CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, CONVENIO INTERADMINISTRATIVO, Entidades territoriales, PRINCIPIOS, COLABORACIÓN ARMÓNICA, CONTRATO DE MANDATO

Texto del concepto

CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Noción – Diferencias

La tipología del contrato interadministrativo fue creada en la Ley 80 de 1993, y el Decreto 1082 de 2015 la califica como aquella contratación entre Entidades Estatales. De acuerdo con lo anterior, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, al ser necesario que los extremos de la relación contractual sean Entidades Estatales.

Si bien los contratos interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una Entidad Estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de negocios jurídicos con una Entidad Estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.

CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Naturaleza – Inaplicabilidad – Ley 80 de 1993

Bajo esta postura del Consejo de Estado, se determina que el convenio interadministrativo es el negocio jurídico en el cual convergen dos entidades públicas, cuyo objeto se relaciona con la coordinación o cooperación para el cumplimiento de los fines comunes de las partes. Por otro lado, el contrato interadministrativo es un negocio jurídico, cuyo objeto está relacionado con la prestación de bienes y servicios, en el que una de las partes actúa como contratante y otra como contratista.

Ahora bien, esta distinción conceptual entre contratos y convenios interadministrativos resulta relevante para precisar ámbito de aplicación de las instituciones del EGCAP. Al respecto, el Consejo ha destacado la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, los cuales se caracterizan por la autorregulación de sus propias estipulaciones, que son el resultado de la autonomía de la voluntad de las entidades que actúan como colaboradoras o cooperantes, sin que pueda aludirse a la preponderancia de ciertos regímenes, por lo que no es procedente la aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales.

ENTIDADES TERRITORIALES – Autonomía

El artículo 286 de la Constitución Política dispone que son entidades territoriales los departamentos, los municipios y los territorios indígenas. Así mismo, prescribe que la Ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en las condiciones definidas por la Constitución Política y la Ley. En este aspecto, el artículo 287 de la Constitución Política reconoce que estas entidades gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites constitucionales y legales. Esa autonomía implica: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias asignadas, administrar sus recursos y establecer tributos necesarios para cumplir sus funciones, además de participar en las rentas nacionales. Se trata de una autonomía funcional y administrativa que permite a cada entidad territorial orientar su desarrollo y atender las necesidades de su población.

PRINCIPIOS – Entidades – Colaboración – Concurrencia – Subsidiariedad

En este asunto adquiere especial relevancia la distribución constitucional de competencias prevista en el artículo 288, según la cual la actuación de la Nación y de las entidades territoriales debe organizarse conforme a una ley orgánica de ordenamiento territorial y ejercerse bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Este mandato constitucional implica que, aunque cada nivel territorial conserva un ámbito competencial propio, su gestión no puede entenderse de manera aislada, sino integrada en un sistema cooperativo que busca eficiencia administrativa, complementariedad funcional y coherencia en la prestación de servicios y en la ejecución de obras públicas.

A partir de este marco, la articulación se convierte en una herramienta indispensable para la realización de proyectos que superan la capacidad o el ámbito de una sola entidad territorial. De hecho, tanto la Nación como los departamentos y municipios desarrollan de manera habitual iniciativas conjuntas en sectores como infraestructura de transporte, servicios públicos, salud, justicia, educación, cultura y seguridad, entre otros. Estas intervenciones coordinadas permiten la consecución de objetivos comunes y la optimización de recursos, evitando duplicidades y garantizando una intervención pública más eficaz.

COLABORACIÓN ARMÓNICA – Convenios Interadministrativos

Los principios de coordinación y colaboración armónica están regulados en el artículo 6 de la Ley 489 de 1998, el cual exige a las autoridades garantizar la realización efectiva de los fines y cometidos del Estado. En virtud de este principio, las entidades públicas están obligadas a prestar apoyo y cooperación recíproca para facilitar el ejercicio de las competencias asignadas a cada una, así como a abstenerse de adoptar conductas que obstaculicen, dificulten o interfieran el cumplimiento de las funciones a cargo de los demás órganos, dependencias y organismos titulares de la acción administrativa. Así mismo, el artículo 14 de la Ley 489 de 1998 con fundamento en el artículo 211 de la Constitución Política posibilita la delegación de funciones de los organismos y entidades administrativas del orden nacional en favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales.

CONTRATO DE MANDATO – Noción – Definición – Mandato – autonomía de la voluntad

De acuerdo con el artículo 2142 del Código Civil, el mandato es “un contrato en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera”. Por su parte, el Código de Comercio también establece su propia regulación del contrato de mandato cuando este tiene una naturaleza comercial. El artículo 1262 de este cuerpo normativo define al mandato como el “[…] contrato por el cual una parte se obliga a celebrar o ejecutar uno o más actos de comercio por cuenta de otra”.

Por su parte, el artículo 2177 del Código Civil establece que el “El mandatario puede, en el ejercicio de su cargo, contestar a su propio nombre o al del mandante; si contrata a su propio nombre no obliga respecto de terceros al mandante”, lo que significa que el mandatario puede actuar con o sin representación y, que si contrata a su propio nombre –caso del mandato sin representación–, no obliga, respecto de terceros, al mandante. Del mismo modo, el artículo 1262 del Código de Comercio establece que el mandato “[…] puede conllevar o no la representación del mandante”, y que, si efectivamente la involucra, se aplicarán las normas establecidas en los artículos 832 y siguientes del estatuto comercial. Dichas normas indican, entre otras, que los negocios jurídicos propuestos o concluidos por el representante en nombre del representado, dentro del límite de sus poderes, producirán directamente efectos en relación con este.

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Procedencia – Mandato

En efecto, es posible que las entidades celebren convenios interadministrativos bajo la forma de mandato, en la que pueden incluirse los costos directos y los costos administrativos, que son aquellos gastos que están directamente relacionados con la gestión, seguimiento y administración del convenio. De esta manera, si los costos de honorarios de un contador, así como los costos de legalización e impuestos están vinculados con la ejecución del convenio, podrían incluirse dentro del rubro de costos administrativos. Estos costos deberán incluirse en el ejercicio de planeación que realice las entidades cooperantes y estar debidamente justificados.

Así las cosas, puede estipularse en el marco del convenio interadministrativo diferentes aspectos a resaltar: i) los aportes en dinero o en especie de las entidades cooperantes; ii) el valor del convenio; iii) la entidad o entidades ejecutoras del convenio; iii) los costos directos y costos administrativos propios del convenio, así como otras formas que se requieren para la ejecución del convenio. En esta línea, pueden estipularse convenios interadministrativos bajo la forma de un mandato sin el pacto de costos por concepto de honorarios, donde la entidad actúa como administradora y ejecutora del convenio. En todo caso, corresponde al municipio y al departamento manifestar de manera expresa y clara la conveniencia u oportunidad de celebrar convenios interadministrativos, con el propósito de ejecutar de forma coordinada los proyectos de interés común, en el marco del respeto por sus competencias, la autonomía y los principios que rigen la función administrativa.

Bogotá D.C., 6 de mayo de 2026

Señor

Camilo Eduardo Bustos Corredor

angecastell08@hotmail.com

Bogotá D.C.

Concepto C–479 de 2026

Estimado Señor Bustos:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde la solicitud del 25 de marzo de 2026, en la cual manifiesta:

”1. ¿Resulta mandatorio para un municipio la suscripción de convenios interadministrativos para la entrega de infraestructura vial de su competencia a un Departamento, con el fin de que este último adelante un proyecto de orden departamental?

2. Así mismo, ¿el principio de coordinación y concurrencia faculta a un Departamento para integrar activos municipales sin la anuencia expresa y voluntaria del municipio correspondiente o es necesario que el municipio suscriba un convenio para la cesión de vía?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de sus solicitudes, esta Agencia procede a resolver el siguiente problema jurídico: ¿Resulta procedente celebrar un convenio interadministrativo para que un municipio autorice la incorporación de infraestructura vial de su competencia a un proyecto departamental, o los principios de coordinación y concurrencia permiten al Departamento integrar dichos activos sin la manifestación expresa del ente municipal?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. La contratación Estatal constituye un instrumento a través del cual las Entidades Públicas realizan el aprovisionamiento de sus bienes, obras y servicios, con el propósito de satisfacer las necesidades e intereses colectivos^[1]. Para este propósito se sirve de la colaboración de los particulares o de otras entidades que integran la administración pública. Cuando se trata de contratos celebrados por dos Entidades Estatales, tales negocios jurídicos se han denominado como interadministrativos, en el entendido de que son celebrados entre Entidades Públicas. En efecto, la doctrina ha señalado que “se denominan contratos interadministrativos los contratos bilaterales celebrados entre dos entidades estatales”^[2].

Si bien los contratos interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una Entidad Estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de negocios jurídicos con una Entidad Estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.

Un contrato interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 dispone que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes^[3]. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-671 de 2015, expresó que “Lo que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública”^[4]. Así las cosas, esta clase de acuerdos de voluntades se definen por un criterio orgánico, por lo que uno de sus elementos esenciales es que en los extremos de la relación jurídico negocial concurran personas de derecho público.

Es decir, lo que hace que un contrato o convenio sea interadministrativo es la naturaleza de las partes, independiente del régimen jurídico aplicable. Sin embargo, en los últimos se está diferenciando los conceptos “contrato interadministrativo” y “convenio interadministrativo” como dos instituciones jurídicas independientes con producción de efectos jurídicos distintos. Al respecto, el Consejo de Estado distingue las dos instituciones, de la siguiente forma:

"Si bien las nociones 'contrato' y 'convenio' interadministrativo tienen notas comunes como la de ser acuerdos de voluntades generadores de obligaciones entre entidades estatales, también resulta incontrovertible que tienen naturaleza, finalidad y características disímiles como son:

1. El objeto de los contratos lo constituyen obligaciones de contenido patrimonial y, por lo mismo, son onerosos, lo que implica el gravamen de cada parte en beneficio de la otra. En el contrato, como verdadero acuerdo de voluntades productor de efectos jurídicos, las partes actúan con intereses disímiles y contrapuestos; la entidad estatal contratante en un interés público, la entidad estatal contratista en su propio interés específico económico o de índole privado (es claro que una entidad estatal, puede y debe obtener ganancias, o generar valor respecto de su patrimonio, productos o actividad, si así lo autoriza su objeto social, o las funciones que le haya otorgado la ley);
2. Los convenios no tienen un interés puramente económico (es decir, destinados a obtener una ganancia) y su objeto es ejecutar actividades que contribuyen directamente al fin común de los sujetos vinculados al convenio; es decir, las partes tienen intereses convergentes, coincidentes o comunes (cumplimiento de funciones administrativas o prestación de servicios a su cargo que coinciden con el interés general) y cooperan para alcanzar en forma eficaz la finalidad estatal prevista en la Constitución o la ley sin que por esto se reciba por ninguna de ellas el pago de un precio o contraprestación;
3. Los intereses de los que son titulares las partes (entidades públicas contrayentes) y las finalidades que persiguen alcanzar, en virtud del ánimo de cooperación, indican que en los convenios las partes se relacionan en un paralelismo de intereses bajo un ámbito o posición de igualdad o equivalencia, en tanto que los contratos, dados los intereses y finalidades analizadas, se desarrollan en un ámbito de preeminencia o superioridad jurídica de la entidad estatal contratante respecto de la entidad contratista y, por lo mismo, podrá haber prerrogativas a favor de una de las partes. De esta manera, en el contrato 'se puede identificar contratante y contratista, y el segundo, aunque persona pública, tiene intereses y está en un mercado de forma similar a como lo hace un particular”^[5].

Bajo esta postura del Consejo de Estado, se determina que el convenio interadministrativo es el negocio jurídico en el cual convergen dos entidades públicas, cuyo objeto se relaciona con la coordinación o cooperación para el cumplimiento de los fines comunes de las partes. Por otro lado, el contrato interadministrativo es un negocio jurídico, cuyo objeto está relacionado con la prestación de bienes y servicios, en el que una de las partes actúa como contratante y otra como contratista. Al respecto, la doctrina expresa:

“De acuerdo con todo lo anteriormente expuesto, podemos manifestar que el convenio interadministrativo es el negocio jurídico en el cual están presentes dos entidades públicas en desarrollo de relaciones interadministrativas cuyo objeto es coordinar, cooperar, colaborar o distribuir competencias en la realización de funciones administrativas de interés común a los sujetos negociales.

[…]

El contrato interadministrativo, por su parte, es también celebrado entre dos entidades públicas con capacidad de tener relaciones interadministrativas, con la particularidad de que el contrato es negocio jurídico generador de obligaciones al cual acuden las partes con diversidad de intereses. En el contrato se pueden identificar contratante y contratista, y el segundo, aunque persona pública, tiene intereses y está en un mercado de forma similar a como lo hace el particular”^[6].

Ahora bien, esta distinción conceptual entre contratos y convenios interadministrativos resulta relevante para precisar ámbito de aplicación de las instituciones del EGCAP. Al respecto, el Consejo ha destacado la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, los cuales se caracterizan por la autorregulación de sus propias estipulaciones, que son el resultado de la autonomía de la voluntad de las entidades que actúan como colaboradoras o cooperantes, sin que pueda aludirse a la preponderancia de ciertos regímenes, por lo que no es procedente la aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales^[7]. De esta manera, el Consejo de Estado expresa:

“La finalidad asociativa de los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en el plano de derecho público en el que se enmarcan, impide una aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales, imbuido por lo demás por las disposiciones civiles y comerciales, salvo las materias especialmente reguladas en el EGCAP.

En ese sentido, más allá de la concurrencia de voluntades, se trata de la asunción de objetivos comunes orientados predominantemente por una finalidad de derecho público que, además de que justifica la existencia de dichos convenios, rebasa o excede el sentido tradicional del concepto de “contrato”, por lo que, en cuanto a la normativa aplicable se refiere y en el estado actual de las cosas, aquellos deben interpretarse de forma tal que la regulación del EGCAP y del derecho privado sea de aplicación supletoria, esto es, solo en la medida en que exista una verdadera laguna o falta de regulación normativa y/o convencional.

Además, de acuerdo con la Corte Constitucional, el diseño de las normas contenidas en el EGCAP primordialmente ha estado orientado por un criterio del “contrato estatal” como instrumento de aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los órganos públicos para la consecución de los fines del Estado, razón por la cual una aplicación irrestricta de las normas de dicho estatuto, así concebidas, frente a convenios que, según la Corte Constitucional, están ideados esencialmente para concretar la coordinación de las actuaciones entre las autoridades administrativas, conduciría a resultados que malogren y/o desincentiven la cooperación entre ellas, producto de las incompatibilidades que puedan presentarse”^[8].

Teniendo en cuenta, será necesario analizar la procedencia de suscribir convenios interadministrativos entre los municipios y los departamentos, para la ejecución de proyectos, en especial, los de obra o infraestructura, precisando que la jurisprudencia del Consejo de Estado los ha diferenciado con los contratos interadministrativos.

ii. El artículo 286 de la Constitución Política dispone que son entidades territoriales los departamentos, los municipios y los territorios indígenas. Así mismo, prescribe que la Ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en las condiciones definidas por la Constitución Política y la Ley. En este aspecto, el artículo 287 de la Constitución Política reconoce que estas entidades gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites constitucionales y legales^[9]. Esa autonomía implica: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias asignadas, administrar sus recursos y establecer tributos necesarios para cumplir sus funciones, además de participar en las rentas nacionales. Se trata de una autonomía funcional y administrativa que permite a cada entidad territorial orientar su desarrollo y atender las necesidades de su población.

En este asunto adquiere especial relevancia la distribución constitucional de competencias prevista en el artículo 288, según la cual la actuación de la Nación y de las entidades territoriales debe organizarse conforme a una ley orgánica de ordenamiento territorial y ejercerse bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Este mandato constitucional implica que, aunque cada nivel territorial conserva un ámbito competencial propio, su gestión no puede entenderse de manera aislada, sino integrada en un sistema cooperativo que busca eficiencia administrativa, complementariedad funcional y coherencia en la prestación de servicios y en la ejecución de obras públicas.

A partir de este marco, la articulación se convierte en una herramienta indispensable para la realización de proyectos que superan la capacidad o el ámbito de una sola entidad territorial. De hecho, tanto la Nación como los departamentos y municipios desarrollan de manera habitual iniciativas conjuntas en sectores como infraestructura de transporte, servicios públicos, salud, justicia, educación, cultura y seguridad, entre otros. Estas intervenciones coordinadas permiten la consecución de objetivos comunes y la optimización de recursos, evitando duplicidades y garantizando una intervención pública más eficaz. En este contexto de colaboración o de coordinación -conceptos que se confunden o asimilan-, la doctrina ha destacado:

Con independencia de la confusión que se señala, lo cierto es que la transferencia de medios está permitida en los siguientes tres casos: 1. Cuando una de las entidades territoriales no tiene la capacidad para adelantar una actividad o un servicio, caso en el cual otra asume la prestación en virtud de una lógica de subsidiariedad; 2. Cuando dos o más entidades territoriales no tienen los suficientes recursos para prestar un servicio o actividad y unen esfuerzos en virtud de una lógica asociativa para concurrir en la prestación; y 3. Cuando dos o más entidades territoriales tienen competencias coincidentes o contradictorias por recaer sobre una misma materia, una misma porción del territorio o un mismo sujeto, por lo que para lograr la armonía deben interactuar en igualdad de condiciones y tomar decisiones conjuntas^[10].

En este asunto, cobra relevancia el primer supuesto, según el cual la colaboración entre entidades públicas puede materializarse mediante un acuerdo de voluntades, ya sea mediante un contrato, un convenio interadministrativo o incluso mediante esquemas asociativos más amplios contemplados en la Ley 1454 de 2011^[11]. Estas herramientas no se conciben como mecanismos que limiten o sustituyan competencias, sino como instrumentos que permiten articular capacidades institucionales para atender necesidades comunes. Bajo esta lógica, la cooperación no surge cuando una entidad carece de capacidad para ejercer una función o prestar un servicio, sino también cuando, aun contando con dicha capacidad, resulta más adecuado, eficiente o estratégico apoyarse en otra entidad que posee mejores condiciones técnicas, logísticas o territoriales para ejecutar la actividad. La colaboración se fundamenta tanto en la necesidad como en la conveniencia institucional, en el marco de la autonomía territorial y del principio de coordinación que orienta las actuaciones del Estado.

Los principios de coordinación y colaboración armónica están regulados en el artículo 6 de la Ley 489 de 1998^[12], el cual exige a las autoridades garantizar la realización efectiva de los fines y cometidos del Estado. En virtud de este principio, las entidades públicas están obligadas a prestar apoyo y cooperación recíproca para facilitar el ejercicio de las competencias asignadas a cada una, así como a abstenerse de adoptar conductas que obstaculicen, dificulten o interfieran el cumplimiento de las funciones a cargo de los demás órganos, dependencias y organismos titulares de la acción administrativa. Así mismo, el artículo 14 de la Ley 489 de 1998 con fundamento en el artículo 211 de la Constitución Política posibilita la delegación de funciones de los organismos y entidades administrativas del orden nacional en favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales. A modo de ejemplo, se destaca la articulación para el desarrollo de infraestructura entre las entidades del orden nacional y las entidades territoriales, donde la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha señalado:

[…]la Nación directa o indirectamente también puede adelantar proyectos de inversión para impulsar el desarrollo regional de la red vial nacional a su cargo, como de las redes secundarias y terciarias a cargo de los entes territoriales; mientras que éstos, de acuerdo con lo aprobado por el Conpes y en concordancia con el Programa de Infraestructura Vial y Desarrollo Regional, deben realizar, siguiendo los procedimientos del Plan de Desarrollo, un esfuerzo fiscal propio para cofinanciar proyectos de inversión para impulsar el desarrollo regional de la red vial nacional a cargo del INVIAS; a lo que hay que agregar que, además, en forma excepcional y durante un periodo de transición, hay sectores de la red nacional de carreteras que se encuentran a cargo de los entes territoriales¹⁴ como lo reconoce el decreto reglamentario 1735 de 2001^[13].

Teniendo en cuenta este escenario, las entidades territoriales, como es el caso de los municipios, cuentan con la habilitación constitucional y legal para celebrar convenios interadministrativos orientados a la ejecución conjunta de proyectos viales, en especial, cuando la infraestructura involucrada pertenece a un nivel territorial distinto del que lidera la intervención, como son los departamentos. Estos convenios armonizan competencias, articulan recursos y definen las obligaciones de cada parte, garantizando que la intervención respete la autonomía municipal y se ajuste a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en los artículos 288 y 311 de la Constitución^[14], así como en la Ley 489 de 1998 y la Ley 1551 de 2012.

En este marco, es procedente que municipios y departamentos suscriban convenios para intervenir, mejorar o integrar tramos viales que, aun siendo de competencia municipal, resultan estratégicos para proyectos de alcance departamental o regional. Esta práctica no solo cumple la autonomía territorial, sino que permite la ejecución de obras que potencian el desarrollo económico y social, como ocurre en municipios con vocación agropecuaria, turística o productiva que requieren mejorar su conectividad.

En este sentido, en los convenios interadministrativos no se alude a las categorías de contratante y contratista, sino que ambas partes son cooperantes o colaboradoras. En el marco de su relación de colaboración pueden estipularse diferentes formas de vinculación de las partes, donde pueden configurar condiciones y cláusulas de mandatos con o sin representación. En este aspecto, puede pactarse que una de las entidades cooperantes actué como la ejecutora de las principales obligaciones del convenio. En este caso, una de las entidades cooperantes puede encargarse de la administración y ejecución del convenio, sin que pueda estipularse categorías conceptuales como la utilidad o costos por concepto de pago de honorarios.

iii. Los convenios interadministrativos pueden estructurarse bajo diversas formas o modalidades jurídicas. Por regla general, quienes concurren a la celebración de un negocio jurídico o de un contrato son las mismas personas que, material y jurídicamente, ostentan la calidad de partes, en cuanto asumen directa y personalmente las obligaciones derivadas del acuerdo de voluntades. Sin embargo, esta no es una situación absoluta, pues resulta igualmente común que dichas actuaciones se realicen por intermedio de representantes, quienes, actuando en nombre y por cuenta de otro, celebran actos jurídicos cuyos efectos recaen directamente en la persona representada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1505 del Código Civil^[15]. Tal circunstancia se presenta, por ejemplo, en aquellas instituciones en las que la representación se acuerda de manera voluntaria, como ocurre en el contrato de mandato.

De acuerdo con el artículo 2142 del Código Civil, el mandato es “un contrato en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera”^[16]. Por su parte, el Código de Comercio también establece su propia regulación del contrato de mandato cuando este tiene una naturaleza comercial. El artículo 1262 de este cuerpo normativo define al mandato como el “[…] contrato por el cual una parte se obliga a celebrar o ejecutar uno o más actos de comercio por cuenta de otra”.

Por su parte, el artículo 2177 del Código Civil establece que el “El mandatario puede, en el ejercicio de su cargo, contestar a su propio nombre o al del mandante; si contrata a su propio nombre no obliga respecto de terceros al mandante”, lo que significa que el mandatario puede actuar con o sin representación y, que si contrata a su propio nombre –caso del mandato sin representación–, no obliga, respecto de terceros, al mandante. Del mismo modo, el artículo 1262 del Código de Comercio establece que el mandato “[…] puede conllevar o no la representación del mandante”, y que, si efectivamente la involucra, se aplicarán las normas establecidas en los artículos 832 y siguientes del estatuto comercial. Dichas normas indican, entre otras, que los negocios jurídicos propuestos o concluidos por el representante en nombre del representado, dentro del límite de sus poderes, producirán directamente efectos en relación con este.

Conforme a esto, la representación es un efecto que confiere o limita el hecho de que el mandante –frente a terceros– asuma las consecuencias jurídicas de los actos o contratos celebrados o ejecutados por el mandatario. Esto en la medida en que, según las disposiciones citadas, cuando el mandatario actúa en virtud de un contrato de mandato con representación, los efectos de su actuación –frente a terceros– siempre habrán de radicarse en cabeza del mandante. Por el contrario, si el mandatario actúa en virtud de un contrato de mandato sin representación, los efectos de este frente a terceros se radicarán en su propia esfera. Ahora bien, en relación con su consulta es importante definir que, el contrato es un “acto jurídico voluntario, una declaración de voluntad, que tiene por objeto establecer una relación jurídica entre dos personas, obligando a la una para con otra a determinada prestación”^[17]. Se trata de un negocio jurídico en el sentido de que es el resultado de un acto dispositivo o de autorregulación de intereses de dos o más sujetos con efectos jurídicos para crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas^[18].

En efecto, el artículo 1495 del Código Civil establece que el “[c]ontrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer, o no alguna cosa. Cada parte puede ser de una o muchas personas”. A su turno, el Código de Comercio establece en el artículo 864 que “[e]l contrato es un acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación jurídica patrimonial”.

Ahora bien, teniendo en cuenta el objeto de su consulta, es preciso mencionar que las Entidades Estatales están habilitadas para celebrar los contratos que suelen celebrar los particulares entre sí – como el de mandato al que se refiere en su pregunta – en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada. En ese sentido, puede ocurrir que dentro de la gestión ordinaria de sus competencias y funciones las entidades tengan necesidades que deban ser satisfechas a través de contratos como el mandato, en los que deberán aplicarse en su mayoría normas de derecho privado, lo que de ninguna manera desvirtúa la calidad de estatal de dichos contratos, ni mucho menos implica que exista una delegación de funciones. En estos términos, las entidades públicas, como es el caso de las entidades territoriales pueden suscribir contratos con otras entidades públicas, que se denominan interadministrativos o con particulares para el cumplimiento de sus funciones y finalidades, como puede ocurrir con el contrato de mandato con o sin representación.

En torno al mandato como ya se ha señalado es un contrato en el que una parte se obliga con otra a dar, hacer o no alguna cosa. En tal sentido, es posible que las entidades estatales en el marco de la autonomía de la voluntad, puedan suscribir contratos de mandato, con o sin representación, a fin de cumplir determinadas necesidades de la entidad. En torno al contrato de mandato, la doctrina ha expresado:

El régimen civil define el contrato de mandato como aquel en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera (C.C. artículo 2142). Establece así mismo que: i) puede ser gratuito o remunerado; ii) solo existirá mandato como tal, cuando el encargo interese al mandante y al mandatario (o a un tercero); iii) es consensual y puede perfeccionarse por cualquier medio (inclusive verbalmente y mediante aceptación expresa o tácita del mandatario); iv) puede existir pluralidad de mandantes y/o mandatarios; v) el mandatario responde hasta por la culpa leve en el cumplimiento de su encargo, salvo que el mandato sea remunerado; vi) el mandatario (salvo prohibición expresa) puede delegar el encargo respondiendo por los actos de su delegado; vii) no puede el mandatario comprar las cosas que el mandante le ha ordenado vender, ni tomar en préstamo el dinero que el mandante le ha ordenado colocar a interés, salvo que medie autorización expresa del mandante; viii) no podrá el mandatario cumplir el mandato cuya ejecución sea manifiestamente perniciosa para el mandante; ix) el mandatario puede obrar con o sin representación. Si contrata a su propio nombre, no obliga respecto de terceros al mandante; ix) el mandatario habrá de responder ante terceros cuando se ha obligado personalmente o cuando no les ha dado suficiente conocimiento de sus poderes; x) el mandatario deberá rendir cuentas ante el mandante; xi) el mandante tiene como obligaciones, entre otras, el proveer al mandatario con lo necesario para la ejecución de su encargo, el reembolsarle los gastos razonables causados por la ejecución del mandato, el pagarle la remuneración estipulada o usual; xii) el mandatario tendrá derecho de retención sobre los bienes del mandante para asegurar con estos el cumplimiento de las obligaciones del mandante; xiii) el mandato puede ser revocado de forma expresa o tácita (mediante el encargo del mismo negocio a distinta persona); xiv) el mandato se extingue con la muerte del mandante salvo que el mismo mandato sea destinado a ejecutarse después de ella (C. C. artículos 2143 y subsiguientes).

A su vez, el régimen comercial define el mandato como “un contrato por el cual una parte se obliga a celebrar o ejecutar uno o más actos de comercio por cuenta de otra” (C. de Co. artículo 1262). Dicha regulación establece que el mandato puede o no ser representativo y que por demás comprenderá los actos para los cuales haya sido conferido y aquellos que sean necesarios para su cumplimiento. Así mismo, establece que el mandatario no podrá hacer de contraparte del mandante, salvo expresa autorización de este. En cuanto al derecho del mandatario a pagarse sus créditos con las sumas del mandante que tenga en su poder, este podrá hacerlo siempre que conserve la preferencia concedida en las leyes a los salarios y demás prestaciones provenientes de la relación laboral (C. Co., artículos 1263 y subsiguientes)^[19].

En efecto, es posible que las entidades celebren convenios interadministrativos bajo la forma de mandato, en la que pueden incluirse los costos directos y los costos administrativos, que son aquellos gastos que están directamente relacionados con la gestión, seguimiento y administración del convenio. De esta manera, si los costos de honorarios de un contador, así como los costos de legalización e impuestos están vinculados con la ejecución del convenio, podrían incluirse dentro del rubro de costos administrativos. Estos costos deberán incluirse en el ejercicio de planeación que realice las entidades cooperantes y estar debidamente justificados.

Así las cosas, puede estipularse en el marco del convenio interadministrativo diferentes aspectos a resaltar: i) los aportes en dinero o en especie de las entidades cooperantes; ii) el valor del convenio; iii) la entidad o entidades ejecutoras del convenio; iii) los costos directos y costos administrativos propios del convenio, así como otras formas que se requieren para la ejecución del convenio. En esta línea, pueden estipularse convenios interadministrativos bajo la forma de un mandato sin el pacto de costos por concepto de honorarios, donde la entidad actúa como administradora y ejecutora del convenio. En todo caso, corresponde al municipio y al departamento manifestar de manera expresa y clara la conveniencia u oportunidad de celebrar convenios interadministrativos, con el propósito de ejecutar de forma coordinada los proyectos de interés común, en el marco del respeto por sus competencias, la autonomía y los principios que rigen la función administrativa.

iv. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad establecerá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente validarla.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre los conceptos sobre la celebración de convenios interadministrativos C-605 del 27 de junio de 2025, C-1046 del 9 de septiembre de 2025, C-1152 del 23 de septiembre de 2025, C-1194 del 6 de octubre de 2025, C-095 del 4 de marzo de 2025, C-425 del 28 de abril de 2026, C-438 del 30 de abril de 2026, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:

https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/conoce-la-relatoria

La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718

De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo

Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes

Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio):+57 601 7456788
• Correo de radicación de correspondencia: ventanilladeradicacion@colombiacompra.gov.co
• Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd

Evalúa el servicio que ofrece la Agencia por el canal de atención de PQRSD en el siguiente enlace :https://forms.office.com/r/pPHyWVs2SZ .¡Ayúdanos a mejorar porque el compromiso es de todos!

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Corte Constitucional, Sentencia C-449 de 1992, y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 3 de diciembre de 2007, expedientes acumulados: (25206, 25409, 24524, 27834, 25410, 26105, 28244, 31447). ↑

2. DÁVILA VINUEZA. Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. 3ª ed. Bogotá: Temis, 2016. p. 494. ↑

3. Ley 1150 de 2007: “Artículo 2, numeral 4, literal c. […] Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo”. ↑

4. Corte Constitucional. Sentencia C-671 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis. ↑

5. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto no. 2257 del 26 de julio de 2016, C.P. Álvaro Namén Vargas; CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 23 de junio de 2010. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Exp 17860; Sección Tercera. Auto del 4 de octubre de 2024. C.P. Fredy Ibarra Martínez. Exp 70313. ↑

6. SANTOS RODRÍGUEZ, Jorge Enrique. Consideraciones sobre los contratos y convenios interadministrativos. En: Revista Digital de Derecho Administrativo, 2008. p.p. 10-11. De igual forma, Augusto Ramón Chavéz Marín expresa: “Los convenios interadministrativos se distinguen de los contratos interadministrativos porque estos últimos, celebrados al igual que los primeros entre personas jurídicas públicas, no tienen como objeto la realización común de intereses compartidos como ocurre con los convenios interadministrativos típicos, sino el logro de los fines estatales de alguna de las partes. En los contratos interadministrativos se busca obtener de otra persona jurídica publica la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro de un bien, en fin, la realización de una actividad determinada que podría llevar a cabo un particular” (CHAVÉZ MARÍN, Augusto Ramón. Los convenios de la Administración. Entre la gestión pública y la actividad contractual. Bogotá: Temis, 2020. p. 126). ↑

7. Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de mayo de 2025. C.P. María Adriana Marín Hernández. Exp. 70.504; Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 16 de agosto de 2022, C.P.: María Adriana Marín. Exp. 60434. ↑

8. Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 14 de junio de 2019, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Rad.: 25000-23-37-000-2010-02552-01 (AP); Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de mayo de 2025. C.P. María Adriana Marín Hernández. Exp. 70.504. ↑

9. Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 

   1. Gobernarse por autoridades propias. 

   2. Ejercer las competencias que les correspondan. 

   3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 

   4. Participar en las rentas nacionales.  ↑

10. RINCÓN CORDOBA, Jorge Iván. La teoría de la organización administrativa. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2018. p. 221. ↑

11. Artículo 10. Esquemas Asociativos Territoriales. Constituirán esquemas asociativos territoriales las regiones administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación, y las asociaciones de municipios. ↑

12. Artículo 6°. Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. 

    En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares. 

    Parágrafo. A través de los comités sectoriales de desarrollo administrativo de que trata el artículo 19 de esta ley y en cumplimiento del inciso 2° del artículo 209 de la C.P. se procurará de manera prioritaria dar desarrollo a este principio de la coordinación entre las autoridades administrativas y entre los organismos del respectivo sector.  ↑

13. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. 15 de junio de 2006. Rad. 1646 y 1647. C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. ↑

14. Artículo 311. Al municipio como entidad fundamental de la división politico<sic>-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes. ↑

15. “Art. 1505. Lo que una persona ejecuta a nombre de otra, estando facultada por ella o por la ley para representarla, produce respecto del representado iguales efectos que si hubiese contratado él mismo”. ↑

16. Código Civil “Artículo 2142. El mandato es un contrato en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera.

    La persona que concede el encargo se llama comitente o mandante, y la que lo acepta apoderado, procurador, y en general mandatario”. ↑

17. CLARO SOLAR, Luis. Explicaciones de derecho civil chileno y comparado. Tomo Décimo – Obligaciones y contratos 1. Santiago de Chile, Nascimiento, 1936. ↑

18. “[...]el negocio jurídico es un acto de autonomía privada jurídicamente relevante; acto de autorregulación de los propios intereses: la ley no delimita totalmente su contenido, señala orientaciones y límites a la actividad dispositiva, indaga sobre su observancia y, no hallando reparo que formular, interpreta el comportamiento, lo ubica dentro del marco de circunstancias en que se realizó y, una vez encasillado dentro de uno de los tipos socialmente reconocidos, le asigna los efectos que mejor correspondan a la determinación particular así alindada y calificada”. (HINESTROSA, Fernando, Tratado de las Obligaciones II De las fuentes de las obligaciones: El Negocio Jurídico, Volumen I, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2015, pág. 107). ↑

19. SANÍN GÓMEZ, Juan Esteban, El contrato de mandato: consideraciones jurídicas, tributarias y contables. Revista de Derecho Fiscal n.° 8, Bogotá: Universidad Externado de Colombia. pp. 45-58. doi: http://dx.doi. org/10.18601/16926722.n8.04 ↑