DOCUMENTOS TIPO, SEGURIDAD SOCIAL, DOCUMENTO TIPO

Texto del concepto

CCE-DES-FM-17

DOCUMENTOS TIPO – Matriz 1 – Inalterabilidad

La Matriz 1 – Experiencia, como parte integral de los «Documentos Tipo», por medio de la cual se determina uno de los requisitos habilitantes del proceso contractual, no admite injerencia alguna para efectos de adición o supresión de los elementos que consagra, reiterando su inalterabilidad, por lo que las entidades estatales deben elaborar sus pliegos de condiciones con sujeción estricta a dicha Matriz, la cual delimita la actuación de las entidades estatales y a la vez se contribuye en la materialización de los principios de las actuaciones contractuales de las entidades estatales y de los postulados que rigen la función administrativa, especialmente los de transparencia, economía, responsabilidad e imparcialidad.

SEGURIDAD SOCIAL – Personas naturales – Personas jurídicas – Planilla de pago – Improcedencia - Rechazo

El numeral 3.4.1. del «Documebto Base» del Documento Tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 3, establece que las personas jurídicas deben presentar el Formato 6 – Pagos de seguridad social y aportes legales suscrito por el representante legal de la persona jurídica o el revisor fiscal, según corresponda, bajo la gravedad del juramento. En dicho numeral se establece que basta con la presentación de dicho formato, aclarando expresamente que «La entidad no exigirá las planillas de pago. Bastará el certificado suscrito por el revisor fiscal, en los casos requeridos por la ley, o por el representante legal que así lo acredite»

En cuanto a los proponentes personas naturales, el numeral 3.4.2. del «Documento Base» establece que la acreditación de la afiliación a los sistemas de seguridad social en salud y pensiones, puede surtirse aportando los certificados de afiliación respectivos o el certificado de pago de la correspondiente planilla; la conjunción disyuntiva «o» permite inferir que dicha acreditación se surtirá con alguna de las dos opciones, por lo que bien puede la persona aportar solo los certificados de afiliación u optar por allegar el certificado de pago. En consecuencia la entidad no podría rechazar al proponente que eligió cumplir con este requisito allegando solo los certificados de afiliación, sin perjuicio de las normas que regulan lo relativo a la afiliación, oportunidad en el pago de dichos aportes y el requerimiento de presentar una declaración donde acredite el pago en caso de resultar adjudicatario.

DOCUMENTO TIPO – Ley 842 de 2003 – Artículo 17 – Causales de rechazo

[…] el documento tipo no estableció la exigencia de la acreditación, durante el procedimiento de selección, del cumplimiento de la obligación legal establecida en el artículo 17 de la Ley 842 de 2003. Además, dicho evento no se encuentra establecido como causal de rechazo de las ofertas y las entidades no pueden incluir nuevas causales distintas a las establecidas en los documentos tipo.

CCE-DES-FM-17

Bogotá, 24 Marzo 2021

Señor

Juan Andrés González

Ciudad

veeduraicerocorrupcion@gmail.com

Concepto C – 096 de 2021

Estimado señor González,

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 9 de febrero del año 2021.

1. Problemas planteados

El peticionario plantea las siguientes preguntas, aclarando que surgen en el marco de un proceso de selección aplicando documentos tipo: «[…] Puede una entidad estatal al momento de requerir experiencia […] solicitar que adicional a que el objeto y/o alcance del contrato diga que es mejoramiento de una vía, solicitar la acreditación de actividades de rectificación y alineamiento vertical? […] De acuerdo al artículo 17 de la Ley 842 de 2003 […] tod[a] empresa de ingenie[í]a que quiera ejercer labores asociadas con la profesión debe contar en su nómina permanente con un profesional [afín] al objeto social. Los documentos tipo no contemplan en sus requisitos que se deban presentar planillas de seguridad social ni acreditar esta condición. Puede una entidad estatal incluir este requerimiento y rechazar a los oferentes que no cumplan esta situación? […] El representante legal [de] una persona jurídica debe estar al día en el pago [de seguridad] social al momento de presentar la propuesta? Debe estar afiliado el representante legal por la empresa que representa? Puede la entidad pedir las planillas del representante legal?».

2. Consideraciones

Para resolver esta consulta se analizarán los siguientes temas: i) los «Documentos Tipo» y su obligatoriedad; ii) los parámetros para establecer y acreditar la experiencia en procesos de contratación desarrollados con documentos tipo; iii) la afiliación al Sistema de Seguridad Social Integral y verificación de pago de aportes al presentar la propuesta; iv) la taxatividad e inalterabilidad de las causales de rechazo, y como estas no excluyen la obligación de cumplir otros deberes legales.

2.1. Documentos Tipo

Al tenor de lo dispuesto en el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, adicionada y modificada por las Leyes 1882 de 2018 y 2022 de 2020, «corresponde a la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente, la adopción de documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública […] establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia […]». Para tal fin, se considerarán las características propias de las regiones, la cuantía, la naturaleza y especialidad de la contratación, entre otros aspectos, previendo un procedimiento coordinado con entidades técnicas o especialiazadas para su incorporación, enfatizando en su obligatoriedad para procesos de selección de obras públicas.

Dando cumplimiento al precitado mandato legal, la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente, actualizó los Documentos Tipo^[1] para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte introduciendo su tercera versión mediante la Resolución No 240 de 2020^[2], precisando en sus artículos 2 y 3 la obligatoriedad de los parámetros contenidos en los mismos y su inalterabilidad^[3], de modo que es deber de las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública utilizar los Documentos Tipo en los procesos de selección que adelanten. Así, las entidades sometidas al mencionado Estatuto quedan vedadas de la posibilidad de efectuar modificaciones a las condiciones habilitantes, factores de escogencia y sistemas de ponderación contenidos en los mismos, por lo que solo podrán realizar modificaciones en los lugares en que expresamente lo establezcan los Documentos Tipo.

2.2 Parámetros para establecer y acreditar la experiencia en procesos de contratación desarrollados con documentos tipo

De acuerdo con la normativa señalada en el numeral 2.1, la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado en varias oportunidades sobre los parámetros para establecer y acreditar la experiencia en procesos de contratación con documentos tipo, entre otros, mediante conceptos C-056 del 8 de enero de 2020, C-069 del 24 de enero de 2020, C-097 del 5 de febrero de 2020, C-198 del 17 de abril de 2020, C-207 del 13 de abril de 2020, C-325 del 26 de mayo de 2020, C-444 del 13 de julio de 2020, C-466 del 24 de julio de 2020, C-485 del 29 de julio de 2020, C-501 del 29 de julio de 2020, C-478 del 30 de julio de 2020, C-450 de 3 de agosto de 2020, C-497 del 6 de agosto de 2020, C-528 del 18 de agosto de 2020, C-531 del 21 de agosto de 2020, C-546 del 26 de agosto de 2020, C-597 del 14 de septiembre de 2020, C-618 del 17 de septiembre de 2020, C-630 del 21 de octubre de 2020, C-633 del 2 de octubre de 2020, C-643 del 26 de octubre de 2020, C-635 del 29 de octubre de 2020, C-716 del 30 de octubre de 2020, C-653 del 9 de noviembre de 2020, C-665 del 11 de noviembre de 2020, C-698 del 19 de noviembre de 2020, C-697 del 2 de diciembre de 2020 y C-773 del 14 de enero de 2021. En lo pertinente, las tesis expuestas en los conceptos mencionados se reiteran a continuación.

Teniendo en cuenta las condiciones fijadas en el «Documento Base», la acreditación del requisito habilitante de experiencia se aborda desde distintos criterios. En primer lugar, los contratos presentados por los proponentes deben corresponder a la actividad o actividades de experiencia general y específica que la entidad exija en el pliego de condiciones de acuerdo con los parámetros señalados en la Matriz 1. En segundo lugar, los proponentes deben acreditar el cumplimiento de las condiciones fijadas con mínimo uno (1) y máximo seis (6) contratos, que debieron terminar antes de la fecha de cierre del proceso de contratación. Por último, el número de contratos aportados por el proponente debe certificar un valor mínimo correspondiente a un porcentaje del presupuesto oficial del proceso de obra expresado en SMMLV, cuya verificación se hará de acuerdo con la sumatoria de los valores totales ejecutados de los contratos que cumplan con los requisitos establecidos en el pliego de condiciones.

Para fijar las condiciones que deben cumplir los contratos aportados, en términos de actividades ejecutadas, las entidades deberán emplear la Matriz 1, documento que estandariza las condiciones de experiencia general y/o experiencia específica que deben requerir las entidades estatales de acuerdo con: i) el tipo de obra de infraestructura de transporte, ii) la actividad a contratar y iii) la cuantía del proceso de contratación. Para determinar la experiencia exigible en los procesos de contratación sometidos a los Documentos Tipo, como es el caso de los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte, deberán observarse los parámetros señalados en la «Matriz 1 – Experiencia», que puntualiza aspectos como el nivel de complejidad técnica para proyectos de infraestructura de transporte, tipos de infraestructura, así como componentes de «cuantías del proceso de contratación» y «actividad contractual». De dicha matriz se deriva el tipo de experiencia general y específica que se requerirá, según sea la cuantía y longitud a intervenir en cada caso, subrayando entre las reglas para la definición de la misma que «[l]a Entidad Estatal no puede modificar, omitir o adicionar las actividades de la experiencia general y especifica definidas en la Matriz 1 – Experiencia […]»

Así las cosas, la Matriz 1 – Experiencia, como parte integral de los «Documentos Tipo», definitoria de uno de los requisitos habilitantes del proceso contractual, no admite injerencia alguna para efectos de adición o supresión de los elementos que consagra, reiterando, como se señaló en el numeral anterior de este concepto, su inalterabilidad, por lo que las entidades estatales deben elaborar sus pliegos de condiciones con sujeción estricta a dicha Matriz. Lo anterior delimita la actuación de las entidades estatales y a la vez contribuye a la materialización de los principios de las actuaciones contractuales de las entidades estatales y de los postulados que rigen la función administrativa, especialmente los de transparencia, economía, responsabilidad e imparcialidad, procurando garantizar la objetividad en la selección.

De esta manera, aplicando el marco normativo esbozado, para determinar si una entidad estatal puede o no exigir la acreditación de experiencia en «actividades de rectificación y alineamiento vertical» de forma adicional a la experiencia en «mejoramiento de vías» en un proceso con «Pliego de Condiciones Tipo», se tomará como supuesto su desarrollo en el marco de los «Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 3». Estos documentos incluyen la Matriz 1 – Experiencia, donde se contempla la actividad «PROYECTOS DE MEJORAMIENTO DE VÍAS»^[4], siendo el tipo de infraestructura relacionado con el objeto contractual «1.2 PROYECTOS DE MEJORAMIENTO DE VÍAS». Para estos procesos se establece que la experiencia general exigible será en «CONSTRUCCIÓN O MEJORAMIENTO EN PAVIMENTO ASFALTICO O CONCRETO HIDRÁULICO DE VÍAS PRIMARIAS O SECUNDARIAS O VIAS URBANAS O PISTAS DE AEROPUERTOS», en cuanto a la experiencia específica, se destaca la longitud de vía a intervenir y el valor de los contratos aportados, teniendo en cuenta las cuantías del proceso de contratación, por último, en la Matriz 1 – Experiencia, se enfatiza que las entidades estatales no podrán incluir condiciones adicionales para la acreditación de la experiencia a las exigidas en esta.

De esta manera, no es posible que las entidades realicen exigencias diferentes o adicionales a las estandarizadas en la Matriz 1 – Experiencia, por lo que deben elaborar sus pliegos de condiciones estableciendo los requisitos habilitantes con estricta sujeción a los parámetros estandarizados en los documentos tipo, salvo que estos mismos admitan su modificación.

2.3 Afiliación al Sistema de Seguridad Social Integral y verificación de pago de aportes al presentar la propuesta

En cuanto a las obligaciones con el Sistema de Seguridad Social, la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado en diferentes oportunidades, algunas se evidencian en los conceptos con radicados No 2201913000006970 del 19 de septiembre de 2019; 2201913000007862 del 21 de octubre de 2019; C-205 del 7 de abril de 2020; C-614 del 16 de septiembre de 2020 y 747 del 6 de enero de 2021, que se reiteran en lo pertinente:

La Ley 80 de 1993, en el texto original del artículo 41, estableció que los requisitos para perfeccionar el contrato eran: i) llegar a un acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y ii) que conste por escrito. Por su parte, para iniciar la ejecución se requería: i) la constitución y aprobación de la garantía y ii) la existencia del registro presupuestal.

Posteriormente, el artículo 50 de la Ley 789 de 2002 estableció, como obligación de quien quiere celebrar, renovar o liquidar contratos de cualquier naturaleza con entidades del sector público, cumplir con las obligaciones frente a los sistemas de salud, riesgos profesionales, pensiones y aportes a la Caja de Compensación Familiar, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y Servicio Nacional de Aprendizaje cuando a ello haya lugar. Asimismo, se facultó a la entidad estatal, al momento de liquidar los contratos, para verificar y dejar constancia del cumplimiento de las obligaciones del contratista frente a los aportes mencionados, durante toda su vigencia, estableciendo una correcta relación entre el monto cancelado y las sumas que debió cotizar.

Además, aclara que las «personas jurídicas» que quieran celebrar contratos con las entidades estatales deben acreditar el pago al Sistema de Seguridad Social Integral de sus empleados, y que por eso deben presentar una certificación expedida por el revisor fiscal o por el representante legal, durante un lapso equivalente al que exija el respectivo régimen de contratación para que se hubiera constituido la sociedad, el cual, en todo caso, no debe ser inferior a los 6 meses anteriores a la celebración del contrato –inciso tercero–. En este sentido, la ley señala que para presentar la oferta las personas jurídicas deben acreditar el requisito señalado anteriormente, es decir, el pago al sistema de seguridad social de sus empleados –inciso 4–.

Esta norma fue analizada por el Consejo de Estado, quien consideró que el artículo 50 de la Ley 789 de 2002 tiene por objeto evitar la evasión por parte de los empleadores de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social Integral y de los aportes parafiscales. De igual forma, esa Corporación consideró que para lograr esa finalidad el legislador impuso a las entidades estatales la obligación de verificar, en los procesos de selección de contratistas y durante la ejecución y liquidación de los contratos, que tanto los oferentes como los contratistas hayan realizado los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral^[5]. Por lo tanto, la jurisprudencia reiteró la necesidad de que las entidades estatales, durante la ejecución del contrato, verifiquen el cumplimiento de las obligaciones del Sistema de Seguridad Social Integral por parte de los contratistas.

Posteriormente, el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007 modificó el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, incluyendo la obligación, para los proponentes y contratistas, de estar a paz y salvo con los aportes parafiscales al Sistema de Seguridad Social integral, al señalar:

[…]

Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. El proponente y el contratista deberán acreditar que se encuentran al día en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda.

Parágrafo 1. El requisito establecido en la parte final del inciso segundo de este artículo deberá acreditarse para la realización de cada pago derivado del contrato estatal.

El servidor público que sin justa causa no verifique el pago de los aportes a que se refiere el presente artículo, incurrirá en causal de mala conducta, que será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente.

De la lectura integral del artículo 23 de la Ley 1150 de 2007 se infiere que, si bien los proponentes y los contratistas deben estar al día en el pago al Sistema de Seguridad Social Integral, la verificación de este requisito, por parte de las entidades estatales, se efectuará cuando realicen los pagos del contrato, es decir, durante la ejecución.

No obstante, el artículo 50 de la Ley 789 de 2002 previó una regla especial para las «personas jurídicas» que aspiran a celebrar contratos con las entidades estatales. Para presentar «la oferta» deben acreditar el pago de los aportes de sus empleados, mediante certificación expedida por el revisor fiscal, cuando este exista, de acuerdo con los requerimientos de ley, o por el representante legal, durante un lapso equivalente al que exija el respectivo régimen de contratación para el que se hubiera constituido la sociedad, el cual, en todo caso, no será inferior a los 6 meses anteriores a la celebración del contrato. Si bien este certificado no es un requisito para perfeccionar el contrato, sí lo es para presentar la oferta.

En este sentido, la verificación del aporte al Sistema de Seguridad Social Integral cambia, dependiendo si se trata de una persona natural o de una jurídica: i) si es una natural, la entidad estatal verificará el pago al Sistema de Seguridad Social Integral cuando se realicen los pagos del contrato, es decir, durante su ejecución y ii) si se refiere a una persona jurídica, el comprobante de pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral de sus empleados se debe aportar con la presentación de la oferta, y este constituye un criterio de admisión de la oferta. Lo anterior sin perjuicio de que durante la ejecución del contrato también se acredite el pago al Sistema de Seguridad Social Integral para pagar las cuentas o facturas si a ello hubiere lugar.

Asimismo, en virtud del artículo 50 de la Ley 789 de 2002, la entidad verificará, tanto para las personas naturales como para las jurídicas, la realización de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, al momento de su liquidación, y dejarán constancia del cumplimiento de las obligaciones del contratista frente a los aportes mencionados durante toda su vigencia, estableciendo una correcta relación entre el monto cancelado y las sumas que debieron cotizar.

No cabe duda de que el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, por parte de los contratistas del Estado, es una obligación contenida en las leyes y disposiciones reglamentarias que regulan esta materia, y es deber de las entidades contratantes verificar el cumplimiento de este mandato, tanto antes de celebrar el contrato como durante su ejecución y liquidación, conforme a la naturaleza jurídica de la persona con quien se va a realizar el contrato.

En concordancia con lo expuesto, en el «Documento Base» se establecen los requisitos habilitantes y los criterios para la ponderación de las propuestas, dentro de los cuales se encuentra la acreditación de pagos al Sistema de Seguridad Social, estableciendo en el numeral 3.4: i) las reglas para la acreditación de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y parafiscales, ii) los proponentes personas jurídicas deben acreditar este requisito con la suscripción y presentación del «Formato 6 – Pagos de seguridad social y aportes legales», iii) los proponentes personas naturales lo deben acreditar con la suscripción y presentación del «Formato 6 – Pagos de seguridad social y aportes legales» junto con las planillas de pago de los últimos seis meses, iv) los integrantes de los proponentes plurales deben acreditar el cumplimiento con las obligaciones al Sistema de Seguridad Social Integral de manera independiente, según se trate de personas naturales o jurídicas, en la forma enunciada anteriormente, v) para efectos de la suscripción del contrato, el adjudicatario debe presentar declaración donde acredite el pago correspondiente a seguridad social y aportes legales cuando a ello haya lugar.

En lo concerniente al tema de consulta, obedeciendo al marco legal previsto en la materia, el numeral 3.4.1. del «Documento Base» del Documento Tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 3, establece que las personas jurídicas deben presentar el Formato 6 – Pagos de seguridad social y aportes legales suscrito por el representante legal de la persona jurídica o el revisor fiscal, según corresponda, bajo la gravedad del juramento. En dicho numeral se establece que basta con la presentación de dicho formato, aclarando expresamente que «La entidad no exigirá las planillas de pago. Bastará el certificado suscrito por el revisor fiscal, en los casos requeridos por la ley, o por el representante legal que así lo acredite».

En cuanto a los proponentes personas naturales, el numeral 3.4.2. del «Documento Base» establece que la acreditación de la afiliación a los sistemas de seguridad social en salud y pensiones, puede surtirse aportando los certificados de afiliación respectivos o el certificado de pago de la correspondiente planilla; la conjunción disyuntiva «o» permite inferir que dicha acreditación se surtirá con alguna de las dos opciones, por lo que bien puede la persona aportar solo los certificados de afiliación u optar por allegar el certificado de pago^[6]. En consecuencia la entidad no podría rechazar al proponente que eligió cumplir con este requisito allegando solo los certificados de afiliación, sin perjuicio de las normas que regulan lo relativo a la afiliación, oportunidad en el pago de dichos aportes y el requerimiento de presentar una declaración donde acredite el pago en caso de resultar adjudicatario, correspondiendo a las entidades estatales su verificación.

2.4 Taxatividad e inalterabilidad de las causales de rechazo. Aplicación plena de otros deberes legales. Referencia al artículo 17 de la Ley 842 de 2003

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente – mediante los conceptos con radicados Nos. 2201913000007117 del 25 de septiembre de 2019, 2201913000009538 del 23 de diciembre de 2019 y C- 716 del 30 de octubre de 2020, entre otros, ha señalado que las causales de rechazo de las ofertas establecidas en los documentos tipo son taxativas, descartándose que la entidad introduzca nuevas, salvo las contempladas directamente en la ley. Igualmente, por la naturaleza de las causales de rechazo, su aplicación es estricta, lo que –a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública– significa que su interpretación gramatical prevalece sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance.

De acuerdo con lo anterior, al consultar el numeral 1.15 del pliego tipo «Documento Base» de «licitación de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 3», que consagra el listado de las causales de rechazo aplicables a estos procedimientos de selección, se observa:

Son causales de rechazo de las propuestas las siguientes [Las entidades no podrán incluir causales de rechazo distintas a las señaladas en la presente sección]:

1. Que el proponente o alguno de los integrantes del proponente plural esté incurso en causal de inhabilidad, incompatibilidad o prohibición previstas en la legislación para contratar.

[Cuando en el mismo proceso de contratación se presentan oferentes en la situación descrita por los literales g) y h) del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, la entidad solo admitirá la oferta presentada primero en el tiempo]

1. Cuando una misma persona natural o jurídica, o integrante de un proponente plural presente o haga parte en más de una propuesta para el presente proceso de contratación.

[Reemplazar el texto anterior por el siguiente, cuando el proceso es estructurado por lotes o grupos: Cuando una misma persona natural o jurídica, o integrante de un proponente plural presente o haga parte en más de una propuesta para el mismo lote o grupo del presente proceso de contratación]

1. Que el proponente o alguno de los integrantes del proponente plural esté reportado en el Boletín de Responsables Fiscales emitido por la Contraloría General de la República.
2. Que la persona jurídica proponente individual o integrante del proponente plural esté incursa en la situación descrita en el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 1116 de 2006.
3. Que el proponente no aclare, subsane o aporte documentos necesarios para cumplir un requisito habilitante o aportándolos no lo haga de forma correcta, en los términos establecidos en la sección 1.6.
4. Que la inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP) que realice el proponente, por primera vez o cuando han cesado los efectos y debe volver a inscribirse, no esté en firme en la fecha prevista para el cierre del proceso de contratación.
5. Que el proponente no acredite la presentación de la información para renovar el Registro Único de Proponentes (RUP), a más tardar el quinto día hábil del mes de abril de cada año, o en la fecha que establezca la ley o el reglamento, si fuera una distinta.
6. Que el proponente aporte información inexacta sobre la cual pueda existir una posible falsedad en los términos de la sección 1.11.
7. Que el proponente se encuentre inmerso en un conflicto de interés previsto en una norma de rango constitucional o legal o en la causal prevista en el numeral 1.14 del pliego de condiciones.
8. [Incluir esta causal cuando las ofertas se presente en el SECOP I] Que la propuesta económica no se aporte firmada.
9. No entregar la Garantía de seriedad de la oferta junto con la propuesta.
10. Que el objeto social del proponente o el de sus integrantes no le permita ejecutar el objeto del contrato.
11. Que el valor total de la oferta o aquel revisado en la audiencia efectiva de adjudicación exceda el presupuesto oficial estimado para el proceso de contratación.
12. Presentar la oferta con tachaduras o enmendaduras que no estén convalidadas en la forma indicada en la sección 2.3 del pliego de condiciones.
13. Que el proponente adicione, suprima, cambie, o modifique los ítems, la descripción, las especificaciones, el detalle, las unidades o cantidades señaladas en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, de acuerdo con lo exigido por la entidad.
14. [Incluir solo cuando la forma de pago sea por precios unitarios] No ofrecer el valor de un precio unitario u ofrecerlo en cero (0) pesos.
15. [Incluir solo cuando la forma de pago sea por precios unitarios] Superar el valor unitario de alguno o algunos de los siguientes ítems ofrecidos con respecto al valor establecido para cada ítem del presupuesto oficial: [La entidad debe incluir esta causal cuando la forma de pago sea por precios unitarios y cuando considere necesario establecer ítems del presupuesto oficial cuyo valor no pueda ser excedido por el proponente. Cuando decida incluirla, identificará en este espacio los ítems frente a los cuales aplicará la causal de rechazo.

Para la aplicación de esta causal la entidad debe tener en cuenta que el valor unitario establecido en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial incluye el valor de AIU]

1. [Esta causal aplica de acuerdo con la configuración de la oferta económica por parte de la entidad] No discriminar en la oferta económica el porcentaje de AIU en la forma como lo establece el Pliego de Condiciones y el Formulario 1 – Formulario de presupuesto oficial. [Se entiende que el proponente discrimina en la oferta económica el porcentaje de AIU cuando señala el porcentaje (%) correspondiente a la Administración, los Imprevistos y la Utilidad. En ningún caso la entidad rechazará la oferta por no presentar el desglose del AIU]
2. Ofrecer como AIU un porcentaje cuya sumatoria sea superior al establecido por la Entidad en el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial.
3. Cuando se presente propuesta condicionada para la adjudicación del contrato.
4. Presentar la oferta extemporáneamente.
5. No presentar oferta económica. Entregar la información de la propuesta económica en el sobre que no corresponda.
6. Presentar más de una oferta económica con valores distintos en el Sobre 2. [Cuando el proceso se estructure por lotes o grupos reemplazar el texto anterior por el siguiente: Presentar más de una oferta económica con valores distintos para el mismo lote o grupo]
7. Cuando se determine que el valor total de la oferta es artificialmente bajo, de acuerdo con lo establecido en la sección 4.1.3
8. Cuando se presenten propuestas parciales y esta posibilidad no haya sido establecida en el pliego de condiciones.
9. No informar todos los contratos que el proponente tenga en ejecución antes del cierre, necesarios para acreditar su capacidad residual conforme a la sección 3.10.
10. Ofrecer un plazo superior al señalado por la entidad en el Anexo 1 – Anexo Técnico.
11. Ofrecer condiciones particulares del proyecto de inferior calidad, personal profesional sin los requisitos mínimos; actividades por ejecutar y su alcance, forma de pago, obras provisionales, permisos, licencias y autorizaciones, notas técnicas específicas, y documentos técnicos adicionales, en condiciones diferentes a las establecidas por la Entidad en el Anexo 1 – Anexo Técnico.
12. Las demás previstas en la ley.

Ahora bien, revisadas las causales de rechazo que anteceden, no se advierte referencia expresa a la obligación establecida en el artículo 17 de la Ley 842 de 2003, ni tampoco se establece en otro lugar del documento tipo, por lo que resulta evidente que no es una exigencia aplicable en las licitaciones de obra pública de infraestructura de transporte que apliquen dichos documentos. En efecto, el artículo indicado establece la siguiente obligación legal:

Artículo 17. Responsabilidad de las personas jurídicas y de sus representantes. La sociedad, firma, empresa u organización profesional, cuyas actividades comprendan, en forma exclusiva o parcial, alguna o algunas de aquellas que correspondan al ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines o de sus profesiones auxiliares, está obligada a incluir en su nómina permanente, como mínimo, a un profesional matriculado en la carrera correspondiente al objeto social de la respectiva persona jurídica.

Parágrafo. Al representante legal de la persona jurídica que omita el cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo se le aplicarán las sanciones previstas para el ejercicio ilegal de profesión y oficio reglamentado, mediante la aplicación del procedimiento establecido para las contravenciones especiales de policía o aquel que lo sustituya.

El artículo citado establece el deber para las personas jurídicas, cuyas actividades correspondan al ejercicio de la ingeniería, de incluir en su «nómina permanente» al menos a un profesional matriculado en la carrera correspondiente al objeto social de la persona jurídica. Sin embargo, pese a la existencia de dicho deber, no establece una consecuencia particular frente a su incidencia en los procedimientos de selección adelantados por las entidades estatales, como sería la imposibilidad de participar en dichos procesos ante la inobservancia del cumplimiento de dicha exigencia o el deber de presentar algún documento para acreditar el cumplimiento de dicha obligación en el desarrollo de tales procesos contractuales.

A diferencia de la norma citada, y a modo de ejemplo, el artículo 20 de la misma ley sí tiene una exigencia y relación directa con las propuestas presentadas en los procesos de licitación pública, al exigir que aquellas presentadas en procesos cuyo objeto implique el desarrollo de las actividades catalogadas como ejercicio de la ingeniería, deben estar avaladas ‒o abonadas‒ por un ingeniero inscrito y con tarjeta de matrícula profesional en la respectiva rama de la ingeniería. Así, dicha obligación se refiere al cumplimiento de un requisito impuesto por el legislador que deben cumplir los proponentes con la presentación de sus ofertas^[7]. Por el contrario, retomando el artículo 17 analizado, debe tenerse en cuenta que el parágrafo de la disposición citada establece la consecuencia concreta frente al incumplimiento del deber legal establecido en dicho artículo. Nótese que la consecuencia no se relaciona con la imposibilidad de participar en los procedimientos de selección o la exigencia de acreditar su cumplimiento en dichos procedimientos; sino que prescribe una sanción concreta para el representante legal de la sociedad que incumpla el deber establecido en la disposición, al señalarse que «se aplicarán las sanciones previstas para el ejercicio ilegal de la profesión y oficio reglamentado».

En tal sentido, la consecuencia aparejada al incumplimiento del deber establecido en el artículo 17 se dirige directamente a sancionar al representante legal de la sociedad, sin que se establezca alguna consecuencia frente a la capacidad de la sociedad para participar en procedimientos de selección de contratistas.

En armonía con lo anterior, como se enunció previamente, la obligación contenida en el artículo 17 de la Ley 842 de 2003 no se estableció como causal de rechazo y tampoco se exigió la acreditación de este requisito durante el procedimiento de selección en ningún lugar de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte. Sin embargo, ello no quiere decir que esta obligación desaparezca o no se deba cumplir, pues esta aplica por ministerio de la ley, solo que no se vincula su contenido a alguna consecuencia jurídica frente a los procedimientos de selección que se rijan por los documentos tipo, sin perjuicio de las eventuales sanciones frente al representante legal de la sociedad que no acate su contenido.

En efecto, el hecho de que el documento tipo no establezca todas las obligaciones legales que deben cumplir las personas naturales y jurídicas, no quiere decir que tales deberes desaparezcan, pues frente a su incumplimiento el ordenamiento jurídico establece sus consecuencias particulares. En otras palabras, las obligaciones legales tienen plena aplicación de acuerdo con su regulación concreta, sin que su ausencia en el documento tipo se pueda interpretar como una autorización para desconocer su exigibilidad, pues aplican por ministerio de la ley, pese a que no tengan una incidencia concreta en los procedimientos de selección.

Por tanto, se reitera la idea que se está desarrollando, en el sentido de que el documento tipo no estableció la exigencia de la acreditación, durante el procedimiento de selección, del cumplimiento de la obligación legal establecida en el artículo 17 de la Ley 842 de 2003. Además, dicho evento no se encuentra establecido como causal de rechazo de las ofertas y las entidades no pueden incluir nuevas causales distintas a las establecidas en los documentos tipo.

En síntesis, como se indicó con anterioridad, en la regulación contenida en el numeral 1.15, que establece las causales de rechazo, no se estableció una exigencia adicional frente a los proponentes para acreditar el cumplimiento de dicho deber. En suma, al aplicar los documentos tipo en sus procesos, se desprenden las siguientes reglas para las entidades estatales: i) no pueden incluir nuevas causales de rechazo en sus pliegos de condiciones distintas a las establecidas en los documentos tipo; ii) solo pueden modificar los aspectos puntuales de las causales, es decir, los apartes entre corchetes y resaltados en gris; iii) teniendo en cuenta el contenido prohibitivo de las causales de rechazo, estas se deben interpretar de forma estricta, evitando realizar interpretaciones extensivas; y iv) las obligaciones legales tienen plena aplicación de acuerdo a su regulación concreta, sin que su ausencia en el documento tipo se pueda interpretar como una autorización para desconocer su exigibilidad, pues aplican por ministerio de la ley, pese a que algunas de ellas no tengan una incidencia concreta en los procedimientos de selección.

3. Respuestas

De acuerdo con las consideraciones anteriores se procede a responder cada una de las preguntas del peticionario:

«[…] Puede una entidad estatal al momento de requerir experiencia […] solicitar que adicional a que el objeto y/o alcance del contrato diga que es mejoramiento de una vía, solicitar la acreditación de actividades de rectificación y alineamiento vertical?»

Las entidades estatales no podrán exigir acreditación de experiencia adicional a la establecida en la Matriz 1 – Experiencia, como quiera que dicha facultad no está contemplada ni se autoriza en los «Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – Versión 3». En tal sentido, la experiencia que se exija en los procedimientos de selección regidos por documentos tipo debe hacerse con estricta sujeción a lo regulado en la Matriz 1 y en los documentos tipo, toda vez que admitir lo contrarío atentaría contra la inalterabilidad y obligatoriedad que revisten los Documentos Tipo.

«[…] De acuerdo al artículo 17 de la Ley 842 de 2003 […] tod[a] empresa de ingenie[í]a que quiera ejercer labores asociadas con la profesión debe contar en su nómina permanente con un profesional [afín] al objeto social. Los documentos tipo no contemplan en sus requisitos que se deban presentar planillas de seguridad social ni acreditar esta condición. Puede una entidad estatal incluir este requerimiento y rechazar a los oferentes que no cumplan esta situación?»

De conformidad con las consideraciones de este concepto, se concluye que el documento tipo no estableció la exigencia de la acreditación, durante el procedimiento de selección, del cumplimiento de la obligación legal establecida en el artículo 17 de la Ley 842 de 2003. Además, dicho evento no se encuentra establecido como causal de rechazo de las ofertas y las entidades no pueden incluir nuevas causales distintas a las establecidas en los documentos tipo.

Adicionalmente, como se indicó, el artículo citado establece el deber para las personas jurídicas, cuyas actividades correspondan al ejercicio de la ingeniería, de incluir en su «nómina permanente» al menos a un profesional matriculado en la carrera correspondiente al objeto social de la persona jurídica. Sin embargo, pese a la existencia de dicho deber, no establece una consecuencia particular frente a su incidencia en los procedimientos de selección adelantados por las entidades estatales, como sería la imposibilidad de participar en dichos procesos ante la inobservancia del cumplimiento de dicha exigencia o el deber de presentar algún documento para acreditar el cumplimiento de dicha obligación en el desarrollo de tales procesos contractuales.

«[…] El representante legal [de] una persona jurídica debe estar al día en el pago [de seguridad] social al momento de presentar la propuesta?»

«Debe estar afiliado el representante legal por la empresa que representa?»

«Puede la entidad pedir las planillas del representante legal?»

Los documentos tipo no establecen obligaciones específicas en relación con la forma de vinculación o contratación de los representantes legales frente a las personas jurídicas que representan. Cabe aclarar que, como se señaló en las consideraciones, de conformidad con el numeral 3.4.1 del Documento Tipo, para cumplir con las obligaciones relacionadas con la seguridad social, al momento de presentación de las ofertas, en relación con las personas jurídicas, basta con presentar el Formato 6 – Pagos de seguridad social y aportes legales suscrito por el revisor fiscal, de acuerdo con los requerimientos de ley o por el representante legal, bajo la gravedad del juramento, cuando no se requiera revisor fiscal, en el que conste el pago de los aportes de sus empleados frente al Sistema de Seguridad Social Integral.

En este sentido, mediante el documento indicado se afirma, bajo la gravedad del juramento, el estar al día en las obligaciones con los sistemas de salud, riesgos profesionales, pensiones y aportes a las Cajas de Compensación Familiar, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y Servicio Nacional de Aprendizaje, cuando a ello haya lugar, de todos los empleados de la persona jurídica. De manera que si el representante legal es un empleado, también se debe estar al día con respecto a esas obligaciones.

Ahora bien, pese a que los documentos tipo no exigen para la habilitación de las ofertas presentar soportes de las planillas de pago, de conformidad con lo establecido en el numeral 1.11 de los documentos tipo, «La entidad se reserva el derecho de verificar integralmente la información aportada por el proponente. Para esto, puede acudir a las autoridades, personas, empresas o entidades respectivas». Además, en caso de comprobarse que el proponente aportó información inexacta, conforme a lo establecido en el literal h, del numeral 1.15^[8] y el citado numeral 1.11, en tales supuestos es procedente el rechazo de las ofertas.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente, 

1. Los artículos 2.2.1.2.6.1.2. del Decreto 1082 de 2015 y 1 de la Resolución No 240 de 2020 coinciden en señalar que los Documentos Tipo están constituidos por el documento base del pliego tipo, sus anexos, formatos, matrices y formularios; por su parte, el ANEXO 3 – GLOSARIO de los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública Versión 3 señala estos « […] incorporan los Pliegos de Condiciones Tipo, sus anexos, matrices y demás documentos que incluyen las condiciones habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia». ↑

2. Antes de la modificación del parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 efectuada mediante la Ley 2022 de 2020, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 342 y 2096 de 2019 y 594 de 2020, adicionó el Decreto 1082 de 2015, reglamentó parcialmente el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y adoptó los «Documentos Tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte» y sus equivalentes para las modalidades de menor y mínima cuantía. Dentro de este marco normativo la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente mediante Resolución No 1798 de 2019 expidió la Versión 1 de los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte, que a través de las Resoluciones 0044 y 0045 de 2020 se adoptaron y desarrollaron para la modalidad de selección de menor cuantía y se actualizaron en lo que respecta a la modalidad de licitación implementando la Versión 2. ↑

3. Los artículos 2 y 3 de la Resolución 240 del 27 de noviembre de 2020 establecen: «Artículo 2. OBLIGATORIEDAD. Los Documentos Tipo contienen parámetros obligatorios para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte de acuerdo con lo establecido en los Documentos Tipo».

   «Artículo 3. INALTERABILIDAD DE LOS DOCUMENTOS TIPO. Las Entidades estatales contratantes no podrán incluir o modificar dentro de los documentos del proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación que han sido definidos y señalados en los Documentos Tipo». ↑

4. A manera de ejemplo, como quiera que no se especificó en la petición si se alude a vías primarias, secundarias o terciarias. ↑

5. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 8 de junio de 2011. Rad. 20001-23-31-000-2005-00409-01[AP]. Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. ↑

6. Esta misma regla se infiere de lo establecido en el «Formato 6 – Pagos de seguridad social y aportes legales» para personas naturales, donde se señala que: «El proponente persona natural deberá acreditar la afiliación a los sistemas de seguridad social en salud y pensiones aportando los certificados de afiliación respectivos. El proponente podrá acreditar la afiliación entregando el certificado de pago de planilla, pero no será obligatoria su presentación […]». ↑

7. El artículo 20 de la Ley 842 de 2003 establece: «Artículo 20. Propuestas y contratos. Las propuestas que se formulen en las licitaciones y concursos abiertos por entidades públicas del orden nacional, seccional o local, para la adjudicación de contratos cuyo objeto implique el desarrollo de las actividades catalogadas como ejercicio de la ingeniería, deberán estar avalados, en todo caso, cuando menos, por un ingeniero inscrito y con tarjeta de matrícula profesional en la respectiva rama de la ingeniería.

   «En los contratos que se celebren como resultado de la licitación o del concurso, los contratistas tendrán la obligación de encomendar los estudios, la dirección técnica, la ejecución de los trabajos o la interventoría, a profesionales inscritos en el registro profesional de ingeniería, acreditados con la tarjeta de matrícula profesional o, excepcionalmente, con la constancia o certificado de su vigencia.

   «PARÁGRAFO. Lo dispuesto en este artículo se aplicará en todas sus partes, tanto a las propuestas que se presenten, como a los contratos de igual naturaleza y que, con el mismo objetivo, se celebren con las sociedades de economía mixta y con los establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales del orden nacional, departamental, distrital o municipal y aquellas descentralizadas por servicios». ↑

8. 1.15. Causales de rechazo. […] Que el proponente aporte información inexacta sobre la cual pueda existir una posible falsedad en los términos de la sección 1.11. ↑