CONTRATO DE COMODATO, ORGANISMOS INTERNACIONALES, Régimen contractual

Texto del concepto

CONTRATO DE COMODATO – Aplicabilidad en la contratación pública – Régimen jurídico aplicable

[…]la Ley 80 de 1993 –entre otros aspectos– regula especialmente la capacidad jurídica –inhabilidades, incompatibilidades, consorcios y uniones temporales y registro único de proponentes–, las reglas de selección objetiva –procedimientos de selección–, así como algunos aspectos de ejecución contractual –manejo del riesgo, cláusulas exorbitantes y tipologías contractuales–. Por ello, con excepción de las materias expresamente reguladas en el Estatuto de Contratación, es posible la aplicación de las normas de derecho privado. Esta precisión es importante, porque el comodato se encuentra tipificado en el Código Civil y allí se encuentra gran parte de su régimen jurídico.

El comodato está previsto en el título XXIX del Código Civil, en cuyo artículo 2200 lo define como aquel en que “[…] una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especie mueble o raíz, para que haga uso de ella y con cargo de restituir la misma especie después de terminar el uso”. En virtud de esta definición, se desprende su carácter de contrato nominado, principal, real, unilateral y gratuito. También se le ha denominado a este negocio jurídico como préstamo de uso, aunque con características propias y completamente diferente al préstamo de consumo.

CONTRATO DE COMODATO – Reglas para su procedencia

[…] i) las entidades públicas no podrán dar en comodato sus inmuebles sino únicamente a otras entidades públicas, sindicatos, cooperativas, asociaciones y fundaciones que no repartan utilidades entre sus asociados o fundadores ni adjudiquen sus activos en el momento de su liquidación a los mismos, juntas de acción comunal, fondos de empleados y las demás que puedan asimilarse a las anteriores, por un término máximo de cinco (5) años, renovables, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 9 de 1989; ii) las entidades estatales pueden celebrar contratos de comodato de bienes muebles entre sí, de acuerdo con las reglas del Código Civil; iii) en virtud del artículo 355 de la Constitución Política, las entidades estatales pueden entregar en comodato sus bienes muebles a entidades privadas sin ánimo de lucro, y el tiempo de duración del contrato estará sujeto en todo caso a la actividad misional de la respectiva entidad estatal de acuerdo con lo previsto en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y; iv) las entidades estatales pueden celebrar contratos de comodato con privados, actuando en calidad de comodatarias, caso en el cual no tienen restricción normativa para celebrar este tipo de contratos, con fundamento en la autonomía de la voluntad que establece el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sin perjuicio del cumplimiento de los principios constitucionales aplicables a la función administrativa y los de la contratación estatal. En estos eventos, sin perjuicio de las reglas especiales previstas en el EGCAP, el tipo contractual se rige por los artículos 2200 al 2220, dada la remisión expresa del artículo 13 de la Ley 80 de 1993 en cuanto al régimen aplicable a los contratos estatales.

CONTRATO DE COMODATO –Artículo 38 Ley 9 de 1989 – Entes de derecho público internacional – Aplicación

En relación con las entidades de derecho público internacional, su inclusión en la cláusula de asimilación del artículo 38 de la Ley 9 de 1989 no es automática ni universal, sino que dependerá de que su carácter y naturaleza jurídica específica sea concordante con la finalidad de la norma. La decisión de considerar que un ente determinado se encuentra incluido en la expresión "y las demás que puedan asimilarse a las anteriores" dependerá de su carácter y naturaleza jurídica específica, pues existe una multiplicidad de entes en el derecho público internacional cuyo potencial de asimilación no puede ser definido de manera transversal y definitiva. En consecuencia, podrán entenderse asimiladas a los sujetos del artículo 38 aquellas entidades de derecho público internacional que cumplan con la ausencia de ánimo de lucro, la ausencia de distribución de utilidades, la no adjudicación de activos a sus miembros en liquidación, y que estén orientadas al cumplimiento de fines de interés general o social.

Lo anterior se fundamenta, adicionalmente, en que los entes sobre los cuales versa su consulta no son "personas de derecho privado" en el sentido del artículo 355 de la Constitución Política. Esta prohibición apunta a eliminar el desvío de fondos públicos hacia actores del sector privado con fines clientelistas, por lo que su inclusión como sujetos asimilables a los del artículo 38 no es contraria al postulado constitucional.

Sin perjuicio de lo anterior, las Entidades Estatales pueden optar, cuando se configuren los supuestos del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007, por someter los contratos o convenios celebrados con organismos internacionales a los reglamentos de tales entidades. En estos casos, cuando se cumplan los supuestos del artículo 20, las entidades podrán sustraerse de la aplicación del EGCAP y de las normas nacionales que resulten aplicables, incluido el artículo 38 de la Ley 9 de 1989, de modo que todo lo referente a la celebración, ejecución y posibles incumplimientos se someterá a los reglamentos, convenciones o tratados de los organismos internacionales. En todo caso, esta posibilidad es de naturaleza excepcional y, por tanto, de aplicación restrictiva.

ORGANISMOS INTERNACIONALES – Concepto

[…] por organismo internacional se entiende aquella organización, grupo o asociación que se extiende más allá de las fronteras de un Estado y cuenta con órganos gubernamentales permanentes distintos e independientes de los Estados miembros de la organización que garantizan su vigencia y operatividad, con el propósito de cumplir objetivos comunes entre los Estados miembros. Conforme a su naturaleza, los organismos internacionales están facultados para suscribir contratos o convenios con los Estados, lo que supone un incidente frente a la aplicabilidad de los regímenes tanto de los Estados contratantes como de los organismos en su celebración.

RÉGIMEN CONTRACTUAL – Ley 1150 de 2007 – Artículo 20

De esta manera, el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 estableció el régimen aplicable a los contratos que celebren las Entidades Estatales con este tipo de organismos. En el inciso primero, el artículo dispone que el régimen aplicable podrá depender del porcentaje de participación que el organismo internacional tenga frente a la financiación de los contratos. Así, el artículo 20 de la citada norma señala que cuando los organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales financien los contratos o convenios en su totalidad o en sumas iguales o superiores al cincuenta por ciento (50%), la contratación podrá someterse a los reglamentos de tales entidades. En estos supuestos, la norma establece la potestad discrecional de elegir el régimen contractual aplicable, pues la literalidad del inciso señala que “podrán” someterse a los reglamentos de tales entidades. En caso contrario, cuando la entidad contratante determine o establezca que los aportes del organismo internacional son inferiores al porcentaje señalado, el contrato o convenio debe someterse al EGCAP.

[…]El inciso segundo determinó supuestos específicos que proceden dependiendo del objeto del convenio o contrato a celebrar. Aunado a estos, incluye otro relacionado con los organismos internacionales cuyos fondos financien los convenios o contratos. Cuando se configure cualquiera de estos casos, las entidades y los organismos pueden optar porque el acuerdo se someta a sus reglamentos: […] vi. Los contratos o convenios financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito y entes gubernamentales extranjeros. En los supuestos anteriores, independientemente del monto o porcentaje de los aportes de cada una de las partes, es posible optar por someter el contrato o convenio a los reglamentos de los organismos o al EGCAP.

Bogotá D.C., 21 de abril de 2026

Señor

Wilson Heder Orozco Venecia

wov1992@gmail.com

Bogotá D.C.

Estimado señor Orozco:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 05 de marzo de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“En el marco del articulo 38 de la Ley 9 de 1989, en el cual se indica que “Las entidades públicas no podrán dar en comodato sus inmuebles sino únicamente a otras entidades públicas, sindicatos, cooperativas, asociaciones y fundaciones que no repartan utilidades entre sus asociados o fundadores ni adjudiquen sus activos en el momento de su liquidación a los mismos, juntas de acción comunal, fondos de empleados y las demás que puedan asimilarse a las anteriores, y por un término máximo de cinco (5) años, renovables.”

¿Es posible que una entidad pública, suscriba un comodato con una Entidad de derecho público internacional?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿pueden las Entidades Estatales suscribir contratos de comodato con “entidades de derecho público internacional”?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

i) El artículo 1º de la Ley 80 de 1993 –Estatuto General de Contratación de la Administración Pública - en adelante EGCAP–, determina que su objetivo es disponer reglas y principios que rigen los contratos de las Entidades Estatales y, en ese sentido, el artículo 32 ibídem define los contratos estatales como “todos los actos jurídicos, generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere este estatuto [art. 2], previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”.

Así pues, el contrato estatal es el acto jurídico creador de obligaciones en cuya celebración concurre una de las Entidades Estatales, independientemente de que se trate de contratos previstos o tipificados en el derecho privado, en disposiciones especiales o que sencillamente resulten del ejercicio de la autonomía de la voluntad, como sucede con los que se clasifican como atípicos e innominados –artículo 32 de la Ley 80–. Por lo tanto, la Ley 80 de 1993 adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, esto es, en atención a la naturaleza de los sujetos u órganos que intervienen en la formación del vínculo contractual, para efectos de determinar que los contratos podrán catalogarse como estatales únicamente en cuanto en uno de sus extremos, al menos, se encuentre una entidad estatal^[1], con independencia del régimen de derecho aplicable.

En concordancia, los artículos 13 y 40 de la Ley 80 de 1993 integran al derecho contractual estatal “las disposiciones comerciales y civiles pertinentes”, indicando que estos se regirán de forma supletiva por ese régimen jurídico, salvo en las materias expresa y particularmente reguladas por el EGCAP. En consecuencia, “mediante la Ley 80, se pretendió que la actividad contractual del Estado quedará bajo la égida del contrato estatal, caracterizado por tener un régimen jurídico mixto, integrado por normas de derecho público y derecho privado”^[2].

En armonía con lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, expresó que:

“[…] las entidades estatales dentro del ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Púbica, cuando celebren contratos deben cumplir las disposiciones del derecho privado (comerciales y civiles) que resulten aplicables, excepto en aquellas materias expresamente reguladas por el citado Estatuto y las normas que lo modifiquen o adicionen, verbigracia, los mecanismos de selección, los principios de transparencia, economía y responsabilidad, el deber de selección objetiva, las inhabilidades e incompatibilidades para contratar, los requisitos de perfeccionamiento y ejecución del contrato, el equilibrio económico y financiero del contrato, las cláusulas excepcionales (interpretación, modificación y terminación unilaterales, caducidad, reversión y sometimiento de a las leyes nacionales), la imposición y efectividad de las multas y cláusula penal una vez pactadas, las garantías del contrato, las nulidades específicas del contrato estatal, el silencio administrativo positivo, la liquidación del contrato, entre otras”^[3].

Conforme a lo anterior, el contrato estatal, sea sujeto al ámbito del EGCAP o por fuera de él, es un acuerdo de voluntades celebrado por una Entidad Estatal con un particular u otra Entidad que genera, extingue o modifica obligaciones para quienes lo suscriben, regida por un derecho mixto, en los términos explicados.

Las Entidades Estatales regidas por el EGCAP están habilitadas para celebrar los contratos que suelen celebrar los particulares entre sí, en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada. En ese sentido, puede ocurrir que dentro de la gestión ordinaria de sus competencias tengan necesidades que deban ser satisfechas a través de contratos como el arrendamiento, comodato – al que se refiere en su petición – o administración, en los que, además de las disposiciones del EGCAP, deberán aplicar normas de derecho privado, lo que de ninguna manera desvirtúa la calidad de estatal de dichos contratos.

Dicha calidad de contrato estatal tampoco depende de que la relación contractual implique o no la erogación de recursos públicos, ya que, se reitera, obedece a un criterio eminentemente orgánico. De acuerdo con esto, independientemente de que las Entidades Estatales realicen o no desembolsos de dinero a título de contraprestación, los contratos estatales, en tanto son celebrados para satisfacer necesidades de las entidades, las cuales están asociadas al cumplimiento de sus funciones administrativas y cometidos misionales, involucran un interés público.

En ese sentido, el comodato se encuentra previsto en el artículo 2200 de Código Civil, como aquel contrato en el “[…] una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especie mueble o raíz, para que haga uso de ella y con cargo de restituir la misma especie después de terminar el uso”. Se trata de un contrato de carácter nominado, principal, real, unilateral y gratuito^[4]. También se le ha denominado como “préstamo de uso”, cuyas características propias lo distinguen del “préstamo de consumo”.

Por su parte, el artículo 2201 del Código Civil regula lo relacionado con los derechos del comodante. Al respecto, establece que el comodato no trasfiere el dominio de la cosa dada en comodato y, por ello, “[e]l comodante conserva sobre la cosa prestada todos los derechos que antes tenía, pero no su ejercicio, en cuanto fuere incompatible con el uso concedido al comodatario”. Por lo tanto, el comodatario es un mero tenedor de la cosa y, en los términos del artículo 2205 ibidem, está obligado a la restitución del bien entregado en comodato al vencimiento del plazo o cuando se ha cumplido el servicio para el cual ha sido prestado^[5].

Adicionalmente, conforme al artículo 2202 del Código Civil, el comodatario tendrá la obligación de emplear la cosa para el uso convenido, o a falta de acuerdo, está obligado a usar la cosa bajo el uso ordinario^[6]. De incumplir esta obligación, el comodante podrá exigir la reparación de perjuicios y la restitución inmediata de la cosa.

Sobre las características del contrato de comodato, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado explica que:

“Cabe señalar que el contrato de comodato, hoy por hoy, es más común en el derecho contractual administrativo que en el derecho privado; es una figura que ha permitido a las diferentes entidades estatales generar ahorro en componentes de gastos, tales como arrendamiento de sedes, costos de administración, mantenimiento y conservación de los bienes públicos; lo que evidencia algunas de las bondades de esta figura independientemente de las políticas que se dicten en materia de administración de los bienes públicos y de las posibilidades económicas que el Estado tiene para su manejo directo.

[…]

La Sala retoma algunos aspectos analizados en consultas anteriores sobre las características del contrato en comento y precisa lo siguiente con el fin de comprender el alcance de esta figura:

El comodato se clasifica dentro de los denominados contratos traslaticios del uso y disfrute de un bien.

De conformidad con lo previsto en el artículo 32 de la ley 80 de 1993, las entidades estatales están facultadas para celebrar este tipo de contrato regulado por el derecho privado, observando los límites señalados en normas especiales sobre la materia, en cuanto al tiempo máximo de duración y la destinación o uso que debe darse al bien”^[7].

En línea con lo anterior, es importante resaltar que la celebración de esta tipología contractual con particulares es restrictiva en la contratación pública. Al respecto, el artículo 38 de la Ley 9 de 1989 prescribe que:

“Las entidades públicas no podrán dar en comodato sus inmuebles sino únicamente a otras entidades públicas, sindicatos, cooperativas, asociaciones y fundaciones que no repartan utilidades entre sus asociados o fundadores ni adjudiquen sus activos en el momento de su liquidación a los mismos, juntas de acción comunal, fondos de empleados y las demás que puedan asimilarse a las anteriores, y por un término máximo de cinco (5) años, renovables. 

Los contratos de comodato existentes, y que hayan sido celebrados por las entidades públicas con personas distintas de las señaladas en el inciso anterior, serán renegociados por las primeras para limitar su término a tres (3) años renovables, contados a partir de la promulgación de la presente Ley”. [Énfasis propio]

La norma citada se fundamenta en el inciso 1º del artículo 355 de la Constitución Política de 1991, el cual dispone que: “Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”. 

Mediante concepto con el radicado No. 415140000909 de 2015, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente explicó que el artículo 38 de la Ley 9 de 1989 contiene una restricción al texto constitucional del artículo 355, toda vez que establece dos (2) condiciones a las que están sujetas las Entidades Estatales para celebrar el contrato de comodato de bienes inmuebles: 1) el tiempo de duración del contrato y 2) las personas con las cuales puede celebrarlo. Con fundamento en la misma norma, precisó que esta no establece restricción frente al contrato de comodato de bienes muebles, por tanto, las Entidades Estatales podrían celebrar contratos de comodato de acuerdo con las reglas del Código Civil dispuestas entre los artículos 2200 al 2220.  

De forma similar, el supuesto descrito en la norma hace referencia a las Entidades Estatales cuando actúan con la condición de comodante. Es decir, cuando la entidad tiene el dominio de la cosa y la entrega a otra persona para que esta haga uso de ella. En este sentido, la prohibición transcrita en los párrafos anteriores no aplicaría para el supuesto de hecho en el cual la Entidad Estatal tenga la condición de comodataria, pues en este caso la entidad no entregaría un bien a otra persona, sino que recibiría el bien para su uso.

Lo anterior se basa en dos (2) argumentos: i) de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, las Entidades Públicas en ejercicio de la autonomía de la voluntad pueden celebrar contratos con particulares para satisfacer sus necesidades que estén asociadas con el logro del interés público, siempre que no estén prohibidas por la Constitución y la Ley; ii) en el supuesto que la Entidad Estatal actúe como comodatario no está entregando sus bienes en favor de un particular, por el contrario estaría recibiendo un bien para que haga uso del mismo, y con cargo de restituir la misma especie después de terminar el uso. En este sentido la prohibición solo es aplicable para las Entidades Estatales cuando actúan como comodantes del bien.

Según lo expuesto, las siguientes son características del contrato estatal de comodato:

1) Las Entidades Públicas no podrán dar en comodato sus inmuebles sino únicamente a otras Entidades Públicas, sindicatos, cooperativas, asociaciones y fundaciones que no repartan utilidades entre sus asociados o fundadores ni adjudiquen sus activos en el momento de su liquidación a los mismos, juntas de acción comunal, fondos de empleados y las demás que puedan asimilarse a las anteriores, por un término máximo de cinco (5) años, renovables, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 9 de 1989;

2) Las Entidades Estatales pueden celebrar contratos de comodato de bienes muebles, de acuerdo con las reglas del Código Civil;

3) En virtud del artículo 355 de la Constitución Política, las Entidades Estatales pueden entregar en comodato sus bienes muebles a entidades privadas sin ánimo de lucro, y el tiempo de duración del contrato estará sujeto en todo caso a la actividad misional de la respectiva Entidad Estatal de acuerdo con lo previsto en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y;

4) Las Entidades Estatales pueden celebrar contratos de comodato con privados, actuando en calidad de comodatarias, caso en el cual no tienen restricción normativa para celebrar este tipo de contratos, con fundamento en la autonomía de la voluntad que establece el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sin perjuicio del cumplimiento de los principios constitucionales aplicables a la función administrativa y los de la contratación estatal. En estos eventos, sin perjuicio de las reglas especiales previstas en el EGCAP, el tipo contractual se rige por los artículos 2200 al 2220, dada la remisión expresa del artículo 13 de la Ley 80 de 1993 en cuanto al régimen aplicable a los contratos estatales.

ii) En virtud de lo expuesto, cuando las Entidades Estatales pretendan celebrar contratos en calidad de comodantes de bienes inmuebles deberán contratar únicamente con: otras entidades públicas, sindicatos, cooperativas, asociaciones y fundaciones que no repartan utilidades entre sus asociados o fundadores ni adjudiquen sus activos en el momento de su liquidación a los mismos, juntas de acción comunal, fondos de empleados “y las demás que puedan asimilarse a las anteriores”. En este sentido, para resolver el problema jurídico planteado es necesario determinar si una entidad de derecho internacional público puede entenderse incluida en la “cláusula de asimilación” que permite la inclusión de entidades de otro tipo en el supuesto de la norma, por su similitud con las allí enunciadas.

Al respecto, es importante resaltar que el ordenamiento jurídico colombiano no establece una definición precisa sobre “entidad o ente público de derecho internacional”. En general, no existe una norma que defina cuáles son los ”entes gubernamentales extranjeros”, e igual vacío existe respecto de los demás sujetos internacionales con los que el Estado puede celebrar contratos. Esta ausencia obliga a acudir a la jurisprudencia constitucional, a la doctrina del Ministerio de Relaciones Exteriores y a las fuentes internacionales que Colombia ha incorporado a su ordenamiento.

Una primera característica relevante de estos sujetos es que no tienen la naturaleza de autoridades públicas nacionales, ni de entidades de derecho privado. Así lo dispuso la Corte Constitucional en la Sentencia T-093 de 2012, en la cual resaltó que "las organizaciones internacionales no son autoridades públicas, ya que no ejercen ningún tipo de potestad sobre los ciudadanos, elemento definitorio del concepto. Tampoco pueden asimilarse a entidades particulares, como se desprende de los instrumentos internacionales que las regulan"^[8]. Con esto, la Corte sitúa a los organismos internacionales en una categoría jurídica propia, distinta tanto de las entidades públicas nacionales como de los particulares del derecho privado.

Por otra parte, en el Concepto C-277 de 2025, la Agencia Nacional de Contratación Pública–Colombia Compra Eficiente estableció algunos aspectos definitorios de sujetos de derecho internacional público que pueden contratar con el estado colombiano. Aclaró que por organismo internacional se entiende aquella organización, grupo o asociación que se extiende más allá de las fronteras de un Estado y que cuenta con órganos gubernamentales permanentes distintos e independientes de los Estados miembros de la organización que garantizan su vigencia y operatividad, con el propósito de cumplir objetivos comunes entre los Estados miembros^[9]. Conforme a su naturaleza, los organismos internacionales están facultados para suscribir contratos o convenios con los Estados, lo que supone un incidente frente a la aplicabilidad de los regímenes tanto de los Estados contratantes como de los organismos en su celebración.

Por su parte, los organismos multilaterales de crédito se caracterizan porque buscan proveer asistencia financiera y técnica para proyectos de desarrollo en el sector privado y/o público, en territorios o regiones específicas. Se trata entonces de organizaciones o instituciones financieras internacionales (IFIs) que se encuentran conformados por varios estados que participan como accionistas y cuyos aportes constituyen el capital social. Además, una fuente de sus fondos son las agencias de cooperación de algunos Estados que los otorgan como no reembolsables o préstamos de tasas bajas. Con éstos fondos, las IFIs brindan financiamiento a los estados a través de mecanismos de inyección de capital, como la emisión de bonos, u otorgando préstamos, bajo el cumplimiento de ciertas condiciones. Estos sujetos también incluyen, por ejemplo, a los bancos regionales o subregionales de desarrollo, como el Banco de Desarrollo del Caribe (BDC), el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) o el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE).

Con respecto a los organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales, señaló que el concepto comprende a todos aquellos socios de carácter internacional que brinden asistencia técnica y/o transferencia de conocimientos para crear y fortalecer las capacidades nacionales y locales^[10]. De esta forma, los cooperantes pueden ser:

“los Estados que actúan a través de alguna de sus agencias gubernamentales (Ej. Suiza a través de SECO, Alemania a través de KFW, España a través de AECID), o a través de organizaciones que cumplen un rol de administrador de los recursos como la banca multilateral (BID o Banco Mundial), o una ONG. También puede ser la banca multilateral actuando directamente, cuando otorga créditos.”^[11]

En el caso de los “entes gubernamentales extranjeros”, ni el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007, ni en el artículo 2.2.1.2.4.4.1 del Decreto 1082 de 2015, definen de forma clara quiénes son o el alcance de la expresión. Teniendo en cuenta lo anterior, y en aplicación del artículo 27 del Código Civil^[12], la Agencia definió estos sujetos como aquellos que tienen el carácter de entidades u organismos que pertenecen al gobierno de uno o varios Estados distintos a Colombia.

Finalmente, las personas extranjeras de derecho público o sujetos del derecho internacional público son aquellos que, según dicho ordenamiento jurídico, tienen capacidad jurídica para contraer obligaciones y ser titulares de derechos, como es el caso de los Estados y las Organizaciones Internacionales. Lo anterior, de acuerdo con los elementos que definen estos sujetos en el derecho internacional público^[13]. En este sentido, se trata de sujetos con plena subjetividad internacional y capacidad jurídica plena. En sentido general, comprenden, de un lado, a los Estados soberanos y, de otro, a las Organizaciones Internacionales (como la ONU, la OEA, la OPS, la FAO, el PNUD), de acuerdo con lo establecido en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 y a la Convención de Viena sobre Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales de 1986.

Como se observa, existe una multiplicidad de entes en el derecho público internacional cuyo potencial de asimilación a los sujetos enlistados en el artículo 38 de la Ley 9 de 1989 no puede ser definido de manera transversal y definitiva. En este sentido, la decisión de considerar que un ente determinado se encuentra incluido en la expresión “y las demás que puedan asimilarse a las anteriores” de esta norma dependerá de su carácter y naturaleza jurídica específica. Sentada esta regla, es necesario definir cuáles son los criterios que deben regir la mencionada cláusula de asimilación del artículo 38 y que permitirían a otros organismos o entes celebrar contratos de comodato de bienes inmuebles con las Entidades del Estado.

En primer lugar, es importante resaltar que el artículo 27 del Código Civil^[14] establece la interpretación gramatical como uno de los criterios de interpretación de la ley, en virtud del cual “cuando el sentido de la ley no sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu”. Adicionalmente, el artículo 30 determina que el contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía. Por su parte, el artículo 32 aclara que en los casos en que no sea posible la interpretación gramatical, por el significado natural u obvio de las palabras, o por el contexto normativo, es necesario interpretar los pasajes oscuros del modo más acorde al espíritu general de la legislación y a la equidad natural. De esta manera, la interpretación teleológica de la ley se permite ante una norma ambigua, cuya interpretación razonable admita, cuando menos, dos sentidos diversos. En este caso, el principio de interpretación ordena seleccionar aquella interpretación que se adecue de mejor manera al espíritu o finalidad de la norma. Esta Agencia encuentra que este es el caso del artículo 38 de la Ley 9 de 1989, pues no es posible establecer únicamente con base en el sentido gramatical, natural u obvio, o en las demás disposiciones de la misma ley si dentro de las entidades asimiladas se incluyen las entidades públicas de derecho internacional.

De esta manera, para la interpretación teleológica de la norma es preciso resaltar que la Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 9 de 1989, resaltó que se trata esencialmente de una ley de reforma urbana y que el artículo no vulnera el precepto constitucional de unidad de materia, pues “encaja perfectamente dentro de la materia que esta ley regula”. Para la Corte, se trata de una norma que reglamentó aspectos sobre el manejo del suelo urbano y su adecuación, atendiendo a la planificación del desarrollo urbano, “con el fin de que los terrenos sean utilizados en actividades de interés comunal o social”. En consecuencia, al referirse al comodato de bienes inmuebles de propiedad del estado se refiere a bienes que “también están afectados con el problema del uso del suelo y el acceso a la tierra y quedan incluidos dentro del propósito fundamental de la ley, cual es, que su uso esté destinado a planes o programas de interés social o comunitario”^[15] [énfasis propio].

En dicho trámite judicial, algunos intervinientes del Estado precisaron con mayor detalle la finalidad de la norma. Por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Económico señaló que la disposición busca "lograr una racionalización en la utilización de los bienes", en el marco de la planeación urbana. El Ministerio de Obras Públicas describió la norma como el cierre lógico de un ciclo: la ley regula cómo el Estado adquiere bienes mediante compraventa o expropiación, y el artículo 38 regula qué puede hacer con ellos una vez los tiene, específicamente "sobre la posibilidad de darlos en comodato". La Procuraduría General de la Nación precisó que el artículo está inspirado dentro de las finalidades de la ley, cerrando la posibilidad de que algunos bienes se distraigan en el tráfico jurídico, es decir, que se alejen del “desideratum esencial de la ley 9: el bienestar colectivo”.

Lo anterior evidencia que la finalidad del artículo 38 de la Ley 9 de 1989 es garantizar que los inmuebles públicos se destinen a usos de interés comunal o social, en coherencia con los planes de desarrollo urbano. Dada la naturaleza gratuita del contrato de comodato, la norma busca evitar que los bienes del Estado se "distraigan" del interés colectivo, entrando en el tráfico jurídico privado sin control; y asegurar que el uso gratuito de bienes públicos solo beneficie a entidades con vocación de interés general y sin ánimo de lucro (entidades públicas, sindicatos, cooperativas, JAC, etc.), y no a actores con fines privados o lucrativos.

Bajo el criterio de interpretación teleológico, es posible que los entes públicos de derecho internacional se entiendan asimilados a aquellos sujetos a los cuales el artículo 38 de la Ley 9 de 1989 les permitió la celebración de contratos de comodato de bienes inmuebles, siempre que cumplan con la finalidad de esta norma: garantizar el uso social del suelo urbano y evitar que los bienes públicos sean aprovechados por actores privados o lucrativos. Bajo esta perspectiva, las entidades podrían celebrar contratos para dar en comodato los bienes inmuebles de su propiedad a entidades de derecho público internacional cuya naturaleza sea concordante con ese objetivo.

En efecto, si se trata de una entidad de esa naturaleza que no tiene ánimo de lucro, no adjudica activos a miembros en liquidación, y actúa con fines de interés comunal o social, sería acorde con el espíritu de la norma incluirla dentro de los sujetos habilitados. Lo anterior, pues el comodato a una entidad de esta naturaleza no implica que el inmueble se destine a actividades o intereses de orden privado en todos los casos. Por el contrario, su inclusión cuando el sujeto cumple con dichos requisitos permite el cumplimiento de la ley en el sentido de garantizar que los inmuebles públicos se destinen a actividades de interés comunal o social, sin desviarse del bienestar colectivo.

Aunado a lo anterior, esta Agencia ha sostenido que el artículo 38 de la Ley 9 de 1989 guarda una relación estrecha con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Nacional que prohíbe a las ramas u órganos del poder público decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Sobre esta norma, la Corte Constitucional ha señalado que se trata de una prohibición con dos dimensiones: de un lado, prohíbe la transferencia gratuita, sin razones constitucionales que la justifiquen, de recursos públicos a los particulares; de otro lado, busca impedir que los dineros del presupuesto sean utilizados con fines inadecuados, como puede ser la limitación de la independencia del Congreso o el favorecimiento de determinados grupos políticos, afectando la transparencia e imparcialidad del proceso político^[16].

Ambos aspectos del artículo 355 constitucional apuntan a un mismo fenómeno: evitar la desviación de fondos públicos en beneficio de actores privados y en detrimento del interés general. En este sentido, la norma no fue concebida con respecto a beneficiarios que tengan naturaleza pública en el derecho doméstico o internacional. En este sentido, no sería contrario al artículo 355 superior que la Entidad Estatal celebre un contrato de comodato de bien inmueble con una entidad de derecho público internacional, pues se trata de un sujeto que, como lo ha establecido la Corte, no tiene la naturaleza de un actor de derecho privado que persiga utilidades propias; por el contrario, se trata de sujetos que se rigen por marcos propios de transparencia y rendición de cuentas en el plano internacional.

En concordancia con lo dispuesto en la citada sentencia T-093 de 2012, la doctrina constitucional ha precisado qué se entiende por "personas de derecho privado" a efectos del artículo 355. En Sentencia C-372 de 1994, la Corte indicó que cuando la norma se refiere a "personas naturales o jurídicas de derecho privado", no se refiere a la naturaleza de la persona jurídica en sí, sino al régimen jurídico aplicable, por eso dice: "de derecho privado", manifestando con ello la normatividad a la que se deben someter.

Bajo este criterio, la aplicación del artículo 355 superior tiene como aspecto central que el beneficiario tenga como régimen jurídico el derecho privado. En este marco, es claro que una entidad de derecho público internacional no se rige por el derecho privado doméstico, sino por el derecho internacional público, con sujeción, por ejemplo, a sus tratados constitutivos, a las Convenciones de Viena o a los acuerdos de sede que Colombia haya suscrito. Dado que la norma opera en el campo de las relaciones Estado-sector privado, si el beneficiario es una entidad sometida al derecho público, la prohibición no aplica.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional permite concluir que las entidades de derecho público internacional no son "personas de derecho privado" en el sentido del artículo 355 de la Constitución, y por tanto, la prohibición allí contenida no las cobija. El origen de la norma apunta a eliminar el desvío de fondos públicos hacia actores del sector privado con fines clientelistas, pero los entes de derecho público internacional no son actores privados, no encajan en el sujeto pasivo de la prohibición, no actúan con ánimo de lucro, no intervienen en el proceso político doméstico colombiano y no son el destinatario que el Constituyente del 91 tuvo en mente. En efecto, su inclusión como sujetos asimilables a los del artículo 38 de la Ley 9 de 1989 no es contraria al postulado del artículo 355 constitucional.

Aunado a que la interpretación finalística de la norma permitiría la inclusión de dichos entes en la cláusula, es importante destacar que el mismo legislador opto por no cerrar de manera hermética el listado de entidades con las cuales es posible celebrar el contrato de comodato de bienes inmuebles. En efecto, optó por una cláusula abierta al señalar "y las demás que puedan asimilarse a las anteriores". Dado que el fin de la norma es que los inmuebles públicos se destinen a actividades de interés comunal o social, sin desviarse del bienestar colectivo, es indispensable que las entidades que se entiendan “asimiladas” cumplan con esta condición. En efecto, no se entiende incluido cualquier ente de derecho internacional, sino aquellos que comparten dicha finalidad de interés social, de la cual es una muestra el cumplimiento de los rasgos esenciales de los sujetos que el legislador incluyo expresamente en el listado.

En efecto, son características mínimas que deben cumplir estos entes: la ausencia de ánimo de lucro, la ausencia de distribución de utilidades, y la no adjudicación de activos a miembros en liquidación. Todo lo anterior se engloba en el cumplimiento último de un requisito esencial: que el ente este orientado al cumplimiento de fines de interés general o social. Los entes de derecho público internacional que cumplan estos criterios podrán entenderse asimilados a los referidos en el artículo 38, caso en el cual podrán suscribir contratos de comodato de bienes inmuebles con las entidades públicas.

Esta conclusión permanece bajo una interpretación sistemática que considere tanto la finalidad de la norma, como el contexto del ordenamiento jurídico del cual hace parte^[17]. En este caso, una integración con el artículo 9° de la Constitución (relaciones exteriores basadas en el derecho internacional), con el artículo 226 (internacionalización del Estado) y con el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 (que reconoce a las personas de derecho público internacional como contrapartes válidas del Estado colombiano) refuerza la plausibilidad de la asimilación.

En suma, la finalidad del artículo 38 de la Ley 9 de 1989 es compatible con incluir a los entes de derecho público internacional que satisfagan el espíritu de la norma. Lo anterior se fundamenta en que la cláusula de asimilación es la herramienta que el propio legislador dispuso para que el intérprete pueda incluir a entidades no nominadas que comparten los rasgos esenciales del listado. No obstante, se reitera que lo anterior tiene alcance limitado y condicionado. La asimilación no es automática ni universal para cualquier entidad de derecho público internacional pues, tal como se mencionó anteriormente, requiere verificar, caso a caso, que el ente específico cumple efectivamente con los requisitos materiales del artículo 38 y que el uso del inmueble es congruente con los fines de la Ley 9 de 1989 y los planes de desarrollo locales.

iii) En cualquier caso, es importante destacar que la contratación con entes de derecho público internacional cuenta con un marco jurídico específico en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP), de modo que las entidades no se encuentran necesariamente supeditadas a la celebración de un contrato de comodato para la gestión de sus bienes inmuebles con organismos internacionales.

El artículo 13 de la Ley 80 de 1993 establece la normatividad aplicable a los contratos que celebren las entidades referidas en el artículo segundo del Estatuto. Como primer criterio, determina que los contratos que celebren se regirán por las disposiciones civiles y comerciales nacionales, sin perjuicio de la aplicación prevalente de las contenidas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP–^[18]. Sin embargo, el segundo inciso permite que los contratos celebrados en el exterior se ejecuten de conformidad con las normas del país donde se hayan suscrito, salvo que deban cumplirse en Colombia, caso en el que se regirán por lo señalado respecto al inciso primero. Por último, el inciso tercero permite que los contratos que se celebren en Colombia, pero deban ejecutarse o cumplirse en el extranjero, se sometan a la ley extranjera. De esta manera, el artículo 13 permite que las Entidades Estatales no se rijan siempre por la normativa colombiana y que puedan aplicar la ley extranjera en algunos casos.

Además de los supuestos anteriores, el Consejo de Estado explica los siguientes escenarios, en los cuales el régimen jurídico puede ser diferente al derecho nacional, pese a tratarse de contratos sometidos, en principio, a la Ley 80 de 1993:

“i) Contratos celebrados en el exterior, los cuales se podrán regir en su ejecución por las reglas del país donde se ha suscrito, salvo cuando su cumplimiento deba hacerse en Colombia, caso en el cual se aplicará la legislación nacional, ii) Contratos celebrados en territorio colombiano que deben ejecutarse o cumplirse en el extranjero, en tal caso podrá regirse bajo legislación foránea, salvo aquella parte que deba ejecutarse o cumplirse en Colombia, la cual se regirá por el derecho nacional, iii) a) los contratos financiados con fondos de organismos multilaterales de crédito y b) aquellos celebrados con personas extranjeras de derecho público u organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales, los cuales ‘podrán someterse a los reglamentos de tales entidades en todo lo relacionado con procedimientos de formación y adjudicación y cláusulas especiales de ejecución, cumplimiento, pagos y ajustes’”^[19].

La redacción original del artículo 13 de la Ley 80 de 1993 incluía un inciso cuarto en el que se regulaba el régimen aplicable a los contratos suscritos con organismos internacionales, estableciendo otros supuestos donde era posible aplicar un régimen distinto al del EGCAP^[20]. Sin embargo, el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 modificó y estableció las reglas que actualmente rigen los contratos o convenios suscritos con organismos internacionales.

Frente al alcance de dicha disposición, se reitera que por organismo internacional se entiende aquella organización, grupo o asociación que se extiende más allá de las fronteras de un Estado y cuenta con órganos gubernamentales permanentes distintos e independientes de los Estados miembros de la organización que garantizan su vigencia y operatividad, con el propósito de cumplir objetivos comunes entre los Estados miembros^[21]. Conforme a su naturaleza, los organismos internacionales están facultados para suscribir contratos o convenios con los Estados, lo que supone un incidente frente a la aplicabilidad de los regímenes tanto de los Estados contratantes como de los organismos en su celebración.

De esta manera, el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 estableció el régimen aplicable a los contratos que celebren las Entidades Estatales con este tipo de organismos. En el inciso primero, el artículo dispone que el régimen aplicable podrá depender del porcentaje de participación que el organismo internacional tenga frente a la financiación de los contratos. Así, el artículo 20 señala que cuando los organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales financien los contratos o convenios en su totalidad o en sumas iguales o superiores al cincuenta por ciento (50%), la contratación podrá someterse a los reglamentos de tales entidades. En caso contrario, se someterán a los procedimientos establecidos en la Ley 80 de 1993. En estos supuestos, la norma establece la potestad discrecional de elegir el régimen contractual aplicable, pues la literalidad del inciso señala que “podrán” someterse a los reglamentos de tales entidades. Cuando la entidad contratante determine o establezca que los aportes del organismo internacional son inferiores al porcentaje señalado, el contrato o convenio debe someterse al EGCAP.

Por otro lado, la norma define criterios adicionales para determinar la posible aplicación de los reglamentos de los organismos internacionales. El inciso segundo señala supuestos específicos que proceden dependiendo del objeto del convenio o contrato a celebrar. Aunado a estos, incluye otro relacionado con los organismos internacionales cuyos fondos financien los convenios o contratos. Cuando se configure cualquiera de estos casos, las entidades y los organismos pueden optar porque el acuerdo se someta a sus reglamentos:

1. Contratos o convenios celebrados con personas extranjeras de derecho público u organismos de derecho internacional cuyo objeto sea el desarrollo de programas de promoción, prevención y atención en salud
2. Contratos y convenios necesarios para la operación de la Organización Internacional del Trabajo.
3. Contratos y convenios que se ejecuten en desarrollo del sistema integrado de monitoreo de cultivos ilícitos.
4. Contratos y convenios para la operación del programa mundial de alimentos.
5. Contratos y convenios para el desarrollo de programas de apoyo educativo a población desplazada y vulnerable adelantados por la Unesco y la OIM.
6. Los contratos o convenios financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito y entes gubernamentales extranjeros.

En los supuestos anteriores, independientemente del monto o porcentaje de los aportes de cada una de las partes, es posible optar por someter el contrato o convenio a los reglamentos de los organismos o al EGCAP. Es decir, cuando se configure cualquiera de los supuestos será posible elegir uno de estos regímenes. Al respecto, en el Concepto C-374 del 27 de julio de 2020, esta Agencia –después de analizar el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007– concluyó que:

“[…] existen dos grupos de supuestos en el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007, bajo los cuales es posible someter el régimen contractual aplicable a los reglamentos de los organismos internacionales: el primer grupo, regulado en el inciso primero, donde dicha posibilidad se condiciona a que los contratos o convenios se financien en el 50% o más con fondos de dichos organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales y, el segundo grupo, regulado en el inciso segundo, donde dicha posibilidad se condiciona a que se configure alguno de los 6 supuestos enlistados atrás, sin que resulte exigible algún porcentaje de incorporación de recursos. En todo caso, frente a ambos grupos, la aplicación de los reglamentos de tales entidades internacionales es una posibilidad por la que pueden optar o no las partes; es decir, configurados los requisitos indicados, las partes pueden decidir si someten los contratos a los reglamentos de las entidades internacionales o si se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”.

Ahora bien, tanto el inciso primero como el último supuesto del segundo inciso se refieren a la financiación del contrato o convenio con fondos de organismos internacionales. Sin embargo, en el primero, la regla alude a los contratos o convenios financiados con fondos de los organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales. En contraste, la causal sexta o último supuesto del segundo inciso del artículo 20 alude a los contratos o convenios financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito y entes gubernamentales extranjeros. Como se observa, ambos supuestos se refieren a contratos o convenios que se financian con fondos de organismos internacionales, pero la regla para determinar el régimen de contratación aplicable será distinta dependiendo del sujeto que intervenga.

Aunque la definición de organismos o socios de cooperación internacional puede incluir en estricto sentido a las instituciones financieras internacionales, el parágrafo 2 del artículo 2.2.8.1.1. aclara que “la expresión cooperación internacional no incluye las operaciones de crédito público externo con la banca multilateral y bilateral”. Esta distinción es concordante con la diferenciación que realiza el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007, de modo que la regla para determinar el régimen contractual de los acuerdos suscritos con organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales (inciso primero) excluye a los organismos multilaterales de crédito, a los cuales será aplicable la regla señalada en el último supuesto del inciso segundo.

Esta delimitación, es extensible en el caso de los “entes gubernamentales extranjeros” a los que también hace referencia el último supuesto del inciso segundo del artículo 20 referido. En este sentido, la distinción de sujetos y de reglas dispuestas en los incisos objeto de análisis suponen que, para efectos de la aplicación de esta norma, el concepto de “entes gubernamentales extranjeros” necesariamente excluya a los sujetos definidos como “organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales”. El artículo dispuso una regla más estricta para estos últimos, pues será necesario considerar el porcentaje de los fondos que financian o aportan para definir el régimen aplicable, de modo que si representan un porcentaje inferior al 50% la entidad estatal no podrá aplicar los reglamentos de los organismos y deberá regirse por lo establecido en el EGCAP. En contraste, en el inciso segundo bastará que la contraparte tenga el carácter de ente gubernamental extranjero para que la entidad pueda optar por el régimen contractual de estos organismos. Esta diferencia impone que las entidades no deban incluir dentro de la definición de ente gubernamental extranjero a organismos que correspondan materialmente al ámbito de cooperación, asistencia o ayudas internacionales, pues ello implicaría evitar el límite impuesto por el legislador a través de la regla del primer inciso.

Los entes gubernamentales extranjeros que no puedan ser catalogados como “organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales” estarán inmersos en el último supuesto del inciso segundo del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007, de modo que, en los contratos o convenios que financien, las Entidades Estatales podrán optar por someterse a sus reglamentos en vez de regirse por el EGCAP.

Como se observa, aunque un organismo de cooperación cumpla también con la definición de “ente gubernamental extranjero”, la Entidad deberá aplicar de manera prioritaria la regla del inciso primero del artículo 20, según la cual será relevante el porcentaje de los fondos que financien o aporten los organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales para determinar el régimen contractual aplicable. Así, la distinción de los sujetos frente a la aplicación del inciso primero y el segundo es de carácter excluyente, y en la identificación de los entes gubernamentales extranjeros se deberá excluir a los sujetos de cooperación, asistencia o ayuda.

Por otra parte, el parágrafo primero del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 establece un tercer criterio para determinar el régimen contractual aplicable. De acuerdo con la norma, “los contratos o acuerdos celebrados con personas extranjeras de derecho público, podrán someterse a las reglas de tales organismos”. Estos negocios jurídicos, a diferencia de los contratos del inciso primero del artículo 20, son independientes del monto de los aportes realizados por el organismo. También se diferencian del último supuesto del inciso segundo, pues las entidades pueden optar por las reglas de estos organismos, independientemente de si sus fondos financian el acuerdo o convenio, en este caso, la única condición será celebrar el acuerdo con éstos sujetos. Igualmente, en contraste con los demás supuestos del inciso segundo, son negocios jurídicos en los que la regla se aplica independientemente del objeto convenido.

En suma, el inciso primero del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 permite la aplicación de los reglamentos de los (i) organismos de cooperación, asistencia o ayudas internacionales cuando su aporte es superior al cincuenta por ciento (50%) del total. Adicionalmente, conforme al último supuesto del inciso segundo, las Entidades Estatales podrán aplicar los reglamentos de los (ii) organismos multilaterales de crédito o de los entes gubernamentales extranjeros cuando sus fondos financien los acuerdos que suscriban, con independencia del porcentaje que representen. Finalmente, según lo dispuesto en el parágrafo primero, cuando las entidades celebren convenios o contratos con (iii) personas extranjeras de derecho público, podrán someterse a sus reglas, aunque no aporten recursos en el marco del acuerdo.

De conformidad con lo expuesto, se concluye que los contratos o convenios celebrados con los sujetos y que cumplan los supuestos del artículo 20 pueden someterse a los reglamentos de tales organismos y, en consecuencia, sustraerse de la aplicación del EGCAP. Esto supone que los contratos o convenios que suscriban las Entidades Estatales con dichos sujetos de derecho internacional público que incluyan la gestión de sus bienes inmuebles, también podrán exceptuarse de la aplicación del derecho colombiano y regirse por los reglamentos o normas internacionales correspondientes cuando se cumplan los supuestos descritos. Cuando esto ocurra, todo lo referente a la celebración, ejecución y posibles incumplimientos se someterá a sus reglamentos, convenciones o tratados, en la medida en que la remisión es integral a menos que se disponga lo contrario. En cualquier caso, es importante destacar que la posibilidad de inaplicar las normas nacionales, incluido el artículo 38 de la Ley 9 de 1989, a los contratos o convenios celebrados con organismos internacionales es de naturaleza excepcional y, por tanto, de aplicación restrictiva.

Dentro de este marco, al tratarse de un análisis que debe realizarse frente a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad establecerá la forma de adelantar su gestión contractual, verificando caso a caso que el ente específico con el que pretende contratar cumple efectivamente con los requisitos del artículo 38 de la Ley 9 de 1989 y sus fines, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente definirla o validarla.

4.Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido al contrato de comodato en los conceptos 415140000909 de 2015, C-014 del 24 de marzo de 2020, C-012 del 18 de febrero de 2022, C-799 del 12 de diciembre de 2022, C-161 del 6 de junio de 2023, C-270 del 12 de julio de 2023, C-685 del 14 de noviembre de 2024, C-858 del 12 de diciembre de 2024, C-188 del 21 de marzo de 2025, entre otros. Sobre la naturaleza de los sujetos establecidos en el artículo 20 de la ley 1150 de 2007 y su aplicación se refirió en el concepto C-277 de 2025. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/concept os.   

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Consejo de Estado. Sección Tercera, Auto del 30 de enero de 2008. Rad. 32.867, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. ↑

2. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 23 de septiembre de 1997, Rad. S-701. ↑

3. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 15 de mayo de 2018, Rad. 2335. ↑

4. Al respecto, la jurisprudencia explica que “Entre las características esenciales (art. 1501 C.C.) que […] delimitan la institución, y la identifican como una relación jurídica de tenencia, se hallan las de corresponder a un negocio real, porque no se perfecciona sino por virtud de la entrega (no tanto la tradición, en sentido técnico) de la cosa sobre la cual versa (arts. 1500 y 2200 C.C), carácter que se explica por cuanto la obligación fundamental, consiste en la restitución de la cosa por parte del comodatario al comodante; es, asimismo, una convención sustancialmente gratuita o de beneficencia (arts. 1497 y 2200 C.C.), cuyo objeto es la utilidad de una de las partes, el prestatario o comodatario; se trata de un acto jurídico de naturaleza unilateral, en principio, porque sólo genera una obligación que grava a uno de los contratantes, esto es, la obligación de restituir la cosa, radicada en cabeza del comodatario; es un contrato principal, en la medida que ‘no requiere de algún otro para nacer a la vida jurídica’ ; y, finalmente, es convenio nominado y típico, pues tiene enunciación y regulación legal” (CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación Civil. Sentencia del 23 de mayo de 2018. Exp. 76001310301220080040401. M.P. Luis Armando Tolosa Villabona). ↑

5. “ARTÍCULO 2205. <TERMINO PARA LA RESTITUCION DE LA COSA PRESTADA>. El comodatario es obligado a restituir la cosa prestada en el tiempo convenido, o a falta de convención, después del uso para que ha sido prestada.

   Pero podrá exigirse la restitución aún antes del tiempo estipulado en tres casos:

   1. Si muere el comodatario, a menos que la cosa haya sido prestada para un servicio particular que no pueda diferirse o suspenderse.

   2. Si sobreviene al comodante una necesidad imprevista y urgente de la cosa.

   3. Si ha terminado o no tiene lugar el servicio para el cual se ha prestado la cosa”. ↑

6. “ARTÍCULO 2202. <LIMITACIONES DEL COMODATARIO>. El comodatario no puede emplear la cosa sino en el uso convenido, o falta de convención en el uso ordinario de las de su clase.

   En el caso de contravención podrá el comodante exigir la reparación de todo perjuicio, y la restitución inmediata, aún cuando para la restitución se haya estipulado plazo”. ↑

7. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 24 de julio de 2003. Radicación 1.510. C.P. Susana Montes de Echeverri. En torno a este tema, se han desarrollado los siguientes pronunciamientos: Conceptos Nos. 726/95; 994/97; 1017/97;1077/98; 1129/98. ↑

8. Corte Constitucional. Sentencia T-093 de 2012. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo. ↑

9. FIGUEROA U. Organismos internacionales. 2ª edición. Santiago de Chile: Editorial RIL editores, 2010. ↑

10. Según el Decreto 603 de 2022 (que creó el Sistema Nacional de Cooperación Internacional), el objetivo de la cooperación internacional es "la asistencia técnica y/o transferencia de conocimientos para crear y fortalecer las capacidades nacionales y locales". ↑

11. Agencia Presidencial de Cooperación Internacional, Herramientas normativas de la cooperación internacional en Colombia. p. 37. Disponible en: https://www.apccolombia.gov.co/sites/default/files/2022-09/Herramientas%20normativas.pdf ↑

12. Código Civil «Artículo 27. [Interpretación gramatical]. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.

    »Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento». ↑

13. Por ejemplo, será relevante lo dispuesto en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 y la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales de 1986. ↑

14. Código Civil «Artículo 27. [Interpretación gramatical]. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.

    »Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento». ↑

15. Corte Constitucional. Sentencia C-026 de 1993. M.P: Dr. Jaime Sanin Greiffenstein. ↑

16. Corte Constitucional. Sentencia C-1168 de 2001. M.P: Dr. Eduardo Montealegre Lynett. ↑

17. Sobre la interpretación sistemática, la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-590 del 2000, MP: Carlos Gaviria Díaz: “De nada sirve el ejercicio de interpretación que se reduce a los límites de una sola disposición –v.gr. el artículo acusado-, cuando la adecuada compresión de dicho precepto depende de la integración de artículos contenidos en otras regulaciones. El ordenamiento jurídico presenta con frecuencia normas incompletas, cuyo contenido y finalidad deben articularse junto a otras reglas;  sólo de este modo es posible superar supuestas incongruencias al interior de un orden normativo. La integración de normas jurídicas, por virtud de la remisión que hace una de ellas, sólo es concebible en la medida en que dicha operación completa el sentido de disposiciones que dependen mutuamente para su cabal aplicación. No se trata de una manera analógica de interpretar el derecho, o de extender el imperio de alguna disposición a asuntos no contemplados por el ordenamiento legal”. ↑

18. Ley 80 de 1993: “Artículo 13. De la normatividad aplicable a los contratos estatales. Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley.

    Los contratos celebrados en el exterior se podrán regir en su ejecución por las reglas del país en donde se hayan suscrito, a menos que deban cumplirse en Colombia.

    Los contratos que se celebren en Colombia y deban ejecutarse o cumplirse en el extranjero, podrán someterse a la ley extranjera”. ↑

19. Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 26 de noviembre de 2015. Exp. 54.069. C.P Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑

20. “Los contratos financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito o celebrados con personas extranjeras de derecho público u organismos de cooperación, asistencia o ayuda internacionales, podrán someterse a los reglamentos de tales entidades en todo lo relacionado con procedimientos de formación y adjudicación y cláusulas especiales de ejecución, cumplimiento, pago y ajustes”. (Derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007). ↑

21. FIGUEROA U. Organismos internacionales. 2ª edición. Santiago de Chile: Editorial RIL editores, 2010. ↑