Colombia Compra Eficiente (Concepto C-326 de 2025) recuerda que las causales de rechazo en contratación deben estar en la Ley y, además, en los pliegos de condiciones. No obstante, las entidades no pueden fijar ni aplicar causales que afecten o soslayen la selección objetiva. Sobre causales de documentos tipo en infraestructura de transporte, la interpretación es estricta y restrictiva: prevalece la interpretación gramatical y no procede ampliar el alcance. En particular, la causal del literal L (tachaduras o enmendaduras) aplica sin perjuicio de la posibilidad de subsanar, y la entidad debe otorgar oportunidad de corrección cuando sea procedente, especialmente si el contenido no incide en la asignación de puntaje.
CAUSALES DE RECHAZO – Principio de legalidad – Configuración – Documentos Tipo
[…] las causales de rechazo son las establecidas en la Ley y las fijadas por la Entidad Estatal en los pliegos de condiciones. Sin embargo, en ejercicio de dicha facultad, a las entidades no les es dable fijar causales de rechazo que soslayen o afecten la selección objetiva en la contratación. Sobre el particular, el Consejo de Estado señala:
[…]
De igual forma, esta Agencia ha reiterado la postura del Consejo de Estado, según la cual, por la naturaleza propia de las causales de rechazo, su aplicación es estricta y restrictiva, lo que significa que su interpretación gramatical prevalece sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance. Al respecto, el Consejo de Estado sostuvo:
DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura de transporte – Causal de rechazo del literal L – Tachaduras o enmendaduras – Alcance
Al respecto, es necesario resaltar que la causal de rechazo contenida en el literal L del numeral 1.15 –causales de rechazo– del documento tipo indicado, no distingue, a efectos de su aplicación, entre documentos que contengan requisitos habilitantes o ponderables y, con base en ello, esta Agencia debe interpretar de manera sistemática el ordenamiento para dilucidar la forma de aplicación de la causal.
De esta manera, en primer lugar, es importante señalar que esta causal de rechazo aplica sin perjuicio de la posibilidad de subsanar el contenido de las ofertas. Es decir, pese a que en la oferta se configure el supuesto de hecho prescrito en la causal de rechazo, es necesario que la entidad estatal previamente otorgue la oportunidad de subsanar la deficiencia de la oferta, en los casos en que resulte procedente. En particular, ello sería procedente frente a cualquier contenido de la oferta que no incida en la asignación de puntaje, lo que implicaría, dependiendo del supuesto concreto, permitir que las enmendaduras o tachaduras sean convalidadas en la forma exigida en la sección 2.3. del documento tipo.
Texto del concepto
CAUSALES DE RECHAZO – Principio de legalidad – Configuración – Documentos Tipo
[…] las causales de rechazo son las establecidas en la Ley y las fijadas por la Entidad Estatal en los pliegos de condiciones. Sin embargo, en ejercicio de dicha facultad, a las entidades no les es dable fijar causales de rechazo que soslayen o afecten la selección objetiva en la contratación. Sobre el particular, el Consejo de Estado señala:
[…]
De igual forma, esta Agencia ha reiterado la postura del Consejo de Estado, según la cual, por la naturaleza propia de las causales de rechazo, su aplicación es estricta y restrictiva, lo que significa que su interpretación gramatical prevalece sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance. Al respecto, el Consejo de Estado sostuvo:
DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura de transporte – Causal de rechazo del literal L – Tachaduras o enmendaduras – Alcance
Al respecto, es necesario resaltar que la causal de rechazo contenida en el literal L del numeral 1.15 –causales de rechazo– del documento tipo indicado, no distingue, a efectos de su aplicación, entre documentos que contengan requisitos habilitantes o ponderables y, con base en ello, esta Agencia debe interpretar de manera sistemática el ordenamiento para dilucidar la forma de aplicación de la causal.
De esta manera, en primer lugar, es importante señalar que esta causal de rechazo aplica sin perjuicio de la posibilidad de subsanar el contenido de las ofertas. Es decir, pese a que en la oferta se configure el supuesto de hecho prescrito en la causal de rechazo, es necesario que la entidad estatal previamente otorgue la oportunidad de subsanar la deficiencia de la oferta, en los casos en que resulte procedente. En particular, ello sería procedente frente a cualquier contenido de la oferta que no incida en la asignación de puntaje, lo que implicaría, dependiendo del supuesto concreto, permitir que las enmendaduras o tachaduras sean convalidadas en la forma exigida en la sección 2.3. del documento tipo.
Bogotá D.C.
Señor
Carlos Gualdron
Representante legal
GC INGENIERÍA Y CONSTRUCCIONES S.A.S.
Chía, Cundinamarca
Concepto C – 326 de 2025
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Temas: | CAUSALES DE RECHAZO – Principio de legalidad – Configuración – Documentos Tipo / DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura de transporte – Causal de rechazo del literal L – Tachaduras o enmendaduras – Alcance |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250318002619 |
Estimado señor Gualdron:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 18 de marzo de 2025, en la que manifiesta lo siguiente:
“Es de mi interes saber si las entidades territoriales, como alcaldias, en los porcesos de licitacion publica de infraestructura de transporte, pueden rechazar las propuestas que son presentadas con los sobres deteriorados y/o abiertos aduciendo la cauzal de rechazo L de los pliegos tipo? Y someter a los oferentes que pretenden participar con estas propuestas, a que estas NO sean tenidas en cuenta para la respectiva evaluacion juridica, tecnica, finanacira y economica, pese a que la documetacion presentada que demuestra el cumplimiento de los requisitos habilitantes, y la propuesta economica en si, estan en perfectas condiciones. Es decir solo se encuentra deteriorados y abiertos los sobres en donde van los documentos.”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compras públicas. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme a lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿cuál es el alcance de la causal de rechazo del literal L del numeral 1.15 del Documento Base de los documentos tipo de licitación de infraestructura de transporte?
- Respuesta:
La causal de rechazo contenida en el literal L del numeral 1.15 –causales de rechazo– de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 4, no distingue, a efectos de su aplicación, entre documentos que contengan requisitos habilitantes o ponderables y, con base en ello, esta Agencia debe interpretar de manera sistemática el ordenamiento para dilucidar la forma de aplicación de la causal. De esta manera, en primer lugar, es importante señalar que esta causal de rechazo aplica sin perjuicio de la posibilidad de subsanar el contenido de las ofertas. Es decir, pese a que en la oferta se configure el supuesto de hecho prescrito en la causal de rechazo, es necesario que la entidad estatal previamente otorgue la oportunidad de subsanar la deficiencia de la oferta, en los casos en que resulte procedente. En particular, ello sería procedente frente a cualquier contenido de la oferta que no incida en la asignación de puntaje, lo que implicaría, dependiendo del supuesto concreto, permitir que las enmendaduras o tachaduras sean convalidadas en la forma exigida en la sección 2.3. del documento tipo. Adicionalmente, es necesario aclarar que la finalidad buscada con la causal de rechazo contenida en el literal L del numeral 1.15 del pliego tipo es brindar certeza a la Entidad Estatal sobre el contenido de la propuesta y, de este modo, evitar que en el proceso de análisis de las ofertas se produzcan errores que conduzcan a la alteración o que vicien el resultado de la evaluación. En este sentido, es responsabilidad del oferente proceder a convalidar las tachaduras y enmendaduras de conformidad con lo previsto en la sección 2.3 del pliego de condiciones, es decir, “[l]as tachaduras y/o enmendaduras sobre alguno de los documentos que acreditan los requisitos habilitantes o los factores de evaluación de la oferta, deberán estar salvados con la firma de quien suscribe el correspondiente documento al pie de la misma y con una nota al margen donde manifieste clara y expresamente la corrección realizada”. Por lo demás, el rechazo de una oferta con base en la causal L aludida, deberá realizarse en lo términos expuestos en este concepto, teniendo en cuenta la incidencia de la tachadura o enmendadura en el proceso de selección. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
Los Documentos Tipo expedidos por esta Agencia en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los Documentos Tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los Documentos Tipo.
Recientemente, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió los documentos tipo para procesos de contratación de obra pública de infraestructura de transporte adelantados bajo las modalidades de selección de licitación pública –versión 4–, selección abreviada de menor cuantía –versión 3– y mínima cuantía –versión 2 con modificaciones–, mediante las resoluciones 465, 463 y 464 de 2024, respectivamente. Estos documentos tipo entraron en vigor para procesos de contratación cuyo aviso de convocatoria o invitación se publique a partir del 3 de febrero de 2025.[1]
Es importante señalar que, las causales de rechazo son las establecidas en la Ley y las fijadas por la Entidad Estatal en los pliegos de condiciones. Sin embargo, en ejercicio de dicha facultad, a las entidades no les es dable fijar causales de rechazo que soslayen o afecten la selección objetiva en la contratación. Sobre el particular, el Consejo de Estado[2] señala:
“Quiere con esto destacar la Sala que las causales de rechazo de las propuestas pueden ser legales y por lo mismo generan el efecto del descarte o exclusión de la oferta ope legis, sin necesidad de que se haga referencia a las mismas en el pliego de condiciones; o también pueden las causales de rechazo de las propuestas ser establecidas expresamente por la entidad en el respectivo pliego de condiciones. Lo cierto es que, sea que las causales de rechazo de la oferta emanen directamente de la ley o del pliego de condiciones, en uno y en otro caso se refieren a defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permiten deducir que la misma no resulta favorable para los intereses de la entidad y los fines de la contratación y que de soslayarse se comprometería el cumplimiento de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, así como el deber de selección objetiva en la contratación.”
De igual forma, esta Agencia ha reiterado la postura del Consejo de Estado, según la cual, por la naturaleza propia de las causales de rechazo, su aplicación es estricta y restrictiva, lo que significa que su interpretación gramatical prevalece sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance. Al respecto, el Consejo de Estado[3] sostuvo:
“En esta línea de pensamiento, resulta claro que el rechazo o la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la administración, en la medida en que el oferente, por el hecho de participar en el proceso licitatorio, adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular; en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta, la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley, deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación.”
Por lo expuesto, las causales de rechazo deben estar necesariamente nominadas en la Ley o en el pliego de condiciones, y no puede realizarse, frente a su redacción, ninguna interpretación extensiva. Por esta razón si el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública o el pliego de condiciones no establecen de manera literal una causal de rechazo, en los términos expuestos, no podrán rechazarse las propuestas.
Adicionalmente, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante los conceptos con radicados Nos. 2201913000007117 del 25 de septiembre de 2019, 2201913000009538 del 23 de diciembre de 2019, C-716 del 30 de octubre de 2020 y C-128 del 2 de agosto de 2024, entre otros, ha señalado que las causales de rechazo de las ofertas establecidas en los documentos tipo son taxativas, descartándose que la entidad introduzca nuevas, salvo las contempladas directamente en la ley. Igualmente, por la naturaleza de las causales de rechazo, su aplicación es estricta, lo que –a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública– significa que su interpretación gramatical prevalece sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance.
Ahora bien, los documentos tipo contienen parámetros obligatorios para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten la tipología contractual que estos se encarguen de desarrollar. En la versión 4 de los documentos tipo de licitación pública de obra de infraestructura de transporte, se incluyeron las causales de rechazo de las ofertas, entre ellas, la relacionada con la presente consulta –causal L–, la cual se transcribe en los siguientes términos:
“L. Que el valor total de la oferta o aquel revisado en la audiencia efectiva de adjudicación exceda el presupuesto oficial estimado para el Proceso de Contratación. [o para el lote o el segmento frente al que presentó oferta]Presentar la oferta con tachaduras o enmendaduras en alguno de los documentos que acreditan los requisitos habilitantes o los factores de evaluación de la oferta y no se encuentre en la forma indicada en la sección 2.3 del Pliego de Condiciones, sin perjuicio de la posibilidad de subsanar los primeros en los términos del numeral 1.6.”
Al respecto, es necesario resaltar que la causal de rechazo contenida en el literal L del numeral 1.15 –causales de rechazo– del documento tipo indicado, no distingue, a efectos de su aplicación, entre documentos que contengan requisitos habilitantes o ponderables y, con base en ello, esta Agencia debe interpretar de manera sistemática el ordenamiento para dilucidar la forma de aplicación de la causal.
De esta manera, en primer lugar, es importante señalar que esta causal de rechazo aplica sin perjuicio de la posibilidad de subsanar el contenido de las ofertas. Es decir, pese a que en la oferta se configure el supuesto de hecho prescrito en la causal de rechazo, es necesario que la entidad estatal previamente otorgue la oportunidad de subsanar la deficiencia de la oferta, en los casos en que resulte procedente. En particular, ello sería procedente frente a cualquier contenido de la oferta que no incida en la asignación de puntaje, lo que implicaría, dependiendo del supuesto concreto, permitir que las enmendaduras o tachaduras sean convalidadas en la forma exigida en la sección 2.3. del documento tipo.
Adicionalmente, es necesario aclarar que la finalidad buscada con la causal de rechazo contenida en el literal L del numeral 1.15 del pliego tipo es brindar certeza a la Entidad Estatal sobre el contenido de la propuesta y, de este modo, evitar que en el proceso de análisis de las ofertas se produzcan errores que conduzcan a la alteración o que vicien el resultado de la evaluación. En este sentido, es responsabilidad del oferente proceder a convalidar las tachaduras y enmendaduras de conformidad con lo previsto en la sección 2.3 del pliego de condiciones, es decir, “[l]as tachaduras y/o enmendaduras sobre alguno de los documentos que acreditan los requisitos habilitantes o los factores de evaluación de la oferta, deberán estar salvados con la firma de quien suscribe el correspondiente documento al pie de la misma y con una nota al margen donde manifieste clara y expresamente la corrección realizada”.
Es pertinente resaltar que el alcance de la causal de rechazo analizada es restrictivo, en la medida en que podría configurarse el supuesto siempre y cuando la tachadura o enmendadura tenga una incidencia directa y sustancial en el análisis del contenido de los documentos de la oferta. En efecto, las causales de rechazo deben interpretarse de forma razonable, conforme a los parámetros legales y jurisprudenciales, por lo que no sería justificado rechazar una propuesta, por ejemplo, porque haya una tachadura o enmendadura en lugares netamente formales de la oferta. En efecto, como lo establece el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 “La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos”. Por lo tanto, toda entidad estatal debe ejercer su competencia de manera rigurosa y, por tanto, aplicar la causal de rechazo analizada en los eventos en que la tachadura o la enmendadura impacte algún elemento sustancial de los documentos analizados, esto es, que incida en la comparación de las ofertas y sin perjuicio de aplicar el régimen de subsanabilidad de las propuestas.
De esta manera, el citado numeral 2.3. establece que en los casos en que la oferta se presente con alguna tachadura o enmendadura, las correcciones deben ser convalidadas por la persona que suscribió el documento objeto de la misma, firmándolo al pie de la misma y nota al margen del documento donde manifieste clara y expresamente que se hizo dicha corrección.
Sin embargo, como se expresó, a pesar de que la estipulación señala que la tachadura o enmendadura debe ser convalidada por quien suscribió el documento, dicha estipulación debe ser interpretada bajo el tamiz del principio de primacía del derecho sustancial sobre las formalidades, de que trata el artículo 228 de la Constitución Política y el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, de modo que, en cada caso concreto, las entidades que adelantan los procesos de contratación deberán verificar que con su aplicación no se obstaculice la efectividad de los derechos del proponente por exigencias procedimentales excesivas y que constituyan una aplicación irreflexiva de la formalidad respectiva.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre las causales de rechazo incorporadas en los pliegos de condiciones, en los conceptos 2201913000007117 del 25 de septiembre de 2019, 2201913000009538 del 23 de diciembre de 2019, C- 716 del 30 de octubre de 2020, C-096 del 24 de marzo de 2021, C-056 del 20 de abril de 2021, C-078 del 15 de marzo de 2022, C-321 del 17 de mayo de 2022, C-113 del 22 de marzo de 2022, C-178, C-186 del 12 de abril de 2022, C-406 del 2 de octubre de 2023, C-128 del 2 de agosto de 2024, C-047 del 28 de febrero de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrá encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual.
La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente recomienda a todas las entidades públicas, independientemente de su naturaleza, que gestionan recursos públicos, la aplicación de los Documentos Tipo. Esta recomendación es válida tanto para su uso obligatorio, cuando así lo establezca la normatividad vigente, como para su implementación como una buena práctica. El objetivo es garantizar la transparencia y promover un proceso de selección objetiva en la contratación pública, contribuyendo así a mejorar la eficiencia, la competencia y la confianza en el manejo de los recursos del Estado.
Le informamos que ya se encuentra disponible la Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación. En este documento podrá consultar una serie de pautas para el manejo ofertas artificialmente bajas, en línea con las mejores prácticas internacionales en la materia. Puede consultar la versión actualizada en el siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/manuales-guias-y-pliegos-tipo/manuales-y-guias/guia-para-el-manejo-de-ofertas-artificialmente-baja-0.
De otra parte, le contamos que ya publicamos la Guía para incentivar la participación de Mujeres en el Sistema de Compras y Contratación Pública. Esta guía tiene como finalidad ofrecer información de valor para que las Entidades Estatales fomenten de manera efectiva la participación de las mujeres en el mercado de compras públicas. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/manuales-guias-y-pliegos-tipo/manuales-y-guias/guia-para-incentivar-la-participacion-de-las-mujeres.
También lo invitamos a consultar la versión VIII de 2024, del Boletín de Relatoría de la Subdirección de Gestión Contractual relacionado con la participación de las MIPYMES en los procesos de compra y contratación pública, el cual se puede descargar en la página web de la Agencia: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/files_2020/boletin_de_realtoria_viii.pdf.
Por último, los invitamos a seguirnos en las redes sociales, en las cuales se difunde información institucional:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Kevin Arlid Herrera Santa Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan David Cárdenas Cabeza Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Estos documentos tipo pueden ser consultados en la página web de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en el siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/content/documentos-tipo-de-infraestructura-de-transporte. ↑
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2011. Exp. 18.293. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ↑
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 21 de noviembre de 2013. Exp. 25397. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. ↑