PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES, GUÍA PARA ELABORAR EL PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES, DELEGACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, IMPUTACIÓN DE FUNCIONES, COMPETENCIA APROBACIÓN PAA

Texto del concepto

PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES –PAA– – Naturaleza jurídica – Contenido

En primer lugar, de conformidad con la Guía Para Elaborar el Plan Anual de Adquisiciones, aquel es “un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las Entidades Estatales, diseñado para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración Pública está interesada en adquirir para determinada vigencia. De este modo, el Plan Anual de Adquisiciones se considera un documento de carácter estimativo, en el sentido en que puede ser modificado por la entidad, y que además tiene entre otras finalidades, servir como referente inicial para organizar la ejecución del presupuesto y planear la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido en el plan”.

En otras palabras, el Plan Anual de Adquisiciones –PAA– constituye una herramienta de planeación estratégica prevista en el marco del Sistema de Compras y Contratación Pública, que permite a las entidades del Estado identificar, programar y comunicar las necesidades de bienes, obras y servicios que se prevé adquirir durante la respectiva vigencia fiscal. Su elaboración y actualización obedecen a mandatos de orden legal y reglamentario, orientados a garantizar los principios de planeación, transparencia y eficiencia que rigen la función administrativa.

GUÍA PARA ELABORAR EL PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Preparación del equipo encargado – Funcionario responsable

En complemento con el marco normativo expuesto, la Guía para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones, publicada por la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, desarrolla los pasos para su estructuración y actualización. En ella se establece que la primera etapa corresponde a la preparación del equipo encargado, lo cual implica designar un funcionario responsable del PAA, un grupo de apoyo y un cronograma de trabajo. En ese orden, el funcionario designado tiene, entre otras funciones, la de obtener la información, diligenciar, solicitar aprobación, publicar, revisar y actualizar el documento, sin que ello signifique que sea quien lo adopta o aprueba formalmente. En efecto, conforme a la misma guía, la adopción del PAA corresponde al órgano o autoridad competente de la entidad, lo que exige verificar en cada caso la estructura orgánica y las competencias internas respectivas.

De acuerdo con lo anterior, la elaboración y adopción del Plan Anual de Adquisiciones involucra diferentes niveles de responsabilidad dentro de cada entidad estatal. La recolección y consolidación de la información, así como su actualización, es competencia del funcionario designado como encargado del PAA y del equipo de apoyo, mientras que la aprobación o adopción del documento corresponde al órgano o servidor público que ejerce la representación legal o la dirección administrativa, según las competencias previstas en la normatividad interna de cada entidad.

Así, la correcta identificación del funcionario competente para adoptar el PAA exige revisar los actos de creación, los manuales de funciones o las normas orgánicas aplicables, dado que ni la Ley Orgánica de Planeación ni el Decreto 1082 de 2015 determinan de manera expresa cuál es la autoridad adoptante dentro de cada entidad. Esta verificación resulta esencial, pues de la competencia deriva la validez del acto administrativo mediante el cual se expide el Plan.

DELEGACIÓN – Fundamento normativo – Requisitos legales

[…] en desarrollo del artículo 211 superior, el artículo 12 del Estatuto General de Contratación contiene una regla especial según la cual “Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes”. Así las cosas, atenuando el rigor de la centralización, esta técnica organizacional implica una actuación administrativa mediante la cual el titular de una función –delegante–, previa autorización expresa por parte del órgano que asignó originariamente la competencia, inviste voluntaria y formalmente de autoridad a quien ejerce un cargo subordinado –delegatario–, para que asuma una o varias de las atribuciones del primero.

Como se observa, la facultad se limitó a la celebración de contratos, dejando dudas sobre la posibilidad de delegar la firma del acto de adjudicación; motivo por el cual, el artículo 37 del Decreto-Ley 2150 de 1995 amplió las materias delegables al disponer que “Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para la realización de licitaciones o para la celebración de contratos, sin consideración a la naturaleza o cuantía de los mismos, en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes”.

Posteriormente, el artículo 9 de la Ley 489 de 1998 permite la delegación en funcionarios públicos del nivel directivo y asesor vinculados al órgano correspondiente. En todo caso, esta última ley exige un acto administrativo donde se determine la autoridad delegataria y las funciones específicas que se transfiere el delegante, sin perjuicio de que este último se informe sobre el desarrollo de la delegación e imparta orientaciones generales para el ejercicio de las funciones delegadas –art. 10–. Además, se supedita a que no se confiera para expedir reglamentos –salvo excepciones legales–, subdelegar o transferir funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal son indelegables –art. 11–. Finalmente, los actos del delegatario tienen los requisitos y recursos que los del delegante, reiterando el régimen de responsabilidad y recuperación de la competencia previsto en el artículo 211 constitucional –art. 12–.

DESCONCENTRACIÓN – Fundamento normativo – Concepto

Al igual que la delegación, el artículo 209 de la Constitución Política de 1991 autoriza la desconcentración como técnica organizacional que atempera el rigor de la centralización. Prevista en inciso primero del artículo 12 de la Ley 80 de 1993, permite que los representantes legales de las entidades estatales desconcentren el trámite de los procesos de selección en los funcionarios que, dentro de la entidad, ostenten cargos directivos o ejecutivos.

Para estos efectos, la doctrina la define como “[…] el proceso a través del cual las funciones de una entidad u organismo son distribuidas en diferentes áreas; funcionales o unidades territoriales, las cuales cuentan generalmente con una estructura administrativa, y cuyo fin último es, al igual que la descentralización y la delegación, garantizar los fines esenciales del Estado”. En otras palabras, se trata de una atribución que tiene el superior jerárquico para repartir algunas competencias entre los subalternos, sin que esto les otorgue autonomía en el cumplimiento de sus funciones; razón por la cual, implica una adecuada distribución del trabajo en la que el titular de las funciones conserva la dirección y el control de las tareas asignadas.

[…]

Con una orientación similar, el parágrafo del artículo 12 del Estatuto General –adicionado por el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007– dispone que “[…] se entiende por desconcentración la distribución adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante legal de la entidad, sin que ello implique autonomía administrativa en su ejercicio […]”. Incluso este artículo introduce un cambio relevante en la materia, pues –a diferencia del inciso final del artículo 8 de la Ley 489 de 1998– agrega que contra los actos no procede el recurso de reposición, expresión declarada exequible mediante la Sentencia de la Corte Constitucional C-259 de 2008 con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño.

IMPUTACIÓN DE FUNCIONES – Alcance

[…] resulta del caso precisar que los dos fenómenos descritos previamente, esto es, la delegación y la desconcentración de funciones, no deben confundirse con la simple imputación de funciones que hace un funcionario público en relación con otro funcionario o con un empleado frente al que ostenta jerarquía, pero sin dejar de ser el titular de la función como tal. Este fenómeno se presenta, por ejemplo, cuando el director de una entidad estatal le encarga a uno de los subdirectores -subalternos- la ejecución material de una o varias labores necesarias para el ejercicio de sus funciones, como puede ser la elaboración del proyecto de presupuesto de la entidad o el diseño del sistema de gestión interna de la entidad, eventos en los cuales, por una parte, la labor es desempeñada materialmente por otra persona, pero por disposición de su superior jerárquico; y, por la otra, el mencionado director mantiene el ejercicio de la función legalmente asignada, esto es, presenta el presupuesto y adopta el plan de gestión interna.

Este fenómeno se justifica en la dificultad que podría representar que cada directriz del superior jerárquico deba venir acompañada por un acto de delegación o desconcentración, situación impediría el normal funcionamiento de las entidades públicas.

COMPETENCIA APROBACIÓN PAA – Alcance

Ahora bien, para determinar cuál es el funcionario competente para aprobar el Plan Anual de Adquisiciones, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en el presente documento, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente considera necesario aclarar que dicha actividad puede ser ejercida directamente por el ordenador del gasto, por ser este al que legalmente le fue asignada la competencia o por medio de otro funcionario de la entidad contratante, bien porque se le delegó o desconcentró formalmente el ejercicio de la función de aprobar el PAA o porque la misma se le imputó funcionalmente. En relación con la primera hipótesis –delegación o desconcentración–, se deben tener en cuenta los parámetros del artículo 12 de la Ley 80 de 1993, así como las prohibiciones consagradas en el artículo 11 de la Ley 489 de 1998. Frente a la imputación funcional, se deben aclarar dos cuestiones: de un lado, que lo que se encarga es la ejecución material de la función, lo que puede incluir la elaboración o incluso la aprobación del documento y, del otro, que seguiría siendo el ordenador del gasto quien conserva originalmente dicha función.

Sobre todo porque la función puede ser ejercida directamente por el funcionario o la dependencia a la que la ley o el acto administrativo de creación o, eventualmente, el manual interno de funciones de la entidad, le hubiere asignado el ejercicio de la competencia; pero también por parte de otro funcionario o dependencia de la misma entidad, bien porque medie un acto de delegación o desconcentración o porque se efectúe la imputación de funciones, de todos modos, dentro de los lineamientos referidos en el párrafo que antecede.

Bogotá D.C., 20 de octubre de 2025

Doctora

Natalia Ramírez Andrade

Dirección de Contratación

Secretaría de Planeación

lfajardog@sdp.gov.co

Bogotá, D.C.

Concepto C–1292 de 2025

Respetada Sra. Ramírez Andrade:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde la solicitud de consulta presentada el 9 de septiembre de 2025, en la cual manifiesta:

“1. ¿Quién debe ser el funcionario competente para aprobar el Plan Anual de Adquisiciones dentro de la entidad estatal? ¿Es potestativa esta función?

2. ¿Es delegable dicha función al comité de contratación o su equivalente?

3. ¿Puede delegarse en otra dependencia u órgano colegiado dentro de la entidad?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de sus solicitudes, esta Agencia procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Cuál es el funcionario competente para aprobar el Plan Anual de Adquisiciones dentro de una entidad estatal y resulta posible delegar dicha aprobación en el comité de contratación o en otra dependencia de la entidad?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. En primer lugar, de conformidad con la Guía Para Elaborar el Plan Anual de Adquisiciones, aquel es “un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las Entidades Estatales, diseñado para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración Pública está interesada en adquirir para determinada vigencia. De este modo, el Plan Anual de Adquisiciones se considera un documento de carácter estimativo, en el sentido en que puede ser modificado por la entidad, y que además tiene entre otras finalidades, servir como referente inicial para organizar la ejecución del presupuesto y planear la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido en el plan”^[1].

En otras palabras, el Plan Anual de Adquisiciones –PAA– constituye una herramienta de planeación estratégica prevista en el marco del Sistema de Compras y Contratación Pública, que permite a las entidades del Estado identificar, programar y comunicar las necesidades de bienes, obras y servicios que se prevé adquirir durante la respectiva vigencia fiscal. Su elaboración y actualización obedecen a mandatos de orden legal y reglamentario, orientados a garantizar los principios de planeación, transparencia y eficiencia que rigen la función administrativa.

Del mismo modo, la Ley 152 de 1994, “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, dispone en su artículo 26 la obligación de que los organismos y entidades públicas elaboren su plan de acción, en desarrollo del Plan Nacional de Desarrollo aprobado^[2]. Por su parte, el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 incorporó expresamente el Plan Anual de Adquisiciones como parte de dicho plan de acción, estableciendo la obligación de publicarlo y mantenerlo actualizado, con el fin de permitir a los interesados conocer las necesidades de contratación del Estado^[3].

En línea con lo anterior, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 señala que el Plan Anual de Adquisiciones es el plan general de compras al que se refiere el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 citado atrás y el plan de compras al que se refiere la Ley Anual de Presupuesto y lo define como un instrumento de planeación contractual que las Entidades Estatales deben diligenciar, publicar y actualizar. Así mismo, el artículo 2.2.1.1.1.4.4, reglamenta el contenido, actualización y publicidad del PAA, precisando que este instrumento deberá reflejar las adquisiciones que la entidad planea realizar y podrá ser actualizado tantas veces como resulte necesario durante la vigencia fiscal.

En complemento con el marco normativo expuesto, la Guía para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones, publicada por la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, desarrolla los pasos para su estructuración y actualización. En ella se establece que la primera etapa corresponde a la preparación del equipo encargado, lo cual implica designar un funcionario responsable del PAA, un grupo de apoyo y un cronograma de trabajo. En ese orden, el funcionario designado tiene, entre otras funciones, la de obtener la información, diligenciar, solicitar aprobación, publicar, revisar y actualizar el documento, sin que ello signifique que sea quien lo adopta o aprueba formalmente^[4]. En efecto, conforme a la misma guía, la adopción del PAA corresponde al órgano o autoridad competente de la entidad, lo que exige verificar en cada caso la estructura orgánica y las competencias internas respectivas.

De acuerdo con lo anterior, la elaboración y adopción del Plan Anual de Adquisiciones involucra diferentes niveles de responsabilidad dentro de cada entidad estatal. La recolección y consolidación de la información, así como su actualización, es competencia del funcionario designado como encargado del PAA y del equipo de apoyo, mientras que la aprobación o adopción del documento corresponde al órgano o servidor público que ejerce la representación legal o la dirección administrativa, según las competencias previstas en la normatividad interna de cada entidad.

Así, la correcta identificación del funcionario competente para adoptar el PAA exige revisar los actos de creación, los manuales de funciones o las normas orgánicas aplicables, dado que ni la Ley Orgánica de Planeación ni el Decreto 1082 de 2015 determinan de manera expresa cuál es la autoridad adoptante dentro de cada entidad. Esta verificación resulta esencial, pues de la competencia deriva la validez del acto administrativo mediante el cual se expide el Plan.

Lo anterior es así, por cuanto el análisis de la naturaleza jurídica del PAA permite determinar que este documento no puede ser clasificado como una operación administrativa, un hecho, una omisión, un contrato, sino como un acto administrativo, siendo todas estas categorías reconocidas por la doctrina y la jurisprudencia administrativa como las formas mediante las cuales se manifiestan las actuaciones de la Administración. En primer lugar, no puede considerarse una operación administrativa, por cuanto estas consisten en actuaciones materiales de ejecución de una decisión previamente adoptada, dirigidas a hacer efectivo un acto administrativo^[5]. El PAA, en cambio, no ejecuta materialmente decisión alguna, sino que constituye una estimación o programación de las adquisiciones futuras.

Tampoco se trata de un hecho administrativo, en la medida en que su expedición supone la voluntad expresa de la administración, mientras que los hechos son situaciones fácticas que producen efectos jurídicos sin mediación de una decisión previa. De igual modo, no es una omisión administrativa, dado que su existencia deriva de una acción positiva de la entidad estatal.

Por otra parte, el PAA no puede asimilarse a un contrato estatal, pues no implica el concurso de voluntades entre la Administración y un particular, ni genera obligaciones bilaterales. Su adopción se produce mediante una decisión unilateral de la entidad pública.

En consecuencia, el Plan Anual de Adquisiciones constituye un acto administrativo, en tanto se trata de una manifestación unilateral de voluntad de una autoridad pública en ejercicio de función administrativa, mediante la cual se adoptan decisiones con efectos jurídicos. La jurisprudencia ha precisado que existen cinco elementos esenciales para la existencia del acto administrativo: (i) manifestación concreta de la Administración; (ii) expresión unilateral de su voluntad; (iii) ejercicio de función administrativa; (iv) contenido material que implique el ejercicio de dicha función; y (v) capacidad de producir efectos jurídicos al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas^[6].

Esta tesis fue adoptada en el Concepto CU-007 del 16 de enero de 2024 y reiterada en posteriores conceptos de esta Subdirección, tesis que recalca que el PAA cumple con todos estos elementos: es una decisión formal y unilateral de la entidad estatal, expedida en ejercicio de función administrativa, y con efectos jurídicos tanto internos (en materia de planeación y presupuesto) como externos (al informar al público sobre las adquisiciones previstas).

Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, los actos de trámite son aquellos que impulsan el procedimiento administrativo, mientras que los definitivos son los que deciden el fondo del asunto o concluyen una actuación administrativa. En el caso del PAA, aunque guarda relación con los procesos de contratación, su adopción no constituye una etapa preparatoria dentro de ellos, sino una decisión autónoma de planeación. Por tanto, el PAA no es un acto de trámite, sino un acto administrativo definitivo, con existencia y efectos propios, independiente de los procesos de selección contractual que posteriormente se desarrollen.

En cuanto a su alcance, el PAA tiene naturaleza de acto administrativo general, en tanto sus disposiciones no están dirigidas a un destinatario individualizado, sino a un grupo indeterminado de sujetos —potenciales oferentes, organismos de control y ciudadanía en general— interesados en conocer las proyecciones de contratación de la entidad. Su carácter general radica, entonces, en la impersonalidad de sus destinatarios y en el hecho de que busca satisfacer el interés público mediante la difusión de información sobre la gestión contractual del Estado.

En ese orden de ideas, el PAA genera efectos jurídicos relevantes, tanto para la entidad que lo adopta como para los terceros interesados. Para la Administración, constituye un deber legal cuyo incumplimiento puede acarrear consecuencias disciplinarias o de control fiscal. Asimismo, sirve de base para la programación presupuestal y para la planeación de los procesos de contratación, lo cual garantiza la coherencia entre las necesidades institucionales, la disponibilidad de recursos y los objetivos de gestión.

De igual forma, para los terceros, el PAA tiene efectos informativos y de transparencia, al permitir que los posibles oferentes conozcan de manera anticipada las adquisiciones que la entidad prevé realizar. Aunque el PAA no genera derechos subjetivos a favor de los particulares ni compromete definitivamente los recursos de la entidad, sí crea una situación jurídica objetiva en torno a la obligación de publicidad y planeación estatal, configurando un referente normativo y operativo dentro del ciclo contractual.

Teniendo claro el contenido y naturaleza jurídica del Plan Anual de Adquisiciones, corresponde desarrollar el alcance y fundamento de la delegación y de la desconcentración en la contratación estatal y cómo opera en la elaboración y aprobación del PAA:

ii. Los actos administrativos, como declaraciones unilaterales de voluntad provenientes de órganos estatales que ejercen función administrativa y que producen efectos jurídicos, y los contratos estatales, como acuerdos de voluntades para producir obligaciones, requieren para su validez –entre otros requisitos– que el órgano posea competencia para expedirlos y suscribirlos, respectivamente. Al ser un presupuesto necesario de la actuación administrativa, la competencia es la otra cara de la capacidad, pues mientras ésta es la regla general aquella es excepcional. No en vano, el artículo 6 de la Constitución Política de 1991 dispone que “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.

Por ello, en desarrollo del artículo 211 superior^[7], el artículo 12 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública contiene una regla especial según la cual “Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes”. Así las cosas, atenuando el rigor de la centralización, esta técnica organizacional implica una actuación administrativa mediante la cual el titular de una función –delegante–, previa autorización expresa por parte del órgano que asignó originariamente la competencia, inviste voluntaria y formalmente de autoridad a quien ejerce un cargo subordinado –delegatario–, para que asuma una o varias de las atribuciones del primero^[8].

Como se observa, la facultad se limitó a la celebración de contratos, dejando dudas sobre la posibilidad de delegar la firma del acto de adjudicación; motivo por el cual, el artículo 37 del Decreto-Ley 2150 de 1995 amplió las materias delegables al disponer que “Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para la realización de licitaciones o para la celebración de contratos, sin consideración a la naturaleza o cuantía de los mismos, en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes”.

Posteriormente, el artículo 9 de la Ley 489 de 1998 permite la delegación en funcionarios públicos del nivel directivo y asesor vinculados al órgano correspondiente. En todo caso, esta última ley exige un acto administrativo donde se determine la autoridad delegataria y las funciones específicas que se transfiere el delegante, sin perjuicio de que este último se informe sobre el desarrollo de la delegación e imparta orientaciones generales para el ejercicio de las funciones delegadas –art. 10–. Además, se supedita a que no se confiera para expedir reglamentos –salvo excepciones legales–, subdelegar o transferir funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal son indelegables –art. 11–. Finalmente, los actos del delegatario tienen los requisitos y recursos que los del delegante, reiterando el régimen de responsabilidad y recuperación de la competencia previsto en el artículo 211 constitucional –art. 12–.

Sin embargo, la delegación en materia contractual tuvo cambios importantes con la expedición de la Ley 1150 de 2007, adicionando un segundo inciso al artículo 12 del Estatuto General. En esta medida, dispuso que: “En ningún caso, los jefes y representantes legales de las entidades estatales quedarán exonerados por virtud de la delegación de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual”. Dicha disposición cambió el régimen de responsabilidad del delegante previsto en el precitado inciso segundo del artículo 211 superior. Por ello, la Corte Constitucional –retomando la línea jurisprudencial de la Sentencia C-372 de 2002– declaró que este inciso es condicionalmente exequible, en el entendido que el delegante solo responde por la ausencia de control y vigilancia siempre que medie dolo o culpa grave^[9]. Lo anterior, en la medida que:

La delegación no es un mecanismo para desprenderse del cumplimiento de las funciones del cargo y menos aún para utilizarse con fines contrarios a los principios que rigen la función administrativa como la moralidad, la eficacia, la igualdad o la imparcialidad (C.P., art. 209). Tampoco es admisible el extremo opuesto según el cual el delegante responderá siempre por las actuaciones del delegatario, por cuanto se abandonaría el principio de responsabilidad subjetiva de los servidores públicos, de tal manera que inexorablemente respondan por las decisiones de otros. Por lo tanto, para determinar la responsabilidad del delegante no es suficiente el artículo 211 de la Carta Política y será necesario considerar otros principios constitucionales sobre la materia^[10].

La aplicación de este régimen especial de responsabilidad supone que el órgano competente para adelantar procesos de selección y celebrar contratos, por medio de un acto administrativo, asigna determinadas funciones a los servidores autorizados previamente por la ley. Mientras no se cumplan en su totalidad los presupuestos legales mencionados en el presente considerando, más allá del dolo y la culpa grave, el titular originario de la atribución responde por las irregularidades de la actividad contractual.

Por otro lado, al igual que la delegación, el artículo 209 de la Constitución Política de 1991 autoriza la desconcentración como técnica organizacional que atempera el rigor de la centralización. Prevista en el inciso primero del artículo 12 de la Ley 80 de 1993, permite que los representantes legales de las entidades estatales desconcentren el trámite de los procesos de selección en los funcionarios que, dentro de la entidad, ostenten cargos directivos o ejecutivos.

Para estos efectos, la doctrina la define como “[…] el proceso a través del cual las funciones de una entidad u organismo son distribuidas en diferentes áreas; funcionales o unidades territoriales, las cuales cuentan generalmente con una estructura administrativa, y cuyo fin último es, al igual que la descentralización y la delegación, garantizar los fines esenciales del Estado”^[11]. En otras palabras, se trata de una atribución que tiene el superior jerárquico para repartir algunas competencias entre los subalternos, sin que esto les otorgue autonomía en el cumplimiento de sus funciones; razón por la cual, implica una adecuada distribución del trabajo en la que el titular de las funciones conserva la dirección y el control de las tareas asignadas^[12]. Por ello, el artículo 8 de la Ley 489 de 1998 dispone lo siguiente:

La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones.

Parágrafo. En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para su adecuado cumplimiento.

Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos en las normas pertinentes.

Con una orientación similar, el parágrafo del artículo 12 del Estatuto General –adicionado por el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007– dispone que “[…] se entiende por desconcentración la distribución adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante legal de la entidad, sin que ello implique autonomía administrativa en su ejercicio […]”. Este artículo introduce un cambio relevante en la materia, pues –a diferencia del inciso final del artículo 8 de la Ley 489 de 1998– agrega que contra los actos no procede el recurso de reposición, expresión declarada exequible mediante la Sentencia de la Corte Constitucional C-259 de 2008 con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño.

Sin perjuicio de las consideraciones precedentes, por considerarse relevante para la consulta sub examine, resulta del caso precisar que los dos fenómenos descritos previamente, esto es, la delegación y la desconcentración de funciones, no deben confundirse con la simple imputación de funciones que hace un funcionario público en relación con otro funcionario o con un empleado frente al que ostenta jerarquía, pero sin dejar de ser el titular de la función como tal. Este fenómeno se presenta, por ejemplo, cuando el director de una entidad estatal le encarga a uno de los subdirectores –subalternos– la ejecución material de una o varias labores necesarias para el ejercicio de sus funciones, como puede ser la elaboración del proyecto de presupuesto de la entidad o el diseño del sistema de gestión interna de la entidad, eventos en los cuales, por una parte, la labor es desempeñada materialmente por otra persona, pero por disposición de su superior jerárquico; y, por la otra, el mencionado director mantiene el ejercicio de la función legalmente asignada, esto es, presenta el presupuesto y adopta el plan de gestión interna.

Este fenómeno se justifica en la dificultad que podría representar que cada directriz del superior jerárquico deba venir acompañada por un acto de delegación o desconcentración, situación que impediría el normal funcionamiento de las entidades públicas.

Ahora bien, para determinar cuál es el funcionario competente para aprobar el Plan Anual de Adquisiciones, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en el presente documento, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente considera necesario aclarar que dicha actividad puede ser ejercida directamente por el ordenador del gasto, por ser este al que legalmente le fue asignada la competencia o por medio de otro funcionario de la entidad contratante, bien porque se le delegó o desconcentró formalmente el ejercicio de la función de aprobar el PAA o porque la misma se le imputó funcionalmente. En relación con la primera hipótesis –delegación o desconcentración–, se deben tener en cuenta los parámetros del artículo 12 de la Ley 80 de 1993, así como las prohibiciones consagradas en el artículo 11 de la Ley 489 de 1998. Frente a la imputación funcional, se deben aclarar dos cuestiones: de un lado, que lo que se encarga es la ejecución material de la función, lo que puede incluir la elaboración o incluso la aprobación del documento y, del otro, que seguiría siendo el ordenador del gasto quien conserva originalmente dicha función.

Sobre todo porque la función puede ser ejercida directamente por el funcionario o la dependencia a la que la ley o el acto administrativo de creación o, eventualmente, el manual interno de funciones de la entidad, le hubiere asignado el ejercicio de la competencia; pero también por parte de otro funcionario o dependencia de la misma entidad, bien porque medie un acto de delegación o desconcentración o porque se efectúe la imputación de funciones, de todos modos, dentro de los lineamientos referidos en el párrafo que antecede.

Por ejemplo, el artículo 10, numeral 14, del Decreto 4170 de 2011, que crea la Agencia Nacional de Contratación Pública establece que el Director General es el ordenador del gasto y que tiene competencia para “[…] celebrar los contratos, acuerdos y convenios que se requieran para asegurar el cumplimiento de las funciones y objetivos de la Agencia”. Esto significa que la contratación y todo lo que ello implica, como la verificación de la idoneidad del contratista, es competencia de la Dirección General de la Agencia. Sin embargo, de acuerdo a las consideraciones aquí plasmadas, nada obsta para que el Director General delegue o desconcentre tal competencia en otro funcionario del nivel directivo o ejecutivo o sus equivalentes; o que les impute funcionalmente dicha competencia a los mismos funcionarios, caso en el cual, se insiste, la Dirección General seguiría ejerciendo directamente las funciones contractuales.

En mérito de lo expuesto, esta Subdirección considera que la aprobación del Plan Anual de Adquisiciones corresponde, por regla general, al ordenador del gasto o al funcionario que, conforme a la estructura interna y los manuales de funciones de la entidad, ejerza la función de dirección o planeación contractual. No obstante, dicha función puede ser objeto de delegación o desconcentración, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en la Ley 489 de 1998 y en las normas que regulan la contratación estatal. El comité de contratación o su equivalente únicamente podrá aprobar el PAA cuando exista delegación o desconcentración expresa que así lo disponga; en caso contrario, su participación se limita al ámbito consultivo o de apoyo técnico. Finalmente, los flujos internos de validación o visto bueno que adopten las entidades en el marco del procedimiento de publicación del PAA constituyen mecanismos legítimos de coordinación y control interno, sin que impliquen la transferencia de la competencia formal de aprobación del plan.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre el plan anual de adquisiciones, se pronunció esta Subdirección en los conceptos No. 2201913000003587 del 27 de mayo de 2019, 4201913000006571 del 8 de noviembre de 2019, reiterado y desarrollado en los conceptos 4201912000007258 del 4 de diciembre de 2019, C-048 del 13 de enero de 2020, C-106 del 20 de marzo de 2020, C-109 del 25 de marzo de 2020, C-177 del 31 de marzo de 2020, C- 158 del 03 de abril de 2020, C-237 del 27 de abril de 2020, C-266 del 21 de mayo de 2020, C- 329 del 16 de junio de 2020, C-390 del 23 de junio de 2020, C-331 del 25 de junio de 2020, CU- 348 del 3 de julio de 2020, C-428 del 07 de julio de 2020, C-467 del 31 de julio de 2020, C-638 del 14 de octubre de 2020, C-648 del 25 de octubre de 2020 y C-686 del 01 de diciembre de 2020, C-131 de 6 de abril de 2021, C-257 de 3 de junio de 2021, C-258 de 3 de junio de 2021, C-345 de 13 de julio de 2021, C-376 de 26 de julio de 2021, C-489 de 13 de septiembre de 2021, C-637 del 7 de diciembre de 2021 y C-733 del 13 de enero de 2022, C-026 del 18 de febrero de 2022, C-027 del 25 de febrero de 2022, C-047 del 2 de marzo de 2022, C-087 del 17 de marzo de 2022, C-408 del 23 de junio de 2022, C-622 de 28 de septiembre de 2022, C-754 de 9 de noviembre de 2022, C-763 de 15 de noviembre de 2022, C-062 de 18 de abril de 2023, C-142 de 30 de mayo de 2023, C-196 de 15 de junio de 2023, C-122 de 21 de junio de 2023, C-364 de 6 de septiembre de 2023, C-438 del 24 de octubre 2023, CU-007 del 16 de enero de 2024, C-162 del 9 de julio de 2024, C-265 del 9 de julio de 2024 y C-819 del 18 de junio de 2025, entre otros. Así mismo, esta Agencia en los radicados 4201913000006371 del 31/10/2019, 420191300007747 del 29 de noviembre de 2019, , C−128 del 3 de marzo de 2020, C-078 del 4 de marzo de 2020, C−077 del 18 de marzo de 2020, C−180 del 13 de abril de 2020, C−268 del 21 de abril de 2020, C−448 del 28 de julio de 2020, C-238 del 27 de abril de 2022, C-512 del 10 de agosto de 2022, C-063 del 17 de abril de 2023, analizó la naturaleza de la delegación y la desconcentración de funciones contractuales a la luz de lo establecido en el artículo 12 de la Ley 80 de 1993 y demás normas complementarias. De igual modo, estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace:

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.   

Te informamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017".

Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía: 01800 0520808
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio): +57 601 7456788
• Línea de servicio y atención al ciudadano: +57 601 7956600
• Página web: www.colombiacompra.gov.co

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Guía Para Elaborar el Plan Anual de Adquisiciones. Enlace de consulta:

   https://operaciones.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/guia_para_elaborar_el_plan_anual_de_adquisiciones_0.pdf ↑

2. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 152 de 1994. Capítulo VI. Ejecución del Plan: Artículo 26.- “Planes de acción. Con base en el Plan Nacional de Desarrollo aprobado cada uno de los organismos públicos de todo orden a los que se aplica esta Ley preparará su correspondiente plan de acción. 

   En la elaboración del plan de acción y en la programación del gasto se tendrán en cuenta los principios a que se refiere el artículo 3 de la presente Ley, así como las disposiciones constitucionales y legales pertinentes. 

   Los planes que ejecuten las entidades nacionales son asiento en las entidades territoriales deberán ser consultados previamente con las respectivas autoridades de planeación, de acuerdo con sus competencias”. ↑

3. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1474 de 2011artículo 74. “Plan de acción de las entidades públicas. A partir de la vigencia de la presente ley, todas las entidades del Estado a más tardar el 31 de enero de cada año deberán publicar en su respectiva página web el Plan de Acción para el año siguiente, en el cual se especificarán los objetivos, las estrategias, los proyectos, las metas, los responsables, los planes generales de compras y la distribución presupuestal de sus proyectos de inversión junto a los indicadores de gestión

   […]”. ↑

4. La Guía para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones dispone: “El Plan Anual de Adquisiciones requiere del conocimiento y experiencia de las personas que trabajan en las distintas áreas de la entidad estatal, por lo cual Colombia Compra Eficiente recomienda la conformación de un equipo multidisciplinario que apoye al funcionario a cargo de la elaboración y actualización del Plan Anual de Adquisiciones.

   Así mismo, Colombia Compra Eficiente recomienda la elaboración de un cronograma de actividades que muestre en detalle las etapas de planeación y diligenciamiento del Plan Anual de Adquisiciones al interior de la entidad estatal, especificando las actividades coordinadas por el funcionario encargado y señalando el tiempo requerido para cada una de ellas”. ↑

5. CONSEJO DE ESTADO. Sección Primera. Sentencia del 26 de agosto de 2004. Exp. 66001233100020000005701. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. ↑

6. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 23 de octubre de 2017. Rad. 53.206. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑

7. La norma prescribe que “La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.

   La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente”. ↑

8. Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-372 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño. ↑

9. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C- 693 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. ↑

10. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-382 de 2000. M.P. Antonio Barrera Carbonell. ↑

11. HERNÁNDEZ, Pedro Alfonso. Descentralización, desconcentración y delegación en Colombia. Bogotá: Legis, 1999. p. 158. ↑

12. En esta medida, «Difiere […] la delegación y la desconcentración, en que la primera supone una asignación específica de funciones de un órgano que las ejecuta bajo su entera autonomía y responsabilidad, salvo que el delegante obre con dolo o culpa grave en sus funciones generales de vigilancia y control, evento en el que también sería responsable, mientras que en la segunda, esto es, la desconcentración, es el encargo que el superior hace a sus dependientes para que éstos, actuando a nombre y dirección de aquel, descongestionen la actividad administrativa» (Cfr. PALACIO HINCAPÉ, Juan Ángel. La contratación de las entidades estatales. Séptima Edición. Medellín: Librería Jurídica Sánchez, 2014. p. 97). ↑