contratista.

Ahora bien, esta distinción conceptual entre contratos y convenios interadministrativos resulta relevante para precisar ámbito de aplicación de las instituciones del EGCAP. Al respecto, el Consejo ha destacado la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, los cuales se caracterizan por la autorregulación de sus propias estipulaciones, que son el resultado de la autonomía de la voluntad de las entidades que actúan como colaboradoras o cooperantes, sin que pueda aludirse a la preponderancia de ciertos regímenes, por lo que no es procedente la aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales.

ICETEX – Naturaleza Jurídica

El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX es una entidad del estado colombiano de la rama ejecutiva del orden nacional que tiene por objeto el fomento social de la educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con mérito académico en todos los estratos mediante los diferentes mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior, la canalización y administración de recursos, becas y otros apoyos de carácter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros.

Conforme lo señalado en el artículo 1 de la Ley 1002 de 2005 se transforma el ICETEX creado por el Decreto 2586 de 1950 en una entidad financiera de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Así mismo, el artículo 6 de la precitada ley dispone que la Superintendencia Financiera ejerce la inspección, vigilancia y control sobre las operaciones financieras que realice el ICETEX, sin perjuicio de lo regulado en el Estatuto Orgánico del; Sistema Financiero contenido en el Decreto-ley 663 de 1993. 

CONVENIOS DE FONDOS EN ADMINISTRACIÓN – Etapas

Estos convenios de fondos en administración cuentan con las siguientes etapas principales de gestión, desde su creación hasta su cierre: i) Estructuración del fondo, que consiste en la definición y formalización de aspectos administrativos, operativos, financieros y contractuales para la gestión del fondo; ii) Otorgamiento, que se caracteriza por la convocatoria a la ciudadanía para participar en un proceso de evaluación que adjudica apoyos educativos; iii) Desembolso, que consiste en el pago del apoyo financiero aprobado a universidades, beneficiarios u otras entidades; iv) Gestión de renovaciones, que se caracteriza por la verificación de requisitos para refrendar el apoyo en cada periodo académico y autorizar nuevos desembolsos; v) la exoneración total o parcial del beneficiario de la obligación de reembolsar el apoyo, tras cumplir requisitos establecidos; vi) la cartera, que parte de la administración de los apoyos financieros que no fueron condonados y deben ser pagados por los beneficiarios; y por último, vii) la liquidación que es el balance general al finalizar un acuerdo estratégico, formalizando su cierre contractual. Durante el ciclo del convenio existe una Junta Administradora, donde el financiador o constituyente toma decisiones. El ICETEX participa con voz, pero sin voto, velando por el buen uso de los recursos del fondo. De esta manera, en este tipo de convenios se crea el fondo y el ICETEX actúa como administrador-mandatario, recibiendo recursos del constituyente para su gestión, que tiene como propósito específico: garantizar que el Fondo opere bajo parámetros normativos y contractuales previamente definidos.

CONVENIOS DE FONDOS EN ADMINISTRACIÓN – Contratos Interadministrativos –Convenios Interadministrativos – Obligaciones

Teniendo en cuenta las particularidades de estos convenios de fondos de administración suscritos con entidades públicas sujetas al EGCAP con el ICETEX, es pertinente precisar que la denominación de convenio no significa que sea un convenio interadministrativo, y por tanto, no le aplique el EGCAP por parte de la entidad pública que actúa como constituyente, pues lo que determina que sea convenio no es la titulación del documento contractual, sino el contenido material de las obligaciones estipuladas. En esta línea, será convenio interadministrativo cuando las partes actúan como colaboradoras o cooperantes, sin que pueda aludirse a la preponderancia de ciertos regímenes, y donde no existe un pago por honorarios o administración, al comprenderse que las partes son aportantes para la consecución de los objetivos del convenio. A diferencia de los contratos interadministrativos, en tanto negocios jurídicos típicamente conmutativos, su valor está determinado por el precio al que equivale la contraprestación a recibir por la entidad contratista, a cambio del suministro del bien, obra o servicio requerido por la entidad contratante, como puede ocurrir cuando se pacte por administración delegada, esto es, como administración o modalidad de pago, con o sin representación.

CONVENIOS DE FONDOS EN ADMINISTRACIÓN – Límites – Adición - Contratos Interadministrativos –Convenios Interadministrativos

Si el convenio de administración se constituye bajo la forma y cláusulas de convenio interadministrativo no le son aplicables las reglas del EGCAP, como lo ha expresado el Consejo de Estado en las consideraciones previamente expuestas en este concepto, pero, si es un contrato interadministrativo que se fundamentó bajo la causal regulada en el literal c, numeral 4, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 se sujeta a las restricciones y prohibiciones del EGCAP. Bajo estas precisiones, solo a los contratos interadministrativos les aplica el límite previsto en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993: “Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales”.

Si bien, la normativa vigente no establece una prohibición expresa respecto al límite de las adiciones en los convenios interadministrativos al considerarse que no están sometidos al EGCAP; sin embargo, ello no significa que puedan realizarse de manera ilimitada o discrecional. Estas modificaciones deben observar cuidadosamente los principios que rigen la función administrativa, garantizando la transparencia, la eficiencia, la economía, la moralidad y ante todo la legalidad en cada actuación. Asimismo, resulta indispensable que las adiciones se ajusten a los principios de la gestión fiscal responsable, evitando comprometer recursos más allá de lo permitido por la planeación presupuestal y las reglas de sostenibilidad financiera.

Bogotá D.C., 28 de noviembre de 2025

Señor

Mauricio Bello

osmaberi@hotmail.com

Bogotá

Concepto C–1526 de 2025

Estimado Señor Bello:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente –, en ejercicio de las competencias otorgadas por los Decretos 4170 de 2011 y 1822 de 2019 y de conformidad con las modalidades del derecho de petición contempladas en la Ley 1755 de 2015, así como lo establecido en la Resolución N° 469 del 2025 expedida por esta Agencia, responde la solicitud de consulta del 20 de octubre de 2025, en la cual manifiesta:

“¿Los convenios que las entidades celebran con el ICETEX para la creación de fondos en administración para educación, como el señalado anteriormente, tiene la limitación para incrementar el valor del mismo en un 50% de su valor inicial expresado en SMMLV, conforme lo señala la Ley 80 de 1993, artículo 40, parágrafo, inciso 2?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia procede a resolver el siguiente problema jurídico: ¿La limitación regulada en el artículo 40, parágrafo, inciso 2 de la Ley 80 de 1993 —que establece que los contratos estatales no podrán adicionarse en más del 50% de su valor inicial expresado en salarios mínimos legales vigentes (SMMLV)— resulta aplicable a los convenios que las entidades públicas celebran con el ICETEX para la creación de fondos en administración destinados a la financiación de la educación superior?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. La tipología del contrato interadministrativo fue creada en la Ley 80 de 1993, y el Decreto 1082 de 2015 la califica como aquella contratación entre Entidades Estatales^[1]. De acuerdo con lo anterior, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, al ser necesario que los extremos de la relación contractual sean Entidades Estatales.

Si bien los contratos interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una Entidad Estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de negocios jurídicos con una Entidad Estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.

Un contrato interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 dispone que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes^[2]. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-671 de 2015, expresó que “Lo que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública”^[3]. Así las cosas, esta clase de acuerdos de voluntades se definen por un criterio orgánico, por lo que uno de sus elementos esenciales es que en los extremos de la relación jurídico negocial concurran personas de derecho público.

Es decir, lo que hace que un contrato o convenio sea interadministrativo es la naturaleza de las partes, independiente del régimen jurídico aplicable. Sin embargo, en los últimos se está diferenciando los conceptos “contrato interadministrativo” y “convenio interadministrativo” como dos instituciones jurídicas independientes con producción de efectos jurídicos distintos. Al respecto, el Consejo de Estado distingue las dos instituciones, de la siguiente forma:

"Si bien las nociones 'contrato' y 'convenio' interadministrativo tienen notas comunes como la de ser acuerdos de voluntades generadores de obligaciones entre entidades estatales, también resulta incontrovertible que tienen naturaleza, finalidad y características disímiles como son:

1. El objeto de los contratos lo constituyen obligaciones de contenido patrimonial y, por lo mismo, son onerosos, lo que implica el gravamen de cada parte en beneficio de la otra. En el contrato, como verdadero acuerdo de voluntades productor de efectos jurídicos, las partes actúan con intereses disímiles y contrapuestos; la entidad estatal contratante en un interés público, la entidad estatal contratista en su propio interés específico económico o de índole privado (es claro que una entidad estatal, puede y debe obtener ganancias, o generar valor respecto de su patrimonio, productos o actividad, si así lo autoriza su objeto social, o las funciones que le haya otorgado la ley);
2. Los convenios no tienen un interés puramente económico (es decir, destinados a obtener una ganancia) y su objeto es ejecutar actividades que contribuyen directamente al fin común de los sujetos vinculados al convenio; es decir, las partes tienen intereses convergentes, coincidentes o comunes (cumplimiento de funciones administrativas o prestación de servicios a su cargo que coinciden con el interés general) y cooperan para alcanzar en forma eficaz la finalidad estatal prevista en la Constitución o la ley sin que por esto se reciba por ninguna de ellas el pago de un precio o contraprestación;
3. Los intereses de los que son titulares las partes (entidades públicas contrayentes) y las finalidades que persiguen alcanzar, en virtud del ánimo de cooperación, indican que en los convenios las partes se relacionan en un paralelismo de intereses bajo un ámbito o posición de igualdad o equivalencia, en tanto que los contratos, dados los intereses y finalidades analizadas, se desarrollan en un ámbito de preeminencia o superioridad jurídica de la entidad estatal contratante respecto de la entidad contratista y, por lo mismo, podrá haber prerrogativas a favor de una de las partes. De esta manera, en el contrato 'se puede identificar contratante y contratista, y el segundo, aunque persona pública, tiene intereses y está en un mercado de forma similar a como lo hace un particular”^[4].

Bajo esta postura del Consejo de Estado, se determina que el convenio interadministrativo es el negocio jurídico en el cual convergen dos entidades públicas, cuyo objeto se relaciona con la coordinación o cooperación para el cumplimiento de los fines comunes de las partes. Por otro lado, el contrato interadministrativo es un negocio jurídico, cuyo objeto está relacionado con la prestación de bienes y servicios, en el que una de las partes actúa como contratante y otra como contratista. Al respecto, la doctrina expresa:

“De acuerdo con todo lo anteriormente expuesto, podemos manifestar que el convenio interadministrativo es el negocio jurídico en el cual están presentes dos entidades públicas en desarrollo de relaciones interadministrativas cuyo objeto es coordinar, cooperar, colaborar o distribuir competencias en la realización de funciones administrativas de interés común a los sujetos negociales.

[…]

El contrato interadministrativo, por su parte, es también celebrado entre dos entidades públicas con capacidad de tener relaciones interadministrativas, con la particularidad de que el contrato es negocio jurídico generador de obligaciones al cual acuden las partes con diversidad de intereses. En el contrato se pueden identificar contratante y contratista, y el segundo, aunque persona pública, tiene intereses y está en un mercado de forma similar a como lo hace el particular”^[5].

Ahora bien, esta distinción conceptual entre contratos y convenios interadministrativos resulta relevante para precisar ámbito de aplicación de las instituciones del EGCAP. Al respecto, el Consejo ha destacado la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, los cuales se caracterizan por la autorregulación de sus propias estipulaciones, que son el resultado de la autonomía de la voluntad de las entidades que actúan como colaboradoras o cooperantes, sin que pueda aludirse a la preponderancia de ciertos regímenes, por lo que no es procedente la aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales^[6]. De esta manera, el Consejo de Estado expresa:

“La finalidad asociativa de los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en el plano de derecho público en el que se enmarcan, impide una aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales, imbuido por lo demás por las disposiciones civiles y comerciales, salvo las materias especialmente reguladas en el EGCAP.

En ese sentido, más allá de la concurrencia de voluntades, se trata de la asunción de objetivos comunes orientados predominantemente por una finalidad de derecho público que, además de que justifica la existencia de dichos convenios, rebasa o excede el sentido tradicional del concepto de “contrato”, por lo que, en cuanto a la normativa aplicable se refiere y en el estado actual de las cosas, aquellos deben interpretarse de forma tal que la regulación del EGCAP y del derecho privado sea de aplicación supletoria, esto es, solo en la medida en que exista una verdadera laguna o falta de regulación normativa y/o convencional.

Además, de acuerdo con la Corte Constitucional, el diseño de las normas contenidas en el EGCAP primordialmente ha estado orientado por un criterio del “contrato estatal” como instrumento de aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los órganos públicos para la consecución de los fines del Estado, razón por la cual una aplicación irrestricta de las normas de dicho estatuto, así concebidas, frente a convenios que, según la Corte Constitucional, están ideados esencialmente para concretar la coordinación de las actuaciones entre las autoridades administrativas, conduciría a resultados que malogren y/o desincentiven la cooperación entre ellas, producto de las incompatibilidades que puedan presentarse”^[7].

Teniendo en cuenta, este entendimiento sobre los convenios interadministrativos, es necesario analizar la posibilidad de su celebración de convenios interadministrativos entre las entidades públicas y el ICETEX, con el fin de constituir un fondo en administración de este último, para que, a través de él, se financien dichos estudios de educación formal.

ii. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX es una entidad del estado colombiano de la rama ejecutiva del orden nacional que tiene por objeto el fomento social de la educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con mérito académico en todos los estratos mediante los diferentes mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior, la canalización y administración de recursos, becas y otros apoyos de carácter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros.

Conforme lo señalado en el artículo 1 de la Ley 1002 de 2005 se transforma el ICETEX creado por el Decreto 2586 de 1950 en una entidad financiera de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Así mismo, el artículo 6 de la precitada ley dispone que la Superintendencia Financiera ejerce la inspección, vigilancia y control sobre las operaciones financieras que realice el ICETEX, sin perjuicio de lo regulado en el Estatuto Orgánico del; Sistema Financiero contenido en el Decreto-ley 663 de 1993. 

Los actos que realice el ICETEX para el desarrollo de sus actividades comerciales o de gestión económica y financiera, así como los contratos que deba celebrar y otorgar como entidad financiera de naturaleza especial, en desarrollo de su objeto y operaciones autorizadas, se sujetan al derecho privado. Esto, de conformidad con el artículo 8 de la Ley 1002 de 2005^[8]. No obstante, aunque tenga una influencia limitada, el ICETEX como entidades del régimen exceptuado no se deslingan por completo de las normas de derecho público. Esto en la medida que el inciso primero del artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 prescribe lo siguiente: “Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal”.

Ahora bien, dentro de las actividades que desarrolla el ICETEX se encuentra los convenios de fondos en administración, los cuales son un instrumento mediante la cual dicha entidad administra los recursos de organizaciones públicas o privadas, y las apoya en el diseño e implementación de iniciativas que promueven el acceso y/o la permanencia en el sistema educativo del país, mediante créditos condonables, reembolsables o subsidios^[9].

Estos convenios de fondos en administración cuentan con las siguientes etapas principales de gestión, desde su creación hasta su cierre: i) Estructuración del fondo, que consiste en la definición y formalización de aspectos administrativos, operativos, financieros y contractuales para la gestión del fondo; ii) Otorgamiento, que se caracteriza por la convocatoria a la ciudadanía para participar en un proceso de evaluación que adjudica apoyos educativos; iii) Desembolso, que consiste en el pago del apoyo financiero aprobado a universidades, beneficiarios u otras entidades; iv) Gestión de renovaciones, que se caracteriza por la verificación de requisitos para refrendar el apoyo en cada periodo académico y autorizar nuevos desembolsos; v) la exoneración total o parcial del beneficiario de la obligación de reembolsar el apoyo, tras cumplir requisitos establecidos; vi) la cartera, que parte de la administración de los apoyos financieros que no fueron condonados y deben ser pagados por los beneficiarios; y por último, vii) la liquidación que es el balance general al finalizar un acuerdo estratégico, formalizando su cierre contractual^[10]. Durante el ciclo del convenio existe una Junta Administradora, donde el financiador o constituyente toma decisiones. El ICETEX participa con voz, pero sin voto, velando por el buen uso de los recursos del fondo. De esta manera, en este tipo de convenios se crea el fondo y el ICETEX actúa como administrador-mandatario, recibiendo recursos del constituyente para su gestión, que tiene como propósito específico: garantizar que el Fondo opere bajo parámetros normativos y contractuales previamente definidos.

Teniendo en cuenta las particularidades de estos convenios de fondos de administración suscritos con entidades públicas sujetas al EGCAP con el ICETEX, es pertinente precisar que la denominación de convenio no significa que sea un convenio interadministrativo, y por tanto, no le aplique el EGCAP por parte de la entidad pública que actúa como constituyente, pues lo que determina que sea convenio no es la titulación del documento contractual, sino el contenido material de las obligaciones estipuladas. En esta línea, será convenio interadministrativo cuando las partes actúan como colaboradoras o cooperantes, sin que pueda aludirse a la preponderancia de ciertos regímenes, y donde no existe un pago por honorarios o administración, al comprenderse que las partes son aportantes para la consecución de los objetivos del convenio. A diferencia de los contratos interadministrativos, en tanto negocios jurídicos típicamente conmutativos, su valor está determinado por el precio al que equivale la contraprestación a recibir por la entidad contratista, a cambio del suministro del bien, obra o servicio requerido por la entidad contratante, como puede ocurrir cuando se pacte por administración delegada, esto es, como administración o modalidad de pago, con o sin representación.

Si el convenio de administración se constituye bajo la forma y cláusulas de convenio interadministrativo no le son aplicables las reglas del EGCAP, como lo ha expresado el Consejo de Estado en las consideraciones previamente expuestas en este concepto, pero, si es un contrato interadministrativo que se fundamentó bajo la causal regulada en el literal c, numeral 4, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 se sujeta a las restricciones y prohibiciones del EGCAP. Bajo estas precisiones, solo a los contratos interadministrativos les aplica el límite previsto en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993: “Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales”.

Si bien, la normativa vigente no establece una prohibición expresa respecto al límite de las adiciones en los convenios interadministrativos al considerarse que no están sometidos al EGCAP; sin embargo, ello no significa que puedan realizarse de manera ilimitada o discrecional. Estas modificaciones deben observar cuidadosamente los principios que rigen la función administrativa, garantizando la transparencia, la eficiencia, la economía, la moralidad y ante todo la legalidad en cada actuación. Asimismo, resulta indispensable que las adiciones se ajusten a los principios de la gestión fiscal responsable, evitando comprometer recursos más allá de lo permitido por la planeación presupuestal y las reglas de sostenibilidad financiera.

En este sentido, el principio de anualidad del gasto público constituye una condición esencial que limita la ejecución de recursos a la vigencia fiscal correspondiente. Las entidades deben asegurar que cualquier adición se encuentre debidamente soportada en la disponibilidad presupuestal del año en curso, respetando los marcos normativos y las buenas prácticas de administración pública. Dicho principio tiene su fundamento constitucional en el artículo 346 superior que contiene el régimen general del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones^[11], que deberá presentarse al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, elaborarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo^[12]. De conformidad con la misma norma constitucional, el presupuesto tiene vigencia anual y, por tanto, tienen como finalidad fijar los gastos y las rentas nacionales del Estado para la respectiva vigencia fiscal anual.

En armonía con lo anterior, el Estatuto Orgánico del Presupuesto consagra este principio en el artículo 14 consistente en que “Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. Es decir, los gastos previstos en el presupuesto anual deben ejecutarse dentro de una vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre^[13]. En el mismo sentido, el artículo 89 ibidem consolida al principio de anualidad como regla general en la ejecución del gasto al establecer que “las apropiaciones presupuestales incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva, por lo que después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse, ni contracreditarse”.

A su turno, el artículo 8 de la Ley 819 de 2003 consagra el principio de anualidad al disponer que “la preparación y elaboración del Presupuesto General de la Nación y el de las entidades territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente”. En este sentido, la regla general es que las entidades estatales solo pueden adquirir compromisos presupuestales que no excedan en su ejecución la vigencia fiscal en la que se suscribe el respectivo contrato, salvo las excepciones establecidas por la ley, como son las vigencias futuras, las cuentas por pagar y las reservas presupuestales.

iii. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno al convenio de administración de fondos con el ICETEX debe realizarse por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad pública definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Esta Subdirección se ha pronunciado sobre la diferencia entre contratos y convenios interadministrativos en el Concepto C-605 del 27 de junio de 2025, C-1046 del 9 de septiembre de 2025, C-1152 del 23 de septiembre de 2025, C-1279 del 14 de octubre de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Te informamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017".

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.1.4.4. Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la contratación entre Entidades Estatales es la contratación directa; y en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.1 del presente decreto.

   Cuando la totalidad del presupuesto de una Entidad Estatal hace parte del presupuesto de otra con ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto de la primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la capacidad contractual de las Entidades Estatales”. ↑

2. Ley 1150 de 2007: “Artículo 2, numeral 4, literal c. […] Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo”. ↑

3. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-671 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis. ↑

4. CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto no. 2257 del 26 de julio de 2016, C.P. Álvaro Namén Vargas; CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 23 de junio de 2010. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Exp 17860; Sección Tercera. Auto del 4 de octubre de 2024. C.P. Fredy Ibarra Martínez. Exp 70313. ↑

5. SANTOS RODRÍGUEZ, Jorge Enrique. Consideraciones sobre los contratos y convenios interadministrativos. En: Revista Digital de Derecho Administrativo, 2008. p.p. 10-11. De igual forma, Augusto Ramón Chavéz Marín expresa: “Los convenios interadministrativos se distinguen de los contratos interadministrativos porque estos últimos, celebrados al igual que los primeros entre personas jurídicas públicas, no tienen como objeto la realización común de intereses compartidos como ocurre con los convenios interadministrativos típicos, sino el logro de los fines estatales de alguna de las partes. En los contratos interadministrativos se busca obtener de otra persona jurídica publica la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro de un bien, en fin, la realización de una actividad determinada que podría llevar a cabo un particular” (CHAVÉZ MARÍN, Augusto Ramón. Los convenios de la Administración. Entre la gestión pública y la actividad contractual. Bogotá: Temis, 2020. p. 126). ↑

6. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de mayo de 2025. C.P. María Adriana Marín Hernández. Exp. 70.504; CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 16 de agosto de 2022, C.P.: María Adriana Marín. Exp. 60434. ↑

7. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 14 de junio de 2019, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Rad.: 25000-23-37-000-2010-02552-01 (AP); CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de mayo de 2025. C.P. María Adriana Marín Hernández. Exp. 70.504. ↑

8. ARTÍCULO 8o. RÉGIMEN JURÍDICO. Los actos que realice el Icetex para el desarrollo de sus actividades comerciales o de gestión económica y financiera, estarán sujetos a las disposiciones del derecho privado. Los actos que expida para el cumplimiento de las funciones administrativas que le confían la ley y los estatutos, se sujetan a las reglas previstas en el Código Contencioso Administrativo.

   Los contratos y demás actos jurídicos que deba celebrar y otorgar el Icetex como entidad financiera de naturaleza especial, en desarrollo de su objeto y operaciones autorizadas, se sujetarán a las disposiciones del derecho privado. ↑

9. Fondos en Administración. Disponible en línea: https://web.icetex.gov.co/inversiones/fondos-en-administracion. ↑

10. Ibid. ↑

11. “El instrumento principal de la actividad financiera del gobierno es el presupuesto público, el cual es también la carta de orientación para la ejecución de las finanzas estatales, instrumento de planificación y cumplimiento de planes y programas que refleja la actividad gubernamental y el cumplimiento de la Constitución Política en los ámbitos políticos, económicos, jurídicos y sociales. […] El presupuesto enmarca toda la práctica de política fiscal del Estado. Por medio de éste se llevan a cabo la búsqueda y el cumplimiento de principios y finalidades de la actuación administrativa, y que (sic) en últimas, orienta la satisfacción de necesidades de los individuos que lo conforman y se garantizan los recursos necesarios para el normal funcionamiento del aparato estatal”. PEÑA GONZÁLEZ, Edilberto. Principios e instituciones presupuestales en Colombia, en: Estudios Socio-Jurídicos, Bogotá (Colombia), 9 (1), enero-junio de 2007, pp. 248-250. ↑

12. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 111 de 1996 “La Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social”

    A su turno, el artículo 11 del mismo Decreto indica que “El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:

    a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones para fiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional;

    b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos;

    c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.» ↑

13. Decreto 1068 de 2015 “Artículo 2.8.3.4. Anualidad. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. ↑