PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES, SECOP II

Texto del concepto

PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Noción – Guía para elaborar el plan anual de adquisiciones – Obligatoriedad de elaboración

La Guía para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones de esta Agencia, define al Plan Anual de Adquisiciones, en adelante PAA como “un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las Entidades Estatales, diseñado para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración Pública está interesada en adquirir para determinada vigencia”. Sin perjuicio de lo anterior, el PAA no restringe las decisiones en la contratación que habrán de adoptarse dentro de la anualidad respectiva, por lo que se considera un documento de carácter estimativo que tiene entre otras finalidades, la de “servir como referente inicial para evaluar la ejecución de presupuesto y pronosticar la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido del plan”.

[…]

[E]l artículo 2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015, señala que “las entidades deben elaborar un plan anual de adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año”. Este aparte permite extraer el contenido esencialísimo del mismo, pues los enlista como requisitos mínimos del plan. Luego, la norma establece el deber de incluir otra información:  “la Entidad Estatal debe señalar la necesidad y cuando conoce el bien, obra o servicio que satisface esa necesidad debe identificarlo utilizando el Clasificador de Bienes y Servicios, e indicar el valor estimado del contrato, el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad Estatal pagará el bien, obra o servicio, la modalidad de selección del contratista, y la fecha aproximada en la cual la Entidad Estatal iniciará el Proceso de Contratación”[…].

La norma citada en el párrafo precedente dispone que el plan tiene un contenido esencial –la lista de bienes, obras y servicios que pretenda adquirir la entidad– y otro que es obligatorio incluirlo pero que es complementario y descriptivo de lo esencial –valor del contrato, modalidad de selección, tipo de recursos, etc.–. A partir de esta clasificación se infiere su finalidad y el criterio rector para que, en cada caso, la entidad resuelva cómo se define si un bien, obra o servicio se incluye o no en el plan.

PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Colombia Compra Eficiente – Circular externa única – Deber de actualización

[…]el numeral 4.6 de la Circular Externa Única, expedida por Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, dispone que las Entidades Estatales deben actualizar su Plan Anual de Adquisiciones en el mes de julio de cada año. La actualización debe publicarse en la página web y en el SECOP, de tal manera que sólo será́ visible el Plan Anual de Adquisiciones actualizado, por lo que la entidad estatal deberá incluir las actualizaciones que estime necesarias y pertinentes para que sean visibles en el plan actualizado. Esto en concordancia con el artículo 2.2.1.1.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015, el cual señala que la Entidad Estatal debe actualizar el Plan Anual de Adquisiciones por lo menos una vez durante su vigencia, en la forma y la oportunidad que para el efecto disponga Colombia Compra Eficiente.

Con el deber de actualizar el plan, una vez al año cuando menos, implícitamente se señala que el contenido inicial no es rígido ni inmodificable y, en consecuencia, por la misma dinámica de la actividad contractual de la Administración, estos datos necesariamente tendrán que modificarse. Además, la norma no limita la actualización del plan a un tope máximo, pero estableció un número mínimo, pues indicó que debían actualizarlo por lo menos una vez durante su vigencia.

[…]

[…]una adecuada interpretación del deber de actualización de la información contenida el Plan de Anual de Adquisiciones, que se desprende del inciso segundo del artículo 2.2.1.1.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015, conduce a entender que los supuestos allí definidos se refieren a circunstancias previas a la celebración de los contratos necesarios para satisfacer las necesidades identificadas en el plan, cuando estos lleven a una alteración sustancial del ejercicio de planeación contenido en el instrumento, deber que acaba una vez materializados los respectivos contratos, ya sea en el inicio de un proceso de selección o en la suscripción del contrato, máxime cuando no existe una necesidad de estricta correspondencia de los valores predeterminados de los contratos en el Plan Anual de Adquisiciones con el monto efectivo por el que estos se celebran.

PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Información a reportar

[…] la norma es categórica en señalar que en el Plan Anual de Adquisiciones debe enlistarse todo bien, obra o servicio que se pretenda adquirir, por lo que las entidades deberán cumplir con dicha obligación sin consideración de las condiciones en que planeen hacerlo, ya que el deber de inclusión de tal información es independiente de la clase o modalidad de contratación o de la forma en la que se pagará el valor estimado, etc. Basta con que se trate de un bien, obra o servicio que la entidad necesite adquirir para que surja la obligación de relacionarlo en el plan, por lo que, será indispensable que determine si con determinada contratación se está adquiriendo un bien, servicio u obra, pues en caso de que no, su inclusión no será obligatoria.

ADQUISICIONES – SECOP II – Deber de publicar

La segunda disposición relevante –esto es, el artículo 2.2.1.1.1.4.3 del Decreto 1082 de 2015– establece el deber de publicidad de las Entidades Públicas del Plan Anual de Adquisiciones, en sus páginas web y en el SECOP II, con la información mínima señalada en el artículo 2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015. Asimismo, la norma impone a las entidades el deber de publicar las actualizaciones que realicen al Plan Anual. De esta manera, se faculta a la Administración para realizar cambios y modificaciones, por lo que no es un documento rígido que vincule la contratación, sino que, por el contrario, se trata de un instrumento de planificación que orienta y permite tener un referente de las necesidades de bienes, obras y servicio que debe contratar para la respectiva anualidad, y que además puede ser actualizado.

Bogotá D.C., 10 de abril de 2026

Señor

Hector Andrés Duarte Ramírez

splaneacion@gachala-cundinamarca.gov.co

Ciudad

Estimado señor Duarte:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 18 de marzo de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“[…]

1. ¿En qué momento o circunstancias debe una entidad estatal actualizar el Plan Anual de Adquisiciones publicado en el SECOP II?

2. ¿La actualización del Plan Anual Adquisiciones debe realizarse únicamente en momentos específicos del año (por ejemplo, en el mes de julio), o puede efectuarse en cualquier momento cuando se presenten modificaciones en la planeación contractual de la entidad?

3. ¿Cuáles son los casos más comunes o situaciones administrativas que justifiquen la actualización del Plan Anual de Adquisiciones? (por ejemplo: inclusión de nuevos procesos de contratación, modificaciones en valores estimados, cambios en cronogramas, ajustes presupuestales, o modificaciones en el código UNSPSC).

4. En el evento en que una entidad actualice el Plan Anual de Adquisiciones de manera frecuente durante la vigencia fiscal con el fin de mantenerlo alineado con la planeación contractual y presupuestal, ¿esto podría considerarse una practica inadecuada o, por el contrario, corresponde a una buena práctica de gestión contractual?

5. ¿Existe alguna limitación o recomendación por parte de esa Agencia respecto al numero de versiones o actualizaciones del Plan Anual de Adquisiciones que una entidad puede publicar durante la vigencia?

[…]”.

De manera preliminar, resulta necesario precisar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el (los) problema(s) jurídico(s) de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: i) ¿Las Entidades Estatales se encuentran en la obligación de actualizar el Plan Anual de Adquisiciones – PAA y que debe incluirse dentro de la actualización? ii) ¿Es necesaria la publicación en el Sistema Electrónico de Contratación Pública – SECOP II y iii) ¿Existe algún tope máximo para la actualización del PAA?

1. Respuesta:

i) El artículo 2.1.1.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015 fijo el alcance de la facultad asignada a las Entidades Estatales para actualizar el Plan Anual de Adquisiciones. Para efectos de claridad, actualizar según la Lengua Española corresponde a “hacer actual algo, darle actualidad” o “poner al día datos, normas, precios, rentas salarios”.

De esta manera, y aplicando tal definición, la norma antes mencionada facultó a las Entidades Estatales para mantener actualizada la información contenida con su Plan Anual de Adquisiciones. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en el numeral 5.7 de la Circular Externa Única, señala que las entidades deben actualizar su Plan Anual de Adquisiciones al menos una vez al año.

Adicionalmente los funciones y contratistas encargados de la elaboración y actualización del plan Anual de Adquisiciones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015, deben validar los siguientes aspectos para así determinar si es o no necesario realizar actualizaciones al dicho plan en el transcurso del año:

Ajustes en los cronogramas de adquisición, valores, modalidad de

selección y origen de los recursos.

Inclusión de nuevas obras, bienes o servicios.

Exclusión de obras, bienes o servicios y;

Modificación del presupuesto anual de adquisiciones.

ii) En línea con lo anterior, la actualización del Plan Anual de Adquisiciones deberá publicarse en la página web de la respectiva entidad y en el SECOP II, para ello se sugiere consultar la Circular 007 de 2020 de Colombia Compra Eficiente relacionada con la actualización y diligenciamiento de la información en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública – SECOP.

iii) Por otro lado, en lo que respecta al tope de actualizaciones, es importante resaltar que, la norma no limita las actualizaciones al Plan Anual de Adquisiciones a un tope máximo, pero si estableció un número mínimo al disponer que las entidades estatales debían actualizarlo por lo menos una vez durante su vigencia. Asimismo, aunque por expresa disposición del reglamento- exista el deber de mantener actualizado el Plan anual de Adquisiciones, no es necesario incorporar en él todas las modificaciones que efectúe la entidad por dos (2) razones principales: i) el reglamento no impone la obligación de modificarlo cada vez que se adopte una variación en la contratación prevista en él; ii) el reglamento autorizó incluir en el plan información estimativa, como cuando en el artículo 2.2.1.1.1.4.1 se utilizarían expresiones como: “indicar el valor estimado del contrato”.

3. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i) El Plan Anual de Adquisiciones es un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las Entidades Públicas, establecido para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración está interesada en adquirir, pero que de ninguna manera restringe las decisiones en la contratación, que habrán de adoptarse dentro de la anualidad respectiva.

El artículo 74 de la Ley 1474 dispone que “todas las entidades del Estado” deben publicar, a más tardar el 31 de enero de cada año, en su respectiva página web, el plan de acción, en el cual se incluye el plan general de compras^[1]. El plan general de compras para el ordenamiento vigente corresponde con el concepto de Plan Anual de Adquisiciones como lo establece el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015^[2].

Para continuar con las normas generales sobre la publicidad del plan de compras, debe analizarse la Ley 1712 de 2014. El artículo 9, literal e), prescribe que todo sujeto obligado deberá publicar, en los sistemas de información del Estado o herramientas que lo sustituyan, su respectivo Plan de Compras Anual^[3]. Para determinar los sujetos obligados a publicarlo es necesario remitirse al artículo 5 ibidem. Esta norma prescribe lo siguiente:

“Artículo 5. Las disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados:

a) Toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital.

b) Los órganos, organismos y entidades estatales independientes o autónomos y de control.

c) Las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, que presten función pública, que presten servicios públicos respecto de la información directamente relacionada con la prestación del servicio público.

d) Cualquier persona natural, jurídica o dependencia de persona jurídica que desempeñe función pública o de autoridad pública, respecto de la información directamente relacionada con el desempeño de su función

e) Las empresas públicas creadas por ley, las empresas del Estado y sociedades en que este tenga participación.

f) Los partidos o movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos.

g) Las entidades que administren instituciones parafiscales, fondos o recursos de naturaleza u origen público.

Las personas naturales o jurídicas que reciban o intermedien fondos o beneficios públicos territoriales y nacionales y no cumplan ninguno de los otros requisitos para ser considerados sujetos obligados, solo deberán cumplir con la presente ley respecto de aquella información que se produzca en relación con fondos públicos que reciban o intermedien.

PARÁGRAFO 1o. No serán sujetos obligados aquellas personas naturales o jurídicas de carácter privado que sean usuarios de información pública”.

La norma citada contiene una lista cuyo propósito es incluir a cualquier entidad, órgano, organismo, o persona natural que desempeñe funciones públicas o administre recursos públicos. De hecho, esta Agencia ha aclarado, en relación con el Plan Anual de Adquisiciones, que se encuentran obligadas todas las Entidades del Estado sin importar la rama a la cual pertenecen, o si se trata de entidades descentralizadas territorialmente o por servicios. También están incluidos todos los órganos con competencia para contratar, como los concejos municipales. Adicionalmente, la Agencia ha señalado que son sujetos obligados las empresas públicas, las empresas del Estado y las sociedades en las que el Estado tenga participación, sin que importe su monto. Esta obligación de origen legal tiene desarrollo reglamentario en el Decreto 103 de 2015, compilado por el Decreto 1081 de 2015. El artículo 2.1.1.2.1.10 del Decreto 1082 de 2015 dispone que:

“Los sujetos obligados que contratan con cargo a recursos públicos deben publicar en su página web y en el Secop el Plan Anual de Adquisiciones, de acuerdo con lo previsto en el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011, el literal e) del artículo 9° de la Ley 1712 de 2014 y el Decreto 1510 de 2013, o el que lo modifique, sustituya o adicione.

Los sujetos obligados que no contratan con cargo a recursos públicos no están obligados a publicar su Plan Anual de Adquisiciones.

Los sujetos obligados que contratan con cargo a recursos públicos y recursos privados deben publicar en su página web y en el Secop el Plan Anual de Adquisiciones para los recursos de carácter público que ejecutarán en el año.

Se entenderá como definición de Plan Anual de Adquisiciones respecto a todos los sujetos obligados que contratan con recursos públicos, la prevista en el artículo 3° del Decreto 1510 de 2013, o el que lo modifique, sustituya o adicione”.

El artículo citado prescribe que los sujetos obligados que contraten con cargo a recursos públicos tienen la obligación de publicar el Plan Anual de Adquisiciones en el SECOP. Los sujetos que no contratan con cargo a recursos públicos no están obligados a publicarlo, mientras que aquellos que contratan tanto con cargo a recursos públicos como recursos que no tienen esta naturaleza, solamente están obligados a publicar el Plan Anual de Adquisiciones para los recursos de carácter público que se ejecutarán durante la vigencia fiscal.

Precisar el grado de vinculatoriedad del Plan Anual de Adquisiciones supone el análisis de lo dispuesto en los artículos 2.2.1.1.1.4.1, 2.2.1.1.1.4.3^[4] y 2.2.1.1.1.4.4^[5] del Decreto 1082 de 2015. El primer artículo establece el deber de las entidades de “elaborar el plan anual de adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año”. El aparte trascrito permite inferir que se trata de un documento estimativo, pues contiene un listado de bienes, obras o servicios que, producto del ejercicio de planeación de la entidad, esta pretende adquirir dentro de la vigencia correspondiente. Esta redacción advierte la naturaleza estimativa del documento, pues contiene los siguientes aspectos: i) la necesidad; ii) la identificación en el clasificador si la entidad conoce el bien, obra o servicio que satisface la necesidad; iii) el valor estimado del contrato; iv) el tipo de recursos con cargo a los cuales la entidad pagará el bien, obra o servicio; v) la modalidad de selección del contratista y vi) la fecha aproximada en la cual la entidad indicará el procedimiento de selección.

La norma referida establece la obligación de enunciar la información de manera indicativa, y no impone determinar valores precisos, tiempos, bienes, obras o servicios de manera exacta; todo lo contrario, permite realizar un pronóstico indicativo de las necesidades que debe contratar. Este carácter estimativo del Plan Anual de Adquisiciones fue reconocido por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en la “Guía para elaborar el plan anual de adquisiciones”, donde precisó, como una de sus finalidades, “servir como referente inicial para evaluar la ejecución de presupuesto y pronosticar la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido del plan”^[6].

La segunda disposición relevante –esto es, el artículo 2.2.1.1.1.4.3 del Decreto 1082 de 2015– establece el deber de publicidad de las Entidades Públicas del Plan Anual de Adquisiciones, en sus páginas web y en el SECOP II, con la información mínima señalada en el artículo 2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015. Asimismo, la norma impone a las entidades el deber de publicar las actualizaciones que realicen al Plan Anual. De esta manera, se faculta a la Administración para realizar cambios y modificaciones, por lo que no es un documento rígido que vincule la contratación, sino que, por el contrario, se trata de un instrumento de planificación que orienta y permite tener un referente de las necesidades de bienes, obras y servicio que debe contratar para la respectiva anualidad, y que además puede ser actualizado.

La tercera norma mencionada, el artículo 2.2.1.1.1.4.4. del Decreto 1082 de 2015, en el inciso 1, fijó, en criterio de esta Subdirección, el alcance de la facultad otorgada a las entidades para actualizar el plan anual de adquisiciones. Por ello es pertinente consultar el significado natural del verbo rector de la disposición y luego establecer los límites establecidos en la norma. El Diccionario de la Lengua Española define “actualizar” como “hacer actual algo, darle actualidad” o “poner al día datos, normas, precios rentas, salarios”. Es decir, “actualizar” se puede asociar con la acción de traer al presente un dato establecido en el pasado. Aplicada esta definición a la norma citada, se tendría que el reglamento facultó a las entidades públicas para poner al día la información contenida en el documento del plan anual de adquisiciones.

El numeral 5.7 de la Circular Externa Única “Formas y oportunidades para actualizar el Plan Anual de Adquisiciones”^[7], expedida por Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, dispone que las Entidades Estatales deben actualizar su Plan Anual de Adquisiciones cada vez que lo requieran utilizando el formato al que se refieren los numerales 5.6. y 5.7. de dicha Circular, según el caso. La actualización debe publicarse en la página web de la Entidad y en el SECOP, de tal manera que solo será visible el Plan Anual de Adquisiciones actualizado. En todo caso, las Entidades Estatales deben actualizarlo al menos una vez durante su vigencia. Esto en concordancia con el artículo 2.2.1.1.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015, el cual señala que la Entidad Estatal debe actualizar el Plan Anual de Adquisiciones por lo menos una vez durante su vigencia, en la forma y la oportunidad que para el efecto disponga Colombia Compra Eficiente.

Con el deber de actualizar el plan, una vez al año cuando menos, implícitamente se señala que el contenido inicial no es rígido ni inmodificable y, en consecuencia, por la misma dinámica de la actividad contractual de la Administración, estos datos necesariamente tendrán que modificarse. Además, la norma no limita la actualización del plan a un tope máximo, pero estableció un número mínimo, pues indicó que debían actualizarlo por lo menos una vez durante su vigencia.

El inciso 2 del artículo citado estableció cuatro (4) eventos en los que procede actualizar el plan anual de adquisiciones: i) ajustes en los cronogramas de adquisición, valores, modalidad de selección y origen de los recursos; ii) para incluir nuevas obras, bienes o servicios; iii) excluir obras, bienes o servicios y iv) modificar el presupuesto anual de adquisiciones. El inciso citado solo estableció los eventos en los que tiene que actualizarse, sin limitar la modificación a ciertos topes, como, por ejemplo, aumentar o disminuir valores. La norma no enfatizó en este punto, por lo cual, en principio, podrá modificarse.

Así las cosas, la Subdirección de Gestión Contractual considera que el Plan Anual de Adquisiciones es un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las Entidades Públicas, establecido para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración está interesada en adquirir, pero que de ninguna manera restringe las decisiones en la contratación, que habrán de adoptarse dentro de la anualidad respectiva.

Las normas citadas permiten concluir que el objetivo del Plan Anual de Adquisiciones es indicar los bienes, obras y servicios que la entidad pretende adquirir, sin consideración a la forma en que estos deberán obtenerse, pues es el criterio de necesidad de aquellos el que fundamenta la inclusión o no en la lista del plan y no el carácter pecuniario de este ni su modalidad de contratación. Por tanto, bastará con que la entidad identifique la necesidad contractual para que deba incluirlo en el listado.

Con el fin de dar respuesta al problema jurídico planteado es importante clarificar algunas definiciones. De acuerdo con el artículo 3.1.3.1.5. del Decreto 1075 de 2015 “Se entiende por establecimiento educativo toda entidad de carácter estatal, privada o de economía solidaria habilitada para prestar el servicio público educativo en los términos fijados por la Ley 115 de 1994 o las normas que la modifiquen, sustituyan o deroguen.” Y Establecimientos educativos oficiales. Para los efectos de este capítulo, se entiende por establecimientos educativos oficiales las instituciones y centros educativos (incluida la totalidad de sus sedes), que son administradas por las entidades territoriales certificadas en educación, a través de su secretaría de educación, o la dependencia que haga sus veces.

La sede es definida como “Son plantas físicas independientes que conforman una institución educativa. Una Sede puede ser un centro educativo oficial”. Y la sede principal “Es la Sede del centro educativo en la que se encuentra el área administrativa”^[8].

Conforme a las definiciones expuestas, y teniendo en cuenta que la creación de sedes en los establecimientos educativos constituye una manifestación de la desconcentración administrativa, pero que dichas sedes hacen parte integral del establecimiento educativo, es jurídicamente viable consolidar las necesidades de todas las sedes en el Plan Anual de Adquisiciones del establecimiento educativo. En consecuencia, no resulta necesario elaborar un plan individual por cada sede, toda vez que la planificación puede realizarse de manera centralizada desde la sede principal, en atención a su función administrativa y de coordinación institucional. Finalmente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la elaboración y actualización del PAA, debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

ii) Sobre el fraccionamiento del contrato procede citar lo expuesto por el Consejo de Estado^[9], quien sobre el particular precisó:

“Cuando la contratación directa se realiza burlando el proceso licitatorio a través del fraccionamiento del contrato, es decir, buscando que ninguno de los contratos resultantes de dividir un mismo objeto supere el monto de la cuantía requerida para la licitación, se están desconociendo los principios que inspiran la contratación pública. Al respecto, aunque la conducta de fraccionar los contratos no está prohibida expresamente en la Ley 80 de 1993, la jurisprudencia y la doctrina han sido claras en que la prohibición está implícita si tenemos en cuenta los aspectos esenciales de los principios y reglas que informan el estatuto contractual. En efecto, se ha considerado que “Si bien dicha figura no aparece dentro del estatuto actual en los mismos términos de los estatutos anteriores, ello obedece a la estructura misma de la ley 80, puesto que se pretendió terminar con la exagerada reglamentación y rigorismo y en cambio se determinaron pautas, reglas y principios, de los que se infiere la prohibición del fraccionamiento, y que se traduce en distintas disposiciones como la regla contenida en el numeral 8º del artículo 24, según la cual las autoridades no actuarán con desviación o abuso del poder y ejercerán sus competencias exclusivamente para los fines previstos en la ley, y al propio tiempo les prohíbe eludir los procedimientos de selección objetiva y los demás requisitos previstos en dicho estatuto”.

En esa misma línea, pero en la Sentencia del 31 de enero de 2011 proferida por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 17767 con ponencia de Olga Melida Valle de De La Hoz, se señaló:

“La Corte Suprema de Justicia ha precisado que el fraccionamiento de contratos tiene lugar, “en los eventos en los cuales la administración para eludir el procedimiento de licitación pública, divide disimuladamente el objeto del contrato con el ánimo de favorecer a los contratistas. En su demostración, deben confluir las circunstancias siguientes: i) Que sea posible pregonar la unidad de objeto en relación con el contrato cuya legalidad se cuestiona y, de ser así, ii) determinar cuáles fueron las circunstancias que condujeron a la administración a celebrar varios contratos, pues solo de esta manera se puede inferir si el actuar se cimentó en criterios razonables de interés público, o si por contraste, los motivos fueron simulados y orientados a soslayar las normas de la contratación pública”.

Vale la pena destacar que se desconocen los principios que rigen la contratación estatal cuando “se celebran varios contratos, cada uno de menor cuantía y todos con el mismo objeto, si sumadas sus cuantías resulta ser que se contrató un objeto único, por cuantía superior, que por lo mismo debió ser materia de licitación o concurso (…) Pero ¿cuándo se trata de un mismo objeto? La ley no lo dice, pero un objeto es el mismo cuando es naturalmente uno. Dicho, en otros términos, se fracciona un contrato cuando se quebranta y se divide la unidad natural de su objeto”^[10]

Fraccionar la unidad natural de un objeto contractual con el propósito de evadir una cuantía superior que implicaría un proceso de selección diferente, tiene como consecuencia la nulidad absoluta del contrato en los términos de los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993, aplicable en lo correspondiente a este tipo de contrato^[11].

Ahora bien, a la luz de la jurisprudencia solo habrá fraccionamiento del contrato cuando concurran los siguientes elementos: “i) que exista una separación artificial de un mismo objeto contractual y ii) que dicha separación tenga como objetivo evitar procedimientos de convocatoria pública y de selección objetiva”^[12]. De manera que estos elementos deberán ser constatados por la autoridad judicial competente para declarar una eventual nulidad absoluta del contrato.

En este contexto, el fraccionamiento implica dividir las prestaciones en dos o más contratos que pueden constituir un único negocio jurídico^[13]. Para demostrarlo deben concurrir las siguientes circunstancias: i) que sea posible demostrar la unidad del objeto en relación con el contrato cuya legalidad se cuestiona y, de ser así, ii) determinar cuáles fueron las circunstancias que condujeron a la Administración a celebrar varios contratos, pues sólo de esta manera puede inferirse si el actuar se basó en criterios razonables de interés público o, si por el contrario, los motivos fueron simulados y orientados a infringir las normas de la contratación pública^[14].

Así entonces, ha sido reiterada la posición del Consejo de Estado en el sentido de sostener que si bien es cierto la figura del fraccionamiento de los contratos no aparece prohibida expresamente en la Ley 80 de 1993, su aplicación se deriva de las pautas, reglas y principios establecidos por dicha Ley^[15].

A su vez, la doctrina señala que “El fraccionamiento, hoy en día, se prueba a partir de la existencia de varios contratos estatales debidamente perfeccionados que tengan como objeto las mismas prestaciones, pese a que en algunos de ellos se puedan advertir pequeñas diferencias o variaciones que consistan en adiciones o disminuciones de las actividades que lo componen[...], sin embargo, es de creer que es imperioso que esos contratos, por lo menos en su proceso de formación, suscripción y duración tengan un grado inescindible de cercanía temporal”^[16].

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre la elaboración y actualización del PAA, esta Subdirección se ha pronunciado en conceptos C-438 del 31 de octubre de 2023, C-066 del 26 de febrero de 2025, C-645 del 2 de julio de 2025, C-748 del 25 de julio de 2025,C-819 del 31 de julio de 2025, entre otros; sobre el fraccionamiento contractual, esta Subdirección se ha pronunciado en conceptos C-122 del 23 de julio de 2024, C-086 del 17 de febrero de 2025, Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718

De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo

Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. El artículo 74 de la Ley 1474 prescribe: “A partir de la vigencia de la presente ley, todas las entidades del Estado a más tardar el 31 de enero de cada año, deberán publicar en su respectiva página web el Plan de Acción para el año siguiente, en el cual se especificarán los objetivos, las estrategias, los proyectos, las metas, los responsables, los planes generales de compras y la distribución presupuestal de sus proyectos de inversión junto a los indicadores de gestión.

   A partir del año siguiente, el Plan de Acción deberá estar acompañado del informe de gestión del año inmediatamente anterior.

   Igualmente publicarán por dicho medio su presupuesto debidamente desagregado, así como las modificaciones a este o a su desagregación.

   “Parágrafo. Las empresas industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta estarán exentas de publicar la información relacionada con sus proyectos de inversión”. ↑

2. “Artículo 2.2.1.1.1.3.1. Definiciones. Los términos no definidos en el Título I de la Parte 2 del presente decreto y utilizados frecuentemente deben entenderse de acuerdo con su significado natural y obvio. Para la interpretación del presente Título I, las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que a continuación se indica. Los términos definidos son utilizados en singular y en plural de acuerdo como lo requiera el contexto en el cual son utilizados.

   […]

   Plan Anual de Adquisiciones: Plan general de compras al que se refiere el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 y el plan de compras al que se refiere la Ley Anual de Presupuesto. Es un instrumento de planeación contractual que las Entidades Estatales deben diligenciar, publicar y actualizar en los términos del presente título”. ↑

3. “Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria de manera proactiva en los sistemas de información del Estado o herramientas que lo sustituyan:

   […]

   e) Su respectivo plan de compras anual, así como las contrataciones adjudicadas para la correspondiente vigencia en lo relacionado con funcionamiento e inversión, las obras públicas, los bienes adquiridos, arrendados y en caso de los servicios de estudios o investigaciones deberá señalarse el tema específico, de conformidad con el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011. En el caso de las personas naturales con contratos de prestación de servicios, deberá publicarse el objeto del contrato, monto de los honorarios y direcciones de correo electrónico, de conformidad con el formato de información de servidores públicos y contratistas […]”. ↑

4. Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.1.1.4.3. Publicación del Plan Anual de Adquisiciones. La Entidad Estatal debe publicar su Plan Anual de Adquisiciones y las actualizaciones del mismo en su página web y en el SECOP, en la forma que para el efecto disponga Colombia Compra Eficiente”. ↑

5. Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.1.1.4.4. Actualización del Plan Anual de Adquisiciones. La Entidad Estatal debe actualizar el Plan Anual de Adquisiciones por lo menos una vez durante su vigencia, en la forma y la oportunidad que para el efecto disponga Colombia Compra Eficiente.

   La Entidad Estatal debe actualizar el Plan Anual de Adquisiciones cuando: (i) haya ajustes en los cronogramas de adquisición, valores, modalidad de selección, origen de los recursos; (ii) para incluir nuevas obras, bienes y/o servicios; (iii) excluir obras, bienes y/o servicios; o (iv) modificar el presupuesto anual de adquisiciones”. ↑

6. Agencia Nacional de Contratación Pública ―Colombia Compra Eficiente. Guía para elaborar el plan anual de adquisiciones. Página 3. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-elaborar-el-plan-anual-de-adquisiciones ↑

7. Agencia Nacional de Contratación Pública ―Colombia Compra Eficiente. Circular Externa única actualizada Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/wp-content/uploads/2024/08/circular_externa_unica_version_3_vf49.pdf ↑

8. Ministerio de Educacion Nacional. Sistema de Información. Primera Infancia, Preescolar. Básica y media. Glosario. Directorio de Establecimiento Educativo. Disponible en: https://www.mineducacion.gov.co/sistemasinfo/sistemas/SINEB-Sistema-de-Informacion-Nacional-de-Educacion-Basica-y-Media/296906:Glosario-Directorio-de-Establecimiento-Educativo#:~:text=Son%20plantas%20f%C3%ADsicas%20independientes%20que,ser%20un%20centro%20educativo%20oficial.&text=Es%20la%20Sede%20del%20centro,se%20encuentra%20el%20%C3%A1rea%20administrativa ↑

9. Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sentencia del 29 de abril de 2015, expediente 29201 con ponencia de Olga Melida Valle de De La Hoz ↑

10. Sala Plena de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, Sentencia del 3 de octubre de 2000, expedientes AC-10529 y AC-10968 con ponencia de Darío Quiñónez Pinilla. ↑

11. Ibidem ↑

12. Consejo de Estado. Sentencia del 10 de febrero de 2022. MP: César Palomino Cortés. ↑

13. De acuerdo con la jurisprudencia, el fraccionamiento “[…] se configura, cuando la administración de manera artificiosa divide la unidad natural del objeto contractual, a fin de seleccionar directamente al contratista cuando debía convocar un proceso de licitación, o para acomodarlo a un proceso menos estricto y riguroso de contratación en defecto del que se imponía seguir atendidos su objeto y cuantía, practica que riñe con las normas que rigen la contratación estatal, particularmente con los principios de transparencia y de selección objetiva” (CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala Especial de Primera Instancia. Sentencia del 17 de marzo de 2022. Rad. 00267. M.P. Ariel Augusto Torres Rojas). ↑

14. Cfr. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala Especial de Primera Instancia. Sentencia del 23 de marzo de 2006. Rad. 21780. M.P. Edgar Lombana Trujillo. ↑

15. ibidem ↑

16. Rodríguez Tamayo, Mauricio Fernando. Los contratos estatales, 3 edición, Bogotá, Tirant lo Blanch, 2022. Pág. 370. ↑