REQUISITOS HABILITANTES, MÍNIMA CUANTÍA

Texto del concepto

REQUISITOS HABILITANTES – Capacidad Financiera – Fundamento Normativo – Decreto 1082 de 2015

Los requisitos habilitantes constituyen los requerimientos mínimos con los que deben cumplir los proponentes para participar en el procedimiento de selección, por tal razón éstos no se valoran con un puntaje tendiente a determinar el orden de escogencia, sino que se analizan como criterios previos a la evaluación en sentido estricto, de manera que quienes no los reúnan no pueden continuar en el procedimiento de selección, es decir, incurren en causal de rechazo. Esto sin perjuicio del derecho que tienen los oferentes de subsanar los defectos que se presenten en la prueba de tales requisitos, de conformidad con el artículo 5, parágrafos 1º al 4º, de la Ley 1150 de 2007.

En particular, la capacidad financiera hace referencia a la solvencia económica del proponente y su capacidad para asumir las obligaciones contractuales sin afectar su estabilidad financiera. De acuerdo con el artículo 2.2.1.1.1.5.3 del Decreto 1082 de 2015, las entidades estatales pueden exigir indicadores financieros como razones de liquidez, endeudamiento, rentabilidad y patrimonio, siempre que su exigencia sea proporcional y acorde con la naturaleza del objeto contractual.

MÍNIMA CUANTÍA – Normas Reglamentarias – Decreto 1082 de 2015

La mínima cuantía es una modalidad de selección en virtud de la cual la entidad estatal realiza una convocatoria pública para recibir ofertas de bienes, obras o servicios cuyo valor no excede el diez por ciento –10%– de la menor cuantía. Esta modalidad de selección fue creada en el 2011 por la Ley 1450, modificada por el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 –que adicionó el numeral 5º al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007– y posteriormente por la Ley 2069 de 2020, estableciendo que el factor determinante para llevar a cabo tal procedimiento es la cuantía –calculada como presupuesto oficial a partir del estudio del sector–, “independientemente de su objeto”.

Para el caso de los procesos de Mínima Cuantía la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, expidió el Manual de la Modalidad de Selección de Mínima Cuantía cuyo objeto es precisar las características especiales, procedimiento y naturaleza de esta modalidad de selección para hacer más eficiente y efectivo su uso por parte de las Entidades Estatales, dentro del mismo establece la definición de los requisitos habilitantes y la forma de verificación en esta modalidad de selección.

Bogotá D.C., 03 de Abril de 2025

Señor

Carlos Alirio González Reyes

cagonzalez@itrc.gov.co

Bogotá, Cundinamarca

Estimado señor González:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 21 de febrero de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“La Agencia ITRC requiere iniciar un proceso de mínima cuantía relacionado con el mantenimiento preventivo y correctivo de los vehículos, no obstante, ante la experiencias anteriores, los talleres que se han presentado no cuentan con las condiciones financieras para atender el servicio de suministro de repuestos de manera adecuada por lo tanto, en pro de garantizar la idoneidad financiera de los proponentes y evitar situaciones de riesgo para la Entidad, solicitamos informar es procedente solicitar información financiera a los proponentes en este tipo de proceso”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es jurídicamente procedente exigir indicadores financieros a los proponentes en un proceso de selección de mínima cuantía con el fin de garantizar la idoneidad financiera y mitigar riesgos para la entidad contratante?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

La mínima cuantía es una modalidad de selección en función de la cual la entidad estatal realiza una convocatoria pública para recibir ofertas de bienes, obras o servicios cuyo valor no excede el diez por ciento (10%) de la menor cuantía. Esta tipología contractual tiene fundamento en el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 -que adicionó el numeral 5º al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 -^[1], estableciendo que el factor determinante para adelantar tal procedimiento es la cuantía, calculada como presupuesto oficial a partir del estudio del sector, indistintamente de su objeto^[2].

En otras palabras, la mínima cuantía es un procedimiento de selección “especial”^[3], porque deriva en una excepción a la regla general constituida por la licitación pública. Ciertamente, si bien ambas modalidades implican un llamado general a presentar ofertas, que efectúa la entidad estatal interesada en contratar, la mínima cuantía es distinta de la licitación, cuando menos, en relación con su conducencia y su procedimiento: lo primero, debido a que solo procede por razón de una cuantía específica^[4] y lo segundo, porque sus requisitos, etapas y términos son especiales

De otra parte, interesa señalar que el 31 de diciembre de 2020 fue expedida la Ley 2069 de 2020 -conocida como Ley de Emprendimiento-, cuyo artículo 30 modificó el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, el cual regula la mínima cuantía. Esta norma dispuso aspectos del procedimiento como: (i) el término mínimo para publicar la invitación; (ii) el plazo mínimo de recepción de las ofertas; (iii) el factor de evaluación que define la selección del proponente; y (iv) el perfeccionamiento del contrato.

En desarrollo de la Ley de Emprendimiento, se expidió el Decreto 1860 del 24 de diciembre de 2021, “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, con el fin de reglamentar los artículos 30, 31, 32, 34 y 35 de la Ley 2069 de 2020, en lo relativo al sistema de compras públicas y se dictan otras disposiciones”. Entre los aspectos reglamentados por este decreto se encuentra el procedimiento de mínima cuantía. De esta manera, el artículo 2º modifica la Subsección 5 de la Sección 1 del Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, que se titula mínima cuantía, por lo que reglamenta esta modalidad de selección con fundamento en lo establecido en el artículo 30 de la Ley 2069 de 2020.

En tal virtud, la nueva Subsección 5 a que se hizo referencia contiene los siguientes artículos: (i) 2.2.1.2.1.5.1. que se ocupa de desarrollar el contenido de los estudios previos para la contratación de mínima cuantía; (ii) 2.2.1.2.1.5.2. que contiene el procedimiento general de la mínima cuantía, señalando el contenido mínimo de la “invitación” y las distintas etapas y reglas que estructuran esta modalidad de selección, incluyendo, por supuesto, la forma en que procederán las convocatorias limitadas a Mipymes, de acuerdo con el mandato del parágrafo 1º del artículo 30 de la Ley 2069 de 2020^[5]; (iii) 2.2.1.2.1.5.3. que regula un procedimiento especial para las adquisiciones en grandes almacenes cuando se trate de mínima cuantía; (iv) 2.2.1.2.1.5.4. que establece la posibilidad de que la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente- conciba y establezca las reglas para la utilización de Instrumentos de agregación de demanda en la Tienda Virtual del Estado Colombiano para adquisiciones hasta el monto de la mínima cuantía con Mipymes y con grandes almacenes; y (v) 2.2.1.2.1.5.5. que determina que la entidad estatal es libre de exigir o no garantías en el proceso de selección de mínima cuantía y en la adquisición de “grandes almacenes”.

De esta suerte, el artículo 2 del Decreto 1860 de 2021, que modifica los artículos del Decreto 1082 de 2015 expuestos previamente, no solo constituye la reglamentación del artículo 30 de la Ley 2069 de 2020, al desarrollar las reglas aplicables a esta modalidad de selección, sino, en términos generales, la nueva regulación de la modalidad de selección de mínima cuantía.

Con base en las modificaciones normativas recién enunciadas, resulta necesario aclarar los requisitos relacionados con el procedimiento de esta modalidad de selección, como se sigue a continuación:

(i) La entidad estatal debe efectuar los estudios previos en los que señale cuál es la necesidad que pretende satisfacer, el objeto del contrato, sus condiciones técnicas, el valor estimado, el plazo de ejecución y el certificado de disponibilidad presupuestal.

(ii) Luego de los trámites previos, la entidad debe publicar en el SECOP una invitación, indicando además del objeto, las condiciones técnicas y el valor estimado del contrato, las razones que justifican el cálculo de la cuantía. Igualmente, puede exigir o no una capacidad financiera mínima. Al respecto, esta Agencia ha recomendado “incluir en la invitación el cronograma, el plazo o condiciones de pago a cargo de la Entidad Estatal, la indicación del requerimiento de garantías (cuya exigencia es discrecional de la Entidad Estatal) y los demás aspectos que considere necesarios para la satisfacción de la necesidad”^[6].

(iii) La invitación se debe hacer por un término no inferior a un (1) día hábil.

(iv) Las observaciones que presenten los interesados a la invitación deben responderse a más tardar antes del vencimiento del término para presentar las ofertas.

(v) Presentadas las propuestas, la entidad estatal debe revisar las ofertas económicas y verificar que la del menor precio cumpla los requisitos de participación. Si no los satisface, debe revisar la oferta económica inmediatamente inferior y así sucesivamente. Esto significa que en la mínima cuantía el precio es el único factor de calificación ^[7].

(vi) El informe de evaluación se debe publicar por lo menos un (1) día hábil.

(vii) El contrato se perfecciona con la comunicación de aceptación de la oferta que envía la entidad estatal al proponente que presentó la oferta económica de menor precio, no requiriéndose, entonces, la suscripción de una minuta. En la comunicación de aceptación de la oferta la entidad estatal le debe informar al proponente ganador quién será el supervisor del contrato.

(viii) De existir empate debe preferirse la oferta que se presentó primero en el tiempo.

Una vez sintetizados los anteriores requisitos, cabe concluir, con base en lo dispuesto en el numeral 9º del artículo 2.2.1.2.1.5.2. del Decreto 1860 de 2021 sobre el procedimiento para la contratación de mínima cuantía, que tanto la oferta como su aceptación constituyen el contrato estatal en esta modalidad de selección. Dicho de otro modo: la comunicación de la aceptación de la oferta por parte de la entidad estatal al proponente perfecciona los requisitos de existencia de este tipo negocial.

Respecto al objeto de su consulta debe advertirse que, la capacidad financiera se determina a través de la liquidez y el endeudamiento de los proponentes. Esta busca establecer condiciones mínimas en relación con la salud financiera de estos últimos, particularmente, demostrar su aptitud para cumplir oportuna y cabalmente del objeto del contrato. Para la doctrina, este requisito corresponde a la idea de que el proponente tiene la solidez económica y financiera suficiente para responder por el objeto contractual que se llegue a pactar. Para el efecto se analizan los principales indicadores financieros del proponente (patrimonio, liquidez y nivel de endeudamiento) y, con fundamento en ellos, se determina si este es suficientemente idóneo desde la perspectiva económica para ejecutar adecuadamente el contrato^[8].

Según el artículo 2.2.1.1.1.5.3 del Decreto 1082 de 2015, son indicadores de la capacidad financiera los siguientes: i) el índice de liquidez, que corresponde a la división entre el activo corriente y el pasivo corriente, y que determina la capacidad que tiene el proponente para cumplir con sus obligaciones de corto plazo; ii) el índice de endeudamiento, que se calcula dividiendo el pasivo total por el activo total, el cual determina el grado de endeudamiento en la estructura de financiación del proponente; y iii) la razón de cobertura de intereses, que es igual a la utilidad operacional, sobre los gastos de intereses, y que refleja la capacidad del proponente para cumplir con sus obligaciones financieras. Adicionalmente, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente recomienda valorar otro tipo de indicadores como el capital de trabajo, la razón de efectivo, la denominada prueba ácida^[9], la concentración de endeudamiento a corto y a largo plazo y el patrimonio.

Ahora bien, es cuanto a la pregunta si ¿es jurídicamente procedente exigir indicadores financieros a los proponentes en un proceso de selección de mínima cuantía?, es dable llegar a la conclusión de que, tal y como lo expresa en su literalidad el numeral 2 del artículo 2.2.1.2.1.5.2 del Decreto 1082 de 2015, “La Entidad Estatal podrá exigir una capacidad financiera mínima cuando no hace el pago contra entrega a satisfacción de los bienes, obras o servicios. Si la Entidad Estatal exige capacidad financiera debe indicar como hará la verificación correspondiente en la invitación”.

De la disposición antes reseñada, se concluye que, en los procesos de contratación de mínima cuantía en los cuales no se pacte pago contra entrega, si no que por el contrario el pago de la obligación esté supeditado a la entrega a satisfacción de los bienes, obras o servicios, está prohibido por mandato reglamentario solicitar o exigir el cumplimiento de indicadores financieros. Por el contrario, en aquellos procesos en los cuales no se cumpla con la condición precitada, las entidades estatales podrán exigir una capacidad financiera mínima y, en consecuencia, los proponentes deben cumplir con las condiciones explicitas indicadas en la invitación.

Se advierte que, se deben observar a detalle las condiciones o requisitos anteriormente establecidos para determinar la obligatoriedad o no de los proponentes para el cumplimiento de los indicadores financieros y corresponde a las entidades estatales, durante la etapa de planeación del contrato estatal, estudiar y determinar los requisitos habilitantes que establecerán en los pliegos de condiciones, los cuales deben fijarse de forma adecuada y proporcional. Todo porque la facultad de establecer los requisitos habilitantes no puede ejercerse de forma arbitraria, caprichosa y, mucho menos, con el ánimo de direccionar el proceso de contratación o favorecer a alguno de los proponentes.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre el ámbito de aplicación de los indicadores financieros en los procesos de selección de mínima cuantía se pronunció esta Subdirección en los conceptos C- 669 del 03 de diciembre de 2020, C- 387 del 03 de agosto de 2021, C- 562 del 25 de octubre de 2021, C- 618 del 03 de noviembre de 2021, C- 647 del 05 de mayo de 2022, C- 430 del 30 de junio de 2022, C- 825 del 28 de diciembre de 2022, C- 109 del 10 de mayo de 2023, C-061 del 29 de mayo de 2023, C- 215 del 27 de junio de 2023 y C- 455 del 27 de noviembre de 2023. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. La regla vigente sobre la contratación de mínima cuantía contenida en el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, es la siguiente: “5. Contratación mínima cuantía. La contratación cuyo valor no excede del 10 por ciento de la menor cuantía de la entidad independientemente de su objeto, se efectuará de conformidad con las siguientes reglas a) Se publicará una invitación, por un término no inferior a un día hábil, en la cual se señalará el objeto a contratar, el presupuesto destinado para tal fin, así como las condiciones técnicas exigidas; b) El término previsto en la invitación para presentar la oferta no podrá ser inferior a un día hábil; c) La entidad seleccionará, mediante comunicación de aceptación de la oferta, la propuesta con el menor precio, siempre y cuando cumpla con las condiciones exigidas; d) La comunicación de aceptación junto con la oferta constituyen para todos los efectos el contrato celebrado, con base en lo cual se efectuará el respectivo registro presupuestal.// Parágrafo 1o. Las particularidades del procedimiento aquí previsto, así como la posibilidad que tengan las entidades de realizar estas adquisiciones a Mlpymes o establecimientos que correspondan a la definición de "gran almacén" señalada por la Superintendencia de Industria y Comercio, se determinarán en el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional. // Parágrafo 2o. La contratación a que se refiere el presente artículo se realizará exclusivamente con las reglas en él contempladas y en su reglamentación. En particular no se aplicará lo previsto en la Ley 816 de 2003”. ↑

2. Cfr. Artículo 2.2.1.2.1.5.2. del Decreto 1082 de 2015. ↑

3. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. “Régimen jurídico de la contratación estatal”. 3ª ed. Bogotá: Legis, 2016. p. 463 ↑

4. La contratación de mínima cuantía es aquella que no excede el 10% de la menor cuantía, o sea, que no supera el 10% de los topes definidos en el artículo 2, numeral 2, literal b) de la Ley 1150 de 2007, que dispone: “Se entenderá por menor cuantía los valores que a continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades públicas expresados en salarios mínimos legales mensuales. Para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 1.000 salarios mínimos legales mensuales. Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 850.000 salarios mínimos legales mensuales e inferiores a 1.200.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 850 salarios mínimos legales mensuales. Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 400.000 salarios mínimos legales mensuales e inferior a 850.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 650 salarios mínimos legales mensuales. Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 120.000 salarios mínimos legales mensuales e inferior a 400.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 450 salarios mínimos legales mensuales. Las que tengan un presupuesto anual inferior a 120.000 salarios mínimos legales mensuales, la menor cuantía será hasta 280 salarios mínimos legales mensuales”. ↑

5. “Las particularidades del procedimiento aquí previsto, así como la posibilidad que tengan las entidades de realizar estas adquisiciones a Mipymes o establecimientos que correspondan a la definición de "gran almacén" señalada por la Superintendencia de Industria y Comercio, se determinarán en el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional”. ↑

6. Manual de la Modalidad de Selección de Mínima Cuantía disponible en enlace web https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_tienda_virtual/cce_manual_minima_cuantia.pdf ↑

7. “El precio es el factor de selección del proponente. Es decir, la entidad estatal debe adjudicar el proceso de contratación al oferente que cumpla con todas las condiciones exigidas por la entidad estatal en los documentos del proceso (estudios previos e invitación a participar), y que ofrezca el menor valor. No hay lugar a puntajes para evaluar las ofertas sobre las características del objeto a contratar, su calidad o condiciones” (DÁVILA, Op. cit., p. 515) ↑

8. EXPÓSITO VÉLEZ, Juan Carlos. El deber de selección objetiva. En: Del contrato estatal a los sistemas de compras públicas. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. p. 150-151 ↑

9. Mide la liquidez del proponente de manera más estricta que el índice de liquidez, pues no tiene en cuenta su inventario. El inventario es excluido, teniendo en cuenta que es la cuenta menos líquida del activo corriente y no debe ser usada para pagar las obligaciones de corto plazo. ↑